St.meld. nr. 26 (2006-2007)

Regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand

Til innholdsfortegnelse

2 Utfordringer 20 år etter «Vår felles framtid»

2.1 Oversikt

I 1987 beskrev Verdenskommisjonen for miljø og utvikling bærekraftig utvikling som følger: «En bærekraftig utvikling skal ivareta den nåværende generasjons behov uten å ødelegge mulighetene til kommende generasjoner til å tilfredsstille sine behov.»

Boks 2.1 FNs Tusenårsmål

Ved tusenårsskiftet satte FNs medlemsland seg åtte mål for å bekjempe verdens fattigdom innen 2015. Tusenårsmålene legges til grunn for Norges innsats i kampen mot fattigdom.

1. Utrydde ekstrem fattigdom og sult

Halvere andelen av verdens befolkning som lever på under én dollar dagen, innen 2015. I samme periode halvere andelen av verdens befolkning som sulter.

2. Sikre grunnskoleutdanning for alle barn

Sikre full grunnskoleutdanning for alle barn, både gutter og jenter, innen 2015.

3. Fremme likestilling og styrke kvinners stilling

Sikre likestilling mellom kjønnene, og gi kvinner større muligheter. Fjerne forskjellene mellom andelen gutter og jenter i grunnskole og videregående skole, fortrinnsvis innen 2005 og på alle skoletrinn innen 2015.

4. Redusere barnedødeligheten

Redusere dødeligheten blant barn under fem år med to tredeler mellom 1990 og 2015.

5. Forbedre helsen til gravide og fødende kvinner

Redusere dødeligheten blant gravide og fødende kvinner med tre firedeler mellom 1990 og 2015.

6. Bekjempe hiv/aids, malaria og andre sykdommer

Stanse og reversere spredningen av hiv/aids, malaria og andre sykdommer innen 2015.

7. Sikre en miljømessig bærekraftig utvikling

Integrere prinsipper for bærekraftig utvikling i nasjonale utviklingsplaner og stoppe tapet av naturressurser. Halvere andelen mennesker uten tilgang til sikkert drikkevann innen 2015. Oppnå en betydelig bedring i levekårene for minst 100 millioner mennesker som lever i slumområder, innen 2020.

8. Utvikle et globalt partnerskap for utvikling

Utvikle et åpent, regelbasert og ikke-diskriminerende handels- og finanssystem som tar vare på behovene til de minst utviklede landene.

Kommisjonen pekte på internasjonal fattigdom og jordens miljøtilstand som de framtidige hovedutfordringene for verdenssamfunnet. Den viste også til at i mange fattige land er miljøproblemer en viktig begrensning for sosial og økonomisk utvikling. Verdenskommisjonen så også at den rikeste delen av jordens befolkning belaster miljøet og ressursene så sterkt at andre ikke får rom for velstandsvekst uten at miljøets tålegrenser overskrides. Menneskeskapte klimaendringer, overbeskatning av naturressurser og tap av biologisk mangfold var synlige tegn på slike overskridelser.

Nå er 20 år gått. De globale miljøproblemene er fortsatt omfattende og økende, og de viser seg raskere enn ventet. Det gjelder klimaproblemet, tapet av biologisk mangfold og global spredning av miljøgifter – et økende globalt miljøproblem på dagsorden siden Kommisjonens rapport. Økonomisk vekst har fått svært mange ut av fattigdom, men vår nåværende form for vekst har også hatt en betydelig kostnad. Til tross for at vi de seneste 20 år har utviklet renere og mer effektiv teknologi og energibruk, og oppnådd langt bedre ressursutnyttelse, vokser produksjon og forbruk så raskt at disse miljøgevinstene blir mer enn spist opp. En ytterligere tre- til seksdobling av verdensøkonomien ventes innen 2050. Det kreves store endringer i produksjons- og forbruksmønstre dersom utviklingen skal bli bærekraftig.

I 2000 ble Tusenårserklæringen vedtatt i FN, se boks 2.1. Den er utformet som en global avtale som forplikter både rike og fattige land. Tusenårserklæringen, med sine åtte tusenårsmål, legger føringer for arbeidet med bekjempelse av verdens fattigdom, og stadfester sammenhengen mellom fattigdomsreduksjon, utdanning, likestilling, helse og miljø. Tusenårsmål nr. 7 handler om å sikre en miljømessig bærekraftig utvikling og flere av de andre tusenårsmålene kan bare oppnås om viktige miljøverdier sikres for framtida.

FNs tusenårsmåling av økosystemenes tilstand, Millennium Ecosystem Assessment (MA), påviste vår grunnleggende avhengighet av naturen, som går langt utover å sikre oss tilgang på råvarer. Økt utnyttelse av naturens varer og tjenester har redusert naturens evne til å produsere og til å rense luft, jord og vann, beskytte oss mot naturkatastrofer og sykdommer og sikre ressurser for utvikling av medisiner. Vi har gjennom de siste 50 års utvikling forårsaket større endringer på økosystemene enn i hele menneskehetens tidligere historie. MA-rapporten framhever at de fleste økosystemtjenestene er under så hardt press at det kan bli vanskelig å nå målet om betydelig reduksjon i tap av biologisk mangfold innen 2010 og tusenårsmålene innen 2015. Selv om befolkningsveksten er ventet å flate ut innen midten av dette århundret, utgjør den fortsatt raske veksten i verdensøkonomien en sterk drivkraft for svekkelse av økosystemtjenestene.

Verdenskommisjonens anbefaling om et nytt innhold i den økonomiske veksten er like aktuell i dag som for 20 år siden. De negative konsekvensene av økonomisk globalisering må motvirkes. Innsatsen må forsterkes på flere felt samtidig. Industrilandene har et særskilt ansvar og må ta dette ansvaret på en tydeligere måte. Det vil likevel ikke være tilstrekkelig til å løse problemene. Globale miljøproblemer forutsetter globale svar. I tillegg til arbeidet for nyere og strengere forpliktelser er det nødvendig å sette utviklingslandene bedre i stand til å møte sine nåværende forpliktelser.

Første del av dette kapitlet (kap. 2.2 og 2.3) beskriver noen sammenhenger mellom miljø og utviklingsspørsmål. Sammenhengene er komplekse og beskrivelsen langt fra uttømmende. Det er lagt vekt på å få fram de faktorene som er spesielt relevante fra et miljøsynspunkt. I kap. 2.2 brukes eksempler fra de tre største globale miljøproblemene til å skissere hvordan miljøproblemene har utviklet seg og påvirker andre faktorer av betydning for utviklingen. I kap. 2.3 omtales noen globale utviklingstrekk som virker inn på miljøet og på miljøvernpolitikken nasjonalt og internasjonalt. Med dette som bakgrunn redegjør kap. 2.4 – 2.7 for regjeringens politikk for miljø og utvikling.

2.2 Hvordan har miljøproblemene utviklet seg?

2.2.1 Større og mer komplekse

I perioden etter Verdenskommisjonens rapport er det gjort mye for å motvirke miljøskader. Industrilandene har gradvis fått bedre grep om problemer som punktutslipp fra industri og avfallshåndtering. De viktigste miljøproblemene er likevel globalt sett og i sum større enn de noen gang har vært. Dette skyldes blant annet at årsakene til klimaendringer, spredning av miljøgifter og tap av biologisk mangfold er forbundet med økonomiske strukturer, verdenshandel og forbruks- og produksjonsmønstre, styresett og samfunnsform. Klimaendringer er allerede en realitet, og utslippene av klimagasser vokser. I følge det internasjonale energibyrået (IEA) vil globale klimagassutslipp kunne øke med 45 prosent fra 2000 til 2020 og 70 prosent fra 2000 til 2030 dersom nye klimatiltak ikke iverksettes. Økningen i utslipp vil være sterkest i utviklingslandene, spesielt i store og voksende økonomier som Kina, India og Brasil, der kull er den største energikilden. Verdens biologiske mangfold er under sterkt press. Et eksempel er netto skogtap, som ifølge tall fra FAO er om lag 13 millioner hektar årlig. Det vil si et område på størrelse med Østlandet, eller en hastighet på 200 kvadratkilometer i døgnet. De ti landene hvor skogtapet var størst i denne perioden er alle utviklingsland. Miljøgifter spres i luft, jord og vann over hele kloden, ofte langt fra der de ble produsert eller anvendt.

