14 Tilsyn, håndheving og sanksjon med mer
Tilsynsbegrepet kan i vid forstand forstås som et fellesbegrep for all aktivitet eller virkemiddelbruk som iverksettes for å følge opp lovverkets intensjoner. Kjernen i tilsynsrollen er imidlertid den konkrete kontrollen av pliktsubjektets etterlevelse av relevant lovverk, samt reaksjoner ved avvik.
14.1 Gjeldende rett
Lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret inneholder bestemmelser som regulerer tilsyn med pliktsubjekter etter loven, herunder regler om opplysningsplikt, adgang til tilsynsobjekt og gjennomføring av tilsyn.
Tilsyn etter loven utføres blant annet med tilfluktsrom, kommunal beredskapsplikt, sivilforsvarsmateriell og industrivernpliktige virksomheter.
Næringslivets Sikkerhetsorganisasjon (NSO) er ved forskrift 29. november 1996 pålagt å organisere og føre tilsyn med egenbeskyttelsen (industrivernet) ved de industrivernpliktige bedrifter. Tilsynet utføres i samsvar med felles prosedyrer for HMS-myndighetene etter forskrift 6. desember 1996 nr. 1127 om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (internkontrollforskriften).
Etter kgl.res. 18. april 2008 Instruks for samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet til Fylkesmannen og Sysselmannen på Svalbard skal Fylkesmannen føre tilsyn med hjemmel i gjeldende lov- og forskriftsverk og gi råd, veilede og være pådriver for målrettet og systematisk arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap i fylket.
Fylkesmannen har et særskilt ansvar for å gi råd og legge til rette for å bedre kommunenes evne til å forberede seg på og håndtere ekstraordinære påkjenninger og kriser. Fylkesmannen skal bidra til at risiko- og sårbarhetsvurderinger blir aktivt benyttet i kommunal planlegging, som grunnlag for øvelser og ved utarbeidelse av krise- og beredskapsplaner.
Som ledd i dette arbeidet foretar fylkesmannsembetene en gjennomgang av kommunens systemer og rutiner for samfunnssikkerhet og beredskap etter prinsippene om internkontroll og systemrevisjon. Etter gjennomgangen utarbeider fylkesmennene en beskrivelse av hvordan kommunens arbeid på feltet kan forbedres. Fylkesmennene utfører i dag ca. 100 kommunale gjennomganger av denne karakter pr. år.
Gjennom Ot.prp. nr. 67 (1999-2000) ble det innført endringer i kontroll og reaksjonsbestemmelsene i åtte helse-, miljø- og sikkerhetslover (deriblant sivilforsvarsloven), for å sikre tilsynsetatene like hjemler for kontroll og reaksjon. Bestemmelser om håndheving og sanksjoner er i gjeldende lov i hovedsak inntatt i kapittel VI om egenbeskyttelse.
Gjennom Stortingets behandling av Ot. prp. nr. 61 (2008 – 2009) Om lov om endringer i lov 17. juli 1953 nr. 9 om sivilforsvaret mv. (innføring av kommunal beredskapsplikt), jf. Innst. O. nr. 80 (2008 – 2009), er det vedtatt bestemmelser om kommunal beredskapsplikt. Tilsynet med kommunene skal følge lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) kapittel 10 A. Denne loven inneholder felles rammer, prosedyrer og virkemidler for statlig tilsyn med kommunesektoren, og bidrar til at kommunene undergis et ensartet statlig tilsyn. Kommuneloven gir hjemmel for å gi pålegg til kommunene om å rette forhold som er i strid med de bestemmelser som det føres tilsyn med. Før pålegg benyttes, skal kommunene gis en rimelig frist til å rette forholdet.
14.2 Forslagene i høringsbrevet
I høringsbrevet ble det pekt på at dagens bestemmelser om tilsyn fremkommer noe spredt, og at disse bør gis en mer systematisk fremstilling.
For å sikre nødvendig fleksibilitet i forhold til eventuelle fremtidige endringsbehov, ble det foreslått at departementet tillegges myndighet til å utpeke tilsynsmyndighet etter loven.
I kapittel 10 A i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) er det gitt felles regler om statlig tilsyn med kommunesektoren, med avgrensning av rammer og myndighet for tilsynet, og saksbehandlingsregler. Disse bestemmelsene bidrar til at kommunene undergis et ensartet statlig tilsyn. Hvilke områder det skal føres tilsyn på, skal imidlertid fremgå av særlovgivningen. I høringsbrevet ble det argumentert for at det er nødvendig og hensiktsmessig med en tilsynshjemmel.
