Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

St.meld. nr. 26 (2006-2007)

Regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand

Til innholdsfortegnelse

9 Et stabilt klima og ren luft

9.1 Klimaendringer

Utslipp av klimagasser vil kunne føre til at gjennomsnittstemperaturen ved jordoverflaten øker. En slik temperaturøkning vil kunne endre nedbørsmønstre og vindsystemer, forflytte klimasoner og heve havnivået. Det fryktes at ekstreme værforhold vil kunne tilta med temperaturøkningen. Disse endringene kan få store konsekvenser både for naturlige økosystemer og for samfunnet (se boks 9.1).

Boks 9.1 Drivhuseffekten, klimaendringer og FNs klimapanel

Jordens gjennomsnittstemperatur er ca. 15 °C. Uten en naturlig drivhuseffekt ville temperaturen vært ca. 34 °C lavere og jorden ville vært ubeboelig. Drivhuseffekten består i at ulike gasser i atmosfæren absorberer varmestråling og dermed bidrar til å varme opp atmosfæren og jordens overflate. Den naturlige drivhuseffekten skyldes vanndamp (H2O), skyer, karbondioksid (CO2), metan (CH4), lystgass (N2O) og ozon (O3) i atmosfæren. Drivhuseffekten forekommer altså naturlig, men økt opphopning av gasser og partikler i atmosfæren som har evne til å absorbere varme og som skyldes menneskelige aktiviteter, vil gi økt drivhuseffekt. Det er dette som utgjør klimaproblemet og som til daglig omtales som drivhuseffekten. FNs klimapanel (IPCC) har lagt frem en betydelig dokumentasjon på at jordens klima er i endring, og det er bred enighet om at økningen i konsentrasjonene av drivhusgasser i atmosfæren i hovedsak skyldes menneskeskapte utslipp. Menneskenes aktiviteter har også tilført atmosfæren drivhusgasser som ikke forekommer der naturlig. Den menneskeskapte økningen i konsentrasjonene av drivhusgasser har ført til en endret strålingsbalanse for jord/atmosfæresystemet og en forsterket drivhuseffekt. Dette vil etter all sannsynlighet føre til en global oppvarming og et annerledes klima. Økningen i atmosfærens CO2-konsentrasjon betyr mest (ca. 60 prosent) for den menneskeskapte forsterkingen av drivhuseffekten. De menneskeskapte utslippene av CO2 skyldes først og fremst bruk av fossile brensler og avskoging i tropiske strøk.

9.1.1 Mål

Mål for reduserte utslipp av klimagasser framgår av boks 9.2.

9.1.2 Tilstand og måloppnåelse

Klimagassutslippene har steget med 8,5 prosent fra 1990 til 2005, jf. fig. 9.1. I 2005 var det en svak nedgang i utslippene i forhold til året før, men det er ikke grunnlag for å anta at dette er starten på en ny trend. Tall fra det norske utslippsregnskapet, som Statistisk sentralbyrå utarbeider i nært samarbeid med Statens forurensningstilsyn, viser at utslippene igjen kommer til å øke.

De samlede norske klimagassutslippene var på 54 millioner tonn CO2-ekvivalenter i 2005. Dette er en vekst på 8,5 prosent siden 1990. Mesteparten av veksten skjedde i perioden fram til 1999, mens utslippene etter dette har vært ganske stabile. I 2005 lå utslippene bare 0,3 prosent over 1999-nivået. Etter 2005 er det imidlertid ventet at utslippene vil stige igjen (se nedenfor).

De tre utslippskildene industri, olje- og gassvirksomhet og veitrafikk stod for henholdsvis 29, 25 og 18 prosent, til sammen 72 prosent, av det samlede klimagassutslippet i 2005, jf. fig. 9.2. Det er imidlertid også andre viktige utslippskilder; landbruket var ansvarlig for 8 prosent av utslippene, innenriks sjøfart og fiske for 7 prosent, mens luftfart og andre mobile kilder sto for drøyt 5 prosent. Øvrige utslippskilder som f.eks. boligoppvarming og avfallsdeponering utgjorde til sammen nær 8 prosent av utslippene.

Boks 9.2 Mål for Et stabilt klima og ren luft

Underområde: Klimaendringer

Strategisk mål:

Konsentrasjonen av klimagasser skal stabiliseres på et nivå som vil forhindre farlig, menneskeskapt påvirkning av klimasystemet i tråd med artikkel 2 i Klimakonvensjonen. Den globale middeltemperaturen skal ikke stige mer enn 2 °C.

Nasjonalt resultatmål:

Norge skal overholde forpliktelsen i Kyotoprotokollen om at klimagassutslippene i perioden 2008 – 2012 ikke skal være mer enn 1 prosent høyere enn i 1990.

Utslipp fra landbasert industri har blitt redusert med 20 prosent eller nesten 4 millioner tonn CO2-ekvivalenter siden 1990. Årsaken til at de samlede klimagassutslippene fra industrien likevel er redusert til tross for produksjonsvekst i viktige næringer, er nedgang i utslipp av gassene PFK (perfluorkarboner) og SF6, som er viktige innen produksjon av aluminium og magnesium. Utslippene av disse er betydelig redusert på grunn av konkrete tiltak, som for eksempel overgang til mindre forurensende produksjonsteknologi og bedre prosesstyring, men også fordi en bedrift med høye SF6-utslipp er blitt lagt ned.

Figur 9.1 Utvikling i klimagassutslipp. 1990 – 2005.
 Millioner tonn CO2-ekvivalenter.

Figur 9.1 Utvikling i klimagassutslipp. 1990 – 2005. Millioner tonn CO2-ekvivalenter.

Kilde: Statens forurensningstilsyn/Statistisk sentralbyrå.

Figur 9.2 Utslipp av klimagasser etter kilde. 1990 – 2005*.
 Mill. tonn CO2-ekvivalenter.

Figur 9.2 Utslipp av klimagasser etter kilde. 1990 – 2005*. Mill. tonn CO2-ekvivalenter.

Kilde: Statens forurensningstilsyn/Statistisk sentralbyrå.

Utslippene fra olje- og gassvirksomheten har økt betydelig siden 1990. Utslippene har økt med 78 prosent, mens samlet produksjon av olje og gass har økt 205 prosent fra 1990 til 2005. Mens gassproduksjonen stadig øker, har imidlertid oljeproduksjonen gått ned de siste årene. I toppåret 2001 var oljeproduksjonen 98 prosent høyere enn i 1990.

Utslippene fra veitrafikken har vokst med 27 prosent i perioden 1990 – 2005. Spesielt bidro utslippene fra vare- og godsbiler som økte med 50 prosent i perioden. Utslippene fra personbiler har økt med 7 prosent, mens kjørte kilometer har økt med omtrent 25 prosent. Det betyr at det har vært en energieffektivisering i personbilparken. Både bensin- og dieselbiler er blitt bedre, mens overgang til flere dieselbiler så langt har hatt mindre betydning. I 2005 var bare 6 prosent av personbilene dieseldrevne, men disse kjøres mer og stod for over 15 prosent av kjørelengden

Fra 2004 til 2005 var det en nedgang i klimagassutslippene på 1,4 prosent, jf. fig. 9.3. Denne nedgangen hadde to hovedårsaker: redusert forbruk av fyringsoljer, trolig på grunn av høye oljepriser, og nedgang i utslipp fra deler av utslippsintensiv industri, på grunn av produksjonsnedgang i disse næringene. Oljeforbruket i husholdningene og i deler av industri og næringsliv varierer avhengig av blant annet svingende olje- og strømpriser og temperaturer, slik at utslippene knyttet til disse utslippskildene varierer en del fra år til å. Vi har ingen holdepunkter for å konkludere med at nedgangen fra 2004 til 2005 er starten på en nedadgående trend.

Klimagasser er en samlebetegnelse på de seks gassene som omfattes av Kyoto-protokollen, karbondioksid (CO2 ), metan (CH4 ), lystgass (N2O) og de tre fluorholdige gasstypene HFKer, PFKer og svovelheksafluorid (SF6 ). CO2 utgjorde i 2005 nesten 80 prosent av de samlede klimagassutslippene, mens metan og lystgass stod for til sammen 17 prosent. De fluorholdige gassene stod for 3 prosent av utslippene i 2005.

Første del av FNs klimapanels (IPCC) fjerde hovedrapport ble lagt fram 2. februar 2007. Rapporten beskriver observerte klimaendringer til nå og hva som kan ventes av klimaendringer framover i dette århundret. (Delrapport 2 ble presentert i april og delrapport 3 vil bli presentert i mai, mens Synteserapporten som vil gi et mer journalistisk sammendrag av delrapportene vil bli ferdigstilt i november 2007.)

I rapporten slås det fast at det svært sannsynlig er menneskelig aktivitet som er årsak til den største delen av oppvarmingen de siste 50 år. De viktigste årsakene er brenning av olje, kull og gass (CO2), utslipp fra landbruk (metan og lystgass) og endret arealbruk, der avskoging i u-land bidrar til en betydelig økning i de globale utslippene av CO2.

Figur 9.3 Utslipp av klimagasser. 1990 – 2005*.
 Indeks 1990=1,0.

Figur 9.3 Utslipp av klimagasser. 1990 – 2005*. Indeks 1990=1,0.

Kilde: Statens forurensningstilsyn/Statistisk sentralbyrå.

Oppvarmingen er entydig og dokumentert gjennom observasjoner av luft- og havtemperatur, is- og snøsmelting og stigning i havnivå. Den globale middeltemperaturen har økt særlig mye siden 1970-tallet, og hastigheten på temperaturøkningen er økende. Gjennomsnittsendringene de siste 50 år er dobbelt så stor som de siste 100 år og illustrerer at også hastigheten i klimaendringene nå øker.

Temperaturen i Arktis stiger dobbelt så raskt som det globale gjennomsnittet. Jordens overflatetemperatur har økt med 0,75 grader de siste 100 år, og havnivået har steget med 17 cm. Oppvarmingsbidraget fra økt solaktivitet anslås nå å utgjøre bare 20 prosent av bidraget fra menneskelig aktivitet.

Boks 9.3 Klimaendringene avdekker kulturminner

Figur 9.4 Foto: Ragnar Bjørnstad, Oppland fylkeskommune.

Figur 9.4

Klimaendringer fører til nedsmelting av breer og snøfonner. Blottlegging av kulturminner og gjenstander som gjennom mange tusen år har vært beskyttet av isens konserverende kulde, vitner om stor menneskelig aktivitet på og rundt mange breer og snøfonner.

På snøfonner og isbreer i høyfjellet har reinen, før som nå, oppholdt seg i varme perioder sommerstid. Det har mange steder vært drevet jakt og fangst på reinen når den har oppholdt seg i slike områder.

De fremsmeltede kulturminnene og funnene er i seg selv unike, men de kan også være et nytt og viktig kildemateriale for klima- og snøforskere. De arkeologiske funnene som har vært konserverer i isen i opptil mange tusen år, består mange steder av organisk materiale som lar seg datere, slik som pilskaft, skremmepinner (som ledet reinen mot fangstgravene - se bilde til venstre), skinnsko, trespader, beinpiler (bildet nedenfor til høyre) m.m.

