12 Sivile beskyttelsestiltak

12.1 Varsling

Varsling er ett av de sentrale, tradisjonelle sivilforsvarstiltakene sammen med tilfluktsromsbeskyttelse og krigsutflytting. Hensikten med varsling som sivilforsvarstiltak har tradisjonelt vært å gi varsel om viktig informasjon fra myndighetene og å gi varsel ved luftangrep, slik at befolkningen får anledning til å søke beskyttelse, herunder oppsøke tilfluktsrom.

12.1.1 Gjeldende rett

Gjeldende lov har ingen bestemmelser som direkte omhandler varsling.

Varslingssignaler og anlegg er regulert gjennom forskrift av 20. januar 1956 om sivilforsvarets reserverte varslingssignaler – bruk av private varslingsanlegg. I henhold til forskriftens bestemmelser har Sivilforsvaret reservert rett til å benytte de fastsatte signaler, og det er forbudt for uvedkommende å nytte disse signalene eller signaler som kan forveksles med disse.

Sivilforsvaret har i dag et offentlig varslingssystem som dekker alle større byer og tettsteder som benyttes ved beredskap og uønskede hendelser (eksempelvis ekstreme værforhold, flom, dambrudd, fjellskred, akutt forurensning, luftangrep og atomulykker). Systemet er i hovedsak basert på utendørs tyfoner som kan sende ulike typer signaler. Det finnes ca. 1 250 slike tyfoner i drift. På noen særlig utsatte steder i landet inngår tyfonene i en særskilt etablert varslingsordning for større ulykker eller truende ulykker. Slike varslingsordninger finnes blant annet i Grenlandsregionen (Gassalarm Grenland) og langs to vassdrag (Sirdal og Hallingdal) for å varsle dambrudd.

Varsling ved lydsignaler er basert på at det finnes tilhørende prosedyrer for formidling av viktige beskjeder via kringkasting og eventuelle andre tekniske hjelpemidler. Kringkastingsloven slår fast en plikt for kringkastere til å sende meldinger fra statsmyndigheter når dette har vesentlig betydning.

Kostnadene ved anskaffelse og vedlikehold av Sivilforsvarets varslingsanlegg dekkes av staten.

12.1.2 Forslaget i høringsbrevet

I høringsbrevet ble det pekt på at varsling ved beredskap og uønskede hendelser også i fremtiden bør opprettholdes som tiltak for vern av sivilbefolkningen. Det ble derfor foreslått å nedfelle bestemmelser om varsling i loven, med fullmakt for Kongen til å gi nærmere bestemmelser.

I høringsbrevet legges det opp til at det Sivilforsvaret skal ha primæransvaret for etablering og drift av systemer for varsling av sivilbefolkningen. Det ble imidlertid pekt på at også andre, etter forholdene, skal kunne pålegges å etablere systemer for varsling av allmennheten. Det ble herunder vist til den risiko som enkelte virksomheter vil kunne utgjøre for sine omgivelser. I høringsbrevet ble det foreslått at Kongen tillegges myndighet til å gi bestemmelser om slike særlige varslingsordninger. Det ble samtidig understreket at slike bestemmelser vil måtte tilpasses øvrige beredskapskrav i lovgivningen.

12.1.3 Høringsinstansenes syn

Fylkesmannen i Rogaland har følgende høringsuttalelse:

«Varsling av sivilbefolkningen er et av de tradisjonelle sivilforsvarstiltakene. Tiltaket henger i stor grad sammen med bruk av tilfluktsrom. Dersom Norge ble angrepet av fiendtlige fly skulle varsling iverksettes for å få befolkningen til å bruke tilfluktsrommene. I tillegg har en også et varslingssignal som heter Viktig melding, lytt på radio.

I fredstid og i forbindelse med krisesituasjoner har varslingen i liten grad blitt brukt. Fylkesmannen er kjent med at varslingssystemet er en del av beredskapen i Grenlandsområdet (utslipp av giftige kjemikalier) og at det i to dalfører er etablert dambruddsvarsling. Et av disse dalførene er Sirdal, hvor dambrudd også vil få konsekvenser for Sokndal og Lund kommuner i Rogaland.

Fylkesmannen stiller spørsmålstegn om bruk av tyfonanlegg er fremtidens varslingsmedium. Antall tyfonanlegg er betydelig redusert pga manglende økonomiske bevilgninger. Det betyr at mange kommuner ikke lenger har operative anlegg. Lokaliseringen av anleggene er i hovedsak gjort i perioden 1950 – 1980. Det har vært en betydelig utbygging av samfunnet de siste 30 årene uten at oppretting eller flytting av varslingsanlegg har vært noe tema. Varslingsanleggene har i liten grad vært i bruk i krisesituasjoner der myndighetene har hatt behov for å alarmere/varsle sivilbefolkningen.

Fylkesmannen mener det må foretas en ny vurdering av hvor varslingsanlegg er nødvendig slik at dette samsvarer med samfunnets behov i 2008. Alternativt bør en vurdere andre varslingsmåter som for eksempel SMS og telefonvarsling. Hvis bruk av tyfonanlegg skal videreføres bør styringssystemene utvikles slik at de er lettere å utløse for definerte avgrensede områder. De vil da ha større nytteverdi i samband med krisesituasjoner i fredstid. I dag er terskelen for bruk av tyfonanlegget for bruk i fredskriser i Rogaland veldig høy og det er ikke utviklet noen samarbeidsrutiner om når og hvordan dette eventuelt kan nyttegjøres i en krisehendelse i fredstid.»

Norsk tjenestemannslag har følgende høringsuttalelse:

«Denne paragrafen er etter NTLs mening noe begrensende og baserer seg på det eksisterende varslingskonseptet som Sivilforsvaret allerede har. Vi ønsker at teksten i første setning endres til «Sivilforsvaret etablerer og driver, etter Kongens bestemmelse, systemer for varsling av hele sivilbefolkningen». En slik tekst vil åpne for å utvikle andre systemer enn dagens tyfonvarsling, samt sikre at Sivilforsvaret etablerer et system som sikrer at hele befolkningen kan nås, ikke bare de som bor i nærheten av gamle risikoområder basert på den kalde krigens trusselbilde.»

Stavanger kommune har følgende kommentarer:

«Dagens varslingssystem ble for en stor del bygget ut for over 30 år siden. Selv om en del av materiellet er fornyet, er fortsatt tyfonene plassert på de samme stedene. De aller fleste kommuner har i dag et helt annet arbeids- og bosettingsmønster enn det som var gjeldende før. Dette medfører en dårlig dekning i nyere områder. I St. meld. nr. 22 (2007-2008) Samfunnssikkerhet omtales forholdet så vidt. Rådmannen vil benytte anledningen til å påpeke både den dårlige dekningen samt at tiden er inne for å ta i bruk mer moderne teknologi.»

12.1.4 Departementets vurderinger

Gjennom behandlingen av St.meld. nr. 17 (2001-2002) Samfunnssikkerhet – veien til et mindre sårbart samfunn, jf. Innst. S. nr. 9 (2002-2003), ble det slått fast at Sivilforsvaret også i fremtiden skal kunne varsle befolkningen i tilfelle fare for kriser i fred og ved krigshandlinger. Etter departementets syn er det i ettertid ikke kommet til momenter som tilsier endrede oppfatninger på dette området. Det bør fortsatt være en statlig oppgave å etablere og drive systemer for varsling av befolkningen.

Varslingens betydning som sentralt element i beredskapsplaner tilsier at ordningen synliggjøres direkte i loven. Det foreslås en hjemmel som gir Sivilforsvaret adgang til å installere og inspisere varslingsanlegg på eiendommer. Etter gjeldende rett har Sivilforsvaret eventuelt måtte bruke ekspropriasjonshjemmelen for å sikre denne adgangen dersom noen skulle ha motsatt seg slik installering eller inspisering av varslingsanlegg. Det gir etter departementets vurdering en mer forutberegnelig rettstilstand å ha en direkte hjemmel som omhandler dette, enn å måtte gå via rekvisisjonsbestemmelsene i kap. 13.

Det blir løpende gjort vurderinger av metoder for varsling av befolkningen, herunder ulike former for kommunikasjonsteknologi. Varslingsreglene bør derfor ikke bindes opp til et bestemt system, men gis en utforming som også fanger opp fremtidige endringer i den teknologiske utvikling.

Selv om Sivilforsvaret vil ha ansvaret for etablering og drift av anlegg for varsling av befolkningen, bør også andre, etter forholdene, kunne pålegges å etablere systemer for varsling. I St. meld. nr. 22 (2007 – 2008) Samfunnssikkerhet, jf. Innst. S. nr. 85 (2008 – 2009), fremgår det at regjeringen vil vurdere å synliggjøre slike ordninger i forbindelse med revisjon av sivilforsvarsloven. Etter departementets syn bør virksomheter som anses å representere en særskilt risiko for omgivelsene, kunne pålegges krav om varsling av allmennheten. Rekkevidden av slike varslingsordninger skal være begrenset til nærområder som kan påvirkes av virksomhetens aktivitet. Utgifter knyttet til etablering, drift og vedlikehold av slike varslingsordninger bør etter departementets syn bæres av virksomheten selv. Den som ved sin virksomhet skaper en risiko for omgivelsene er således nærmest til å bære kostnadene ved forebyggende og beredskapsmessige tiltak, herunder nødvendige varslingstiltak til vern om sivilbefolkningen.

Departementet mener kommunen er riktig organ for å vurdere hvilke virksomheter innenfor kommunen som kan anses å representere en særlig risiko for omgivelsene. Disse vil kommunen kunne utpeke gjennom den helhetlige risiko- og sårbarhetsanalysen, jf. lovforslaget § 14.

Det overlates til departementet å gi forskrifter om varslingsordninger. Det vil herunder kunne stilles krav om risiko- og sårbarhetsanalyser, nærmere utvelgelseskriterier og behandlingsprosedyrer. Forskriften vil måtte tilpasses øvrige beredskapskrav i lovgivningen.

12.2 Evakuering

12.2.1 Gjeldende rett

Av lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret § 50 første ledd fremgår følgende:

«Når riket er i krig eller krig truer, kan Kongen bestemme at utflytting av folk skal finne sted fra områder som er eller antas å kunne bli utsatt for fiendtlig virksomhet.»

I loven er evakuering begrenset til tiltak i forbindelse med krigsutflytting.

Formålet med krigsutflytting er å svekke virkningen av angrep på større byer ved å redusere befolkningstetthet. Planer for krigsutflytting vil kunne omfatte særskilte utsatte grupper i befolkningen, herunder personer over 70 år, gravide, barn mfl.

Krigsutflytting er et så stort og omfattende inngrep at overordnet beslutning skal treffes av Kongen. Pålegg til den enkelte om å flytte og hvor flyttingen skal skje, gis av Sivilforsvarets myndigheter eller av andre myndigheter, jf. forskrift 5. september 1980 nr. 5 om krigsutflytting.