2.2.2 Griper inn i de økonomiske forutsetningene for utvikling

FNs reformpanel for utvikling, nødhjelp og miljø slår i sin rapport (høsten 2006) fast at «negative miljøtrender har omfattende økonomiske, sosiale og helsemessige konsekvenser og påvirker verdens evne til å nå tusenårsmålene.» Panelet er enstemmig i synet på at det å snu negative miljøtrender er en av de største kollektive utfordringene for økonomisk utvikling og velferd. I oktober 2006 ble den s.k. Sternrapporten 1 lagt fram for den britiske regjering. Rapporten hevder at klimaforandringer kan føre til en nedgang i den globale økonomiske veksten på 20 prosent og medføre kostnader i størrelsesorden 50 000 milliarder kroner, dersom ikke drastiske tiltak blir satt i verk. Kostnadene ved opprydding i miljøgiftsutslipp er dramatisk høyere enn kostnadene ved forebygging. En nordisk rapport, Cost of late action – PCB, anslår kostnadene for EUs daværende 25 medlemsland ved opprydding av forurenset grunn og sjø på grunn av PCB-forurensning og innsamling av gamle produkter til å være i størrelsesorden 120 milliarder kroner i perioden 1971 – 2018. Eksemplene på ødeleggende virkninger av mangel på bærekraftig forvaltning av naturgrunnlaget er tallrike. Avskogingen i Indonesia er nå oppe i to millioner hektar per år. Dette innebærer at landet går glipp av inntekter og utviklingsmuligheter for minst tre milliarder US dollars i året.

2.2.3 Forsterker fattigdomsproblemer

Forsvarlig naturressursforvaltning er en avgjørende forutsetning for bærekraftig utvikling og fattigdomsbekjempelse. Dårlig miljøkvalitet vil ofte ramme de fattigste hardest og forsterke fattigdomsproblemene. Som en videreføring av prosessen rundt tusenårsmålene, vedtok Konvensjonen for biologisk mangfold målet om vesentlig reduksjon i tap av biologisk mangfold innen 2010. Dette målet forplikter landene til å stanse tapet av biologisk mangfold som ledd i innsatsen for å bekjempe fattigdom, og er etter hvert anerkjent som en del av den internasjonale utviklingsagendaen. FNs generalforsamling vedtok høsten 2006 å innlemme 2010-målet som et delmål i tusenårsmål 7 om bærekraftig utvikling. Konsekvensene av global oppvarming kan bli humanitære katastrofer og et stort antall klimaflyktninger. Smelting av isbreer kan føre til mangel på drikkevann for 1 av 6 mennesker på verdensbasis. Helse- og miljøfarlige kjemikalier som årsak til sykdommer slik som kreft, luftveislidelser, hjertesykdommer og kjemikalierelaterte utviklingsskader på barn, er et økende problem i utviklingsland. Verdens helseorganisasjon anslår at forekomsten av slike sykdommer øker. Disse vil fra 2020 kunne ha større betydning for folkehelsen i utviklingsland enn smittsomme sykdommer. I Global Outlook for Africa 2006 peker FNs miljøprogram UNEP på at utviklingen i Afrika vil bremses dersom kjemikalieforvaltingen regionalt og i landene ikke utvikles.

2.2.4 Utfordrer nasjonale og internasjonale styresett

Forbedring av miljøtilstanden forutsetter også utvikling på en rekke samfunnsområder utenom miljøvernpolitikken. Godt styresett og et stabilt samfunn er blant de viktigste forutsetningene for god miljøforvaltning og bærekraftig utvikling. Forvaltningen av verdifulle naturressurser som mineraler og tropisk tømmer, er preget av korrupsjon og konflikt i mange land med svakt styresett. Tilsvarende er ulovlig og uregulert fiske på sårbare bestander et alvorlig problem. Globaliseringen av de største miljøproblemene pågår parallelt med andre globaliseringstrender. Den økonomiske globaliseringen påvirker vilkårene for mellomstatlig samhandling, endrer nasjonalstatenes rolle, gir økt spillerom for ikke-statlige aktører, sterkere gjensidig økonomisk avhengighet mellom land og regioner, og større mobilitet av varer, tjenester, mennesker og kapital. Disse endringene kan trekke i ulike retninger i forhold til løsning av miljøspørsmål og setter det globale miljøstyresettet på nye prøver. Formelle rammer og institusjonelle løsninger utviklet som svar på utfordringer i en annen tid framstår som utilstrekkelige, samtidig som verden strever med å finne nye strukturer som er både meningsfulle og operasjonelle.

2.3 Hvordan påvirker internasjonale rammebetingelser miljøagendaen?

2.3.1 Utviklingslandenes behov er en integrert del av internasjonalt miljøsamarbeid

Boks 2.2 Utviklingsspørsmål under Klimakonvensjonen og Kyotoprotokollen

I samarbeidet under Klimakonvensjonen og Kyotoprotokollen blir utviklingsdimensjonen av stadig større betydning i forbindelse med videreutvikling av eksisterende rammeverk under konvensjonen og protokollen, men også for å komme videre i arbeidet med et nytt klimaregime etter 2012. I forhandlingene om et framtidig regime er forholdet mellom i- og utviklingsland sterkt preget av tradisjonelle nord-sør-konflikter. Å ivareta utviklingshensyn vil være en forutsetning for å få utviklingslandene med i et forpliktende samarbeid om utslippsreduserende tiltak. Fattige land rammes allerede av klimaeffekter, og har minst ressurser til å møte endringer som vil komme. Penger og programmer til tiltak for tilpasninger til klimaendringer er derfor en hovedprioritet for utviklingslandene. Utviklingslandene ønsker en sterkere rolle i styringen av midler til tilpasningstiltak, både gjennom den globale finansieringsmekanismen (GEF) og under det nye tilpasningsfondet under Kyotoprotokollen. Den grønne utviklingsmekanismen (CDM) er en sentral kanal for å bidra til mer klimavennlig utvikling i utviklingsland. CDM gir overføring av penger og teknologi til u-land mot kvoter til i-landene. CDM-prosjekter er et etterspurt element fra utviklingslandenes side. I dag er små prosjekter og fattige land dårlig representert i prosjektporteføljen, for eksempel er det svært få CDM-prosjekter i Afrika. Land med raskt voksende økonomi (og utslipp) som Kina og India dominerer. Noen av utviklingslandene ønsker derfor at eksisterende rammeverk videreutvikles for å sikre en mer dekkende geografisk spredning av prosjekter, bedre kriterier for små prosjekter, muligheter til å «bunte sammen» flere små prosjekter, m.v. Fattige land mangler også kompetanse og infrastruktur til å få prosjekter etablert. De fattigste utviklingslandene etterspør derfor kapasitetsbygging for å øke evnen til å utnytte mekanismen. Norge bidrar med midler til CDM-sekretariatet for å styrke dets arbeid. Norge støtter også, både multi- og bilateralt, kapasitetsbygging som skal sette utviklingsland i stand til å delta i CDM.