Detaljerte studier av det arkeologiske materialet, hvor en blant annet ser på dateringer, utbredelse i tid/rom og den menneskelige bruken av breene/fonnene over tid, kan bidra til bedre og mer detaljert forståelse av klima- og snøutvikling i et langtidsperspektiv.

Figur 9.5 Foto: Espen Finstad, Oppland fylkeskommune.

Figur 9.5

Figur 9.6 Foto: John Olsen

Figur 9.6

Kilde: Bjerknessenteret/RegCLim/IPCC.

Det ventes en økning i gjennomsnittstemperaturen på 1,1 – 6,4 grader de kommende 100 år, med en størst sannsynlig økning på 1,8 – 4 grader. Havnivået ventes å stige ytterligere 19 – 58 cm, avhengig av klimagassutslipp og avsmelting på Grønland og i Antarktis. Arktisk havis ventes å kunne forsvinne om sommeren innen slutten av dette århundre. Sammen med generelt minkende snødekke vil dette gi ytterligere absorbsjon av varme og forsterke temperaturøkningen. Fortsatt temperaturstigning vil kunne redusere både havets og landjordas evne til å absorbere karbon – som igjen har en selvforsterkende effekt. Det antas videre at en større andel karbon vil forbli i atmosfæren og gi større bidrag til klimaendringen enn tidligere antatt. Det ventes mer ekstremt vær, hetebølger og nedbørsperioder.

Boks 9.4 Om tilbakeregning av tall

Klimakonvensjonen og Kyoto-protokollen pålegger industrilandene et strengt regime for beregning og rapportering av utslipp av CO2 og andre klimagasser. Slike utslippstall er basert på mer eller mindre sikre beregninger, og klimaavtalen ber derfor landene stadig å videreutvikle metoder for beregning av utslipp. Ny forskning fører stadig til at beregningsmetodikken forbedres, slik at utslippstallene må beregnes på nytt for alle år. Når vi går inn i Kyoto-perioden, vil det få økt betydning at slike rekalkuleringer gjøres og at landene gjennomfører dem uavhengig av om de fører til økte eller reduserte utslipp.

De samlede klimagassutslippene i perioden 1990 – 2005 er i de nyeste beregningene redusert med gjennomsnittlig 0,1 prosent per år i forhold til tidligere, jf. fig. 9.4. Det gir i praksis helt marginale endringer i forhold til oppfyllelsen av forpliktelsen i Kyoto-protokollen. Den viktigste endringen gjelder metan fra avfallsdeponigass, som i hele perioden nå er 7 – 10 prosent lavere enn tidligere beregnet. Også forbrenningsutslippene av metan fra oljeraffinerier er noe lavere enn før. For 2003 og 2004 er dessuten utslippene fra kysttrafikk redusert pga. reviderte tall for drivstoffbruk. Disse reduksjonene motvirkes noe av at noen utslipp innen trefordeling og oljeraffinering som ikke tidligere ble beregnet nå er inkludert. I tillegg er det flere mindre ned- og oppjusteringer for alle gassene.

Figur 9.7 Utslipp av klimagasser i Norge. Sammenlikning mellom ny og
 gammel tidsserie 1990 – 2005*.
 Millioner tonn CO2-ekvivalenter.

Figur 9.7 Utslipp av klimagasser i Norge. Sammenlikning mellom ny og gammel tidsserie 1990 – 2005*. Millioner tonn CO2-ekvivalenter.

Kilde: Statens forurensningstilsyn/Statistisk sentralbyrå.

I Norge vil årlig nedbørmengde kunne øke med 5 – 20 prosent, mest langs kysten fra Vestlandet og nordover. På Østlandet og Sørlandet ventes mer nedbør høst og vinter og tørrere somre. Årlig middeltemperatur ventes å stige med 2,5 til 3,5 grader, mest i innlandet og i nord. Vintrene vil bli mildere, med minimumstemperaturer 2,5 til 4 grader over dagens nivå. Sommerens maksimumstemperaturer ventes å stige med 2 til 3 grader, mest på Sørlandet.

9.1.3 Virkemiddelbruk og tiltak

Norge er etter Kyotoprotokollen forpliktet til å sørge for at de årlige klimagassutslippene i perioden 2008 – 2012 i gjennomsnitt ikke er mer enn 1 prosent høyere enn i 1990. I 1990 var utslippene 52,1 millioner tonn CO2-ekvivalenter. Protokollen åpner imidlertid for at land, som et supplement til nasjonale tiltak, kan gjennomføre utslippsreduksjoner og/eller kjøpe kvoter i andre land.

For en gjennomgang av de nasjonale klimavirkemidlene og tilhørende klimatiltak vises til en egen stortingsmelding om klimapolitikken.

9.2 Nedbryting av ozonlaget

Ozonlaget beskytter mennesker, planter og dyr mot skadelig ultrafiolett stråling. Svekkes ozonlaget, kan det få alvorlige konsekvenser for livet på jorda. For sterk ultrafiolett stråling kan føre til hudkreft og øyenskader, svekke immunforsvaret hos mennesker og dyr, og redusere planktonveksten i havet og planteveksten på landjorden.

9.2.1 Mål

Mål for utfasing av ozon-nedbrytende stoffer framgår av boks 9.5.

9.2.2 Tilstand og måloppnåelse

Målinger verden over har vist at ozonlaget har blitt redusert de siste 20 årene. Den største ozonreduksjonen er observert over Antarktis. Det er hevet over tvil at svekkelsen av ozonlaget har sammenheng med utslipp av industrielt framstilte fluor-, klor- og bromholdige stoffer som KFK, HKFK og metylbromid, og som i atmosfæren reagerer med ozon under gitte temperaturmessige betingelser. Dersom alle land følger kravene i Montreal-protokollen, med alle vedtatte endringer, ventes det at ozonlaget vil komme tilbake til sitt opprinnelige nivå rundt 2050, det vil si tilstanden før 1980. Forutsetningen er at andre forhold som kan påvirke ozonreduksjonen, som for eksempel klima, er holdt konstant.

Boks 9.5 Mål for: Et stabilt klima og ren luft

Underområde: Nedbryting av ozonlaget

Strategisk mål:

Alt forbruk av ozonreduserende stoffer skal stanses.

Nasjonale resultatmål:

  1. Det skal ikke være forbruk av halon, alle typer klorfluorkarboner (KFK), tetraklormetan, metylkloroform og hydrobromfluorkarboner (HBFK).

  2. Forbruket av metylbromid skal være faset ut innen 2005.

  3. Forbruket av hydroklorfluorkarboner (HKFK) skal være stabilisert fra 1995 og faset ut innen 2015.

Norge har overholdt forpliktelsene under Montrealprotokollen om ozonreduserende stoffer. Norge har ingen produksjon og kun begrenset import av de ozonreduserende stoffene som omfattes av resultatmål 1 i boks 9.5. Det ble i desember 2002 innført en ny forskrift som samlet regelverket om ozonreduserende stoffer og som implementerte kravene i EUs forordning av 2000 om stoffer som bryter ned ozonlaget. Forordningen legger blant annet opp til en raskere reduksjon i importen av HKFK og metylbromid enn det som følger av Montreal-protokollen og tidligere EU-regelverk. Importen av HKFK skal ifølge forordningen avvikles 20 år tidligere enn det som følger av Montreal-protokollen. Regulering av alle de ozonreduserende stoffene i Montreal-protokollen er nå regulert i norsk lovverk gjennom forskrift 1. juni 2004 nr. 922 om begrensning i bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier og andre produkter (produktforskriften) kapittel 8. Forskriften implementerer både kravene under Montreal-protokollen og EU-forordningen.

Figur 9.8 viser at importen av ozonreduserende stoffer til Norge ble redusert med mer enn 99 prosent i perioden 1990 til 2005 vektet etter ozonreduserende evne (ODP-tonn). Dette skyldes generell stans i importen av halon og KFK fra henholdsvis 1994 og 1995. Fra 1994 har den samlete importen av ozonreduserende stoffer, målt i tonn, stabilisert seg og hovedsakelig vært dominert av HKFK, som har et lavere ozonreduserende potensial. I 2005 var forbruket av metylbromid nesten helt eliminert, mens forbruket av HKFK var redusert til 78 prosent under et basisnivå som tilsvarer HKFK-forbruket i 1989 pluss 2 prosent av KFK-forbruket i 1989 målt i ODP-tonn, jf. resultatmål 2 og 3. Norge ligger godt an til å nå utfasingsmålene for ozonreduserende stoffer både under Montreal-protokollen og EU-forordningen.

Figur 9.8 Import av ozonreduserende stoffer til Norge i perioden 1990 – 2005.

Figur 9.8 Import av ozonreduserende stoffer til Norge i perioden 1990 – 2005.

Kilde: Statens forurensningstilsyn.

9.2.3 Virkemiddelbruk og tiltak

Regjeringen vil:

  • Arbeide aktivt for å videreutvikle rammebetingelser som kan gjøre det lettere for utviklingsland og land i Øst-Europa å oppfylle eksisterende forpliktelser og eventuelt ta på seg nye forpliktelser under Montreal-protokollen.

  • Arbeide videre under Montreal-protokollen for å hindre at fremskyndet utfasing av ozonreduserende stoffer fører til økt bruk av HFK og andre stoffer som bidrar til forsterking av drivhuseffekten.

Bakgrunnen for de gode reduksjonsresultatene for ozonreduserende stoffer i Norge er en kombinasjon av styringseffektive virkemidler der forskrifter, informasjon, frivillige tiltak og samarbeid mellom myndighetene og bransjene har stått sentralt. Også forskningsmiljøene har bidratt.

Det nasjonale arbeidet er nå rettet mot kontroll med at retningslinjene blir fulgt og overvåking av konsentrasjonen av ozon-nedbrytende stoffer og ozonlaget. Norge har iverksatt en ordning med lisensiering for import og eksport av ozonreduserende stoffer, slik det fra 1. januar 2000 er lagt opp til under Montreal-protokollen.

Utfordringene internasjonalt ligger nå spesielt på oppfølging av forpliktelsene for utviklingslandene. Disse forpliktelsene startet å løpe fra og med 1999. Et viktig element i denne forbindelse er det multilaterale ozonfondet, der Norge bidrar. Det er også fokus på oppfølging av sentral- og østeuropeiske land som har hatt manglende overholdelse av sine forpliktelser. Norge har blant annet bidratt økonomisk til et prosjekt i regi av Verdensbanken for full utfasing av KFK-produksjon i Russland. Regjeringen vil arbeide for å videreutvikle rammebetingelser for utviklingsland og land i Øst-Europa som kan gjøre det lettere for dem å oppfylle eksisterende forpliktelser og eventuelt ta på seg nye forpliktelser under protokollen.

9.3 Langtransporterte luftforurensninger

Forsuring forårsaket av utslipp av svoveloksider (SOx), nitrogenoksider (NOx) og ammoniakk (NH3) er en av de største truslene mot det biologiske mangfoldet i Norge. Ferskvannsfisk i områder av Sør-Norge er særlig utsatt. Kombinasjonen av flyktige organiske forbindelser (VOC) og nitrogenoksider gir bakkenært ozon som ved høye konsentrasjoner kan gi helseskader og skader på vegetasjon, avlinger og materialer. Tilførsel av nitrogenoksider og ammoniakk kan medføre overgjødsling. Langtransportert luftforurensning bidrar også til høye konsentrasjoner av helseskadelige partikler i luft.