Ved krigsutflytting er enhver som rår over egnet transportmiddel, pliktig å transportere folk som er pålagt å flytte. Ved krigsutflytting etter pålegg betaler staten utgiftene ved flyttingen.

Eier eller bruker av hus kan pålegges å ta imot folk som er krigsutflyttet og gi dem husvære. Fraflyttingskommunen skal betale vederlaget for husvære for de utflyttede, men kan kreve tilbakebetaling av de utflyttede. Andre utgifter ved oppholdet betales av de utflyttede.

Den enkelte kommune skal i henhold til gjeldende lov § 15 pkt. 13 hjelpe til ved gjennomføring av krigsutflytting.

Krigsutflytting skal ikke medføre noen endring i den utflyttedes rettsstilling i forhold til fraflyttingskommunen, jf. gjeldende lov § 56. I loven er det imidlertid nedfelt bestemmelser som gir de evakuerte rettigheter i forhold til tilflyttingskommunen, herunder rett til utbetaling av sosiale stønader med mer, jf. § 58 første ledd. Dette vil kunne medføre økte kostnader for tilflyttingskommunen, og det er derfor inntatt bestemmelser om refusjon fra stat eller fraflyttingskommunen for merutgifter knyttet til sosiale stønader og lignende, skolegang, administrasjonskostnader med mer, jf. § 58 annet og tredje ledd.

Nærmere regler om krigsutflytting er nedfelt i forskrift 5. september 1980 nr. 5 om krigsutflytting. Av forskriften fremgår det at forberedelse og gjennomføring av krigsutflytting hører under Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap.

I de kommuner der fylkesmannen krever det, skal det velges en tilflyttingsnemnd som skal forberede og lede tilflyttingen etter direktiver fra ­Sivilforsvarets myndigheter, jf. § 10 i nevnte forskrift. Til hjelp for tilflyttingsnemdene skal det velges innkvarteringsnemnder.

Lov 29. juni 1951 nr. 19 om militære rekvisisjoner (rekvisisjonsloven)

Når det finnes påkrevet av hensyn til landets forsvar, kan militære myndigheter blant annet kreve at sivile personer flyttes fra ett område til et annet, jf. § 4 i lov 29. juni 1951 nr. 19 om militære rekvisisjoner.

Militære myndigheter kan pålegge berørte kommuner å medvirke under slik flytting, og kan i den forbindelse tillegge kommunen fullmakt til å utøve rekvisisjonsrett etter loven.

Lov 12. mai 2000 nr. 36 om strålevern og bruk av stråling (strålevernloven)

I strålevernloven § 16 fremgår det at Kongen organiserer en beredskap mot atomulykker og andre hendelser som kan innebære ioniserende stråling eller spredning av radioaktivitet, for å beskytte liv, helse, miljø og andre viktige samfunnsinteresser. Atomhendelser omfatter både ulykker og hendelser som følge av tilsiktede handlinger i fredstid og ved sikkerhetspolitiske kriser/krig. I akuttfasen av en hendelse kan Kongen, uten hinder av myndighetstildeling i andre lover, pålegge statlige og kommunale organer å iverksette tiltak, herunder evakuering, adgangsbegrensning, sikring av næringsmidler med mer.

For å oppnå en effektiv håndtering i akuttfasen av en atomhendelse, samt for å gi faglig tilfredsstillende behandling i det løpende beredskapsarbeidet, er det nedsatt et særskilt Kriseutvalg for atomberedskap. Kongens myndighet etter strålevernloven § 16 er delegert til Kriseutvalget, jf. forskrift 17. februar 2006 nr. 205. Av forskriften fremgår blant annet at Kriseutvalget kan pålegge akutt evakuering av lokalsamfunn i tilfeller hvor utslippskilden utgjør en direkte trussel mot liv og helse lokalt.

Lov 4. august 1995 nr. 53 om politiet (politiloven)

Etter politilovens bestemmelser tilligger det politiet å beslutte evakuering i situasjoner av presserende karakter. For å ivareta enkeltpersoners eller allmennhetens sikkerhet kan politiet blant annet påby områder evakuert, jf. politiloven § 7 annet ledd. Av politiloven § 27 første ledd fremgår det at politiet skal iverksette og organisere redningsinnsats når menneskers liv og helse trues, hvis ikke annen myndighet er tillagt dette ansvaret. Etter politiloven § 27 tredje ledd skal politiet iverksette de tiltak som er nødvendige for å avverge fare og begrense skade i ulykkes- og katastrofetilfeller.

12.2.2 Forslaget i høringsbrevet

De gamle krigsutflyttingsplanene er basert på faren for en ny storkrig, hvor alle landsdeler er berørt, og hvor faren for masseangrep mot byer og tettsteder er fremtredende. I høringsbrevet ble det pekt på at det har skjedd endringer i risikobildet og den teknologiske utvikling, spesielt de senere årene, som har ført til at planene for krigsevakuering ikke lenger oppfattes som like realistiske.

Det ble derfor anbefalt at den tradisjonelle planleggingen for krigsutflytting opphører, og erstattes av bestemmelser om evakuering av befolkningen i krig eller når krig truer.

I høringsbrevet ble det reist spørsmål om evakueringsbestemmelsene også bør åpne for evakuering i fredstid, for situasjoner som ikke er av direkte akutt karakter, men hvor situasjonen raskt kan eskalere til et slikt nivå. Det ble pekt på at den enkelte kommune vil ha gode forutsetninger for å vurdere og eventuelt beslutte evakuering i slike situasjoner. For omfattende hendelser ble det foreslått at beslutning om evakuering fattes av statlige myndigheter.

Som en oppfølging av dette, ble det foreslått at kommunene tillegges ansvaret for gjennomføring av beslutning om evakuering.

I høringsbrevet ble det understreket at regler på dette området ikke må skape kompetansestrid og uklarheter, spesielt sett opp mot politiets hjemler for evakuering etter politilovens bestemmelser.

12.2.3 Høringsinstansenes syn

Forsvarsdepartementet har følgende høringsuttalelse:

«På side 33 i høringsnotatet heter det at det ikke lenger er hensiktsmessig å videreføre nåværende planer for krigsutflytting, som følge av endringer i den sikkerhetspolitiske situasjonen og den våpentekniske utvikling. Dette begrunnes også med at krigshandlinger «man har observert de senere årene har vært kortvarige, intense og begrensede i omfang». Det tas derfor til orde for å følge en generell policy for fremtiden om ikke å flytte sivilbefolkningen i stort omfang for å verne dem mot krigshandlinger, en såkalt «stay-put policy». FD er ikke uenig i at planer for krigsutflytting må ses i lys av sikkerhetspolitiske utviklingstrekk, og at den tradisjonelle planleggingen for krigsutflytting opphører. På den annen side vil det være svært vanskelig, og antagelig uforsvarlig, å legge de senere års erfaringer fra enkelte konfliktområder til grunn for langsiktig fremtidig policy for den eventualitet at væpnet konflikt skulle ramme norsk territorium en gang i fremtiden. FD ber derfor om at teksten vedrørende dette nyanseres i proposisjonen som skal utarbeides, og at man i selve lovteksten opprettholder dagens hjemler også for krigsutflytting (hvilket vi så langt vi kan se er dekket i det foreliggende lovutkastet).»

Fylkesmannen i Sogn og Fjordane peker på at evakuering er et omfattende inngrep i rettsfæren til innbyggerne, og at det fremdeles bør være politiet som alene har beslutningskompetanse om iverksetting av evakuering. Avgjørelser om sterkt inngripende tiltak bør derfor tas i miljø og system som er vant til å forvalte lovhjemler om rett til bruk av makt og tvangsmidler overfor borgerne. Det pekes også på at ansvarsforholdet mellom kommunene og redningstjenesten kan bli rotet til. Selv i ikke-akutte tilfeller må det være hensynet til liv og helse som gir grunnlag for å bestemme iverksetting av evakuering, og det er nettopp «liv og helse» som er nøkkelordene i grensedragningen mellom kommunene og politiets ansvar i krisesituasjoner.

Fylkesmannen i Vest-Agder støtter forslaget om at kommunene skal ha myndighet til å beslutte evakuering i ikke-akutte hendelser. Forskriftsverket til loven må gi presiseringer i forhold til denne myndigheten. For det første må kommunen ha prosedyremessig enkel tilgang til de nødvendige verktøyene til å gjennomføre en evakuering. I den grad dagens instruksverk ikke ivaretar det, må kommunen ha myndighet til å be om støtte til gjennomføring av evakueringen direkte fra innsatsstyrker som for eksempel Sivilforsvaret uten å måtte gå om politiet eller andre overordnede ledd. Likeledes må politiet være forberedt på å støtte evakueringen selv om den ikke er besluttet av dem. For det andre må det etableres mekanismer som ivaretar forholdet til andre kommuner. For en kommune med få ressurser og/eller liten geografisk utstrekning, vil en evakueringsmyndighet være lite verdt hvis man ikke kan trekke på assistanse fra nabokommuner.

Fylkesmannen i Hordaland er usikker på hva som ligger i begrepet evakuering i ikke tidskritiske situasjoner og ikke minst grenseoppgangen mellom hva som er tidskritisk og ikke. Videre er de tvilende til om befolkningen vil akseptere evakuering i en ikke-tidskritisk situasjon. Allerede i dag ser de at folk vegrer seg mot å bli evakuert selv i kritiske situasjoner der det er politiet som tar avgjørelsen. En evakuering vedtatt av kommunen i en ikke-tidskritisk situasjon vil trolig være langt verre å gjennomføre. Således vil de tilrå at myndigheten til å vedta evakuering fremdeles ligger fullt og helt til politiet.

Fylkesmannen i Rogaland støtter forslaget om at kommunen skal få et nytt ansvar for planlegging og gjennomføring av evakuering. Det er imidlertid viktig at ansvarsforholdene beskrives nærmere i utfyllende forskrifter slik at de ikke kommer i konflikt med politiets ansvar for evakuering, jf. politiloven § 27. Det er også viktig at det blir avklart om fylkesmannen skal ha noe selvstendig evakueringsansvar for større hendelser som berører mange personer eller store geografiske områder. Det kan også være hendelser som berører flere kommuner og hvor behovet for samordning er tilstede jf. kgl.res. av 12.12. 1997 (Fylkesmannens samordningsinstruks).

Fylkesmannen i Oslo og Akershus mener forslaget om å gi kommunene myndighet til å iverksette evakuering ved ikke-akutte hendelser synes noe uklart. Ved akutte situasjoner har politiet ansvar for evakuering, og fylkesmannen mener politiet bør ha ansvaret ved ikke-akutte situasjoner gjennom eventuell forskriftsendring, eller ved presisering av dagens hjemmel.