Departementet foreslo en videreføring av de reaksjonsbestemmelser som ble inntatt i eksisterende lov gjennom Ot. prp. nr. 67 (1999 – 2000).
14.3 Høringsinstansenes syn
Fylkesmannen i Oppland har følgende høringsuttalelse:
«Det bør i sterkere grad fremkomme at det er Fylkesmannen som fører tilsyn med kommunene etter denne loven. Dette kan også legges inn i forskrift(er).»
Fylkesmannen i Nordland uttaler følgende:
«Fylkesmannen gis en oppfølgingsrolle ved tilsynshjemling, noe som trolig innebærer oppfølging av den enkelte kommune med pålegg dersom det avdekkes forhold eller mangler som er i strid med gjeldende lovbestemmelser. Det forventes samtidig stigende etterspørsel fra kommunene om veiledning på beredskapsområdet.
For Fylkesmannen i Nordland vil det foreliggende lovforslag trolig medføre betydelig økt arbeidsmengde.»
Fylkesmannen i Rogaland har følgende høringsuttalelse:
«Endring av kommunelovens § 10 A i 2007 medførte at fylkesmennenes tilsyn med beredskapsarbeidet i kommunene ikke lenger kunne kalles for tilsyn. Dersom dette tilsyn eller «kontroll» med kommunalt beredskapsarbeid skal beholde sin legitimitet er det nødvendig at det kommer en lovhjemmel i henhold til kommuneloven.»
Fylkesmannen i Vestfold har følgende kommentarer:
«Kommunen som organisasjon har generelt sett ansvar for å ta vare på befolkningens liv og helse innenfor sitt geografiske område. Det paradoksale er imidlertid at det i dag ikke finnes noen lovhjemmel som gir kommunene pålegg om å etablere en kommunal beredskap. Fylkesmennene har gjennom flere år påpekt dette som en svakhet i forhold til den totale sivile beredskap, og ikke minst har det vært et savn for å kunne drive et godt og målrettet beredskapstilsyn overfor kommunene. Gjennom den nye loven vil hjemmelsgrunnlaget for kommunalt beredskapsarbeid være på plass, og tilsynet med arbeidet vil være koblet til den generelle tilsynshjemmelen i kommuneloven § 10 A.»
Fylkesmannen i Vest-Agder uttaler følgende:
«Forskriftene til loven bør ytterligere detaljere lovbestemmelsene, for eksempel med hensyn til hyppighet på tilsyn og øvelser.
…….
Fylkesmannen forutsetter at forskriften slår fast hvem som er tilsynsmyndighet på de forskjellige bestemmelsene i loven. Departementet gjør i lovutkastet vurderinger som leder fram til at Fylkesmannen skal være tilsynsmyndighet på lovens kapittel V. Dette synes hensiktsmessig, men gjør også at Fylkesmannen får en dobbelt funksjon som tilsynsmyndighet og ivaretaker av de beredskapsoppgavene som er gitt i Instruks for samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet til Fylkesmannen og Sysselmannen på Svalbard 18. april 2008. Instruksen gir Fylkesmannen i oppdrag å være pådriver og kompetansestøtte for kommunene. Departementet bes vurdere om dette gir utfordringer som evt. bør løses gjennom egne bestemmelser i forskriften.»
Fylkesmannen i Finnmark har følgende høringsuttalelse:
«Fylkesmannen har et særskilt ansvar for å gi råd og legge til rette for å bedre kommunenes evne til å forberede seg på og håndtere uønskede hendelser og kriser. En vesentlig del av dette arbeidet utføres ved beredskapstilsyn, hvor Fylkesmannen per i dag kun har en veiledningsrolle. Dette er en utfordring for Fylkesmannen, da en mangler muligheten til å pålegge kommunene å følge opp de forbedringspunkter som blir kartlagt som følge av Fylkesmannens lovmessige tilsyn og øvelser i den enkelte kommune.
Resultatet har tidvis vært at en har sett forbedringspunkter på ikke lovpålagte områder gå igjen fra et tilsynsbesøk til det neste, og at tilbakemelding på foreslåtte oppfølgingstiltak i etterkant av tilsyn ikke har blitt gitt. Ofte blir fokus i kommunene i større grad satt på lovpålagte oppgaver innen samfunnssikkerhet og beredskap på avgrensede sektorområder.