Utslipp fra andre europeiske land og internasjonal skipsfart er hovedårsaken til at nedfall av svovel og nitrogen i Norge overskrider naturens tålegrenser for forsuring. Miljøproblemene fra langtransportert grenseoverskridende forurensning kan derfor bare løses på en effektiv måte gjennom forpliktende internasjonalt samarbeid. Norge har påtatt seg ambisiøse internasjonale forpliktelser om utslippsreduksjoner. Den største utfordringen er knyttet til å redusere årlige utslipp av NOx med nærmere 30 prosent innen 2010, i tråd med forpliktelsen i Gøteborgprotokollen. Dette innebærer at Norge må gjennomføre vesentlige nye tiltak innenfor flere sektorer. Regjeringen har med den nye avgiften på NOx-utslipp og bruk av andre virkemidler lagt til rette for at Norge skal overholde NOx-forpliktelsen.

9.3.1 Mål

Mål for reduserte utslipp av langtransporterte luftforurensninger framgår av boks 9.6.

Resultatmålene reflekterer forpliktelsene Norge har påtatt seg for de nevnte stoffene i protokoller under ECE-konvensjonen om langtransportert grenseoverskridende luftforurensning, inkludert Gøteborgprotokollen.

9.3.2 Tilstand og måloppnåelse

9.3.2.1 Utvikling i forurensningsbelastning og miljøtilstand

Det internasjonale arbeidet på dette området foregår innenfor rammen av ECE-konvensjonen om langtransportert grenseoverskridende luftforurensning som ble vedtatt i 1979. Fem protokoller som retter seg mot miljøproblemene forsuring, overgjødsling og bakkenært ozon er i dag i kraft under konvensjonen. Protokollene har gitt en vesentlig reduksjon i forurensningsbelastningen i områder i Norge der naturens tålegrenser for forsuring er overskredet. De største forbedringene har skjedd på Østlandet.

Den nyeste protokollen, om reduksjon av forsuring, overgjødsling og bakkenært ozon (Gøteborgprotokollen), trådte i kraft 17. mai 2005. Denne regulerer landenes årlige utslipp av svoveldioksid (SO2), nitrogenoksider (NOx), ammoniakk (NH3) og flyktige organiske forbindelser (VOC). De maksimale utslippsnivåene i protokollen skal overholdes innen 2010.

EU vedtok høsten 2001 Parlaments- og rådsdirektiv 2001/81/EF om nasjonale utslippstak for visse forurensende stoffer til luft. Direktivet omfatter de samme stoffene som Gøteborgprotokollen. Også direktivets utslippstak skal overholdes innen 2010. EFTA/EØS-landene vurderer nå om direktivet bør innlemmes i EØS-avtalen.

Selv med full effekt av Gøteborgprotokollen og EUs direktiv om nasjonale utslippstak, ventes tålegrensene for forsuring fortsatt å være overskredet i deler av Norge etter 2010, særlig i Agder-fylkene og Rogaland. Det ble, i forbindelse med forhandlingene om Gøteborgprotokollen, beregnet at dette vil gjelde om lag 7 prosent av Norges areal. Til sammenligning var andelen areal med overskridelser anslått å være om lag 30 prosent i 1980, 20 prosent i 1990 og 13 prosent i 2000.

Boks 9.6 Mål for: Et stabilt klima og ren luft

Underområde: Langtransporterte luftforurensninger

Strategiske mål:

Utslippene av svoveldioksid, nitrogenoksider, flyktige organiske forbindelser og ammoniakk skal reduseres slik at påvirkningen av naturen holdes innenfor kritiske belastningsgrenser (naturens tålegrense), og slik at menneskets helse og miljøet ikke skades.

Nasjonale resultatmål:

  1. De årlige utslippene av svoveldioksid (SO2) skal maksimalt være 22 000 tonn f.o.m. 2010.

  2. De årlige utslippene av nitrogenoksider (NOx) skal maksimalt være 156 000 tonn f.o.m. 2010. Fram til 2010 skal de årlige utslippene ikke overstige nivået i 1987 (dvs. 218 000 tonn).

  3. De årlige utslippene av flyktige organiske forbindelser (VOC) skal maksimalt være 195 000 tonn f.o.m. 2010. Fram til 2010 skal de årlige utslippene ikke overstige nivået i 1988 (dvs. 252 000 tonn). De årlige utslippene av VOC fra hele fastlandet og norsk økonomisk sone sør for 62. breddegrad skal ikke overstige 70 prosent av nivået i 1989 (dvs. 191 000 tonn).

  4. De årlige utslippene av ammoniakk (NH3) skal maksimalt være 23 000 tonn f.o.m. 2010.

Siden Gøteborgprotokollen ble undertegnet i 1999 er det skjedd flere forbedringer i beregninger av transport og avsetning av forurensinger og i beregning av overskridelser av tålegrensene. De viktigste endringene er at modellene for beregning av spredning og avsetning av forurensninger er forbedret, og beregningene skjer på en mer detaljert skala. Videre tar beregningene av avsetning hensyn til at forurensninger avsettes forskjellig, avhengig av hva slags vegetasjon som finnes. Man har også fått mer nyansert kunnskap om tålegrenser for ulike økosystemer, og om utstrekningen av økosystemer.

De nye måtene å beregne avsetning og overskridelser på, har ført til at tallene for areal med overskridelser av tålegrensene for bl.a. forsuring i Europa er oppjustert og at overskridelsene tilsynelatende er større nå enn før 1999. Dette gjelder også for Norge. Nyere internasjonale beregninger indikerer at tålegrensene for forsuring var overskredet for 42 prosent av arealet i Norge i 1980, 29 prosent i 1990 og 23 prosent i 2000. Andelen ventes redusert til 11 prosent i 2010 med full effekt av Gøteborgprotokollen og EUs direktiv om nasjonale utslippstak. Dette innebærer at forsuringsbelastningen er større enn det vi tidligere har antatt, men at de relative forbedringene, som følge av de internasjonale avtalene, fortsatt vil være like store som tidligere antatt.

Alle nasjonale målinger av tilførsler og tilstand i Norge bekrefter at det har skjedd en forbedring, at overskridelsene av tålegrensene for forsuring har avtatt og at vannkvaliteten er endret. De største endringene fant sted på 1980- og spesielt på 1990-tallet. Overvåkingen viste at svovel i vann på Sør- og Østlandet avtok med rundt 20 prosent på 1980-tallet, med rundt 50 prosent på 1990-tallet, mens de etter 2000 har avtatt med 15 prosent eller mindre. For hele perioden 1980 – 2005 har svovel avtatt med om lag 70 prosent.

De gjenstående overskridelsene av tålegrensene for forsuring nødvendiggjør ytterligere reduksjoner i tilførslene av nitrogen og svovel. Selv om belastningen reduseres til nivåer som er under tålegrensene for skade, vil det ta tid før forholdene blir stabile. Beregninger viser at det vil ta 5 – 20 år før forholdene i innsjøene er tilfredsstillende, etter at tilførslene av forurensninger er redusert til et akseptabelt nivå. For en nærmere beskrivelse av de økologiske effektene av langtransportert luftforurensning vises det til St.meld. nr. 25 (2002 – 2003) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand. Helseeffektene av luftforurensninger er beskrevet under temaet lokal luftforurensning.

9.3.2.2 Internasjonale forpliktelser og utslippsutvikling

Norges utslippsforpliktelser i Gøteborgprotokollen, utslipp i 2005 samt utslippsreduksjoner som kreves fram mot 2010 er gjengitt i tabell 9.1. Forpliktelsene omfatter utslipp fra stasjonære og mobile kilder på land, stasjonære kilder på sokkelen innenfor norsk økonomisk sone, utslipp fra skip i innenriksfart og fiske i norske farvann, samt utslipp fra fly i trafikk mellom norske flyplasser.

Figur 9.9 viser utviklingen i perioden 1985 – 2005 i norske utslipp av SO2, NOx, VOC (målt som VOC unntatt metan – nmVOC) og NH3 for de kilder som omfattes av Gøteborgprotokollens forpliktelser for disse stoffene. Figuren viser også forventet utslippsnivå fram mot 2020, basert på framskrivninger av økonomisk aktivitet og teknologisk utvikling som ble presentert i Nasjonalbudsjettet for 2007. For NOX er framskrivingen korrigert slik at denne er i samsvar med oppdaterte historiske utslipp av NOX.

Tabell 9.1 Norges forpliktelser i Gøteborgprotokollen, utslipp i 2005 og nødvendige utslippsreduksjoner.

  Utslippstakforpliktelse f.o.m. 2010 (tonn) Utslipp 2005 (tonn) Reduksjonsbehov 2005 – 2010
SO2 22 000 24 000 8  %
NOx 156 000 197 000 21  %
NH3 23 000 23 000 0  %
VOC 195 000 222 000 12  %

Kilde: Gøteborgprotokollen, Statistisk sentralbyrå.

Figur 9.9 Utslipp og framskrivninger for SO2, NOx,
 VOC, NH3.

Figur 9.9 Utslipp og framskrivninger for SO2, NOx, VOC, NH3.

Kilde: Statens forurensningstilsyn, Statistisk sentralbyrå, Finansdepartementet.

Utslippene av SO2 i Norge er betydelig redusert siden begynnelsen av 1980-tallet, og var i 2005 på 24 000 tonn. Dette er en nedgang på 4 prosent fra 2004. I framskrivningene i Nasjonalbudsjettet for 2007 legges det til grunn en liten utslippsvekst, til 25 400 tonn i 2010 og 26 600 tonn i 2020. Veksten skyldes i hovedsak økt aktivitet i prosessindustrien og økt oljeforbruk. Det legges opp til at forpliktelsen i Gøteborgprotokollen om et maksimalt årlig utslipp av SO2 på 22 000 tonn fra 2010 skal overholdes gjennom skjerpete utslippskrav til prosessindustrien i hht. en avtale mellom Miljøverndepartementet og Norsk Industri. Norge overholder forpliktelsen i svovelprotokollen av 1994 om et årlig utslipp på maksimalt 34 000 tonn innen 2000.

I 2005 var utslippene av NOx 197 000 tonn. Som følge av ny kunnskap om utslippsfaktorene for skip, er utslippstallene for NOx nedjustert for perioden 1990 – 2005, i forhold til de utslippstall som tidligere er presentert for disse årene. Det var en liten nedgang i NOx-utslippene fra 2004 til 2005. Med de virkemidlene som var til rådighet før NOx-avgiften ble innført, er det anslått at de årlige utslippene av NOx vil bli redusert til om lag 193 000 tonn i 2010 og 156 000 tonn i 2020. Dette samsvarer med framskrivningene i Nasjonalbudsjettet for 2007 med korreksjoner som følger av bl. a. de nye utslippsfaktorene for skip. I forhold til utslippsframskrivningene som ble lagt fram i Nasjonalbudsjettet 2007 er NOx-utslippene for 2010 nedjustert med om lag 11 000 tonn.