Austevoll kommune mener at myndighet til å beslutte evakuering ved ikke-tidskritiske situasjoner ikke må legges til kommunene da dette er en naturlig oppgave for politiet.

Os kommune påpeker at det at kommunen er foreslått tillagt vedtaksmyndighet for evakuering kan by på utfordringer. Politiet er den som i dag har dette som sitt ansvar i fredstid. De ser at det kan oppstå usikkerhet for publikum/nødstedte i en gitt situasjon når det skal vurderes om det er politiet eller kommunen som skal gi evakueringsordre. Usikkerhet i en slik situasjon vil være svært uheldig. Bergen kommune og Ålesund kommune har tilsvarende uttalelse.

Sarpsborg kommune mener dette vil kreve store ressurser av kommunen i forhold til planlegging, men ikke minst dersom evakuering skal gjennomføres. Dersom kommunene får myndighet til å beslutte evakuering må de kommunale myndighetene og politiet etablere et nært samarbeid da begge myndigheter vil kunne beslutte evakuering. De forutsetter en tydelig og klar avgrensning av myndighetsutøvelsen i forskriftene som skal utarbeides.

Oppegård kommune påpeker at i en krisesituasjon er gjennomføring av evakuering en av de absolutt mest krevende kommunale oppgaver. Avhengig av omfang vil evakuering gi betydelige utfordringer, både med tanke på varsling, organisering og gjennomføring, ikke minst økonomisk. I dag er det i fredstid bare politiet som kan iverksette evakuering etter politiloven, og det forventes at kommunene skal stå for den praktiske gjennomføringen. Det nye utkastet foreslår at kommunen på selvstendig grunnlag skal kunne beslutte evakuering i ikke-akutte situasjoner. Situasjoner hvor kommuner skal bære den ansvarsmessige risikoen for gjennomføring av et så omfattende tiltak i en situasjon som ikke kan gi direkte følger for liv og helse, er svært vanskelig å se for seg. Slike beslutninger vil medføre en rekke krevende avklaringer i forhold til bl.a. krav om erstatninger, forpleining, tvang/ikke tvang, vakthold (i utgangspunktet politimyndighet) osv. Dette er situasjoner som preges av stor tidsnød og manglende ressurser – klare ansvarsforhold i forhold til beslutninger og oppgaver, er helt sentralt. Derfor er dagens ordning med avklart beslutningsmyndighet klart å foretrekke.

Trondheim kommune mener at det at kommunen er foreslått tillagt vedtaksmyndighet for evakuering kan by på utfordringer. Politiet er den som i dag har dette som sitt domene i fredstid. De ser at det kan oppstå usikkerhet for publikum/nødstedte i en gitt situasjon når det skal vurderes om det er politiet eller kommunen som skal gi evakueringsordre. De mener det er mer riktig å utvide politiets evakueringsmyndighet til også å omfatte uønskede hendelser etter denne lov.

Stavanger kommune ser visse betenkeligheter ved å gi kommunene vedtaksmyndighet for evakuering. En krise vil alltid inneholde mange ukjente elementer, og et forløp som utvikles uforutsigbart. Med det forslaget som nå foreligger, kan en lett se for seg en evakueringssituasjon hvor vedtaksmyndigheten pendler mellom politiet og kommunen. Dette kan skape uklarhet. Politiet er den myndighet som bør beslutte evakuering av sivilbefolkningen i alle saker. Ved behov kan politiet få utvidet sine bestemmelser i politiloven.

Oslo kommune påpeker at i forbindelse med selve gjennomføringen av en evakueringssituasjon har kommunen i en årrekke hatt på plass planverk for dette. Når det gjelder selve beslutningen om evakuering av befolkningen, har det inntil nå vært klart at befolkningsevakuering som regel er knyttet til at liv og helse står i fare, og at denne beslutningsmyndigheten uomtvistelig er tillagt politiet. Kommunen stiller seg spørrende til hvilke situasjoner og scenarier av ikke-akutt karakter, og der liv og helse står i fare, som skulle foranledige evakuering av befolkningen. Kommunen er av den oppfatning at dette forslag kan bidra til uklare ansvarsforhold i gitte situasjoner. Dersom det er slik at det savnes en fullmakt til å beslutte evakuering for ikke-akutte situasjoner, bør det heller innarbeides i politiloven.

Landsforeningen for sivilt beredskap mener forslaget er noe fremmed i forhold til tradisjonell beredskapstenkning, da vi oppfatter at en slik beslutning er politiets anliggende.

KS mener at det at kommunene får myndighet til å beslutte evakuering i fredstid, for tilfeller som ikke er av akutt karakter, er logisk ut fra det endrede trusselbildet samfunnet står ovenfor.

Norsk tjenestemannslag samfunnssikkerhet og beredskap (NTL) mener forslaget regulerer forhold som i dag er uklare. Ved å gi kommuner eller andre etater muligheten til å foreta ikke-akutte evakueringer vil man kunne redusere risikoen for tap av menneskeliv og andre materielle verdier ved risikoen for en større hendelse. Det må imidlertid foretas de nødvendige avklaringer mot politiet, så det ikke blir en eierskapskonflikt ved en evakuering etter denne paragrafen. Det må også sees på i hvilken utstrekning Sivilforsvaret skal involveres i gjennomføringen av selve evakueringen, og dette bør senere reguleres i egen forskrift. Når det gjelder bistand fra politiet må det også klareres ut ved at dersom politiet skal bruke makt for å gjennomføre en evakuering må det avklares hvem som skal beslutte at dette er nødvendig, kommuneledelsen eller politimesteren.

Politidirektoratet forutsetter at direktoratet gjennom politidirektøren kan utøve politimyndighet, og involveres dersom det er aktuelt å benytte fullmakten i § 19 annet ledd. Politidirektøren har allerede gjennom politiloven myndighet til å beslutte evakuering for større områder på tvers av politidistrikt når dette finnes nødvendig for å ivareta allmennhetens sikkerhet, jf. politiloven § 7. For å unngå å skape uklare ansvarsforhold må det etter direktoratets syn utvises varsomhet med å tildele ytterligere myndigheter kompetanse til å beslutte evakuering. Det påpekes videre at det etter direktoratets syn vil et skille mellom ikke-akutte og akutte situasjoner neppe være tilstrekkelig til å unngå et gråsoneområde med hensyn til når kommunens myndighet opphører og politiets adgang til å iverksette evakuering inntrer. Etter politiloven § 7 første ledd nr. 2 kan politiet gripe inn for å ivareta enkeltpersoners eller allmennhetens sikkerhet. Ikke-akutte situasjoner kan eskalere raskt og politiet kan etter direktoratets vurdering gripe inn når det ut fra omstendighetene er nærliggende og påregnelig at evakuering må iverksettes for å beskytte enkeltpersoner eller allmennheten. Nært samarbeid mellom kommunen og politiet vil være helt sentralt for god koordinering og samhandling, og direktoratet tiltrer departementets merknad om dette. Plikt for kommunen til å beslutte evakuering i samråd med politiet bør inntas i loven. Politidirektoratet tiltrer ikke forslaget til § 19 tredje ledd som gir et noe fortegnet bilde av politiets myndighet. Dersom loven skal ha med en henvisning til politiet foreslås i tilfelle ordlyden i § 19 tredje ledd endret til eksempelvis:

«Adgangen til å beslutte evakuering etter første og annet ledd medfører ingen begrensninger i politiets myndighet til å beslutte evakuering etter politilovens bestemmelser».

Politidirektoratet er enig i at adgangen til om nødvendig å benytte makt med politiets bistand ved evakuering lovfestes.

12.2.4 Departementets vurderinger

Evakuering i fredstid

Høringsinstansene er gjennomgående skeptiske til forslaget om å tillegge kommunene hjemmel for å beslutte evakuering i situasjoner som ikke er av akutt karakter. Det er herunder påpekt at man vanskelig kan se et praktisk behov for slike bestemmelser ved siden av de hjemler som politiet har for evakuering etter politilovens bestemmelser. Det ble videre påpekt at eventuelle mangler i gjeldende lovgivning heller bør rettes gjennom endringer i politilovens bestemmelser.

Den viktigste innvending synes imidlertid å være faren for kompetansestrid og uklarheter i forhold til politiets hjemler for evakuering. Det er herunder påpekt at sondringen mellom akutte og ikke-akutte hendelser ikke vil være tilstrekkelig klargjørende for et skille mot politilovens bestemmelser.

Departementet har funnet disse argumenter overbevisende og har derfor ikke funnet grunn til å gå videre med lovforslag om evakuering i fredstid for tilfeller som ikke er av akutt karakter. Dersom det i fremtiden skulle avdekkes behov for nye bestemmelser om evakuering i fredstid, bør disse etter departementets syn fremmes gjennom endringer i politilovens bestemmelser.

Evakuering i krig eller når krig truer

For beskyttelse av sivilbefolkningen i situasjoner der riket er i krig, krig truer, eller rikets selvstendighet eller sikkerhet står i fare, bør det foreligge mulighet for evakuering av befolkningen fra utsatte områder til områder som oppfattes å gi bedre beskyttelse. På bakgrunn av innspill fra Forsvarsdepartementet, vil departementet ikke utelukke muligheten for at slik evakuering også vil kunne innbefatte gjennomføring av krigsutflyttingsplaner for aktuelle områder. Hensiktsmessigheten av slike planer vil imidlertid være avledet av sikkerhetspolitiske vurderinger og våpenteknologisk utvikling, og må slik sett undergis løpende vurderinger.

Evakuering etter lovens bestemmelser skal ha som formål å beskytte liv, helse, miljø og materielle verdier, jf. lovens formålsbestemmelse. Bestemmelsene vil ha en annen vinkling enn bestemmelser om evakuering etter lov om militære rekvisisjoner, som etter sin ordlyd vil være motivert ut fra militære interesser. Bestemmelsen om evakuering i lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret vil derfor ha en selvstendig rolle som grunnlag for evakuering av sivilbefolkningen i krig og når krig truer, eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare.

Evakuering i krigstid vil ofte medføre flytting av store folkemengder og kan vare over lengre tid. Dette medfører store og omfattende inngrep overfor befolkningen. På bakgrunn av de omfattende virkninger en beslutning om evakuering kan få, foreslår departementet en videreføring av dagens ordning, som innebærer at overordnet beslutning om evakuering treffes av Kongen. En slik beslutning forutsettes fulgt opp gjennom pålegg til personer omfattet av evakueringen. Det legges opp til at pålegg om evakuering skal gis av Sivilforsvarets myndigheter, med bruk av de kunngjøringsmidler som anses best egnet i det enkelte tilfellet. For å inneha nødvendig fleksibilitet i forhold til de praktiske behov som her gjør seg gjeldende, er Kongen i lovforslaget tillagt myndighet til å kunne tillegge andre myndigheter kompetanse til å gi pålegg om flytting.