Boks 2.3 Utviklingsaspekter under CBD

Konvensjonen for biologisk mangfold (CBD) er det viktigste internasjonale redskapet i kampen mot tap av naturressurser og biologisk mangfold. Konvensjonens målsetting er vern, bærekraftig bruk og rettferdig fordeling av godene fra utnyttelse av genressurser.

Fra mange utviklingslands synspunkt vil bevaring av biologisk mangfold kunne ses på som en barrière mot utvikling, både på nasjonalt plan og på lokalt nivå, hvor fattigdom presser mennesker til å prioritere umiddelbare behov heller enn bærekraftig ressursforvaltning. På den annen side har mange utviklingsland påtatt seg store forpliktelser for eksempel innenfor vern av globalt viktige naturområder. I flere land i det østlige og sørlige Afrika er mer enn en tredjedel av landarealet under ulike former for vern. CBD anerkjenner at utvikling og fattigdomsbekjempelse har høy prioritet for de fattige landene og har i stor grad lyktes i å integrere utviklingshensyn og på denne måten sikre utviklingslandenes støtte i arbeidet med bevaring av biologisk mangfold. Betydningen av naturressurser og biologisk mangfold er tillagt særlig vekt i prinsippene for økosystembasert naturforvaltning, og beslutningen om vesentlig reduksjon i tap av naturressurser og biologisk mangfold innen 2010. Tilgang og rettigheter til naturressurser og biologisk mangfold en forutsetning for effektiv fattigdomsbekjempelse og økonomisk vekst i de fattigste landene, der en stor andel av befolkningen er direkte avhengig av disse for sin overlevelse. CBD slår fast at lokalbefolkning inkludert urfolksgrupper skal sikres tilgang og rettigheter til land og ressurser, inkludert jord, skog, vilt og fisk, samt en rettferdig fordeling av inntektene fra bruk av genetiske ressurser. Noen av verdens rikeste økosystemer ligger i tropiske områder i utviklingsland. Å sikre at potensielle gevinster ved utnytting av genressurser, for eksempel til utvikling av medisiner og jordbruksprodukter, kommer hjemlandet til gode, er et bidrag til utvikling og et viktig mål for disse landene. For CBD er det viktig at det etableres multilaterale mekanismer som kan sikre en balanse mellom tilgang til ressursene og at utbytte og andre fordeler fra utnytting tilkommer rett adressat, og at systemer for patenter og intellektuelle eiendomsrettigheter innrettes på en måte som er i samsvar med konvensjonens formål. Norge har i denne sammenhengen hatt en høy profil internasjonalt for å forsvare urfolks og lokalsamfunns rettigheter.

Bærekraftig bruk og vern av det biologiske mangfoldet, samt rettferdig fordeling, kan bare oppnås dersom konvensjonens målsettinger integreres i alle relevante politikkområder både på nasjonalt og internasjonalt nivå, og dersom initiativene relateres til en bredere utviklingsstrategi hvor landenes egne myndigheter, både sentrale og lokale, urfolk, lokalsamfunn og sivilt samfunn har fått eierskap til prosessen. Samarbeidslandenes nasjonale strategier og handlingsplaner for iverksetting av Biomangfoldkonvensjonen vil være sentrale verktøy for å identifisere aktiviteter for implementering av konvensjonen. CBD-sekretariatet har videre initiert et arbeid for å legge til rette for økt sør-sør samarbeid om gjennomføring av konvensjonens forpliktelser

Boks 2.4 Helse- og miljøfarlige kjemikalier og utvikling

Kjemiske produkter utgjør ca.10 prosent av verdenshandelen og det beregnes at produksjonen nesten vil dobles innen 2020. Den klart største veksten ventes å komme i utviklingslandene. Mennesker i utviklingsland er særlig utsatt for påvirkning fra uforsvarlig bruk av kjemikalier i sitt nærmiljø og fra farlig avfall. Dette er ofte et resultat av svak kjemikalieforvaltning og mangel på kunnskap i forvaltning, industri og blant brukerne, så vel i byer som på landsbygda. Mangelfull avfallshåndtering og forurenset vannforsyning er også hyppige kilder til spredning av helse- og miljøfarlige kjemikalier, og løsninger henger derfor nært sammen med dekning av grunnleggende menneskelige behov, infrastruktur og bedring av sanitære forhold i fattige strøk. Noen av de farligste menneskapte kjemikaliene, som er forbudt i Norge og andre vestlige land, brukes fremdeles i utviklingsland, for eksempel plantevernmidlene DDT og Lindan.

St.meld. nr. 14 (2006 – 2007) Sammen for et giftfritt miljø understreker på denne bakgrunn betydningen av å integrere arbeid med helse- og miljøfarlige kjemikalier i bistandspolitikken. Kontroll over kilder til utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier krever godt utviklede styringssystemer på nasjonalt plan. En sterk kjemikalieforvaltning er derfor sentralt for at alle parter skal kunne føre god forurensningskontroll og fremme vekst og utvikling. Regjeringens arbeid med å styrke kjemikalieforvaltningen i andre land vil særlig bli kanalisert gjennom UNEP, Verdensbanken, WHO UNDP, ILO og FAO. Innsatsen til den globale finansieringsmekanismen GEF er også viktig. Norge, Sverige, Danmark og Sveits samarbeider om videreutvikling av GEFs strategiske program for kjemikaliehåndtering fram mot vedtak medio 2007. Norge vil arbeide for godt samvirke mellom den globale kjemikaliestrategien (SAICEM) og kjemikaliekonvensjonene. Som ledd i styrkingen av GEFs arbeid vil Norge også vurdere samfinansiering av kjemikalieprosjekter.

Opphugging av skip skjer under miljømessig og arbeidsmiljømessig uforsvarlige forhold i land som India, Kina, Bangladesh og Pakistan. Regjeringen ønsker også å være førende i arbeidet i IMO med å få vedtatt et helhetlig globalt regime for opphugging av skip, blant annet for å redusere spredning av miljøgifter. Norge la i 2006 fram utkast til en ny global konvensjon som nå utgjør grunnlaget for videre arbeid. Regjeringen vil at Norge skal være førende i arbeidet med å få vedtatt en ny konvensjon, senest i 2009.

Forskjellene i levestandard og økonomisk fordeling i verden spiller fortsatt en stor rolle i arbeidet med å få på plass regler og virkemidler som kan beskytte miljøet. Selv om industrilandene på mange områder har et særskilt ansvar for å bidra til å redusere de globale miljøproblemene, vil global oppslutning om miljøtiltak være nødvendig for å løse dem. Bistand til utviklingsland i form av teknologioverføring, kapasitetsbygging og finansiering av miljøtiltak er derfor en sentral forutsetning for å komme videre i internasjonalt miljøvernsamarbeid. Det er også en forutsetning for at utviklingslandene som parter til miljøvernavtaler skal kunne oppfylle sine forpliktelser og reelt bidra til en bedring av globale miljøproblemer i tråd med avtalenes mål. Miljøvernavtaler og internasjonale forhandlinger om miljøspørsmål hvor utviklingsland er med, inneholder derfor alltid en ikke ubetydelig utviklingskomponent, jf. boksene 2.2 – 2.4.

2.3.2 Veksten i store utviklingsland som Kina og India

Verdens to mest folkerike land, Kina med 1,3 milliarder og India med 1,1 milliarder mennesker, gjennomgår en rivende økonomisk utvikling med en vekst på opptil ti prosents økning i brutto nasjonalprodukt hvert år. Dette har bidratt både til å trekke mange hundre millioner mennesker ut av fattigdommen, til å redusere importprisene på en lang rekke forbruksvarer i Europa og USA, og til å stimulere veksten i verdensøkonomien. Etterspørsel etter olje og andre råvarer fra Kina og India har gitt kraftig økte energi- og råvarepriser, som har bidratt til mer effektiv energibruk og økt etterspørsel etter alternative energikilder, og bl.a. gitt sterke positive vekstimpulser til norsk økonomi.