Det er særlig utslippene fra vegtrafikken som ventes å bli redusert som følge av strengere utslippskrav til nye kjøretøy. Utslippene fra petroleumsvirksomheten ventes også å bli redusert fram mot 2010, og ventes halvert innen 2020. Innen enkelte andre sektorer ventes utslippene å øke som følge av økt aktivitet. Det må gjennomføres vesentlige nye tiltak innenfor flere sektorer for at Norge skal overholde forpliktelsen i Gøteborgprotokollen om et maksimalt årlig utslipp av NOx på 156 000 tonn fra 2010.

Norge er i NOx-protokollen av 1988 forpliktet til innen 1994 å stabilisere de årlige NOx-utslippene på nivået fra 1987 (dvs. 218 000 tonn). I 2005 lå NOx-utslippene 21 000 tonn under denne forpliktelsen.

De samlete norske utslippene av VOC økte med 32 prosent fra 1990 til 2001. Fra 2001 til 2005 ble utslippene redusert med 43 prosent. Dette bekrefter en ny trend med reduksjon i utslippene. I 2005 var utslippene av VOC 222 000 tonn. Forpliktelsen under VOC-protokollen av 1991 hadde effekt fra 1999 og tilsvarer et maksimalt årlig utslipp på 252 000 tonn. Norge overholdt denne forpliktelsen i 2005.

Utslippene av VOC forventes ytterligere redusert i årene fremover. Utslippsreduksjonene skyldes i første rekke de krav som i 2001 ble stilt til utslipp av VOC fra bøyelasting og lagring av råolje på sokkelen. Det er ventet at tiltakene som er gjennomført eller vedtatt iverksatt er tilstrekkelige til også å overholde Norges VOC-forpliktelse i Gøteborgprotokollen innen 2010.

Norge har i VOC-protokollen av 1991 en egen utslippsforpliktelse for hele fastlandet samt den økonomiske sonen sør for 62. breddegrad. Utslippene for dette området var i 2005 svakt høyere enn nivået som følger av forpliktelsen. Foreløpige vurderinger av utslippene for senere år og foreliggende framskrivninger tyder på at Norge overholder denne forpliktelsen f.o.m. 2006. Gøteborgprotokollen inneholder ingen egen utslippsforpliktelse for dette geografiske området.

Utslippene av ammoniakk (NH3) økte med om lag 13 prosent fra 1990 til 2005, til 23 000 tonn. Dette er samme nivå som Norges utslippsforpliktelse i Gøteborgprotokollen fra 2010. Landbruket er den største kilden til utslipp av ammoniakk og sto i 2005 for knapt 90 prosent av de norske utslippene. Utslippsveksten skyldes imidlertid overgang til bruk av kjøretøy med treveis katalysator, mens utslippene fra landbruket har vært relativt stabile. Ved siden av reduserte utslipp av bl. a. NOx og VOC gir de første årsklassene av kjøretøy med bruk av katalysator noe økte utslipp av ammoniakk.

Landbruks- og matdepartementet har innarbeidet Gøteborgprotokollens krav til utforming av husdyrrom og gjødsellager for ekstra store svine- og fjørfebesetninger i forskrift om gjødselvarer m.v., av organisk opphav. Nyere utslippskrav til kjøretøy er utformet slik at ammoniakkutslippene ikke forventes å øke. Det er ventet at de samlete norske utslippene av ammoniakk vil endre seg lite fram mot 2010 og 2020 uten nye tiltak.

9.3.3 Virkemiddelbruk og tiltak

Regjeringen vil:

  • Iverksette nødvendige tiltak og virkemidler for at Norge skal overholde utslippsforpliktelsen for nitrogenoksider (NOx) i Gøteborgprotokollen innen 2010. De viktigste virkemidlene vil være:

    • Gjennomføre avgiften på utslipp av NOx, avtaler knyttet til avgiftsfritak og andre virkemidler på en slik måte at tilstrekkelige utslippsreduksjoner oppnås

    • Fastsette nye utslippskrav etter forurensningsloven

    • Innføre miljødifferensiert årsavgift for kjøretøy med tillatt totalvekt opp til 7,5 tonn, med utgangspunkt i hvilke avgasskrav (Euro-krav) de ulike kjøretøyene oppfyller. Euro-kravene stiller blant annet krav til maksimalt utslipp av NOx.

  • Delta aktivt i arbeidet med å evaluere og revidere Gøteborgprotokollen med sikte på å oppnå ytterligere miljøforbedringer i Norge.

  • Delta aktivt i arbeidet med å følge opp EUs tematiske strategi for luftforurensning.

  • Videreføre initiativene Norge har tatt i IMO for å revidere regelverket for utslipp til luft fra skip. Norge vil legge vekt på å utvikle internasjonale regler som på en effektiv måte kan redusere utslipp som bidrar til overskridelse av kritiske belastninger for økosystemer og menneskers helse.

  • Følge opp EMEPs strategi for overvåking av langtransportert luftforurensning.

9.3.3.1 Oppfølging av Norges NOx-forpliktelse i Gøteborgprotokollen

Norge er et av de land som har stått i første rekke i arbeidet med å utvikle forpliktende internasjonale avtaler om reduksjon av langtransportert luftforurensning. Som mottaker av slike forurensninger, vil Norge ha vesentlig nytte av at andre land overholder sine forpliktelser på dette området. Det er derfor særlig viktig at Norge selv overholder forpliktelsene i Gøteborgprotokollen.

Norges største utfordring ved oppfølging av Gøteborgprotokollen er knyttet til å redusere de årlige utslippene av NOx i et omfang som er tilstrekkelig til å overholde protokollens forpliktelse innen 2010. Som det framgår foran, var de samlede NOx-utslippene i 2005 på 197 000 tonn. Utslippene ventes redusert til 193 000 tonn i 2010 uten effekten av NOx-avgiften. I henhold til Gøteborgprotokollen skal Norge redusere de årlige utslippene til maksimalt 156 000 tonn innen 2010. Dette nødvendiggjør en reduksjon i årlige utslipp på om lag 41 000 tonn, dvs. om lag 20 prosent i forhold til utslippene i 2005. NOx-forpliktelsen i Gøteborgprotokollen er ambisiøs, og de samfunnsøkonomiske kostnadene knyttet til å innfri forpliktelsen vil være store. Regjeringen legger derfor opp til mest mulig kostnads- og styringseffektive tiltak og virkemidler.

Innenriks sjøfart og fiske står for tilsammen 37 prosent av norske NOx-utslipp. Analyser utarbeidet av Statens forurensningstilsyn sammen med andre berørte etater, viser at tiltak her er de rimeligste, og en betydelig del av utslippsreduksjonene bør derfor skje i disse sektorene. I tillegg peker analysene på kostnadseffektive NOx-tiltak i industrien i fastlands-Norge og enkelte tiltak på energianleggene på kontinentalsokkelen. Disse kildene står for hhv. om lag 9 og 24 prosent av de norske NOx-utslippene. I følge tiltaksanalysen framstår tiltakene i petroleumssektoren offshore gjennomgående som mer kostnadskrevende enn de tiltak som er vurdert for skip og fartøy. Det kan også være nødvendig å redusere utslippene i andre sektorer.

Utslippene av NOx er i dag regulert på ulike måter. Det stilles krav til utslipp gjennom utslippstillatelser etter forurensningsloven. Utslippene fra kjøretøy er regulert gjennom kjøretøyforskriftene til vegtrafikkloven. Disse kravene blir skjerpet i tråd med utviklingen av EUs regelverk på området. Vektårsavgiften, som ilegges alle kjøretøy og kombinasjoner av kjøretøy med tillatt totalvekt 7,5 tonn og over, består av en vektgradert og en miljødifferensiert del. Den miljødifferensierte årsavgiften graderes ut fra vekt og utslippskrav. Kravene følger kjøretøyforskriftens Euro-klassifisering som stiller krav til maksimalt utslipp av bl.a. NOx og partikler pr. kWh. Lav-NOx-brennere tas i bruk ved installering av nye gassturbiner på sokkelen. FNs sjøfartsorganisasjon (IMO) har vedtatt regelverk som bl.a. stiller krav til NOx-utslipp fra skip som er bygget eller oppgradert fra og med 1. januar 2000. Effekten av disse virkemidlene inngår i de foreliggende utslippsframskrivningene.

I tråd med Stortingets vedtak, innførte Regjeringen 1. januar 2007 avgift på utslipp av NOx. Avgiften omfatter framdriftsmaskineri med samlet installert effekt på mer enn 750 kW, motorer, kjeler og turbiner i energianlegg med samlet innfyrt effekt på mer enn 10 MW, og fakler. Avgiften er anslått å dekke om lag 55 prosent av de norsk NOx-utslippene. Det er vedtatt økonomiske kompensasjoner for enkelte berørte næringer. Stortinget vedtok at det på nærmere angitte betingelser kan gis avgiftsfritak dersom det inngås avtale med staten om utslippsreduksjoner, jf. Budsjettinnst. S. nr. 1 (2006–2007). En forutsetning er at en avtale må gi minst samme miljøeffekt som avgiften over tid.

Miljøverndepartementet er i dialog med de berørte næringsorganisasjonene om innholdet i mulige avtaler. Regjeringen legger vekt på at avtaler skal inneholde forpliktelser om utslippsreduksjoner som er tilstrekkelige til at Norge samlet sett overholder NOx-forpliktelsen i Gøteborgprotokollen.

Avgiften er for 2007 satt til 15 kr/kg NOx som slippes ut. Tiltaksanalysene som er gjennomført kan tyde på at det er behov for å øke avgiftssatsen fram mot 2010 for å sikre at NOx-forpliktelsen overholdes. Regjeringen vil følge utviklingen nøye for å sikre at avgiften, kompensasjonstiltakene og eventuelle avtaler bidrar til tilstrekkelig måloppnåelse.

Forurensende utslipp fra industri og energiproduksjon faller innenfor virkeområdet til forurensningsloven. Gjennom EØS-avtalen gjelder også EUs Rådsdirektiv 96/61/EF av 24. september 1996 om integrert forebygging og begrensning av forurensning (IPPC-direktivet) for disse kildene. I henhold til direktivet skal nye anlegg pålegges å benytte beste tilgjengelige teknikker (BAT) allerede fra starten, mens eksisterende anlegg skal ta i bruk BAT innen høsten 2007. Statens forurensningstilsyn og fylksmannens miljøvernavdelinger arbeider med endringer i utslippstillatelsene til de virksomheter som omfattes av IPPC-direktivet.

Regjeringen tar sikte på å miljødifferensiere årsavgiften for kjøretøy med tillatt totalvekt opp til 7,5 tonn i 2008. Differensieringen kan ta utgangspunkt i hvilke avgasskrav (Euro-krav) kjøretøyene oppfyller.

9.3.3.2 Oppfølging av Norges øvrige utslippsforpliktelser i Gøteborgprotokollen

På bakgrunn av framskrivninger av utslipp synes det som om de virkemidler som er vedtatt eller varslet overfor utslippene av SO2 og VOC vil være tilstrekkelige til å overholde Norges utslippsforpliktelser i Gøteborgprotokollen innen 2010. Framskrivninger av utslippene av ammoniakk tyder også på at Norge vil kunne overholde denne forpliktelsen uten vesentlige nye tiltak og virkemidler. Både for SO2 og ammoniakk vil Regjeringen følge utslippsutviklingen nøye og fortløpende vurdere behovet for å endre virkemiddelbruken.