Evakuering skal så langt som råd er, bygge på vilje og evne til selvhjelp hos dem som flytter ut. Den som er i stand til det, skal selv sørge for transport, mat, husvære med mer. Dette utgjør imidlertid kun et utgangspunkt for reglene om evakuering; evakuering forutsetter således forutgående planlegging på ulike nivåer, og et apparat som kan ivareta ledelsesfunksjoner og stille ressurser til rådighet for ivaretakelse av operative oppgaver. Ivaretakelse av slike funksjoner og oppgaver kan vanskelig håndteres av en instans alene, men forutsetter at Sivilforsvarets myndigheter involverer fylkesmenn, kommuner, politiet, transportmyndigheter, frivillige organisasjoner og enkeltpersoner m.fl.

Sivilforsvaret bør fortsatt inneha en betydelig rolle ved gjennomføring av evakuering. Evakuering av sivilbefolkningen ligger således i kjerneområdet for de oppgaver som etter departementets syn bør tilligge Sivilforsvaret i krig. Sivilforsvaret besitter et betydelig antall mannskap spredt over hele landet, og vil gjennom sitt apparat og sine funksjoner kunne ivareta befolkningens interesser under en evakueringsprosess.

Sivilforsvaret skal imidlertid ikke ivareta slike oppgaver alene, men vil blant annet kunne støtte seg på kommunale ressurser.

Gjennom bestemmelser om kommunal beredskapsplikt legges det opp til at kommunene skal utarbeide en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse. Muligheten for hendelser som involverer evakuering i krigstid bør herunder inngå som del av denne analysen. Den kommunale risiko- og sårbarhetsanalysen skal følges opp med en beredskapsplan, med angivelse av forberedte tiltak for håndtering av krisesituasjoner i kommunen. En obligatorisk del av denne beredskapsplanen, vil være plan for evakuering av befolkningen.

Til hjelp for mottak av befolkningen, vil Sivilforsvarets myndigheter kunne gi kommunene fullmakt til å utøve rekvisisjonsrett etter bestemmelser i loven § 25 tredje ledd.

Kommunenes bidrag under evakuering vil, foruten de krav som fremgår av ovennevnte bestemmelser, gi seg utslag i ulike pålegg om medvirkning, gitt av Sivilforsvarets myndigheter i medhold av lovforslaget § 17 femte ledd. I tillegg vil kommunens nærmere plikter under evakuering kunne nedfelles i forskrifter.

Gjeldende rett regulerer kun evakuering/krigsutflytting av personer. Departementet har ansett det som hensiktsmessig å utvide evakueringsbegrepet til også å kunne omfatte varelagre, transportmidler, husdyr og andre ressurser som anses nødvendig for å dekke befolkningens grunnleggende behov. Dette vil kunne gjøres for å beskytte slike varer og midler mot ødeleggelse. En slik evakuering kan også ha sitt formål i å sikre livsopphold for de utflyttede i situasjoner og områder hvor det kan oppstå knapphet på disse typer varer og midler.

Gjeldende rett gir mulighet for å pålegge eier eller bruker av transportmiddel å bistå myndighetene med transport av krigsutflyttede personer. I tillegg kan eier og bruker av hus pålegges å gi de utflyttede husvære. Evakuering vil fordre til dels betydelige bidrag fra allmennheten og må, i alle fall ved større evakueringer, anses som en nødvendig forutsetning for at evakuering skal kunne gjennomføres.

Departementet foreslår derfor en videreføring av dagens lovbestemmelser om allmennhetens bistandsplikt, jf. lovforslaget § 18. I samsvar med gjeldende rett, skal staten betale transportutgiftene ved flytting etter pålegg. Fraflyttingskommunen skal betale vederlaget for husvære for de evakuerte, men skal kunne kreve tilbakebetaling av de evakuerte.

Evakuering forutsettes i all hovedsak å bli gjennomført frivillig av personer omfattet av beslutning om evakuering. De fleste personer vil således oppfatte slik oppfølging som klart innenfor deres egeninteresse. Det kan imidlertid ikke utelukkes at enkelte personer velger å bli igjen på evakueringsstedet. Det kan også tenkes at personer ønsker å flytte tilbake til evakueringsstedet, før området er frigitt. I slike tilfeller vil man utsettes for en ikke ubetydelig fare, og etter forholdene også eksponere nærstående for risiko. Man vil også kunne hindre eller forstyrre pågående, nødvendige operasjoner, og dermed øke farepotensialet ved hendelsen. Slike og lignende forhold tilsier at loven ikke kan baseres på publikums frie vilje alene. Om nødvendig må beslutning om evakuering kunne effektueres raskt, og dette vil kunne involvere bruk av tvangsmakt.

Det vil derfor kunne være behov for bistand fra politiet, for klarering av områder omfattet av beslutning om evakuering. I ytterste konsekvens vil dette kunne innebære fjerning av personer fra evakueringsområdet. En hjemmel for maktutøvelse i slike tilfeller anses å være i overensstemmelse med bestemmelser i Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), herunder bestemmelser om respekt for privatliv og familieliv, jf. EMK artikkel 8, jf. artikkel 2 i fjerde tilleggsprotokoll om bevegelsesfrihet. EMK gjelder som norsk rett med forrang fremfor annen lovgivning, jf. lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven) § 3.

En hjemmel for tvangsbruk vil kunne bidra til økt respekt for den offentlige beslutningen om evakuering og således bidra til en smidigere og mer effektiv gjennomføring av evakueringsprosessen.

Gjeldende lovgivning har til dels detaljerte bestemmelser om utflyttede personers rettsstilling og om utbetaling og refusjon av kommunale utgifter. Bestemmelsene ble nedfelt i en tid med mindre grad av lovregulering, og må derfor vurderes i lys av den lovgivning som har kommet til i ettertid. Gjeldende lovbestemmelser er i dag til dels dekket av spesiallovgivning, og krever derfor ikke lenger annen lovregulering. Det vises i den forbindelse blant annet til lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester mv. (sosialtjenesteloven) § 10 – 1, som gir nærmere regler om oppholdskommunens ansvar for utgifter knyttet til sosialtjenesten i kommunen. Det synes imidlertid fremdeles å være behov for bestemmelser som gir tilflyttingskommunen mulighet for økonomisk kompensasjon for merkostnader knyttet til innsig av større befolkningsgrupper. Etter departementets syn bør slike detaljbestemmelser ikke inntas i loven, men nedfelles i forskrifter etter loven.

Lovutkastet § 19 gir departementet hjemmel til å gi forskrifter om evakuering, herunder bestemmelser om planlegging, iverksetting og gjennomføring av evakuering. Slike bestemmelser vil være nødvendige for en nærmere beskrivelse av ansvar, involvering og samhandling mellom ulike instanser, og gir mulighet for løsninger tilpasset de til enhver tid gjeldende praktiske behov.

Lovforslaget gjør ingen inngrep i de fullmakter og den organisasjonsmodell for atomberedskap som fremgår av lov 12. mai 2000 nr. 36 om strålevern og bruk av stråling (strålevernloven).

12.3 Tilfluktsrom

12.3.1 Gjeldende rett

Rettslig sett forstås tilfluktsrom som permanente beskyttelsesrom som skal verne befolkningen mot skader ved krigshandlinger.

I medhold av gjeldende lov § 15 kan kommuner pålegges å bygge, utstyre og innrede offentlige tilfluktsrom , til bruk for sivilbefolkningen generelt i et område. Utgiftene dekkes av stat og kommune og/eller ved frikjøpsmidler fra tilfluktsrompliktige tiltakshavere. Offentlige tilfluktsrom kan eksempelvis være større fjellanlegg og rom bygget i tilknytning til idrettshaller mv. Kommunen er eier av offentlige tilfluktsrom.

Pålegg om bygging av private tilfluktsrom er hjemlet i den generelle bestemmelsen i lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret § 41 om plikt til egenbeskyttelsestiltak for eier og bruker av fast eiendom etter nærmere bestemmelse av departementet. Plikten reguleres videre i forskrifter som nevnt under. Private tilfluktsrom er tilfluktsrom som for tiltakshavers (byggherres) regning bygges til bruk for personer som normalt oppholder seg på den enkelte eiendom, uavhengig av om bygget er offentlig eller privat. Private tilfluktsrom kan eksempelvis ligge i industri- og næringsbygg, skolebygg, sykehus, kontor- og administrasjonsbygg, svømme- og idrettshaller, kulturbygg mv.

Nærmere regler om tilfluktsrom fremgår av forskrift 15. mars 1995 nr. 254 om tilfluktsrom samt forskrift utgave 1976-82, forskrift utgave 1966 og forskrift utgave 1948. Tekniske detaljer bedømmes i henhold til den forskrift som gjaldt det året tilfluktsrommet ble bygget, mens generelle regler bedømmes etter forskriften av 1995. I denne forskriften er det blant annet gitt bestemmelser om plassbehov, vedlikeholdsansvar, verneevne, tekniske krav, bruk til fredstidsformål med mer.

Forskrift 15. mars 1995 nr. 254 om tilfluktsrom gir hjemmel til å frafalle krav om bygging av private tilfluktsrom mot at det innbetales et beløp som kan nyttes til å etablere anlegg eller ruste opp offentlige tilfluktsrom.

For å ta seg av befolkningen som søker til og oppholder seg i offentlige tilfluktsrom (ro og orden, forpleining, omsorg og sanitet), og for å drive elektriske anlegg, ventilasjon, nødstrøm m.m., har det vært forutsatt at Sivilforsvaret stiller med egne styrker (tilfluktsromtjeneste). For private tilfluktsrom må de samme funksjoner ivaretas, men ansvaret for dette tilligger tilfluktsrommets eier, eventuelt bruker, dersom dette er særskilt avtalt mellom dem. Sivilforsvarsloven har ingen bestemmelser om ansvarsforhold ved klargjøring og drift av tilfluktsrom i beredskapssituasjoner. Ordningen med tilfluktsromtjeneste er imidlertid beskrevet i en egen publikasjon utarbeidet av DSB «Tilfluktsromtjeneste – en håndbok for eiere, ledere og brukere av tilfluktsrom.»

Ved behandlingen av St.meld. nr. 25 (1997-1998) «Hovedretningslinjer for det sivile beredskaps virksomhet og utvikling i tiden 1999-2002», ga Stortinget sin tilslutning til en foreløpig stans i nybygging av tilfluktsrom i påvente av utredningen av et nytt beskyttelseskonsept.

Det vises videre til St. meld nr. 17 (2001-2002), der de politiske føringer for tilfluktsrom er presisert på følgende måte:

«Tilfluktsrom skal fortsatt være en del av den beskyttelse samfunnet skal kunne gi borgerne under krig. Dekningen av tilfluktsrom er god. Det finnes i dag ca. 2,7 millioner tilfluktsromplasser spredt over hele landet. I dag er det derfor ikke behov for å gjenoppta byggingen.