Kina og India har knappe naturressurser i forhold til folketallet. Høy økonomisk vekst over lang tid har skapt ytterligere press på disse ressursene. Dette har medført globale miljøbelastninger, blant annet i form av økte utslipp av klimagasser og av flere miljøgifter.

Kina bidrar nå med verdens nest høyeste utslipp av klimagassen CO2 og vil i løpet av få år gå forbi USA, blant annet på grunn av den høye andelen kull i energiproduksjonen. Også India baserer energiproduksjonen i stor grad på kull. Kinas høye kullforbruk er også en hovedårsak til at en fjerdedel av de menneskeskapte tilførslene (utslippene) av miljøgiften kvikksølv anslås å komme fra Kina, igjen fulgt av India. Kina står videre for halvparten av verdens import av tropisk tømmer, fulgt av India og Japan, og import av tømmer fra Russland i enda større omfang. En meget stor del av denne importen antas å komme fra ulovlig, uregulert hogst.

2.3.3 Internasjonale rammebetingelser for handel og investeringer

En betydelig endring i de globale rammebetingelsene siden Verdenskommisjonens rapport er framveksten av det multilaterale handelsregelverket. WTO-regelverket omfatter i dag en rekke temaer som handel med varer, ikke-tollmessige handelshindre på produktområdet, handel med tjenester, offentlige innkjøp og immaterielle rettigheter. Overordnet fokus i forhandlingene under den pågående «Doha-runden» skal være utvikling, men det legges også vekt på ytterligere regelverksutvikling og nedbygging av handelshindringer, blant annet på tjenesteområdet.

En mer liberalisert handel øker verdiskapingen og dermed lands økonomiske evne til å møte miljøproblemer. Forpliktende felles spilleregler kan også motvirke bruk av uønskete proteksjonistiske ordninger som opprettholder for eksempel rovdrift på naturressurser. På den annen side bidrar økt handel til økt transport og økonomisk aktivitet, som i sin tur kan skape økt råvareutnyttelse, energiforbruk, transport, forurensning og avfall som forsterker presset på miljø og naturressurser. For en del varetyper er transportkostnadene relativt lave slik at produksjon og forbruk kan foregå langt fra hverandre.

De forsterkete rammebetingelsene for verdenshandelen endrer spillereglene internasjonalt, med virkning også for andre områder slik som internasjonalt miljøvernsamarbeid. De 150 WTO-medlemslandene har rettslige forpliktelser til å etterleve regelverket på handelsområdet. Dette legger føringer for hvilke løsninger som kan framforhandles i miljøvernavtalene.

Det internasjonale handelsregelverket endrer også rammebetingelsene nasjonalt . Det overordnete formålet, som er å fremme like spilleregler og forutsigbarhet for handel, kan gi redusert forutsigbarhet og handlingsrom på andre samfunnsområder. WTOs medlemsland kan innføre nødvendige tiltak av hensyn til miljøet, forutsatt at de er basert på vitenskapelige prinsipper, at det gjøres på en ikke-diskriminerende måte, og at tiltakene ikke medfører unødige handelshindringer. Å finne den rette balansen mellom behovet for felles overnasjonale regler og for nasjonal handlefrihet er en stor utfordring.

2.3.4 Internasjonalisert næringsliv

I en verden hvor næringslivet internasjonaliseres er selskapenes økonomiske disposisjoner og måten de utøver sin virksomhet på viktige for miljø og utvikling. Målt i henholdsvis omsetning og BNP er det nå 51 selskaper og 49 nasjonalstater blant verdens 100 største økonomier. Til sammen overstiger omsetningen til General Motors og Ford det samlede BNP i Afrika sør for Sahara. Stor økonomisk makt i private enheter som ikke er underlagt folkerettslige rammer, og som har muligheter for å flytte til land med gunstigere vilkår, endrer maktforholdene mellom statlige og andre aktører. I løpet av de siste 20 årene har økt offentlig oppmerksomhet om næringslivets operasjoner, og økt bevissthet i næringslivet selv, skapt forventninger om at bedrifter tar større økonomisk, sosialt og miljømessig ansvar. Internasjonale initiativer for å støtte opp om og fremme bedrifters samfunnsansvar (Corporate Social Responsibility (CSR)) har fått større oppmerksomhet og betydning.

2.4 Mer effektive miljøvernavtaler

Regjeringen vil:

  • Være en pådriver for nye og strengere miljøvernavtaler, spesielt globalt

  • Arbeide for effektive mekanismer som skal sikre oppfyllelse av partenes forpliktelser i miljøvernavtalene med både støttende og sanksjonerende elementer

  • Følge opp FN-panelets anbefalinger om å styrke den globale finansieringsmekanismen Global Environmental Facility (GEF)

  • Styrke GEFs evne til å fremme de globale miljømålene blant annet gjennom samfinansiering av prosjekter

  • Utnytte potensialet for økt effektivitet, sparte ressurser og synergier mellom internasjonale miljøvernavtaler.

Rettslig forpliktende miljøvernavtaler er en sentral komponent i det internasjonale miljøstyresettet. Regjeringen mener det er helt sentralt å fortsette arbeidet for stadig bedre og strengere internasjonale miljøvernavtaler og ønsker at Norge fortsatt skal være pådriver for nye og utvidete forpliktelser. På globalt plan er de viktigste arenaene for forpliktende mellomstatlig samarbeid Klimakonvensjonen med Kyotoprotokollen, Konvensjonen om biologisk mangfold med Cartagenaprotokollen, og avtalene om farlig avfall (Baselkonvensjonen), handel med farlige kjemikalier (Rotterdamkonvensjonen) og organiske miljøgifter (Stockholmkonvensjonen). Til tross for at disse avtalene til sammen tematisk spenner vidt, er de konkrete forpliktelsene rettet mot bare en brøkdel av de store miljøutfordringene verden står overfor. Da Kyotoprotokollen ble vedtatt var det klart at den bare er et første skritt mot løsningen av klimaproblemene. Stockholmkonvensjonen om organiske miljøgifter regulerer bare 12 kjemikalier, mens langt flere miljøgifter truer miljø og helse verden over. For uorganiske miljøgifter (tungmetaller) finnes det ikke noe globalt regelverk. Et ytterligere eksempel er tap av intakt tropisk regnskog, et av verdens rikeste økosystemer, som kan fortsette på grunn av mangel på effektive internasjonale kjøreregler.

Regjeringen mener at videreutviklingen av det internasjonale miljøsamarbeidet også må ta hensyn til sammenhenger i miljøproblemene på tvers av konvensjonene. Avtalene må utnytte mulighetene for synergieffekter. Riokonvensjonene (om klima, biodiversitet og forørkning) har alle bærekraftig utvikling som overordnet mål og tildels overlappende løsninger på miljøutfordringene. Tiltak på ett område kan også gi positive effekter på andre områder. Sammenhengen mellom klimaendringer og skog illustrerer dette. Rundt 20 prosent av verdens klimagassutslipp kommer i følge FNs klimapanel fra avskoging. Avskoging reduserer i tillegg økosystemets evne til å lagre overflatevann og gjør jorda utsatt for erosjon og forørkning. Dette vil i sin tur påvirke det biologiske mangfoldet i økosystemene og dermed livsgrunnlaget for mange lokalsamfunn. Bærekraftig skogforvaltning er derfor nødvendig for å realisere målene både i klimakonvensjonen, forørkningskonvensjonen og konvensjonen for biologisk mangfold.