9.3.3.3 Utvikling av nye avtaler

Det pågår nå arbeid med å vurdere effektene av Gøteborgprotokollen. Flere norske fagmiljøer er sentrale i dette arbeidet. Styringsorganet for Konvensjonen om langtransportert grenseoverskridende luftforurensning ventes i desember 2007 å ta stilling til om det skal startes forhandlinger med sikte på å revidere protokollens forpliktelser. Styringsorganet skal også vurdere om det skal settes i gang arbeid med å regulere landenes utslipp av partikler som bidrar til helseskader.

Regjeringen vil videreføre Norges aktive deltakelse i arbeidet under Konvensjonen om langtransportert luftforurensning, bl.a. arbeidet med å evaluere og forberede en mulig revisjon av Gøteborgprotokollen. Norge vil i arbeidet med revisjon av Gøteborgprotokollen legge vekt på få til en avtale som kan omfatte flest mulig av landene i Øst-Europa, Kaukasus og Sentral-Asia.

Norge vil utvikle overvåkingen av langtransportert luftforurensning i tråd med strategien til Samarbeidsprogrammet for overvåking og måling av de langtrekkende luftforurensningene i Europa (EMEP).

Gøteborgprotokollen og de andre protokollene under Konvensjonen om langtransportert luftforurensning omfatter ikke internasjonal sjøfart. Samtidig bidrar internasjonal sjøfart vesentlig til avsetning av svovel og nitrogen i Norge. Det er under FNs sjøfartsorganisasjon IMO vedtatt krav som innebærer at utslippene av svovel og nitrogen fra skip vil reduseres noe. Det er anslått at utslippene fra internasjonal sjøfart i europeiske farvann i 2010 vil være nesten like store som summen av utslippene fra kilder som omfattes av Gøteborgprotokollen. Regjeringen arbeider innenfor IMO for å utvikle et mer effektivt regelverk for å redusere utslippene til luft fra sjøfarten.

Eus tematiske strategi for luftforurensning fastsetter foreløpige mål for 2020 for beskyttelse av helse og miljø, og viser hvilke utslippsreduksjoner som er nødvendige i EU-området for å nå målene, se nærmere omtale under temaet lokale luftforurensninger.

Kommisjonen skal følge opp målene i strategien med konkrete forslag til endringer av bl.a. Parlaments- og rådsdirektiv 2001/81/EF om nasjonale utslippstak (NEC-direktivet) og tar sikte på å legge fram forslag til revidert direktiv i 2007. Det skal også vurderes å ta inn utslippstak eller andre former for regulering av utslippene av partikler (PM2,5) for å redusere langtransportert partikkelforurensning.

Norge følger arbeidet med oppfølging av den tematiske strategien gjennom deltakelse som observatør i styringsgruppen for Kommisjonens «Clean Air for Europe»-program (CAFE) og i ulike arbeidsgrupper under programmet. Norge deltar i ekspertgruppen som forbereder det faglige grunnlaget for revisjon av NEC-direktivet.

9.4 Lokal luftkvalitet

Generelt er den lokale luftkvaliteten i Norge god, men i byer og tettsteder kan lokale luftforurensinger i perioder gi helse- og trivselsproblemer. En relativt stor del av befolkningen, særlig i større byer og nær trafikkerte veier, er utsatt for luftforurensning som kan øke risikoen for framskyndet død og helseplager, slik som luftveisinfeksjoner, lungesykdommer og kreft. Kildene til forurensningen er både norske utslipp og tilførsler fra andre land.

9.4.1 Mål

Mål for forbedret luftkvalitet framgår av boks 9.7.

9.4.2 Tilstand og måloppnåelse

De nasjonale målene for luftkvalitet gjelder for hele landet. Det er i 2005 gjort beregninger av luftkvaliteten i Oslo og Trondheim. Beregningene viser at de nasjonale resultatmålene for svevestøv (PM10) og benzen overskrides. Målinger fra andre byer viser også overskridelser av målet for PM10. For NO2 viser beregninger at få personer i 2005 var utsatt for overskridelser av det nasjonale målet. Det kan imidlertid bli vanskelig å overholde målet i 2010. Målet for svoveldioksid (SO2) vurderes til i stor grad å være nådd i Norge. Målet for benzen vil sannsynligvis nås i 2010 uten ytterligere tiltak. Gjennomførte eller planlagte tiltak for å overholde forurensingsforskriftens krav til luftkvalitet vil bidra til bedre luftkvalitet i byene. For å nå det nasjonale målet for svevestøv i 2010 må det imidlertid iverksettes ytterligere tiltak.

Boks 9.7 Mål for: Et stabilt klima og ren luft

Underområde: Lokal luftkvalitet

Strategiske mål:

Lokale luftforurensningsproblemer skal forebygges og reduseres slik at hensynet til menneskenes helse og trivsel ivaretas.

Nasjonale resultatmål:

  1. Døgnmiddelkonsentrasjonen av svevestøv (PM10) skal innen 2005 ikke overskride 50 μg/m3 mer enn 25 dager pr. år og innen 2010 ikke mer enn 7 dager pr. år.

  2. Timemiddelkonsentrasjonen av nitrogendioksid (NO2) skal innen 2010 ikke overskride 150 μg/m3 mer enn 8 timer pr. år.

  3. Døgnmiddelkonsentrasjonen av svoveldioksid (SO2) skal ikke overskride 90 μg/m3.

  4. Årsmiddelkonsentrasjonen av benzen skal innen 2010 ikke overskride 2 μg/m3som bybakgrunnsverdi.

I det følgende gjennomgås status og prognoser for oppnåelse av de enkelte resultatmålene. Modellberegningene innebærer en viss grad av usikkerhet.

9.4.2.1 Svevestøv

Beregninger for Oslo viser at over 230 000 mennesker (ca. 46 prosent av befolkningen) bor i områder som utsettes for overskridelser av det nasjonale målet for svevestøv for 2010. Beregningene viser at hovedkildene til overskridelsene er vedfyring og veitrafikk. Veinært bidrar veitrafikk med 73 prosent av konsentrasjonsnivået, vedfyring med 15 prosent, og langtransportert svevestøv med 10 prosent. Siden 2003 har veitrafikkens andel økt med tre prosent og langtransportbidraget gått ned med tre prosent.

For Trondheim viser beregninger for 2005 at mer enn 20 000 personer bor i områder som utsettes for konsentrasjoner over nasjonalt mål for 2010.

Selv om framskrivninger viser reduksjon av svevestøvkonsentrasjoner, vil det bli vanskelig å nå det nasjonale målet for svevestøv i 2010 uten ytterligere tiltak eller at styrken i de eksisterende tiltakene økes. De fleste som blir utsatt for overskridelser av det nasjonale målet i 2010 vil først og fremst være bosatt i sentrumsnære byområder og langs de mest trafikkerte hovedveiene.

Tabell 9.2 viser beregning av antall personer hhv. eksponert for og forventet eksponert for konsentrasjoner over nasjonalt mål for svevestøv for 2005 og 2010 for Oslo og Trondheim (med eksisterende politikk, basisframskrivning).

Tabell 9.2 Antall personer henholdsvis eksponert for og forventet eksponert for konsentrasjoner over nasjonalt mål for svevestøv for 2005 og 2010 (med eksisterende politikk, basisfremskrivning) for Oslo og Trondheim.

  Oslo Trondheim
2005 235 800 20 900
2010 66 000 8 600

Kilde: Norsk institutt for luftforskning.

9.4.2.2 Nitrogendioksid

Beregninger viser at i 2005 ble rundt 600 personer utsatt for konsentrasjoner over nasjonalt mål for NO2 i Oslo. Dette er rundt 10 prosent av tilsvarende tall i 2003. Årsak til denne nedgangen er at små endringer i konsentrasjonene i modellberegningene kan gi store utslag i beregnet antall personer utsatt for overskridelser. Beregninger for Trondheim i 2005 viser at rundt 40 personer ble utsatt for eksponering over nasjonalt mål. Usikkerheten i beregningene er stor. Rundt 97 prosent av konsentrasjonsnivået i begge byene er forårsaket av veitrafikk. Målinger viser et relativt stort antall overskridelser av det nasjonale målet i Oslo, samt overskridelser i Trondheim og Bergen. Overskridelsene er målt langs noen få veier med stor trafikk. På grunn av forventet trafikkvekst, høye utslipp fra tunge kjøretøy og langtransporterte bidrag kan nivåene av NO2 øke noe fremover mot 2010. Det kan derfor være vanskelig å nå det nasjonale resultatmålet for NO2i 2010 uten at det iverksettes tiltak utover det som allerede er vedtatt. Dette gjelder spesielt for Oslo.

9.4.2.3 Svoveldioksid

Utslippene av SO2 i Norge er betydelig redusert siden 80-tallet. Konsentrasjonene av SO2 generelt er lave. SO2-målet vurderes i stor grad å være nådd i Norge. Årstallet i målet er tatt ut, men målet videreføres.

Tabell 9.3 Antall personer utsatt for overskridelser av nasjonalt mål for benzen for 2010.

  Oslo Trondheim
2003 114 900 700
2005 45 100 500

Kilde: Norsk institutt for luftforskning, Statens forurensningstilsyn, Statistisk sentralbyrå, Oslo kommune og Trondheim kommune.

9.4.2.4 Benzen

Beregningene for 2005 viser at rundt 45 000 personer utsettes for overskridelser av det nasjonale målet for benzen i Oslo. Dette er en reduksjon på 60 prosent siden 2003. Nedgangen i konsentrasjonen skyldes lavere utslipp fra veitrafikken. I Trondheim er det beregnet at rundt 500 personer utsettes for overskridelser av det nasjonale målet, se tabell 9.3. Hovedkildene til overskridelsene i disse byene er veitrafikk (70 – 80 prosent) og vedfyring. Det ventes at allerede vedtatte krav til drivstoff og avgasser vil føre til at nasjonalt mål for benzen nås i 2010.

9.4.3 Virkemiddelbruk og tiltak

Regjeringen vil:

  • Redusere utslippene fra de største kildene – samferdselssektoren og vedfyring.

  • Utarbeide en handlingsplan for lokal luftkvalitet.

9.4.3.1 Redusere utslipp fra de største kildene – samferdselssektoren og vedfyring

Lokal luftforurensning er et miljøproblem som reduserer livskvaliteten og har negative helseeffekter for en stor del av befolkingen. Luftforurensing rammer alle, men sårbare grupper av befolkningen er særlig utsatt for økte plager og forkortet levetid. Utslipp fra transport og vedfyring står for en stor del av den lokale luftforurensningen. Framskrivninger viser at partikkelutslippene (inkludert veistøv) fra kjøretøy vil gå ned, men ikke raskt nok til å nå det nasjonale målet for 2010. Det er noe usikkerhet knyttet til om utslippene av NO2vil bli redusert på tilsvarende vis. Ny renseteknologi for kjøretøy har medført at NOx-utslippene går ned, mens NO2-konsentrasjonene er stabile.