…….
En bør være oppmerksom på at det foreliggende lovforslag trolig vil medføre økt arbeidsmengde for Fylkesmannen. Fylkesmannen gis en oppfølgingsrolle med tilsynshjemling, hvilket innebærer at den enkelte kommune skal følges opp med pålegg dersom forhold er i strid med gjeldende bestemmelser. Også kommunenes etterspørsel etter veiledning på beredskapsområdet forventes å stige som følge av innføring av lovhjemmel for sektorovergripende kommunal beredskapsplikt.»
Fylkesmannen i Sogn og Fjordane uttaler følgende:
«Vi er samde i departementet sitt syn når det føreslår at ansvaret for tilsyn av kommunane på beredskapsområdet vert lagt til Fylkesmannen.
Vi er likevel noko mindre overtydd enn departementet om at det berre er tilsyn som vil være «…tilstrekkelig effektive i forhold til kommunenes oppfyllelse av beredskapsplikten». Vi erfarar på andre område av Fylkesmannen si verksemd at tilsyn korkje treng vere einaste eller beste tilnærmingsmåte for å få til betre kommunale tenester.
Vi trur difor at ein oppfølgingsmetodikk med sterkt fokus på motivering og rettleiing er viktig. Vi vonar at departementet difor ikkje legg opp til at systemrevisjon vert akseptert som einaste metode for oppfølging av ei lovfesta kommunal beredskapsplikt.
Under omtalen av kommunal beredskapsplikt, peiker departementet på at regelverket i liten grad har lagt til rette «…for at kommunens samlede beredskapsansvar kan sees i sammenheng…». Dette er eit synspunkt som i høgste grad og er relevant i forhold til utøving av tilsynsansvaret. Innanfor kommunal beredskap har t.d. DSB tilsyn med brannvernarbeidet, Mattilsynet med beredskap knytt til vassforsyning, Helsetilsynet med oppfølging av lov om helsemessig og sosial beredskap, mens Fylkesmannen har eit rettleiingsansvar i forhold til generelle ROS-analysar og kriseplanverk.
Vi trur at det vil vere mange fordelar med å sjå det kommunale beredskapsarbeidet i samanheng, og samle tilsynsansvaret mest mogleg èin stad – hjå Fylkesmannen. Vi vil tilrå at departementet ser nærmare på utfordringa med å få til ei betre samordning av tilsyn, når det skal utpeike tilsynsstyresmakt etter at lovpålagt kommunal beredskapsplikt vert vedteke.»
Norsk tjenestemannslag har følgende høringsuttalelse:
«Vi savner imidlertid at Sivilforsvaret blir tydelig utpekt som tilsynsmyndighet for tilfluktsrom, det er etter vår mening viktig for at Sivilforsvaret skal ha en total oversikt over alle plasser i tilfluktsrom og standarden på disse. Det vil også sikre at Sivilforsvaret opprettholder en god kompetanse innenfor fagfeltet tilfluktsrom.
……
Når det gjelder utpeking av tilsynsmyndigheter åpner lovutkastet for at private sakkyndige kan føre tilsyn etter loven. NTL ønsker at bruk av private som tilsynsmyndigheter begrenses i så stor grad som mulig, da det er et offentlig ansvar å sikre etterlevelsen av lovverket. I den grad det skal gjøres unntak bør det kun være mulig i helt spesielle tilfeller og kun for deler av loven som omfatter §§ 28 – 29».
Norges sivilforsvarsforbund støtter departementets lovforslag.
Landsforeningen for sivilt beredskap uttaler følgende:
«LSB er av den mening at § 36 1. ledd bør utgå. Staten pålegger tiltak og tilsyn. Vi er av den oppfatning at det ikke er rimelig å belaste virksomheten med slike utgifter. Vi er også i tvil om hvorvidt denne lovbestemmelsen noen gang er blitt praktisert.»
Næringslivets sikkerhetsorganisasjon har følgende høringsuttalelse:
«Det følger av definisjonsbestemmelsen at det med tilsynsmyndighet menes myndighet utpekt av departementet til å føre tilsyn etter loven og bestemmelser gitt i medhold av loven. I tråd med vår kommentar til § 35 anmoder vi om at denne definisjonen endres til «…organisasjon, institusjon eller myndighet utpekt av Kongen eller departementet til å føre tilsyn….».