Ved siden av å videreutvikle regelverket er det en utfordring å sikre at eksisterende forpliktelser overholdes av alle parter til miljøvernavtalene. De viktigste virkemidlene er kompetanseoppbygging, økonomisk og teknisk støtte og informasjonstilgang.

Partene til avtalene har flere kanaler for finansiering av miljøtiltak. De fleste miljøvernavtalene har særskilte fond til rådighet, vanligvis nokså små. Global Environment Facility (GEF), ble opprettet for å dekke omforente tilleggskostnader ved å gjennomføre tiltak som gir globale miljøfordeler. GEF er verdens største fond for støtte til gjennomføring av formålene for de globale miljøavtalene.

Under Klimakonvensjonen er det opprettet et Spesialfond for klimaendringer (SCCF) og et klimafond for de minst utviklete land (LDCF). Under Kyotoprotokollen er det opprettet et fond for klimatilpasning for utviklingsland. Dette fondet er ikke et vanlig giverlandsfond, men finansieres av en avgift på to prosent på prosjekter under Den grønne utviklingsmekanismen (CDM – Clean Development Mechanism).

Etterspørselen etter GEF-midler overstiger det som er tilgjengelig. GEF må derfor samarbeide med andre givere og investorer og fokusere på å fremme tiltak som legger grunnlag for politikkendringer, og/eller som kan anvendes andre steder.

I tillegg til å sikre mest mulig effektiv drift, samt fortsatt sterk vekt på hovedområdene biomangfold og klima, har Norge vært særlig opptatt av at GEF-midler i større grad bør nyttes til bedre håndtering av kjemikalier med globalt skadepotensial. Ved den siste kapitalpåfyllingen ble et norsk forslag om å inkludere kjemikalieforvaltning i GEFs reviderte strategier vedtatt. Norge har også lagt vekt på å få til bedre strukturert støtte til bærekraftig skogforvaltning.

Norge samarbeider nært med andre europeiske giverland om effektivisering av regelverk og målretting av midler for å kanalisere investeringer til de globale miljømålene. FNs reformpanel konkluderte med at GEF bør styrkes. Fram til neste påfylling av kapital vil Norge videreføre arbeidet for å støtte opp om GEFs evne til å fremme de globale miljømålene blant annet gjennom samfinansiering av prosjekter.

Innenfor de globale miljøvernavtalene er det vanlig med en særskilt mekanisme for å sikre etterlevelse av forpliktelsene i avtalen . Kyotoprotokollen har den til nå mest utviklete etterlevelsesmekanismen i internasjonal miljørett. Etterlevelsesmekanismer er under utvikling innenfor de globale konvensjonene om farlige kjemikalier – Rotterdam- og Stockholm-konvensjonene – med mål om vedtakelse i 2007 – 2008. Baselkonvensjonens mekanisme ble vedtatt i 2002 og Cartagenaprotokollen under CBD vedtok sin mekanisme i 2004. Regjeringen vil videreføre Norges prinsipielle syn om at etterlevelsesmekanismene også bør inneholde effektive sanksjonsmuligheter. Erfaringer har imidlertid vist at det er vanskelig å få tilstrekkelig tilslutning til dette. Norge vil fortsatt arbeide for sterke etterlevelsesmekanismer, og at det bør være et mål på sikt, for eksempel ved revisjon av mekanismene.

Regjeringen mener det kan gjøres mer for å sikre et samlet mer effektivt internasjonalt miljøvernregelverk . Miljøregelverket innenfor FN består av om lag 500 folkerettslige miljøvernavtaler. Dette er krevende å håndtere og ikke alltid tilstrekkelig samordnet. Det er også ressurskrevende å følge opp fra landenes side, noe som blant annet gjør det vanskelig å opptre på koordinert måte i ulike fora. FNs reformpanel for utvikling, nødhjelp og miljø mener dette er et resultat av en gradvis utvikling og at miljøstyresettet har «vokst fra sitt opprinnelige design». Regjeringen vil videreføre den norske støtten til arbeidet for bedre koordinering mellom miljøvernavtaler for å oppnå en mer effektiv håndtering av samlete utfordringer. Dette dreier seg for en stor del om praktiske og konkrete tiltak for effektivisering og bedre utnyttelse av ressurser, slik som samlokalisering av sekretariater, forenkling av rapporteringsprosedyrer, tettere samarbeid om felles problemstillinger, rasjonalisering av møtekalendre m. m.

Norge har lenge arbeidet for såkalt clustering, dvs. samordning av arbeid som hører inn under tematisk tilgrensende avtaler. I takt med utviklingen av internasjonalt samarbeid om helse- og miljøfarlige kjemikalier, har Norge vært aktiv i å fremme samordning innenfor det som nå er blitt «kjemikalieclusteret» (Rotterdam-, Basel og Stockholm-konvensjonene, samt den globale kjemikaliestrategien SAICM). FNs reformpanel for utvikling, nødhjelp og miljø framhever koordineringen på dette området i sine anbefalinger. Norge går også inn for at hele kjemikalieområdet ses i sammenheng i det strategiske arbeidet i GEF. Regjeringen vil fremme denne norske linjen i relevante internasjonale fora og i oppfølgingen av FNs reformpanel for utvikling, nødhjelp og miljø.

2.5 Et sterkere FN på miljø

Regjeringen vil:

  • Arbeide for etablering av en Verdens miljøorganisasjon på sikt.

  • Utvikle delstrategier for dette i samarbeid med andre land og ta initiativ til relevant forskning og utredning.

  • På kort og mellomlang sikt styrke UNEPs kjernefunksjoner som er å løpende vurdere den globale miljøtilstanden og være normativ miljøpolitisk autoritet.

  • Understøtte at UNEP som FNs miljøorgan spiller en grunnleggende rolle for løsningen av de globale miljøutfordringene, blant annet ved å styrke og forbedre samspillet mellom UNEP og miljøkonvensjonene og mellom miljøkonvensjonene.

  • Gjennom bidrag til arbeidet med reform av FN sikre at UNEP legger de miljømessige premisser for det utviklingspolitiske arbeidet med kapasitetsbygging i utviklingsland, og utvikler godt samspill med andre miljø- og utviklingsaktører.

  • Arbeide for å sikre en mer langsiktig og stabil finansiering av UNEP.

  • Bidra til effektivisering av UNEPs arbeidsmetoder og videreføre det nordiske samarbeidet om å få innført fire-årige strategiplaner for hele UNEPs virksomhet.

2.5.1 Mål om en Verdens miljøorganisasjon

FNs reformpanel for utvikling, nødhjelp og miljø slår fast at verden trenger et sammenhengende, multilateralt rammeverk med FN i midten, for å møte verdens utfordringer på miljø-, utviklings- og det humanitære området. På miljøområdet er FNs miljøprogram UNEP sentralt.

Regjeringen går inn for at UNEP omdannes til en Verdens miljøorganisasjon med sanksjonsmuligheter. Spørsmålet om organisasjonsform reiser mange kompliserte og politiserte spørsmål som det ikke er enighet om; fra hva som er en optimal intern styringsstruktur til forholdet eksternt til de selvstendige miljøkonvensjonene og andre deler av FN-systemet.

EU gikk inn for omdanning av UNEP til en FNs miljøorganisasjon på FNs tusenårstoppmøte i 2005, uten å få gjennomslag. Men det ble satt i gang uformelle konsultasjoner under FNs generalforsamling om en mer integrert institusjonell struktur for miljøarbeidet i FN. Disse fortsetter i 2007. FNs reformpanel for utvikling, nødhjelp og miljø anbefalte i 2006 en uavhengig analyse av hele det globale miljøstyresettet, herunder spørsmålet om oppgradering av UNEP. Det er neppe realistisk ut fra dagens forhandlingsklima å forvente konkrete vedtak om en organisasjonmessig oppgradering av UNEP på kort sikt.