Vedfyring

Utslippene fra vedfyring består blant annet av svevestøv, PAH-forbindelser og dioksiner. For å redusere utslippene vil regjeringen vurdere å innføre en statlig støtteordning til aktuelle kommuner. Ordningen vil bl.a. kunne omfatte tilskudd til utskifting til nye rentbrennende ovner, samt til installering av renseteknologi for å redusere utslippene, som for eksempel etterbrennerplater eller pipehatter. Å skifte ut gamle ovner med nye rentbrennende kan gi en reduksjon i svevestøvutslipp fra den enkelte ovn opp mot 80 prosent. I tillegg vil tiltakene øke energieffektiviteten knyttet til vedfyring. Ordningen vurderes avgrenset til kommuner som omfatter større tettsteder eller byer hvor forurensningen fra vedfyring er betydelig.

Samferdselssektoren

Luftforurensning fra vegtrafikk består av eksos og partikler fra asfaltslitasje. Konsentrasjonene av svevestøv og NO2 er høyest langs de mest trafikkerte veiene og i byer og tettsteder. Strengere avgasskrav til kjøretøyparken har de siste 10 – 15 årene redusert de lokale utslippene vesentlig. Likevel er det tidvis høy luftforurensning i de største byene. Framskrivninger viser derfor behov for ytterligere utslippsreduksjoner i samferdselssektoren.

Øke piggfriandelen

Økt andel piggfrie vinterdekk er et svært effektivt tiltak for å redusere asfaltslitasje, og det har også effekt på støynivået. Innføring av piggdekkavgift er et av virkemidlene kommunene kan ta i bruk for å redusere svevestøvkonsentrasjoner. Piggdekkavgiften har vært effektiv og ført til reduksjon av svevestøv fra vegtrafikken i Oslo, Trondheim og Bergen. I 2006 kjørte henholdsvis 81 og 65 prosent av bilene i Oslo og Trondheim med piggfrie dekk. Det er beregnet at antall personer som utsettes for overskridelser over nasjonale mål for svevestøv vil bli redusert med henholdsvis 72 og 59 prosent fra 2005 til 2010 dersom piggfriandelen i Oslo og Trondheim økes til henholdsvis 85 og 75 prosent. Oslo kommune har et mål om 90 prosent piggfriandel.

Statens forurensningstilsyn har vurdert at det nasjonale målet for PM10 for 2010 kan nås flere steder hvis piggdekkbruken reduseres til et minimum i kombinasjon med andre tiltak. Effektene på piggdekkstøv og trafikksikkerhet må imidlertid vurderes nærmere før det oppfordres til en høyere piggfriandel enn 90 prosent og før eventuelle nye virkemidler tas i bruk.

Hastighetsreduksjon

Samferdselsmyndighetene har igangsatt forsøk med hastighetsreduksjoner på strekninger i Oslo med høy svevestøvforurensning. Dette har vist seg å være et svært effektivt tiltak. Forsøk med nedsatt vinterhastighet på Rv 4 i Oslo har for eksempel redusert svevestøvet med om lag 40 prosent. Redusert kjørehastighet reduserer støvproduksjon og mengden støv som virvles opp. Vurderinger viser at en reduksjon av hastighet til maks. 60 km/t på alle veier som i dag har høyere fartsgrense vil gi et vesentlig utslag på antall eksponerte for svevestøv, spesielt i Oslo. Regjeringen vil derfor vurdere om hastighetsreduksjon er et tiltak som kan gjennomføres på flere strekninger og i flere byer.

Renere bilpark

Bilparkens sammensetning har betydning for utslippene av lokalt forurensende stoffer. Nye krav til drivstoff og utslipp, samt forbedret kjøretøyteknologi gir lavere utslipp per kjøretøy og kan til en viss grad veie opp for økt biltrafikk. Dette gjelder spesielt for partikler. Regjeringen vil legge til rette for en mer miljøvennlig transport (se kapittel 5 om Bærekraftig areal- og transportpolitikk).

Regjeringen har satt i gang et større arbeid med å legge om bilavgiftene i mer miljøvennlig retning. Første fase har vært omlegging av engangsavgiften for å favorisere biler med lavt CO2-utslipp. Dieselbiler kom generelt gunstigere ut av omleggingen enn bensinbiler. Dette skyldes at dieselbiler gjennomgående har lavere CO2-utslipp enn bensinbiler. Arbeidet med å legge om bilavgiftene i en mer miljøvennlig retning vil fortsette. Det tas blant annet sikte på å differensiere årsavgiften etter lokale utslipp. For eksempel kan det differensieres etter hvilke avgasskrav (EURO-krav) som oppfylles. EURO-kravene stiller krav til maksimalt utslipp av blant annet NOx og partikler. Siden dieselbiler gjennomgående har noe høyere utslipp av lokalt forurensende stoffer enn bensinbiler, vil dette delvis kunne motvirke den favoriseringen av dieselbiler som en CO2-komponent i engangsavgiften gir. Gjennomgående forurenser eldre biler mer enn nye biler. Årsavgiften vil derfor kunne bli høyere for eldre biler enn for nyere biler. Gjennom forventet utskifting av gamle biler vil utslippene av partikler og NOx kunne bli redusert.

Dieselbiler har generelt høyere utslipp av partikler enn bensinbiler. Dette gjelder både for den eksisterende bilparken og for de fleste nye biler som selges i dag. Nye Euro-krav til utslipp fra dieselkjøretøyer vil på sikt medføre at dieselbiler slipper ut nesten like lite som bensinbiler. Miljøvernmyndighetene vil se nærmere på mulighetene for å redusere partikkelutslipp fra dieselkjøretøy.

Samferdselsmyndighetene har utarbeidet kriterier for miljøklassifisering av lette kjøretøy som ledd i arbeidet med å stimulerer til valg av kjøretøy som forurenser mindre. Samferdselsdepartementet har bedt Statens vegvesen om å videreutvikle systemet.

Lavutslippssoner

For at kommunene skal ha flere virkemidler til disposisjon vil regjeringen vurdere å gi kommunene hjemmel i vegtrafikkloven til å etablere lavutslippssoner. En lavutslippssone er et geografisk avgrenset område der tunge kjøretøy som ikke oppfyller et spesielt utslippskrav må betale en avgift for å kunne trafikkere sonen. En ordning med lavutslippssoner kan minne om piggdekkavgiften, men retter seg utelukkende mot tunge kjøretøy. Samferdselsdepartementet har bedt Statens vegvesen om å utrede et avgiftssystem og andre praktiske sider ved ordningen.

Samferdselsdepartementet har også tatt initiativ overfor Oslo kommune og uttrykt et ønske om å få etablert et tungtransportnett i Groruddalen.

Vinterdrift

God vinterdrift av veier er viktig for å gi god effekt av tiltak, slik som redusert hastighet og bruk av piggfrie dekk. Dette er både statlige og lokale aktører ansvarlig for. Regjeringen vil utvikle bedre rutiner og metoder for vinterdrift for å legge til rette for bruk av piggfrie dekk. Se også omtale av piggfrie dekk i kapittel 9.5.3.8.

9.4.3.2 Oppfyllelse av kravene i forurensningsforskriften – kommunenes ansvar

Bestemmelser om lokal luftkvalitet i forurensningsforskriften er det sentrale virkemidlet for å bedre den lokale luftkvaliteten. Forskriften gir kommunene myndighet til og ansvar for å sørge for at de som bidrar til overskridelser av grenseverdiene samarbeider om utredning og iverksetting av tiltak.

I forskriften stilles det konkrete krav til luftkvaliteten. Fra 2005 gjelder grenseverdier for stoffene CO, SO2 og svevestøv (PM10). I flere kommuner overholdes ikke kravet til PM10. Tiltak som er planlagt i kommunene vil redusere antallet overskridelser, men det er neppe tilstrekkelig for at alle kommuner skal tilfredsstille forskriftskravene. Figur 9.10 viser situasjonen ved den målestasjonen i byene med flest antall overskridelser i perioden 2005 – 2006. Målinger av NO2 viser at Oslo, Bergen og Trondheim ligger noe over grenseverdien for årsmiddel som gjelder fra 2010. Det vil være nødvendig å gjennomføre tiltak for å sikre at grenseverdiene blir overholdt.

For at forskriftens krav skal overholdes, må kommunene og ansvarlige anleggseiere forsterke gjennomføringen av tiltak eller innføre nye tiltak. Statens forurensningstilsyn følger opp kommunenes arbeid med forskriften bl.a. gjennom direkte dialog med aktuelle kommuner og anleggseiere. Det er viktig med et godt samarbeid mellom kommunene og statlige myndigheter for både å vurdere og iverksette effektive og nødvendige tiltak og virkemidler. Det tas sikte på ytterligere oppfølging av lokale myndigheter og anleggseiere.

9.4.3.3 Partikler og helse

Både nasjonalt, regionalt og internasjonalt har fokuset på partikler økt de siste årene. Verdens helseorganisasjon (WHO) mener at partikler er den forurensningskomponenten i luft som sterkest påvirker menneskers helse. Det er også sterke indikasjoner på at eksponering for svevestøv er mer helseskadelig enn tidligere antatt, og at langtidseksponering for selv lave konsentrasjoner kan ha negative helseeffekter. WHO har konkludert med at det ikke finnes en nedre terskel for svevestøveksponering i uteluft som påviselig ikke bidrar til økt sykelighet og dødelighet. I de senere årene har det blitt et større fokus på mindre partikler (partikler som er mindre enn 2,5 μm (PM2,5). Bakgrunnen for dette er at studier har vist at disse partiklene er sterkere assosiert med alvorlige helsevirkninger ved eksponering over lengre tid enn grovere partikler, selv om begge fraksjoner medfører økt dødelighet ved økende konsentrasjoner. Dette har medført at EU nå er i ferd med å utarbeide nye krav til konsentrasjoner og utslipp av PM2,5. Regjeringen vil vurdere et nasjonalt mål for PM2,5 i arbeidet med handlingsplanen for luftkvalitet.

Figur 9.10 Antallet overskridelser av forskriftens krav til PM10 i 2005 – 2006.
 Den røde vannrette linjen viser antall tillatte overskridelser
 iht. forskriftskravene. Årsaken til de store overskridelsene
 så langt i 2006 i Trondheim og Rana skyldes anleggs...

Figur 9.10 Antallet overskridelser av forskriftens krav til PM10 i 2005 – 2006. Den røde vannrette linjen viser antall tillatte overskridelser iht. forskriftskravene. Årsaken til de store overskridelsene så langt i 2006 i Trondheim og Rana skyldes anleggsarbeid og utslipp fra industrien i Mo i Rana.

*) 2006-dataene gjelder for perioden 1. januar til 30. september. Kristiansand har kun data frem til 31. mai, mens Tromsø har under 50 prosent datadekning.

Kilde: Norsk institutt for luftforskning, Statens forurensningstilsyn og de kommunene som vises i figuren.

9.4.3.4 Handlingsplan for lokal luftkvalitet

Det er et behov for å intensivere arbeidet med luftforurensing og å iverksette mer omfattende tiltak. Det er også behov for å se ulike tiltak og virkemidler som påvirker luftforurensningen mer samlet. Miljømyndighetene vil derfor, i samarbeid med samferdselsmyndighetene og andre relevante sektormyndigheter, utarbeide en handlingsplan for å bedre den lokale luftkvaliteten. Handlingsplanen skal synliggjøre både internasjonalt, nasjonalt og lokalt arbeid for å redusere luftforurensning, ta for seg utfordringene for å nå de nasjonale målene for luft og identifisere nye og/eller styrke eksisterende tiltak og virkemidler. Handlingsplanen vil synliggjøre statlig oppfølging og dialog med kommunene og andre anleggseiere om arbeidet med lokale myndigheters gjennomføring av kravene til luftkvalitet i forurensningsforskriften. Handlingsplanen skal fokusere på de viktigste kildene til luftforurensning – vegtrafikk og vedfyring – og inneholde konkrete forslag til nye tiltak og styrket innsats for å redusere utslippene på kort og lengre sikt. Relevante tiltak og virkemidler omtalt foran og i kap.5 Bærekraftig areal- og transportpolitikk vil inngå i handlingsplanen. Arbeidet med handlingsplanen vil starte våren 2007.