……….
Det følger av § 35 første ledd annet punktum at departementet kan bestemme at organisasjon eller institusjon skal organisere og føre tilsyn med egenbeskyttelsestiltak ved bestemte virksomheter. I gjeldende sivilforsvarslov § 48 er det Kongen som «…kan pålegge organisasjon eller institusjon å organisere og føre kontroll med egenbeskyttelsen ved bestemte bedrifter eller virksomheter». Vi anmoder departementet å vurdere å videreføre gjeldende ordning. Ved å legge myndigheten til Kongen vil man bedre kunne sikre kontinuitet, forutsigbarhet og faglig stabilitet. Dette kan i så fall etter vår vurdering inntas ved å endre § 35 første ledd annet punktum, og eventuelt innta dette som eget ledd, til: « Kongen kan bestemme at organisasjon eller institusjon skal organisere og føre tilsyn med egenbeskyttelsestiltak ved bestemte virksomheter, jf. § 28.»
For å harmonisere ordlyden i § 35 med § 36 foreslår vi at ordene utpekt tilsynsorgan i § 36 første ledd erstattes med organisasjon eller institusjon.»
Mattilsynet har følgende høringsuttalelse:
«Mattilsynet støtter forslaget om å innføre en tilsynshjemmel knyttet til bestemmelsene om kommunal beredskapsplikt. Mattilsynets erfaringer er sammenfallende med Riksrevisjonens undersøkelse av måloppnåelse og effektivitet ved fylkesmannsembetene. Det faktum at lovgrunnlaget for våre og fylkesmannens tilsynsområder er så vidt forskjellige både med hensyn til krav, hjemler og sanksjoner, svekker snarere en styrker Mattilsynets gjennomføring av tilsynet med kommunene. Dette er spesielt viktig når Mattilsynets tilsyn med kommunenes vannforsyningsanlegg skal samordnes med fylkesmannens veiledende tilsyn med beredskapen.»
Norsk tjenestemannslag påpeker at for virksomhet etter § 28 kan pålegg og tvangsmulkt ilegges av aktuell tilsynsmyndighet. For alle andre pålegg etter denne loven er det NTL sin mening at dette bør legges på distriktsnivå, ved at distrikssjefen eller den han bemyndiger er laveste nivå for å gi pålegg. Tvangsmulkt bør kun ilegges av direktoratsnivå eller høyere. Dette for å sikre en forsvarlig saksbehandling og likhet ved evt. tvangsmulkt.
Politidirektoratet har blant annet følgende høringsuttalelse:
«Utkastet til § 40 hjemler adgang til å gi pålegg og treffe enkeltvedtak med oppfyllelsesfrist. Overholdes ikke frister kan virksomhet som vedtak retter seg mot stanses. Videre åpner forslaget for umiddelbar stans av virksomhet ved overhengende fare uten forutgående pålegg/vedtak. Slik direktoratet forstår forslaget sondres det mellom pålegg/enkeltvedtak og stansing som faktisk inngrep avgrenset mot pålegg/enkeltvedtak om opphør av virksomhet i medhold av første ledd.
Forslaget til § 40 fjerde ledd innebærer at gitte pålegg skal kunne gjennomføres med bistand fra politiet. Politidirektoratet legger til grunn at dette gjelder bistand til gjennomføring av formaliserte pålegg/enkeltvedtak, ikke stansing. Dersom stansing som faktisk inngrep er ment å omfattes av adgangen til å be om politiets bistand, bør dette klargjøres i lovteksten.
Politiets bistand til andre offentlige myndigheter er regulert i politiloven § 2 nr. 5 og i politiinstruksen (pi) kap 13. Politiet avgjør på hvilken måte og med hvilke midler bistandsoppdraget skal gjennomføres, jf. pi § 13 – 5. Bistand fra politiet til gjennomføring av forvaltningsvedtak kan innebære bruk av fysisk makt dersom dette fremstår som forholdsmessig og det ikke er tvilsomt at vedtaket kan gjennomføres med tvang. Utover oppfyllelsespresset som ligger i stansing/trussel om stansing, tvangsmulkt etter § 41 eller administrativt forelegg i medhold av § 42, er tvangsmessig gjennomføring ikke nærmere regulert. For å klargjøre og forenkle foreslås inntatt en ny setning i § 40 fjerde ledd: Pålegg kan gjennomføres med makt i den utstrekning dette er nødvendig og forholdsmessig. »
14.4 Departementets vurderinger
Bestemmelser som berører tilsyn forekommer noe spredt i gjeldende lov og bør, etter departementets syn, gis en mer systematisk fremstilling, der bl.a. bestemmelser om opplysningsplikt, tilgang til tilsynsobjekt og bestemmelser for gjennomføring av tilsyn samles.