Tilfluktsrom har en gjennomsnittlig levetid på ca. 50 år. Dette innebærer at byggingen av tilfluktsrom må gjenopptas en gang i fremtiden om tilfluktsrom fremdeles skal være en del av konseptet for å beskytte sivilbefolkningen mot krigshandlinger. Når byggingen eventuelt må gjenopptas og hvor den evt. bør gjenopptas vil bli løpende vurdert. Denne utviklingen må ta hensyn til utviklingen i våpensystemer, utviklingen i trusselbilde og eventuelt nye trusler mot samfunnet.

Terrorhandlingen den 11. september 2001 viste at det også er behov for å tenke gjennom hvordan samfunnet kan beskytte sivilbefolkningen mot andre hendelser enn krig. Ved atomulykker og terrorhandlinger med masseødeleggelsesvåpen må andre virkemidler enn tilfluktsrom brukes for å beskytte befolkningen. Slike midler vil blant annet kunne være varsling og evakuering. Det er viktig å ha et gjennomtenkt konsept for å beskytte befolkningen også mot slike situasjoner, og at dette blant annet blir reflektert i Sivilforsvarets oppgaveportefølje.

De eksisterende tilfluktsrommene representerer en betydelig samfunnsøkonomisk verdi. Eksisterende tilfluktsrom skal derfor vedlikeholdes.»

Det vises også til St. meld. nr. 22 (2007 – 2008), jf. Innst. S. nr. 85 (2008 – 2009), der det blant annet fremgår følgende:

«Tilfluktsrom har etter nærmere bestemmelser blitt bygget i byer og tettsteder. Tilfluktsrom skal fortsatt være en del av den beskyttelse samfunnet skal kunne gi borgerne. Dekningen av tilfluktsrom er god og det bygges ikke tilfluktsrom i dag.

Det vurderes å foreta en ny utredning av tilfluktsrom som beskyttelseskonsept. Inntil en slik utredning er foretatt bør man videreføre dagens lovhjemler som gir mulighet til å pålegge kommunene og private utbyggere å bygge tilfluktsrom.»

For tilsyn med tilfluktsrom, se nærmere redegjørelse i kapittel 14.

12.3.2 Tilfluktsrom i andre land

Danmark

Beskyttelsesrom anvendes som en samlebetegnelse for alle typer offentlige beskyttelsesrom og sikringsrom (uferdige beskyttelsesrom). Det finnes i dag ca. 4 000 000 plasser i beskyttelsesrom, som er fordelt med ca. 250 000 plasser i offentlige beskyttelsesrom og ca. 3 750 000 plasser i sikringsrom. Kommunene ivaretar oppførelse, vedlikehold, drift og klargjøring av offentlige beskyttelsesrom. Samtidig er det kommunene som kan bestemme hvorvidt og i hvilket omfang, det skal oppføres sikringsrom, f.eks. påby at det ved nybygg over en viss størrelse kan beregne sikringsrom, men vente med å innrede dem. Beskyttelsesrom kan i fredstid benyttes til andre formål under forutsetning av at dette ikke forringer rommenes brukbarhet.

Sverige

Tilfluktsrom reguleres i «Lag (2006:545) om skyddsrum». Bygging av tilfluktsrom i Sverige opphørte i 2002 etter å ha vært gjenstand for gradvis reduksjon siden slutten av 90-tallet. Det er imidlertid vedtatt at eksisterende tilfluktsrom inntil videre skal opprettholdes og plikten til fortsatt vedlikehold tilligger eier av bygningen hvor tilfluktsrommet ligger. Ansvaret for kontroll, register og planlegging er flyttet fra kommunene til Räddningsverket.

Selv om tilfluktsrom ikke lenger er et prioritert tiltak i Sverige, foreligger et forslag om at hjemmelen for å pålegge byggeplikt skal beholdes.

«Lag (2006:546) om utrymning och inkvartering» muliggjør blandt annet evakuering under «höjd beredskap och krig».

Finland

Finland har tilfluktsrom for 92 % av landets befolkning. Det bygges fortsatt årlig rom for om lag 80 000 personer, men dette er for tiden under vurdering. Kommunen plikter å bygge og ivareta de offentlige tilfluktsrommene. Om lag 90 % av rommene er private. Rommene skal kunne klargjøres innen 24 timer. Byggeplikten påhviler alle bygninger over 600 kvm. Både private hus og industrien må eventuelt selv sørge for tilfluktsrom og utgiftene forbundet med dem.

Storbritannia

Bygging av tilfluktsrom ble avsluttet på 80-tallet, og det foreligger heller ingen plikt til å vedlikeholde eksisterende tilfluktsrom. Lovgrunnlaget åpner imidlertid for muligheter til å ta rommene i bruk igjen. Det foreligger heller ingen særskilte krigsutflyttings- eller evakueringsplaner. Det er imidlertid forutsatt at eksisterende planverk skal være i stand til å håndtere enhver uønsket hendelse som måtte oppstå, også ved krig eller krigsliknende situasjoner.

Sveits

Hver huseier i Sveits har en lovpålagt plikt til å bygge, utstyre og vedlikeholde et tilfluktsrom i egen bolig etter krav fastsatt av Forbundet. På samme måte har kommunene plikt til å bygge tilfluktsrom i offentlige bygninger. Dette medfører at dekningen pr. i dag er på ca. 95 %. Kantonene fører tilsyn og kontroll med at rommene er i samsvar med fastsatte krav. I og med at tilfluktsromsdekningen stort sett er dekket på landsbasis, er det relativt nylig innført en frikjøpsordning som innebærer at det i stedet for å bygge nye tilfluktsrom kan innebetales et fastsatt beløp som benyttes til vedlikehold og opprusting av allerede eksisterende offentlige tilfluktsrom.

12.3.3 Forslaget i høringsbrevet

I høringsbrevet ble det pekt på behov for å foreta en utredning av tilfluktsrom som del av et beskyttelseskonsept for sivilbefolkningen. Det ble samtidig vist til at en slik utredning, av tidsmessige hensyn, vil måtte komme i etterkant av loven. For å ikke forskuttere resultatet av dette arbeidet, og for å inneha nødvendig fleksibilitet i lovverket, ble det foreslått å videreføre dagens lovhjemler. Dette vil gi mulighet til å pålegge kommuner og private å bygge tilfluktsrom i det omfang som til enhver tid anses formålstjenlig.

Av hensyn til de betydelige investeringer som er gjort, ble det understreket at tilfluktsrom skal vedlikeholdes så lenge de anses som del av et beskyttelseskonsept for sivilbefolkningen. Av samfunnsøkonomiske hensyn ble det pekt på at tilfluktsrommene også bør kunne nyttiggjøres utover sitt tiltenkte formål, forutsatt at tilfluktsrommenes verneevne ikke reduseres, og at tilfluktsrommene raskt kan klargjøres i en beredskapssituasjon.

Ansvaret for vedlikehold av tilfluktsrom, enten disse er i offentlig eller privat eie, tilligger eier og bruker av tilfluktsrommet. Ut i fra ansvars-, nærhets- og likhetsprinsippene, ble det i høringsbrevet fremhevet som prinsipielt riktig at tilfluktsromstjeneste under beredskap følger de samme retningslinjer. Dette innebærer at kommunene som eiere av offentlige tilfluktsrom skal inneha nødvendige ressurser og kompetanse for ivaretakelse av tilfluktsromtjeneste. På samme måte skal eier eller bruker av private tilfluktsrom være ansvarlige for tilfluktsromtjeneste i sine private tilfluktsrom i beredskapssituasjoner.

På denne bakgrunn ble det foreslått at tilfluktsromtjeneste avvikles som primæransvar for Sivilforsvaret. Det ble samtidig pekt på at Sivilforsvaret vil kunne bistå med råd og veiledning til eiere og brukere av tilfluktsrom, samt yte forsterkning i beredskapssituasjoner.

12.3.4 Høringsinstansenes syn

Fylkesmannen i Oslo og Akershus har følgende høringsuttalelse:

«I § 27 er det foreslått at kommunene skal inneha nødvendig kompetanse og ressurser for å ivareta tilfluktsromstjeneste. For de store kommunene i hovedstadsregionene er dette en omfattende oppgave, og vil være relativt krevende. Det bør vurderes om dette er en oppgave som ligger bedre til rette for Sivilforsvaret.»

Fylkesmannen i Rogaland har denne høringsuttalelsen:

«Det har vært forskrifter om tilfluktsrom i Norge siden 1948. Gjeldende forskrifter er fra 1995. Det har imidlertid ikke funnet sted noen nybygging siden 1998 i påvente av et nytt beskyttelseskonsept. Dette nye konseptet har vi ventet på i 10 år nå. Departementet skriver at tilfluktsromdekningen er god med 2,7 millioner tilfluktsromplasser. Levetiden på et tilfluktsrom blir vurdert til å være 50 år.

Fylkesmannen vil bemerke at dersom levetiden på et tilfluktsrom er 50 år innebærer dette at antall tilfluktsrom i Norge bygget før 1958 ikke lenger kan telles med. Ingen nybygging de siste 10 årene gjør at antall plasser i praksis er betydelig færre. Kvaliteten av tilfluktsrommene er også utvilsomt blitt redusert. Sivilforsvaret fører tilsyn med et veldig lite antall tilfluktsrom pr. år og den næringsvirksomhet som eksisterte før 1998 i forbindelse med levering av ulike komponenter til tilfluktsrom er i hovedsak forsvunnet.

Fylkesmannen mener at arbeidet med å foreta en ny vurdering av tilfluktsrom som beskyttelseskonsept bør prioriteres. Det er vanskelig å motivere eiere av tilfluktsrom for å bruke midler på vedlikehold når det ikke har vært krav til bygging av nye rom på 10 år. Det står i tillegg en god del frikjøpsmidler inne på mange kommunale tilfluktsromkonti. Dette er frikjøpsbeløp som utbyggere opprinnelig søkte om å betale i stede for å bygge tilfluktsrom. På landsbasis er det betydelige beløp innestående. Dersom tilfluktsrom skal beholdes som beskyttelsestiltak bør en se på hvordan disse midlene kan utnyttes på en rettferdig måte.»

Fylkesmannen i Hordaland har følgende høringsuttalelse:

«Ansvaret for tilfluktsromtenestene, dvs. tilsyn og kontroll, bør etter vår mening ikkje flyttast frå Sivilforsvaret. Sjølv om dette ikkje har vore ei prioritert teneste dei seinare åra, så er det framleis Sivilforsvaret som har spisskompetansen på dette området. Verken kommunar eller private eigarar har per i dag naudsynt kompetanse eller ressursar til å ta hand om denne oppgåva slik vi ser det.»