9.4.3.5 EUs strategi for redusert luftforurensning – Clean Air for Europe

EU har vedtatt en langsiktig strategi for å beskytte mot negative helse- og miljøeffekter av luftforurensning. Strategien fastsetter mål for beskyttelse av helse og miljø, samt identifiserer nødvendige tiltak og virkemidler for å nå målene. Det er til sammen fem mål for helse og miljø for 2020 (se boks 9.8). Sammen med framleggelsen av strategien presenterte EU-kommisjonen et direktivforslag om luftkvalitet og renere luft for Europa. Direktivforslaget inneholder bl.a. et forslag om nye bestemmelser om de mindre partiklene (PM2,5). Direktivforslaget inneholder krav til målinger av PM2,5og en målverdi og/eller grenseverdi for PM2,5for å hindre de høyeste konsentrasjonene av PM2,5. Det tas også sikte på å fastsette et mål om å redusere den generelle eksponeringen for PM2,5på bybakgrunnsnivå. Den endelige utformingen av direktivet og fastsettelse av grenseverdi og mål er til behandling i EU.

Boks 9.8 Clean Air For Europe – EUs strategi for redusert luftforurensning

Det er til sammen fem mål for helse og miljø for 2020:

Helse:

  • Redusere antall tapte leveår forårsaket av svevestøveksponering.

  • Redusere antall akutte dødsfall forårsaket av ozoneksponering.

Miljø:

  • Redusere arealet av økosystemer hvor det er overskridelser av tålegrense for forsuring.

  • Redusere arealet av økosystemer med overskuddsdeponering av nitrogen.

  • Redusere arealet av økosystemer i skogsområder eksponert for bakkenær ozon.

Strategien fastsetter mål for utslippsreduksjoner av de viktigste gassene og partikler (PM2,5) som er ansett som nødvendige for å kunne oppnå de fem målene i 2020. Strategien lister også opp en rekke tiltak for å forbedre luftkvaliteten. De viktigste av disse er:

  • Harmonisering og revisjon av eksisterende luftkvalitetsdirektiver

  • Revisjon av direktivet om nasjonale utslippstak for visse forurensende stoffer til luft

  • Integrere hensynet til luftkvalitet i andre sektorer.

9.5 Støy

Støy bidrar til mistrivsel og svekket helsetilstand. Støy forstyrrer blant annet nattesøvn, og hindrer kommunikasjon, konsentrasjon og læring. Det er påvist at støy kan gi kortvarige fysiologiske forandringer som er typiske for psykisk stress. Stress kan være en medvirkende årsak til forskjellige helseplager, for eksempel muskelspenninger og muskelsmerter, som er svært vanlige årsaker til sykmelding og uførhet. Det foreligger også en rekke undersøkelser som viser økt risiko for forhøyet blodtrykk og utvikling av hjertesykdom.

Ressurssvake grupper er særlig utsatt for støy. Boliger i støybelastete områder er ofte mindre attraktive og dermed rimeligere enn boliger i områder som er lite utsatt for støy. Personer med dårlig økonomi har mindre mulighet til å flytte vekk fra støybelastete områder selv om de plages av støyen.

9.5.1 Mål

Mål for reduksjon av støy framgår av boks 9.9.

9.5.2 Tilstand og måloppnåelse

Støy er et miljøproblem som rammer svært mange mennesker i Norge i dag. Om lag 1,7 millioner mennesker er utsatt for et gjennomsnittlig støynivå over 50 dB ved boligen sin 1, og bortimot en halv million av disse er plaget eller sterkt plaget av støyen (se figur 9.11 og 9.12).

Boks 9.9 Mål for: Et stabilt klima og ren luft

Underområde: Reduksjon av støy

Strategisk mål

Støyproblemer skal forebygges og reduseres slik at hensynet til menneskenes helse og trivsel ivaretas.

Nasjonale resultatmål

  1. Støyplagen skal reduseres med 10 prosent innen 2020 i forhold til 19991).

  2. Antall personer utsatt for over 38 dB innendørs støynivå skal reduseres med 30 prosent innen 2020 i forhold til 20052).

1) Beregnet uten befolkningsvekst.

2) Det nasjonale målet om reduksjon i antall personer utsatt for over 38 dB innendørs støynivå, tar utgangspunkt i overordnede beregninger av antall støyutsatte boliger der beregningene er foretatt med skjematisk fasadedemping uten hensyn til ventiler i fasade

Utviklingen i støysituasjonen i Norge måles med en støyplageindeks (SPI). Indeksen tar hensyn til ulikheter i støynivåer, måleenheter og støykildenes egenskaper. Den tar utgangspunkt i hvor mye støy fra de ulike kildene folk utsettes for, og hvor plagsom støyen oppleves. Støyplageindeksen (SPI) er knyttet til støyplage ved bolig, men støy kan også være betydelig kilde til plage og redusert trivsel utenom eget boligområde.

Til tross for at beregninger viser nedgang i støyplage fra jernbane og luftfart i perioden 1999 – 2006, er den totale støybelastningen i Norge økt med ca 3 prosent innenfor samme periode. Dette skyldes at støyplagene fra veitrafikk, som står for størstedelen av støyplagen, økte med ca 8  % i perioden (figur 9.13).

Figur 9.11 Antall personer utsatt for døgnekvivalente støynivåer
 over 55 dB i 2006.

Figur 9.11 Antall personer utsatt for døgnekvivalente støynivåer over 55 dB i 2006.

Kilde: Statistisk sentralbyrå/Statens forurensningstilsyn.

Figur 9.12 Antall støyplagede i Norge fordelt på plagegrad
 i 2006. Veitrafikk gjelder per 2005.

Figur 9.12 Antall støyplagede i Norge fordelt på plagegrad i 2006. Veitrafikk gjelder per 2005.

Kilde: Statistisk sentralbyrå/Statens forurensningstilsyn.

Figur 9.13 Utviklingen i støyplage i Norge1999 – 2006
 fra veg, fly, jernbane, industri og annen næring. Veitrafikk
 gjelder per 2005.

Figur 9.13 Utviklingen i støyplage i Norge1999 – 2006 fra veg, fly, jernbane, industri og annen næring. Veitrafikk gjelder per 2005.

Kilde: Statistisk sentralbyrå/Statens forurensningstilsyn.

Veitrafikk er den desidert viktigste kilden til støyplager i Norge. Beregninger viser at veitrafikken stod for 78 prosent av kartlagt plage i 2006 (figur 9.14). Jernbane og luftfart sto for 4 prosent hver, mens industri og annen næringsvirksomhet bidro med til sammen 7 prosent. Resten av støyplagene skyldtes bygg og anlegg, skytebaner og motorsportbaner med til sammen 7 prosent.

9.5.3 Virkemiddelbruk og tiltak

Regjeringen vil:

  • Innføre nye nasjonale mål for reduksjon av støy.

  • Gjennomføre en handlingsplan mot støy for perioden 2007 – 2011, som blant annet omfatter:

    • styrket FoU-satsning som grunnlag for nye virkemidler og tiltak som reduserer støyen ved kilden.

    • økt satsing på tiltak som kan settes i verk på kort sikt

9.5.3.1 Evaluering og justering av det nasjonale målet for støy

Det nasjonale resultatmålet om at Støyplagen skal reduseres med 25 prosent innen 2010 i forhold til 1999 ble fremmet i St. meld. nr. 8 (1999 – 2000) om Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtiltand . Det ble samtidig bestemt at «det vil bli foretatt en evaluering og eventuell justering av målet i 2005 for å sikre at det er i tråd med hva som er et samfunnsøkonomisk og miljømessig fornuftig nivå». Med bakgrunn i dette er det foretatt en ny gjennomgang av status og scenarier for utviklingen fremover, samt en ny vurdering av potensialet ved ulike tiltak og virkemidler.

Figur 9.14 Fordeling av støyplage etter ulike kilder (i støyplageindeksen
 SPI), 2006. Støy fra kildene bygg- og anlegg, motorsportbaner
 og skytebaner er hentet fra tidligere beregninger (SFT, 2000). Data
 fra veitrafikk er fra 2005.

Figur 9.14 Fordeling av støyplage etter ulike kilder (i støyplageindeksen SPI), 2006. Støy fra kildene bygg- og anlegg, motorsportbaner og skytebaner er hentet fra tidligere beregninger (SFT, 2000). Data fra veitrafikk er fra 2005.

Kilde: Statistisk sentralbyrå/Statens forurensningstilsyn

Evalueringen viser at det vil være svært vanskelig å oppnå en vesentlig reduksjon i støyplagen innen 2010. Årsakene til dette er at flere kildetiltak som vil kunne bidra sterkt til støyreduksjon, som støysvake vegdekker og støysvake bildekk, ikke vil kunne utvikles og gjennomføres på så kort sikt. Det var i 1999 forutsatt at en betydelig del av støyreduksjonen skulle oppnås ved hjelp av mer støysvake kjøretøy og bildekk. Fremgangen på dette er blant annet avhengig av utviklingen av internasjonale reguleringer, og denne utviklingen har gått langsommere enn forutsatt. Samtidig har man ikke kommet langt nok med utvikling og utprøving av støysvake vegdekker nasjonalt, og det er i dag usikkerhet knyttet til støyegenskaper ved ulike typer bildekk på norske veier.

Regjeringen mener det er viktig å opprettholde et mål for redusert støyplage for å forbedre livskvaliteten for mange mennesker og foreslår et nytt mål om 10 prosent reduksjon i støyplage innen 2020 (i forhold til 1999). Dette er et ambisiøst mål som forutsetter en betydelig styrket innsats nasjonalt og en betydelig utvikling internasjonalt. En slik ambisiøs målsetting krever tiltak som i vesentlig omfang reduserer støyen ved kilden. Det forutsetter både at det utvikles og gjennomføres kilderettete tiltak nasjonalt, og at det internasjonalt utvikles og stilles krav om mer støysvake bildekk og kjøretøy. Tiltak som reduserer støyen ved kilden gir effekt for flere støyutsatte til langt lavere kostnader enn tiltak som fasadeisolering og støyskjerming.

Risikoen for helseskader antas å være størst for de som er mest støyutsatt. Tiltak for de mest støyutsatte vil også kunne bidra til å redusere sosiale forskjeller i utsatthet for støy. Regjeringen går derfor inn for at det gjennomføres en ny satsing spesielt for å bedre forholdene for de mest støyutsatte, og vil innføre et nytt mål for dette, jf. boks 9.9. Målet er knyttet til de som er utsatt for over 38 dB innendørs. Det er i dag om lag 46 000 personer som er utsatt for et slikt støynivå.