Gjennom FN-reform og andre prosesser i FN der Norge bidrar aktivt, er det i ferd med å bygge seg opp bredere internasjonal forståelse av hvilke funksjoner FN bør fylle på miljøområdet. Blant temaene er forbedring av FNs evne til å nå miljøresultater på landnivå, og fordelene ved at tematisk beslektete miljøavtaler samordner sine aktiviteter (se også kap. 2.4).

2.5.2 Styrking av kjerneoppgavene i FNs miljøprogram

I likhet med andre land er Norge opptatt av at veien til en verdensorganisasjon for miljø går gjennom en styrking av dagens UNEP, basert i Nairobi. UNEP har et godt og relevant mandat som FNs sentrale miljøorganisasjon. Utfordringen på kort sikt er derfor å sikre at UNEP settes bedre i stand til å skape resultater i tråd med sitt mandat.

UNEP skal i første rekke videreutvikle det normative grunnlaget for miljøpolitikken, i form av nye og styrkete avtaler, regelverk og normer. UNEP har over tid gitt opphav til flere globale miljøkonvensjoner og forestår mellomstatlige forhandlinger med tanke på eventuelle nye bindende miljøavtaler. Regjeringen vil støtte opp om at UNEP skal ha en ledende rolle i dette.

UNEPs virksomhet skal være vitenskapelig forankret, basert på kunnskap, analyse og informasjon om miljøtilstanden, så vel som miljøpolitiske virkemidler og løsningsmodeller. UNEPs globale miljøtilstandsrapport (Global Environmental Outlook) er blant verdens mest siterte miljørapporter. Det er viktig å sikre gode koblinger mellom kunnskap, informasjonsspredning, meningsdannelse, politikkutvikling og gjennomføring. GRID-Arendal inngår her som en viktig del av UNEPs apparat. UNEP skal også bidra til tidlig varsling av nye miljøutfordringer og vurdere risikoen for, og konsekvensene av, kommende naturkatastrofer. I den senere tid er forebygging av naturkatastrofer kommet høyere opp på dagsordenen, også gjennom FNs reformpanel for utvikling, nødhjelp og miljø, som anbefaler en økt innsats på området, blant annet med referanse til UNEP.

Gjennom sitt årlige miljøvernministerforum skal UNEP være sentral i å sette den globale miljøpolitiske dagsorden. Forumet har mandat til å gi politisk retning til alt internasjonalt miljøsamarbeid, herunder miljøkonvensjonene. Regjeringen vil arbeide for at miljøvernministerforumet utnyttes til viktige policy-vedtak for oppfølging både i og utenfor UNEP.

Regjeringen mener at UNEPs evne til å koordinere miljøinnsatsen i hele FN-systemet og nå fram med sitt syn på viktige miljørelaterte områder, bør styrkes gjennom interne styrings- og insentivsystemer. FNs kommisjon for bærekraftig utvikling, CSD, setter miljøutfordringer inn i en tverrsektoriell sammenheng, som også involverer ikke-statlig sektor. Også UNEP er avhengig av gode kontakter med privat sektor og det sivile samfunn for å oppnå resultater.

UNEP skal bidra til at nasjonale myndigheter, spesielt utviklingsland og land med overgangsøkonomi, bygger opp en nasjonal miljøforvaltning og oppnår miljøresultater.

I 2005 ga landene UNEP et mandat til å begynne å systematisere sitt arbeid med kapasitetsbygging (Bali-planen). Det er inngått en samarbeidsavtale mellom UNEP og FNs utviklingsprogram UNDP. Det er viktig at miljø inngår i den sentrale utviklingsdialogen mellom giver- og mottakerland. Her spiller foruten UNDP også Verdensbanken og de internasjonale finansieringsinstitusjonene en viktig rolle, som det vil være viktig å påvirke fra norsk side.

2.5.3 Nye innovative finansieringsmekanismer for bærekraftig utvikling

Norge deltar i det internasjonale arbeidet med å utvikle nye og innovative finansieringsmekanismer for å fremme bærekraftig utvikling. Norge har sluttet seg til det franske initiativet om en solidaritetsavgift på flytrafikk, der formålet er at avgiften skal gå til utviklingsformål. I budsjettet for 2007 vil regjeringen bruke deler av inntektene fra den eksisterende CO2-avgiften på flydrivstoff innenlands til kjøp av medisiner gjennom den nye internasjonale innkjøpsordningen UNITAID. Dersom flere land velger å innføre slike solidaritetsavgifter, vil Regjeringen vurdere å innføre en ny solidaritetsavgift på flytrafikk. I mellomtiden vil Regjeringen få på plass en flerårig finansieringsløsning for Norges UNITAID-bidrag. Dersom flere land innfører slike solidaritetsavgifter, slik at det blir mer midler å fordele, ønsker Norge at deler av midlene kanaliseres til klimarelatert bistand, for eksempel gjennom multilaterale fond for finansiering av fattige lands tilpasning til klimaendringer.

2.6 Miljø og bistand

Regjeringen vil:

  • At Norge skal bli ledende på miljørettet utviklingssamarbeid

  • Fortsette gjennomgangen av både det multilaterale og bilaterale utviklingssamarbeidet med sikte på å finne fram til nye åpninger for miljøsatsinger i de enkelte land og regioner, i form av miljøspesifikke satsinger så vel som integrering av miljøhensyn i sektorene

  • At miljøhensyn integreres når FN skal «levere sammen som én» på landnivå og at UNEP trekkes inn i reformarbeidet

  • Bidra til en god rolleforståelse mellom UNEP, UNDP, de internasjonale finansieringsinstitusjonene og andre utviklingsaktører med hensyn til global kapasitetsbygging innenfor miljøområdet

  • Bistå land i å gjennomføre internasjonale miljøforpliktelser, og bruke det bilaterale samarbeidet til strategisk politisk dialog på hele miljøforvaltningens ansvarsfelt

  • Bidra til samordnet implementering av nasjonale miljøhandlingsplaner og fattigdomsstrategier, og sektorintegrering av hensynet til biologisk mangfold på landnivå

  • Utvikle miljøsamarbeidet med EECCA-landene gjennom UNECE og Environment for Europe-prosessen

  • Utnytte de ulike organisasjoners komparative fortrinn og bruke samfinansiering som et aktuelt virkemiddel.

2.6.1 Handlingsplanen for miljørettet bistand

Regjeringens mål er at Norge skal bli ledende på miljørettet bistand og har utarbeidet en handlingsplan for miljørettet utviklingssamarbeid, både multi- og bilateralt. Arbeidet med å følge opp og konkretisere innsatsen er i gang. Norsk innsats vil både omfatte spesifikke tiltak innen miljø- og ressursforvaltning og bidra til at miljøhensyn er en integrert del av det generelle norske utviklingssamarbeidet. Handlingsplanen understreker betydningen av kompetansebygging på lokalt og sentralt nivå, utvikling av miljøstyresett og systematisk bruk av miljøvurderinger som virkemidler for sektorintegrering av miljø og økosystembasert forvaltning av naturressursene.