Fylkesmannen i Sogn og Fjordane uttaler følgende:

«Departementet føreslår at tilfluktsromteneste vert avvikla som primæransvar for Sivilforsvaret, og føreset at kommunane har «…nødvendige ressurser og kompetanse for ivaretakelse av tilfluktsromstjeneste».

Vi er sterkt i tvil om det er grunnlag for departementet si oppfatning her. Vi ser at kompetansen om forvaltning av tilfluktsrom har forvitra dei seinara åra. Det kan ikkje vere tvil om at det er stor fare for ytterlegare forvitring når ansvaret t.d. i Sogn og Fjordane skal overførast frå ei eining (sivilforsvarsdistriktet) til 26 kommunar. Etter vårt syn er det mykje viktigare at sentrale styresmakter tek ei snarleg avgjerd i spørsmålet om behovet for tilfluktsrom i det nye trusselbiletet. Det er mange kommunar og andre eigarar av tilfluktsrom bygd før 1998 som ventar på eit svar om desse romma kan disponerast til andre føremål.»

Oppegård kommune har følgende høringsuttalelse:

«Tilfluktsrom som beskyttelseskonsept har lenge vært nedprioritert. Krav om oppretting av tilfluktsrom i følge med utbygginger er ikke lenger vanlig. Oppegård kommune har heller ingen større offentlige eide anlegg. Derimot står kommunen som eier av flere «private» tilfluktsrom i forbindelse med offentlige bygg. Disse er private i den forstand at de i utgangspunktet er beregnet for de som oppholder seg i bygget. Det har alltid vært eieren som står ansvarlig for vedlikehold og klargjøring av anleggene. Derimot har Sivilforsvaret vært «tilsynsmyndighet» og ansvarlig for driftingen i en beredskapssituasjon. Dette foreslås endret til at kommunen også får ansvaret for «tilfluktsromtjenesten» i en beredskapssituasjon. Uansett hvor lite sannsynlig bruken av slike anlegg i beskyttelseshensyn virker i dagens situasjon, vil det kreves kunnskap om anleggenes funksjon og drifting som kommunene ikke innehar i dag. Kompetanse på dette vil kreve opplæring, rutiner og organisering. Staten må ta ansvar for denne opplæringen, også finansielt.»

Kristiansand kommune uttaler følgende:

«Når det gjelder tilfluktsrom, er dette en vanskelig sak å ta stilling til, og vi støtter vurderingen om at det er behov for en utredning vedrørende dette. Forslaget om at kommunene skal overta ansvaret fra Sivilforsvaret med å håndtere tilfluktsromtjenesten kan vise seg å bli noe ressurskrevende. Da tenker vi å opplæring, og på å håndtere en større hendelse hvor tilfluktsrom må tas i bruk. Vi anbefaler derfor at tilfluktsromtjenesten vurderes samtidig, blant annet med hva slik tjeneste skal inneholde, ansvarsforhold, og hvordan den kan drives.»

Bergen kommune har følgende høringsuttalelse:

«Det foreslås at Sivilforsvaret ikke lengre skal drive med tilfluktsromstjeneste, og at oppgaven med å drive offentlige tilfluktsrom overføres til kommunene. Sivilforsvarets tilfluktsromstjeneste har vært helt nedprioritert de siste årene, og det utdannes ikke lengre mannskaper eller gjennomføres øvelser innenfor dette fagfeltet. I departementets vurdering (s. 40) foreslås at det skal foretas en ny utredning av tilfluktsrom som beskyttelseskonsept.

Bergen kommune foreslår at man avventer en eventuell overføring av denne oppgaven til etter at utredningen er behandlet. Sivilforsvaret har tradisjonelt hatt spisskompetanse på tilfluktsrom, og tilfluktsrom har vært en av de viktigste oppgavene for etaten. Det er ikke rimelig å anta at kommunene vil kunne tilegne seg denne kompetansen uten en betydelig opplæring. Det er videre en vesentlig forskjell i å drive et privat tilfluktsrom med noen titalls plasser i forhold til å drifte et offentlig tilfluktsrom med flere tusen plasser. Dersom man velger å overføre oppgaven til kommunene, så må det følge økonomiske ressurser med.»

Tilsvarende høringsuttalelse fremkommer også fra Os kommune, Stavanger kommune, Ålesund kommune og Trondheim kommune.

Hemnes kommune har følgende høringsuttalelse:

«Hemnes kommune tar utkast til ny lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret til etterretning. Vi ber om at Sivilforsvaret settes i stand til å yte økonomisk tilskudd til kommunene i forbindelse med overtakelse av ansvaret for tilfluktsromtjenesten.»

Austevoll kommune uttaler følgende:

«Ansvar for tilfluktsromstenesta må ikkje flyttast til kommunane, men bli værande i Sivilforsvaret.»

Oslo kommune har følgende høringsuttalelse:

«Departementet foreslår at tilfluktsromstjenesten avvikles som primæransvar for Sivilforsvaret og overføres til kommunene. Videre er det foreslått at Sivilforsvaret kan bistå med råd og veiledning til eiere og brukere, samt yte forsterkning i beredskapssituasjoner.

Departementet skriver: «Ansvaret for vedlikehold av tilfluktsrom tilligger eier og bruker av tilfluktsrommet. Ut fra ansvars-, nærhets- og likhetsprinsippet finner departementet det prinsipielt riktig at tilfluktsrom i beredskapssituasjoner følger de samme retningslinjer. Kommunene skal som eiere av offentlige tilfluktsrom inneha nødvendige ressurser og kompetanse for ivaretakelse av tilfluktsromtjeneste. På samme måte skal eier og bruker av private tilfluktsrom ha ansvar for tilfluktsromtjeneste i beredskapssituasjoner.»

Oslo kommune stiller spørsmålstegn ved at det benyttes formuleringer som «eier og bruker av tilfluktsrommet» og at det trekkes frem ansvars-, nærhets- og likhetsprinsippet i forbindelse med «beredskapssituasjoner». Med «beredskapssituasjoner» forstås primært situasjoner der tilfluktsrommene tas i bruk som følge av for eksempel luftangrep og bombing, altså krigssituasjoner. Dette er scenarier som overstiger det daglige kommunale linjeansvaret og kommunale oppgaver. Dette må defineres å være utfordringer på nasjonalt nivå. Kommunene har bygget tilfluktsrommene som følge av pålegg fra staten. Oslo kommune opplever at ved å bruke uttrykk som «eier og bruker» i denne sammenhengen benyttes ansvarsprinsippet til ansvarsfraskrivelse.

Tilfluktsromstjeneste og tilfluktsrom er oppgaver som alltid har ligget som primæroppgaver for Sivilforsvaret og har vært Sivilfors­varets rasjonale, til tross for at departementet i sitt utkast påpeker at dette ikke har vært særskilt omhandlet i gjeldende lov.

Svært få kommuner har særlige kunnskaper eller erfaring i tilfluktsromstjeneste og flere av kommunene har store tilfluktsrom. I Oslo er det flere store tilfluktsrom som hver har plass til over 7 000 mennesker. Slike rom vil kreve et betydelig antall ledere, en betydelig kompetansebygging og det må legges til rette for årlig kursing av personell. For å bygge opp tilstrekkelig kunnskap og en relevant beredskapsorganisasjon for dette, vil dette innebære enorm ressursbruk for kommunene.

Oslo kommune mener at det ikke er samfunnsøkonomisk fornuftig at det foreslås å avvikle Sivilforsvarets ansvar for tilfluktsromstjeneste. Sivilforsvaret har kompetansen fordelt på de 20 sivilforsvarsdistriktene som sammen dekker hele landet. Det vil da være uhensiktsmessig å skulle bygge opp og etablere tilsvarende kompetanse og beredskap i mellom 90 og 171 kommuner.

Etter departementets syn bør det foretas en ny utredning av tilfluktsrom som beskyttelseskonsept. Oslo kommune støtter dette syn fullt ut. En grundig gjennomgang av den kollektive beskyttelse som er ment med tilfluktsrom bør gis en grundig og overordnet gjennomgang, med henblikk på hva som skal gjøres med de eksisterende tilfluktsrom og hvordan kollektiv beskyttelse skal håndteres i framtiden.

Inntil en slik utredning kommer på plass, mener Oslo kommune at departementets forslag om at tilfluktsromstjenesten avvikles som primæransvar for Sivilforsvaret og overføres til kommunene bør fjernes fra lovutkastet.»

Norsk tjenestemannslag har følgende høringsut­talelse:

«Denne endringen fra dagens lov som fremkommer her er NTL fornøyd med. Dagens prinsipper for alt rednings- og beredskapsarbeid er nærhet, likhet og ansvar. Ved å gi eierne av offentlige tilfluktsrom ansvar for å drifte dette også ved krise eller krig videreføres det prinsipp som benyttes i annet beredskapsarbeid. Vi savner imidlertid at Sivilforsvaret blir tydelig utpekt som tilsynsmyndighet for tilfluktsrom, det er etter vår mening viktig for at Sivilforsvaret skal ha en total oversikt over alle plasser i tilfluktsrom og standarden på disse. Det vil også sikre at Sivilforsvaret opprettholder en god kompetanse innenfor fagfeltet tilfluktsrom.»

12.3.5 Departementets vurderinger

Etter departementets syn bør det foretas en bred utredning av hvorvidt tilfluktsrom skal videreføres som del av et fremtidig beskyttelseskonsept for sivilbefolkningen. På grunn av tidshensyn må imidlertid en slik utredning komme i etterkant av lovarbeidet. Inntil slik utredning er foretatt, foreslår departementet at man viderefører dagens lovhjemler, som gir mulighet for å pålegge kommuner og private å bygge tilfluktsrom i det omfang som til enhver tid anses formålstjenlig.

Lovens hovedinnretning er nøytral i forhold til hvorvidt en hendelse er relatert til krigstid eller til fredstid. Etter departementets vurdering bør dette grunnsyn også avspeiles i lovens bestemmelser om tilfluktsrom, slik at loven gir åpninger for bruk av tilfluktsrom også ved uønskede hendelser i fredstid.

Departementet foreslås tillagt myndighet til å gi nærmere bestemmelser om tilfluktsrom. Dette gir mulighet for å gi nærmere detaljbestemmelser om tilfluktsrom, og gir fleksibilitet i forhold til eventuelle fremtidige endringsbehov.