Totale kostnader for å nå ovennevnte forslag til mål er anslått til om lag 2 mrd. kroner. Dette inkluderer også kostnader for skjerping av tiltaksgrensen i forurensningsforskriften, som er anslått til 1,4 mrd. kroner (se nedenfor).

Regjeringen vil i første omgang øke satsingen på tiltak som kan settes i verk på kort sikt og samtidig sikre grunnlaget for den langsiktige satsingen. Det legges opp til at målene følges opp gjennom handlingsplaner, og regjeringen legger nå fram en handlingsplan for perioden 2007 – 2011. Det vil bli foretatt en evaluering av de nasjonale målene i 2011. Ved evalueringen i 2011 skal det legges vekt på dokumentasjon om helseeffekter, og det tas sikte på å ytterligere styrke innsatsen for de mest støyutsatte i neste handlingsplanperiode.

Regjeringen tar også sikte på å fastsette et eget mål for reduksjon av søvnforstyrrelse. Vi har per i dag lite data for støy om natten, og det er også et klart behov for mer kunnskap om dose-responssammenhenger mellom transportstøy og søvnforstyrrelse. Regjeringen vil derfor øke satsingen på FoU for å dekke disse kunnskapsbehovene. Grunnlag for en ny målsetting skal framskaffes tidlig i den første handlingsplanperioden, med sikte på å fremme et mål med tilhørende tiltak i handlingsplanen for neste periode.

9.5.3.2 Handlingsplan mot støy 2007 – 2011

I Soria Moria-erklæringen varslet Regjeringen at den ville utarbeide en strategisk handlingsplan for å redusere støyproblemene. Handlingsplanen som nå legges fram gir føringer for støyarbeidet de nærmeste fem årene. I det videre oppsummeres det viktigste innholdet i handlingsplanen. Det vises for øvrig til egen publikasjon fra Samferdselsdepartementet, Miljøverndepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet.

Handlingsplanen fokuserer på de viktigste støykildene: vegtrafikk, fly, jernbane, industri og annen næring. Det er de ulike sektordepartementene som har hovedansvaret for å sikre reduksjon av støyplage innenfor sin samfunnssektor. I perioden 2007 – 2011 satses det spesielt på tiltak for å redusere støyen for de som er utsatt for de høyeste støynivåene, og på forskning og utvikling knyttet til kilderettete tiltak. Det er blant annet et stort behov for forskning og utprøving av støysvake vegdekker, og måling av støy fra ulike typer bildekk på norske veger. Det er også behov for å finne hensiktsmessige måter å stimulere bruken av blant annet støysvake bildekk og kjøretøyer på.

9.5.3.3 Tiltak for de mest støyutsatte

For å sikre at målet om 30 prosent reduksjon av a ntall personer utsatt for over 38 dB innendørs støynivå nås, tar regjeringen sikte på å skjerpe tiltaksgrensen for innendørs støy i forurensningsforskriften.

I dag har anleggseier plikt til å gjennomføre støyreduserende tiltak hvis anlegget bidrar vesentlig til at det gjennomsnittlige støynivået innendørs over døgnet overskrider 42 dB (beregnet med lukkete ventiler). Det er gjennomført tiltak på om lag 2900 boliger til en kostnad på i overkant av 800 mill. kroner som følge av forskriftskravet. Fasadetiltak som er gjennomført for å innfri kravet har i gjennomsnitt gitt en støyreduksjon på 7 dB hos beboerne.

Regjeringen tar sikte på å endre tiltaksgrensen til 42 dB beregnet med åpne ventiler, med frist for tiltaksgjennomføring 1.1.2020. Dette innebærer en betydelig skjerpelse av kravet. For de fleste kilder vil beregning med åpne ventiler gi en forskjell på om lag 2 dB sett i forhold til dagens beregning med lukkete ventiler.

Samlet er endringen anslått å kreve tiltak ved 5 – 6000 boliger og kostnadene er anslått til om lag 1,4 milliarder kroner. Det er vurdert at det må gjøres tiltak knyttet til om lag 3250 boliger langs riks- og fylkesveger, 1200 boliger langs kommunal veg, 880 langs jernbane og 500 boliger utsatt for flystøy (sivil og militær flytrafikk). Kostnadsanslaget er basert på erfaringstall fra gjennomføring av fasadetiltak. En kombinasjon av flere kilderettete tiltak, som redusert fart, støysvake vegdekker, støysvake bildekk og kjøretøyer, vil også kunne være effektivt og gi støyreduksjon for flere personer til lavere samlete kostnader. Forslaget om skjerping av forskriftskravet vil bli konsekvensutredet.

9.5.3.4 Støyhensyn i arealplanlegging

Det er svært viktig å legge til rette for en langsiktig arealdisponering som forebygger støyproblemer. Forebygging gjennom riktig arealbruk er sannsynligvis det mest kostnadseffektive tiltaket i forhold til støy.

Miljøverndepartementet fastsatte i 2005 en ny retningslinje for behandling av utendørs støy i arealplanlegging (T-1442). Retningslinjen er veiledende, og skal legges til grunn av kommunene, regionale myndigheter og berørte statlige etater ved planlegging og behandling av enkeltsaker etter plan- og bygningsloven. Vesentlige avvik kan imidlertid gi grunnlag for innsigelse til planen fra statlige myndigheter, bl.a. fylkesmannen. Regjeringen vil følge utviklingen av nybygging i støysoner, og vurdere behov for utvikling av ytterligere virkemidler.

9.5.3.5 Støysvake vegdekker

Potensialet for støyreduksjon ved kilden ved økt bruk av støysvake vegdekker er betydelig. Vi mangler imidlertid erfaringsgrunnlag i Norge for å bedømme bestandighet og varighet av støysvake vegdekker, og støyeffekten av vegdekkene. I Norden har vi også utfordringer knyttet til blant annet frostsprengning og drenering av drensasfalt, samt gjentetting av porene på grunn av asfaltstøv fra piggdekkbruk. Regjeringen vil derfor øke satsingen på utvikling og utprøving av støysvake vegdekker ved å videreføre og styrke prosjektet «miljøvennlige vegdekker». Regjeringen vil også delta i internasjonalt samarbeid om FoU på tynndekker og vegbanetekstur og i internasjonalt samarbeid om utvikling, utprøving og vurdering av andre typer støysvake vegdekker.

Videre tar regjeringen sikte på at det skal legges støysvake vegdekker på et utvalg støybelastete strekninger. Dette forutsetter at FoU-arbeidet gir tilfredsstillende resultater mht vegdekkenes egenskaper og samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

9.5.3.6 Kjøretøy og bildekk

Krav til støy fra kjøretøy og bildekk reguleres i EU og internasjonalt. For å få til en betydelig reduksjon av støy fra kjøretøy og bildekk i Norge, må kravene som stilles internasjonalt være tilstrekkelig ambisiøse. Regjeringen vil arbeide for strengere støykrav til kjøretøy og bildekk i internasjonale fora. Regjeringen vil videre styrke FoU-arbeidet og utrede virkemidler for å fremme bruk av de mindre støyende bildekkene.

9.5.3.7 Fart

En reduksjon av gjennomsnittsfarten på 5 – 10 km/t kan redusere støynivåene med 1 – 2 dB, avhengig av tungtrafikkandelen. Dette er et lite kostnadskrevende tiltak som også gir lavere partikkelutslipp til luft, bedre framkommelighet for gående og syklende, og færre og mindre alvorlige ulykker. Regjeringen vil derfor vurdere å sette ned fartsgrensene til 30 og 40 km/t på et utvalg veger i byer og tettbygde strøk, vurdere mer bruk av fartsgrense 60 km/t på enkelte innfartsårer til de største byene og fremme utvikling og bruk av teknikker som gjør at fartsgrensene i større grad overholdes.

9.5.3.8 Høyere piggfriandel

Økt piggfriandel vil gi redusert støy. Høyere piggfriandel gir også mindre vegdekkeslitasje og mindre tiltetting av drensasfalt, og gir dermed bedre mulighet for å bruke mer støysvake vegdekker. Regjeringen vil arbeide for høyere piggfriandel i byene gjennom å vurdere virkemidler som fremmer høyere piggfriandel og å påvirke kommunene til å benytte virkemidler som fremmer høyere piggfriandel, for eksempel piggdekkavgift.

9.5.3.9 Jernbane

Fortsatt utskifting av gammelt materiell vil sannsynligvis gi støyreduksjon på lengre sikt. For passasjertog er det i dag planlagt en betraktelig utskifting og oppgradering som vil gi stor effekt, spesielt rundt de større byene.

Hyppigere sliping av jernbaneskinnene gir redusert støy. I dag slipes vanligvis ca. 400 km skinner i året som en del av det vanlige vedlikeholdet. Det legges opp til hyppigere skinnesliping og ekstra hyppig sliping på strekninger gjennom tettbygde områder. Utskifting av bremseklosser vil kunne redusere bremsestøy fra godstog. Regjeringen vil derfor følge opp internasjonal forskning og delta i utprøving av nye bremseklosser, samt foreta en samfunnsøkonomisk vurdering av utskifting av bremseklosser på godstog og utrede virkemidler for å øke utskiftingen.

9.5.3.10 Luftfart

Regjeringen vil delta i internasjonale fora for å følge utviklingen av ny teknologi for å redusere flystøy og arbeide for strengere krav.

Regjeringen vil også vurdere muligheten for innføring av prosedyrer som reduserer støy ved utvalgte flyplasser. Videre vil regjeringen følge den internasjonale utviklingen av tekniske systemer og hjelpemidler til bruk ved inn- og utflyging for å redusere støybelastningen.

9.5.3.11 Industri

Støy fra industri reguleres etter forurensningsloven. Miljøvernmyndighetene vurderer å regulere blant annet støy fra mekaniske verksteder og pukkverk gjennom en ny forskrift om forurensning fra virksomheter med industrielle aktiviteter. Dette vil føre til at langt flere bedrifter enn i dag får spesifikke støykrav.

9.5.3.12 Skytebaner og skytefelt

Regjeringen vil utrede potensialet for støyreduksjon ved konsesjonsbehandling av eksisterende skytebaner og skytefelt, og om det eventuelt er andre måter å gjennomføre støyreduksjon ved skytebaner og skytefelt.

9.5.3.13 Bygg og anlegg

Regjeringen vil utarbeide en veileder til kommunene og byggherrer som beskriver de mest støyende aktivitetene ved forskjellige typer bygg- og anleggsvirksomhet og hvordan kravsettingen til støy bør være i en byggekontrakt, herunder eventuelle spesielle krav til prosjekter som ligger nært bebyggelse.

9.5.3.14 Helseeffekter av støy – FoU

Det er et klart behov for mer data for støy om natten og kunnskap om dose/responssammenhenger mellom transportstøy og søvnforstyrrelser. Det er videre viktig med forskning som vil øke kunnskapen om helseeffekter av støy. Regjeringen vil styrke FoU-satsingen for å dekke disse kunnskapsbehovene. Innen første halvår 2011 skal det fremlegges en rapport om helseeffekter av støy som grunnlag for evalueringen av støymålene.

Fotnoter

1.

Omfatter kun støy fra fly, jernbane, industri og annen næringsvirksomhet, samt vegtrafikk. For veg er det bare tatt med de som er utsatt for nivåer over 55 dB.

Til dokumentets forside