2.6.2 Tematiske innsatsområder i miljøbistanden

Norge ønsker å prioritere områder som bærekraftig forvaltning av biologisk mangfold og naturressurser, forvaltning av vannressurser, vann og sanitær, klimaendringer og tilgang til ren energi, og miljøgifter. Arbeid med bruk og bevaring av naturressurser og biologisk mangfold vil være hovedprioritet i norsk miljøbistand. Utgangspunktet for innsatsen vil være nasjonale strategier og handlingsplaner for biologisk mangfold. Innsatsen skal bidra til at lokalbefolkning inkludert urfolksgrupper, sikres tilgang og rettigheter til jord, skog, vilt og fisk, samt en rettferdig fordeling av inntektene fra bruk av genetiske ressurser. Norge vil bidra til mer effektiv bruk av vann, spesielt i landbruket, og bidra til økt fokus på sanitær og hygiene, samt reduksjon av forurensning av vannressurser. Utarbeiding og gjennomføring av integrerte vannressursplaner vil stå sentralt i arbeidet.

Energi er en forutsetning for sosial og økonomisk utvikling. Det vil derfor legges til rette for økt tilgang til stabile miljøvennlige energitjenester, gjennom enkle og desentraliserte løsninger til en overkommelig pris. Redusert bruk av fossile brensler og økt tilgang på ren, fornybar energi kan både bremse klimaendringene, gi fattige tilgang på energi og minske helseskadene fra dagens energibruk. Dette krever innsats på mange felt utover det som tradisjonelt oppfattes som energisektoren. Når klimaendringer er en realitet er det også nødvendig med klimatilpasningsstrategier. Avbøtende tiltak og tilpasningsstrategier er særlig viktig for å håndtere forørkning og sikre bærekraftig areal- og vannforvaltning.

Spredningen av miljøgifter er et voksende problem i utviklingsland, ikke minst knyttet til rask urbanisering. Norge vil derfor bidra til å bygge opp kompetanse på kjemikalieområdet. Norsk innsats rettes mot utvikling av nasjonalt regelverk og effektive kontrollmekanismer. Det skal gis støtte til reduksjonstiltak i sektorer som bruker og slipper ut miljøgifter med store negative effekter, og til opprydding i helse- og miljøskadelige virksomheter.

2.6.3 Samarbeidspartnere

Det endelige målet med Norges innsats er at utviklingslandene selv skal ha kapasitet og kompetanse til å ivareta sine rettigheter til et rent miljø, og en bærekraftig forvaltning av sine naturressurser. For at dette målet skal nås, må alle deler av samfunnet delta – det offentlige, næringslivet, forskningsmiljøer og frivillige organisasjoner. Frivillige organisasjoner har en viktig pådriverrolle, opplysnings- og kontrollfunksjon overfor befolkning og myndigheter i både giver- og mottakerland. Norske og internasjonale frivillige organisasjoner kan stå for gjennomføring av konkrete prosjekter som bygger kompetanse om miljøspørsmål og rettigheter i sivilt samfunn og prøver ut nye tilnærminger til miljø- og naturressursforvaltning. Norge vil bidra til at utdannings- og forskningsinstitusjonene i samarbeidslandene integreres bedre i det globale kunnskapsnettverket, samt trekke inn norske forsknings- og kompetansemiljøer for å fremme kapasitetsbygging og deling av kunnskap og kompetanse. Norge vil etterspørre en sterkere miljødimensjon i næringsutvikling, inkludert landbruket, og bidra til at utviklingsland i større grad selv blir i stand til å sette og å håndheve miljøstandarder knyttet til investeringer, næringsutvikling og handel. Regjeringen vil bidra til økt satsing på miljørettet næringsvirksomhet og legge vekt på hensynet til bærekraftig produksjon for norske støtteordninger til næringsutvikling i sør.

2.6.4 Multilaterale kanaler

Målene i handlingsplanen for miljørettet utviklingssamarbeid kan ikke realiseres uten at multilaterale kanaler tas i bruk. En betydelig del av budsjettøkningen til miljø er foreslått kanalisert gjennom FN-systemet (UNEP, UN-HABITAT, UNDP, FAO, UNICEF osv.), internasjonale finansinstitusjoner (Verdensbanken, Asia- og Afrika-banken og den Inter-amerikanske utviklingsbanken), og gjennom samfinansiering med GEF. Her vil samarbeidet være basert på det enkelte lands fattigdomsstrategier og andre nasjonale plandokumenter. Det er en særlig utfordring å få til koordinering innen rammen av utviklingslandenes planer for fattigdomsreduksjon (PRSP).

Bilaterale, multilaterale, statlige, mellomstatlige og frivillige bistandsaktører «møtes» i realiteten i det enkelte mottakerland. FNs reformpanel for utvikling, nødhjelp og miljø har pekt på behovet for bedre koordinering, effektivitet og sammenheng slik at FN kan «levere sammen som én» på landnivå. Det blir en viktig oppgave for Norge å følge opp disse utfordringene i FN, i første omgang forslaget om «ett FN» i åtte pilotland.

UNDP har en sentral og overordnet rolle når det gjelder å bygge kapasitet og kompetanse på landnivå og koordinere FNs innsats til oppfølging av tusenårsmålene. UNDP vil fortsatt være sentral når det gjelder å støtte gjennomføringen i utviklingslandene av målsettinger under miljøvernavtalene og styrke miljøarbeidet. Det er viktig at UNEP – med sitt mandat til å bidra til at nasjonale myndigheter løser sine miljøutfordringer, trekkes inn i det UNDP-ledede arbeidet på landnivå.

Gjennom en egen ramme- og programavtale med UNEP har Norge gitt direkte støtte til en rekke enkeltprosjekter rettet mot utviklingsland på miljøområdet. I den nye avtalen fra 2006 legges støtten på et mer overordnet strategisk nivå, i tråd med norske miljø- og utviklingspolitiske prioriteringer.

Norge deltar i FNs kommisjon for bærekraftig utvikling (CSD). CSD skal i 2007 gi politiske anbefalinger om hva som må gjøres for å nå internasjonale mål på områdene energi, klimaendringer, luftforurensning og bærekraftig næringsutvikling. Arbeidet med økt kapasitet og tilgang på teknologi innen fornybar energi i utviklingsland støttes også gjennom blant annet Verdensbanken og UNDP. Dette arbeidet vil fortsette. Vannområdet, som CSD tok opp i 2003 – 2004, vil fortsatt være en prioritet gjennom økt satsing innenfor vannressursforvaltning og støtte til tiltak for bedre tilgjengelighet til rent drikkevann og sanitære tjenester. Sentrale FN- partnere i denne sammenheng vil bl.a. være UN-HABITAT, UNICEF og UNDP. I 2008 – 2009 vil CSD ha fokus på land og landbruk, tørke og forørkning. GEO er et annet initiativ der kapasitetsbygging i utviklingsland er viktig, jf. boks. 2.5.

Verdensbanken og de regionale bankene er viktige aktører på miljøområdet med sin kompetanse og betydelige ressurser. Norge støtter bl.a et fond for miljø og sosial utvikling som forvaltes av Verdensbanken i samråd med Norge og Finland. Aktivitetene omfatter prosjekter på landsbygda som kopler fattigdomsbekjempelse med bærekraftig forvaltning av naturressurser, og tiltak for å redusere forurensning, særlig i byområder.

Boks 2.5 GEO bidrar til kapasitetsbygging gjennom deling av informasjon

Norge deltar også i Group on Earth Observations (GEO), som er en stor internasjonal satsing der teknologioverføring og kapasitetsbygging i utviklingslandene er sentrale elementer. Resultatet av satsingen vil bli et globalt nettverk for å gjøre viktige data om miljø, ressurser og sikkerhet tilgjengelig for alle fram mot 2015. Disse dataene vil ha stor betydning for å håndtere viktige spørsmål knyttet til blant annet matforsyning, vannforsyning, helse, biologisk mangfold, avskoging, klima og katastrofer. I dag deltar nærmere 70 land og alle store internasjonale organisasjoner på miljø, helse og sikkerhet i dette samarbeidet. Norge samordner sin deltakelse med de europeiske landene gjennom Global Monitoring for Environment and Security (GMES), som finansieres av EU-kommisjonen og den europeiske romorgansiasjonen (ESA).