De betydelige infrastrukturinvesteringer som allerede er gjennomført må sees i forhold til hva det vil koste samfunnet å bygge like mange tilfluktsrom i dag. Samfunnsøkonomisk er det en viktig oppgave å ta vare på denne investeringen. Eier og bruker av tilfluktsrom skal derfor, så lenge tilfluktsrom anses som en del av nasjonens beskyttelseskonsept, holde tilfluktsrom i forsvarlig stand. Samtidig er det viktig at slike investeringer, ut fra samfunnsøkonomiske betraktninger, kan nyttiggjøres også utover sitt tiltenkte formål. Etter departementets syn bør derfor tilfluktsrom kunne benyttes til fritidsaktiviteter, næringsformål og lignende, forutsatt at dette ikke virker inn på tilfluktsrommets verneevne og de krav som gjelder for klargjøring i beredskapssituasjoner.

Dersom det inntreffer en beredskapssituasjon, er det behov for personell og materiell for betjening av befolkningen som søker til og oppholder seg i tilfluktsrommet. Dette vil blant annet innebære oppgaver som å holde ro og orden, forpleining, omsorg og sanitet. Ivaretakelse av slike oppgaver fordrer planverk, opplæring, øvelser, samt materiell- og personellmessige ressurser.

Gjeldende lov har ingen bestemmelser om ansvarsforhold ved klargjøring og drift av tilfluktsrom i beredskapssituasjoner. I praksis synes det imidlertid forutsatt at Sivilforsvaret stiller med egne styrker for ivaretakelse av tilfluktsromtjeneste for offentlige tilfluktsrom.

Ansvaret for vedlikehold av tilfluktsrom tilligger eier og bruker av tilfluktsrom. Ut fra ansvars-, nærhets- og likhetsprinsippet, kan det argumenteres for at ansvaret under beredskap bør følge de samme prinsipper. Samtidig kan det anføres at beredskapsansvaret inntreffer i situasjoner som forutsettes å være nasjonale krise- og katastrofesituasjoner, og at ansvaret slik sett bør løftes fra kommunalt til statlig nivå.

Hovedbegrunnelsen for opprettelse av Sivilforsvaret ligger i folkerettens fundamentale fordringer om at sivilbefolkningen har krav på beskyttelse i krig. Som element i dagens beskyttelseskonsept ligger blant annet bruk av tilfluktsrom i beredskapssituasjoner. Sivilforsvaret har krav på beskyttelse av personell, materiell og anlegg i krigstid, jf. Genève-konvensjonens bestemmelser, og vil gjennom personell- og materielltilgang være vel egnet for ivaretakelse av beredskapsoppgaver knyttet til tilfluktsrom. For kommunene vil en overtakelse av tilfluktsromtjeneste fordre opplæring og øving av nytt mannskap, og avsetning av til dels store ressurser. Etter departementets syn vil en overføring av ansvar til kommunene ikke gi en optimal ressursutnyttelse, all den tid statlige ressurser er tilgjengelig på angjeldende felt. Det kan også anføres at den statlige løsningen generelt sett gir mulighet for raskere tilpasning av materiell- og personelltilgang, og slik sett gir større grad av fleksibilitet enn kommunale løsninger.

En ansvarsoverføring av tilfluktsromstjeneste fra statlig til kommunalt nivå anses uansett lite formålstjenlig før det er foretatt en vurdering av tilfluktsrom som del av det fremtidige beskyttelseskonseptet for sivilbefolkningen.

Departementet foreslår derfor å videreføre Sivilforsvarets oppgaver i forbindelse med tilfluktsromtjeneste for offentlige tilfluktsrom. Den enkelte kommune plikter imidlertid å bidra, og vil herunder i sine beredskapsplaner måtte legge til rette for samarbeid med Sivilforsvaret, slik at man sikrer best mulig ivaretakelse av sivilbefolkningen i en beredskapssituasjon. Kommunens nærmere ansvar vil kunne presiseres gjennom forskrifter til loven.

Tilfluktsromstjeneste for private tilfluktsrom forutsettes etter dagens ordning ivaretatt av eier av det private tilfluktsrommet, alternativt av bruker, dersom dette er avtalt særskilt. Private tilfluktsrom er bygget for personellgrupper som normalt oppholder seg på den enkelte eiendom, og er ordinært dimensjonert for mindre befolkningsgrupper enn de offentlige tilfluktsrommene. Disse tilfluktsrommene utgjør volummessig et langt større antall enn de offentlige tilfluktsrommene. Praktiske hensyn tilsier en videreføring av dagens ordning, som innebærer at eier av private tilfluktsrom (eventuelt bruker dersom dette er særskilt avtalt mellom dem) ivaretar oppgaver knyttet til tilfluktsromstjeneste. Sivilforsvaret vil imidlertid etter forholdene kunne bistå med råd og veiledning, og eventuelt yte forsterkning i beredskapssituasjoner.

12.4 Egenbeskyttelsestiltak for fast eiendom og virksomhet

12.4.1 Gjeldende rett

Av gjeldende lov § 39 fremgår følgende:

«Egenbeskyttelse er sivilforsvar for den enkelte faste eiendom til beskyttelse av folk eller gods der.»

Det fremgår videre av loven § 41:

«Eier eller bruker av fast eiendom- offentlig eller privat- skal forberede og sette i verk egenbeskyttelsestiltak for eiendommen etter nærmere bestemmelse fra departementet.»

Egenbeskyttelsen omfatter sivilforsvarstiltak i hus, herunder opprettelse av private tilfluktsrom, beskyttelsestiltak for større bygninger (f. eks. skoler og større forretninger) samt større industrielle bedrifter (industrivern).

Med industrivern menes en beredskapsorganisasjonen i industrivernpliktig virksomhet som er organisert, dimensjonert, utstyrt og lært opp i forhold til virksomhetens potensial for uønskede hendelser. Plikten til å etablere industrivern er nærmere regulert i forskrift 29. november 1996 nr. 1092 om egenbeskyttelsestiltak ved industrielle bedrifter mv., og tilhørende retningslinjer gitt av Næringslivets Sikkerhetsorganisasjon (NSO). Industrielle og håndverksmessige bedrifter som sysselsetter 40 eller flere personer i året, kan etter forskriftens bestemmelser pålegges å etablere egenbeskyttelsestiltak. Forskriften omfatter også enkelte andre virksomheter, herunder drivstoffanlegg, gassverk, korn- og mellagre. Virksomheter som pålegges krav om egenbeskyttelse etter forskriftens bestemmelser, plikter å forberede og sette i verk egenbeskyttelsestiltak etter retningslinjer gitt av Næringslivets sikkerhetsorganisasjon. Industrivernet tilpasses virksomhetens risikoforhold og egenart, og vil innholdsmessig være avledet av den risikoklasse som virksomheten klassifiseres under.

En rekke andre lover stiller også beredskapskrav til virksomheter. Det vises herunder til forurensningslovens krav om nødvendig beredskap for å hindre, oppdage, stanse, fjerne og begrense virkningene av akutt forurensning. Det vises videre til krav om egenberedskap etter brann- og eksplosjonsvernloven og ulike krav om beskyttelsestiltak etter arbeidsmiljølovgivningen.

Som en særegen form for egenbeskyttelse regulerer gjeldende lov også sikringstiltak for eier og bruker av elektrisitetsverk og damanlegg av enhver art, samt gassverk, jf. loven § 41 a, og ­sivilforsvarstiltak ved jernbane og skip, jf. loven § 47.

Av lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret § 41 a fremgår blant annet følgende:

«Departementet kan bestemme at eier og bruker av elektrisitetsverk og damanlegg av enhver art skal treffe særlige reserve- og sikringstiltak, for så vidt anleggene ikke går inn under lov 29. juni 1990 nr. 50 om produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi m.m. kapittel 6. Det samme gjelder gassverker.

Ved anlegg av enhver art, som kan medføre fare for omgivelsene hvis de blir ødelagt, kan det etter nærmere bestemmelse av departementet pålegges eier og bruker å treffe særlige sikringstiltak.»

Det fremgår videre av loven § 42 tredje ledd:

For utgifter ved tiltak etter § 41 a første og annet ledd, yter staten refusjon etter nærmere bestemmelse av departementet.»

Bestemmelsene forvaltes av Olje- og energidepartementet.

12.4.2 Høringsbrevet

I høringsbrevet fremkommer det at gjeldende lovbestemmelser hviler på en avlagt organisering av Sivilforsvaret i sivilforsvarsroder, hvor rodene kunne benyttes til gjensidig hjelp for eiendommene i roden. Denne ordningen opphørte i 1994. Det er derfor behov for en opprydning i lovhjemlene for egenbeskyttelse.

Egenbeskyttelse for eiendom og egenbeskyttelse for virksomheter vil være kvalitativt forskjellig, og taler for en separat regulering av disse områdene. I tillegg vil slik atskilt regulering kunne bidra til en tydeliggjøring av det ansvar som påhviler pliktsubjektene. I høringsbrevet ble det derfor foreslått et lovmessig skille mellom egenbeskyttelse for virksomheter og egenbeskyttelse for fast eiendom.

Hensikten med egenbeskyttelsestiltak for eiendommer er å gi beskyttelse mot hendelser som kan true personer, dyr, miljø, eiendom og løsøre. Slike egenbeskyttelsestiltak vil for eksempel kunne være tiltak som iverksettes for beskyttelse mot naturkatastrofer, eller tiltak for beskyttelse i krig. I høringsbrevet ble det påpekt at det i slike og lignende situasjoner vil kunne være behov for å pålegge eier og bruker av eiendom å iverksette visse sikringstiltak.

I høringsbrevet ble det påpekt at det er et betydelig antall personer knyttet til norske bedrifters industrivern. Personellet er gitt en grunnleggende opplæring tilpasset risikoforholdene ved den enkelte bedrift, og vil raskt kunne respondere i beredskapssituasjoner. Industrivernet er i aksjon et betydelig antall ganger per år (1200 – 1300 ganger), og yter verdifulle bidrag. Departementet foreslo derfor i høringsbrevet å videreføre ordningen med pålagt industrivern.

Det ble imidlertid påpekt at dagens regelverk for utvalg av industrivernpliktige bedrifter synes noe snevert, og at reglene må tilpasses dagens praktiske arbeidsliv. I høringsbrevet ble det derfor foreslått at reglene om egenbeskyttelse skal omfatte virksomheter, der dennes potensial for uønskede hendelser og konsekvensene av disse bør være utslagsgivende for hvorvidt det utløses en plikt til å etablere egenbeskyttelsestiltak for virksomheten.

Det ble uttalt at begrepet egenbeskyttelse bør gis et relativt vidt innhold.

Under henvisning til lovgivning som har kommet til i ettertid av lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret, ble det ikke funnet behov for å videreføre lovens bestemmelser om særlige reserve- og sikringstiltak for elektrisitetsverk og damanlegg mv., jf. § 41 a.