I utgangspunktet legges det opp til en videreføring av de tilsynsordninger som foreligger etter gjeldende rett, slik de fremkommer av endringer foretatt gjennom Ot. prp. nr. 67 (1999 – 2000) og Ot. prp. nr. 61 (2008- 2009).
Loven bør gi nødvendig fleksibilitet i forhold til eventuelle fremtidige endringsbehov. Loven bør derfor etter departementets syn ikke gi direkte anvisning på tilsynsmyndigheter, men overlates til departementet å bestemme.
I lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) kapittel 10 A er det gitt felles regler for statlig tilsyn med kommuner og fylkeskommuner. Loven inneholder rammer, prosedyrer og virkemidler for statlig tilsyn med kommunesektoren, og bidrar til at kommunene undergis et ensartet statlig tilsyn. Hvilke områder det skal føres tilsyn med, skal imidlertid fremgå av særlovgivningen.
Gjennom Ot. prp. nr. 61 (2008 – 2009), jf. Innst. O. nr. 80 (2008 – 2009) ble det innført bestemmelser om kommunal beredskapsplikt. Bestemmelsene trådte i kraft 1. januar 2010. Fylkesmannen er tilsynsmyndighet etter loven, og tilsynet skal følge bestemmelser i lov 25. september 1992 nr. 7 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) kapittel 10 A. Et lovfestet tilsyn gir fylkesmennene anledning til å måle og påpeke avvik, samt kunne benytte sanksjoner dersom dette ikke følges opp.
Plikten til å bygge, utstyre og innrede offentlige tilfluktsrom er en del av kommunens samlede beredskap. Etter departementets syn vil de hensyn som begrunner tilsyn med kommunal beredskapsplikt, også gjøre seg gjeldende for kommunens oppfyllelse av plikter i forbindelse med tilfluktsrom. Departementet foreslår derfor å videreføre tilsyn med kommunale tilfluktsrom. Det samme gjelder for tilsyn med kommunens lagring og vedlikehold av sivilforsvarsmateriell, jf. lovforslaget § 13.
Etter departementets syn er det hensiktsmessig at kommunelovens fellesregler gjøres gjeldende for alle områder der det etter loven skal føres tilsyn med kommunal sektor. Denne henvisning til kommuneloven skal likevel ikke berøre departementets valgmuligheter i forhold til utpeking av tilsynsorgan. Reglene i kommuneloven kapittel 10 A skal således gjelde alt tilsyn med kommunene, uavhengig av om tilsyn legges til Fylkesmannen eller andre organer.
Henvisningen til kommuneloven kapittel 10 A innebærer at tilsynsmyndigheten vil kunne gi pålegg til kommunen om å rette forhold som er i strid med de bestemmelser det føres tilsyn med. Før pålegg benyttes, skal kommunen gis en rimelig frist til å rette forholdet. Kommuneloven kapittel 10 A gir ikke hjemmel for ileggelse av tvangsmulkt, eller rette andre rettslige sanksjoner mot kommunen.
Etter departementets oppfatning synes det hensiktsmessig å legge til grunn en videreføring av de reaksjonsbestemmelser som ble inntatt i eksisterende lov ved endring av 1. januar 2001, jf. Ot. prp. nr. 67 (1999 – 2000). Det gjøres imidlertid oppmerksom på at den videre oppfølgningen av NOU 2003:15 Fra bot til bedring (sanksjonsutvalget) kan medføre eventuelle endringer i reaksjons- og straffebestemmelsene.
Når det er nødvendig, skal pålegg kunne gjennomføres med bistand fra politiet. Dette vil ordinært være knyttet til situasjoner der tidsmomentet tilsier rask gjennomføring, og hvor det ikke responderes innen den tid som anses tilrådelig for imøtekommelse av fremsatte krav. I samsvar med høringsuttalelse fra Politidirektoratet, har departementet foretatt en justering i lovtekst, som klargjør at også stansing som faktisk inngrep skal være omfattet av adgangen til å be om politiets bistand.