12.4.3 Høringsinstansenes syn

Egenbeskyttelsestiltak ved virksomheter og fast eiendom

Norsk tjenestemannslag samfunnssikkerhet og beredskap mener forslaget er en tydeliggjøring i forhold til dagens lovtekst og vil bedre sikre at risikovirksomheter har den nødvendige beredskap de trenger ut i fra sitt risikobilde. De er spesielt fornøyd med at det åpnes opp for å gi industriparker med mer felles pålegg om egenbeskyttelsestiltak, da dette i dag er vanskelig.

Næringslivets sikkerhetsorganisasjon (NSO) peker på at virksomheters bistand til Sivilforsvaret i henhold til § 28 tredje ledd er regulert i § 5. For de virksomhetene som faller inn under § 28 er det viktig at de først og fremst har en egenberedskap for å håndtere ulykkessituasjoner som kan oppstå i egen virksomhet. Dette er reflektert i § 28 tredje ledd første punktum «…så langt dette er mulig under hensyn til egen beredskap». Den samme reservasjonen må etter vår vurdering inntas ved å endre § 28 tredje ledd siste punktum til: «For virksomheters bistand til Sivilforsvaret gjelder § 5, så langt dette er mulig under hensyn til egen beredskap». I gjeldende lov § 2 tredje ledd er enhver pålagt plikt til å gi bl.a. tilsynsmyndigheten de opplysninger de trenger. Denne hjemmelen benyttes i dag bl.a. til å be om opplysninger fra virksomheter som NSO vurderer om er industrivernpliktige for å fastslå industrivernplikt og plassering i beredskapsklasse. NSO kan ikke se at denne hjemmelen er videreført og ber om at plikten til å gi opplysninger blir regulert også i ny lov.

Oslo politidistrikt påpeker at det tidligere i år (2008) ble vedtatt endringer i sikkerhetsloven som går på objektsikring. Det skal nå utarbeides forskrifter for slike sikringstiltak. Det synes som en klar fordel at lovbestemmelser som omfatter egenbeskyttelsestiltak i fred, krise og krig samles i en lov fremfor at det blir en spredning av lovbestemmelser som helt eller delvis overlapper hverandre.

Olje- og energidepartementet har ingen innvendinger til at man fjerner gjeldende lov § 41 a om særlige sikrings- og reservetiltak for elektrisitetsverk og damanlegg med mer og gjeldende § 42 tredje ledd om refusjon av utgifter. Innholdet i disse bestemmelsene er for energianlegg ivaretatt gjennom forskrift om beredskap i kraftforsyningen 16. desember 2002 kapittel 5 Sikringstiltak og § 7-2 Tilskudd til sikringstiltak og anskaffelse av reservemateriell. For dammer og andre vassdragsanlegg vil bestemmelsene bli videreført i ny damsikkerhetsforskrift, som har vært på høring og som er under sluttbehandling i Olje- og energidepartementet.

Lenvik kommune uttaler at de ikke kan se at fjerning av § 41 a vil være en svekkelse av beredskapen under forutsetning av at dette nedfelles i forskrift om sikkerhet og tilsyn med vassdragsanlegg som er under revisjon.

KS bedrift støtter forslaget om at det ikke lenger er nødvendig med særlige reserve- og sikringstiltak for elektrisitetsverk og damanlegg mv. i sivilforsvarsloven. Annen lovgivning dekker mer enn godt nok dette.

12.4.4 Departementets vurderinger

I gjeldende lov § 39 omtales egenbeskyttelse som sivilforsvar for den enkelte faste eiendom. Med fast eiendom menes her både privat og offentlig eiendom og eiendom som inngår i industrivirksomhet (industrivern). Departementet har ansett det som hensiktsmessig i forslag til ny lov å skille mellom egenbeskyttelse for fast eiendom og egenbeskyttelse for virksomheter. Dette fordi det vil kunne være ulike tiltak som er aktuelle å iverksette avhengig av om det dreier seg om en privat eiendom eller en industrivirksomhet. I praksis er det også et skille mellom disse typene i dag i forskriftsverket. Dette skillet innebærer ikke noen realitetsforskjell i forhold til gjeldende lov § 39.

Egenbeskyttelse for fast eiendom

Hensikten med egenbeskyttelsestiltak knyttet til den enkelte eiendom er å gi beskyttelse mot hendelser som kan true personer, dyr, miljø, eiendom og løsøre. Aktuelle sikringstiltak både i krigs- og fredstid kan være flomsikring, brannsikring, sikring av vinduer og løse gjenstander mv.

Departementet foreslår på denne bakgrunn en lovbestemmelse som gir anledning til å pålegge eier og bruker av fast eiendom å forberede og sette i verk egenbeskyttelsestiltak for eiendommen. Nærmere bestemmelser om egenbeskyttelsestiltak for fast eiendom vil kunne gis av departementet.

Egenbeskyttelsestiltak for eiendom vil også innbefatte etablering av tilfluktsrom. Departementet har imidlertid for oversiktens skyld valgt å regulere tilfluktsrom atskilt jf. § 20 flg.

Egenbeskyttelse ved virksomheter

Industrivern er den enkelte virksomhets egenbeskyttelse mot uønskede hendelser, og skal verne liv og helse, miljø og materielle verdier. Industrivernpliktige virksomheter plikter å organisere, utstyre, lære opp og øve et industrivern som er best mulig tilpasset virksomhetens risikoforhold og egenart. Det er et betydelig antall personer knyttet til norske virksomheters industrivern. Virksomhetens ansatte vil raskt kunne respondere i beredskapssituasjoner, og dra veksler på spesialkunnskap om lokale forhold. Industrivernets innsats er av stor betydning for hendelsenes utfall. Etter departementets syn tilsier disse forholdene at ordningen med industrivern bør videreføres i lovverket.

Departementet har imidlertid sett nærmere på de kriterier som gjelder for utvalg av industrivernpliktige virksomheter, slik disse er nærmere definert i forskrift 29. november 1996 nr. 1092 om beskyttelsestiltak ved industrielle bedrifter mv. Disse bestemmelsene er i hovedsak begrenset til håndverks- og industribedrifter av en viss størrelse. Dette synes noe snevert, både fordi virksomheter vil kunne utgjøre et farepotensial uavhengig av antallet ansatte, og fordi slik risiko også vil kunne gjelde andre virksomheter enn håndverks- og industribedrifter. Reglene må også tilpasses et arbeidsliv preget av hyppige utskiftninger, prosjektansettelser og deltidsansettelser.

Etter departementets syn bør reglene om egenbeskyttelse omfatte virksomheter, der dennes potensial for uønskede hendelser og konsekvensene av disse bør være utslagsgivende for hvorvidt det utløses en plikt til å etablere egenbeskyttelsestiltak for virksomheten.

Egenbeskyttelsestiltak etter disse bestemmelsene vil primært være tiltak for beskyttelse av personell og materiell ved den enkelte virksomhet. Virksomhetens potensial for skader i nærmiljøet vil imidlertid kunne gi grunnlag for tiltak som også kommer andre enn virksomhetens egne ansatte til gode. Begrepet «egenbeskyttelse» bør derfor gis et relativt vidt innhold.

Det foreslås at departementet gis hjemmel til å gi nærmere bestemmelser om egenbeskyttelse ved virksomheter, herunder bestemmelser om risiko- og sårbarhetsanalyser, beredskapsklasser, beskyttelsestiltak med mer. Ved utforming av forskriftsbestemmelser må det også ses hen til beredskapskrav pålagt virksomheter etter annen lovgivning.

Lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret § 41- særlige sikrings- og reservetiltak for elektrisitetsverk og damanlegg med mer

Ved gjeldende lovs tilblivelse, ble det pekt på behov for bestemmelser som reduserer risikoen for at dammer som ikke tjener elektrisitetsforsyningen, medfører skade på omgivelsene. Det ble også pekt på behov for regler som regulerer andre risikoanlegg, for eksempel kloreringsanlegg. Bestemmelsene ble til i en tid med mindre grad av lovregulering, og må langt på vei oppfattes som sikkerhetsforanstaltninger for regulering av forhold som ikke omfattes av særlovgivning. Dagens lovsituasjon er en annen, med til dels omfattende regulering av ulike sektorer. Bestemmelsenes eksistens og eventuelle omfang må derfor vurderes i lys av den lovregulering som har kommet til i ettertid.

Sikkerhet ved damanlegg er i hovedsak regulert gjennom lov 24. november 2000 nr. 82 om vassdrag og grunnvann (vannressursloven) og tilhørende forskrift om sikkerhet og tilsyn med vassdragsanlegg. I tillegg har energiloven og lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret bestemmelser som kan brukes for å pålegge sikringstiltak for dammer.

Olje- og energidepartementet har etter en nærmere vurdering kommet til at det kan reises tvil ved om ordlyden i vannressursloven § 40 er tilstrekkelig klar for å kunne gi hjemmel for de situasjoner som omfattes av gjeldende lov § 41 a. For å understreke vassdragsmyndighetenes kompetanse til å pålegge sikringstiltak i alvorlige faresituasjoner som også omfatter situasjoner hvor faresituasjonen skyldes annet enn forhold i vassdraget (vassdragstiltak eller naturforhold) vil departementet foreslå en endring i vannressursloven § 40 første ledd.

Næringslivets sikkerhetsorganisasjon har påpekt at de ikke kan se at sivilforsvarslovens hjemmel for å pålegge enhver å gi tilsynsmyndigheten de opplysninger de trenger, jf. gjeldende lov § 2 tredje ledd er videreført. I lovforslaget § 23 fjerde ledd fremgår det at:

«Den enkelte virksomhet kan pålegges å gi Sivilforsvarets myndigheter og tilsynsmyndigheten opplysninger av betydning for egenbeskyttelsestiltak etter denne bestemmelsen».

Etter departementets syn vil denne hjemmelen ivareta det behov tilsynsmyndigheten vil ha for å be om opplysninger fra virksomheter som vurderes som industrivernpliktige for å fastslå industrivernplikt og plassering i beredskapsklasse. Dette er i hovedsak en videreføring av gjeldende lov § 2 tredje ledd. Departementet er imidlertid av den oppfatning at det er tilstrekkelig å pålegge den enkelte virksomhet å gi opplysninger, og at dette ikke skal kunne kreves fra «enhver», slik det fremgår av gjeldende lov § 2 tredje ledd.

Når det gjelder Oslo politidistrikts henvisning til objektsikkerhetsregelverket vil departementet påpeke at dette ikke kan gis anvendelse for egenbeskyttelse(industrivern). Objektsikring gjelder først og fremst sikkerhet mot uønskede hendelser som resultat av overlegg (for eksempel sikring mot inntrengning, sabotasje), mens industrivern retter seg mot uønskede hendelser som resultat av tilfeldige hendelser. Sikkerhetsloven gjelder heller ikke i utgangspunktet for private virksomheter. I den grad sikkerhetsloven etter vedtak blir gjort gjeldene for vedkommende virksomhet, vil lovkravene utfylle hverandre og ikke stå i motstrid til hverandre.