2.6.5 Bilateralt miljøsamarbeid

I tråd med intensjonene i miljøhandlingsplanen legges det opp til forsterket innsats på miljøområdet i Afrika, Asia og Latin-Amerika, samt noen OSSE-land. Norge har særskilte avtaler om miljøsamarbeid med Sør-Afrika, Kina og Indonesia (se boks 2.6). Miljø vil fortsette å stå sentralt i utviklingssamarbeidet med land i Mellom-Amerika. Også innenfor en ny satsing på økt samarbeid med land i Sør-Amerika, vil miljø stå sentralt. Dette omfatter Peru og Bolivia, samt en utvidet satsing på rettighetsbasert ressursforvaltning i Amazonas. Det er også under etablering en miljøarbeidsgruppe under den norsk-indiske samarbeidskommisjonen. Dette er land og regioner med stor betydning for den globale miljøtilstanden. De er også viktige regionale aktører og har sentrale roller i forhandlingene om internasjonale miljøavtaler. Bilateralt samarbeid med land med stor betydning for den globale miljøtilstanden er dermed et viktig grunnlag for strategisk politisk dialog om internasjonale miljøspørsmål. Norge har også større bilaterale miljøprogrammer i Tanzania og Zambia.

Norge deltar også i «Miljø for Europa-prosessen» under FNs økonomiske kommisjon for Europa, ECE. Dette omfatter bilateralt samarbeid med EECCA-landene (de tidligere sovjetrepublikkene) og på Balkan. Miljø er et av de prioriterte områdene for prosjektsamarbeid med Moldova, Ukraina og land i Sør-Kaukasus og Sentral-Asia. De viktigste temaene for samarbeid er energiøkonomisering og renere industriproduksjon, samt forvaltning av vannressurser.

Boks 2.6 Miljøsamarbeid med Indonesia, Kina og Sør-Afrika

Norge legger vekt på miljøsamarbeid med land som har stor innflytelse på global miljøtilstand, og viktige aktører i internasjonalt miljøsamarbeid. Særlig gjelder dette land med store utslipp av klimagasser, stort biologisk mangfold, bruk og utslipp av miljøgifter. Samarbeidet med Kina, Indonesia og Sør-Afrika er omfattet av egne bilaterale miljøavtaler.

Miljøsamarbeidet med Kina omfatter klima og energi, biologisk mangfold, forurensingskontroll, vann og sanitær. Framover vil klima og energi være sentralt i samarbeidet med Kina og også i kommende miljøsamarbeid med India.

I Indonesia vil Norge støtte tiltak mot ulovlig hogst og tiltak for lokal skogforvaltning, i tillegg til samarbeid på fiskerisektoren. En avtale om samarbeid om energi- og klimaspørsmål er nylig inngått. I tillegg kan det bli aktuelt å samarbeide om mer effektiv iverksetting av Konvensjonen for biologisk mangfold. I Sør-Afrika prioriteres forurensningskontroll, vern av biologisk mangfold og godt styresett.

Norsk innsats er rettet mot områder hvor Norge har kompetanse som etterspørres av samarbeidslandene. Videre er det viktig å utnytte miljøsamarbeidet til politisk dialog og strategisk samarbeid i forhold til internasjonale miljøfora. Styrking av miljøforvaltningens kompetanse og kapasitet til å iverksette miljøforpliktelser er et viktig anliggende i alt bilateralt miljøsamarbeid.

For land på Balkan som har EU-medlemskap som siktemål, er det en stor utfordring å skulle leve opp til europeiske miljøstandarder. Nødvendige institusjoner og regelverk må bygges opp og nødvendige miljøinvesteringer må gjennomføres. Norge har bidratt til kompetanseoverføring på disse områdene.

2.7 Miljø og internasjonal handel, investeringer og næringsliv

Regjeringen vil:

  • At handelssystemet bidrar til å fremme bærekraftig utvikling, og at miljøhensyn ivaretas på alle relevante områder i WTO. Regjeringen arbeider for at handelsregelverket og multilaterale miljøavtaler skal sikres likeverdighet, virke gjensidig støttende og sammen bidra til bærekraftig utvikling.

  • Liberalisere handelen med miljøvennlige produkter og teknologier.

  • Utforme nye handelsforpliktelser slik at de tar hensyn til behovet for et godt nasjonalt styresett og handlingsrom som forutsetninger for en effektiv miljøpolitikk. Nye handelsforpliktelser og ytterligere liberalisering må ikke svekke det nasjonale handlingsrommet for virkemidler i miljøpolitikken.

  • Balansere hensynet til handel i frihandelsavtaler med andre samfunnshensyn og utvikle avtalene som et positivt bidrag til bærekraftig produksjon og forbruk i utviklingsland.

  • Få fram mer kunnskap om miljøkonsekvenser av handelsliberalisering og Norges handelsforpliktelser.

  • Støtte opp om initiativ for bruk av miljøkriterier ved internasjonale investeringer og fremme miljøvennlige investeringer.

  • Bidra til en mer nyansert og balansert rettsutvikling i bilaterale investeringsbeskyttelsesavtaler (BITs).

  • Forvente at norske virksomheter følger samme sosiale, miljømessige og etiske standarder i utviklingsland som i Norge.

  • Arbeide for operasjonelle, globalt praktiserte, retningslinjer for CSR.

2.7.1 Internasjonalt handelsregelverk

Regjeringen vil arbeide for å fremme et internasjonalt handelsregime hvor hensyn til miljø, faglige og sosiale rettigheter, matsikkerhet og utvikling i fattige land skal tillegges avgjørende vekt.

Regjeringen arbeider for en god miljøprofil under den pågående forhandlingsrunden under Doha-mandatet i WTO. Dette er i tråd med regjeringens politiske mål om at handelsliberalisering bare skal skje innenfor en ramme der det tas hensyn til fordeling, grunnleggende sosiale standarder, miljø og nasjonal matsikkerhet. Miljøhensyn skal vurderes på alle relevante forhandlingsområder. Norge vil arbeide for et resultat som sikrer at handels- og miljøregelverkene er likeverdige og virker gjensidig støttende og for et utfall for øvrig som ikke innsvnevrer det handlingsrommet nasjonale myndigheter i dag har for miljøtiltak. De samme overordnete hensyn blir lagt til grunn i Norges forhandlinger om frihandelsavtaler med tredjeland. Regjeringen arbeider også aktivt innenfor WTO for redusert toll på handel med miljøvennlige varer og tjenester.

Norge går inn for at forhandlingene i WTO om subsidier til fiskerinæringen skal resultere i forbud mot subsidier til fiskeflåten, noe som bidrar til overkapasitet i og overbeskatning av verdens fiskerier. Fra norsk side fokuseres i denne omgang spesielt på overfiske på uregulerte fiskebestander i åpne hav, og dermed først og fremst på støtte til bygging, modernisering og vedlikehold av store havgående fartøy.

I TRIPs-rådet under WTO drøftes forholdet mellom Biodiversitetskonvensjonen (CBD) og TRIPs-avtalens bestemmelser om handelsrelaterte sider ved immaterielle rettigheter. En rekke utviklingsland fra ulike regioner har foreslått å endre TRIPs-avtalen for å gjøre den mer i samsvar med målene i Biodiversitetskonvensjonen om bevaring av biomangfold, bærekraftig bruk og deling av fordelene ved bruk av genressurser. Regjeringen vil støtte utviklingslands krav om reforhandling av TRIPS. I tråd med dette har Norge i TRIPs-rådet tatt til orde for en ny, obligatorisk bestemmelse om at opprinnelsen til genressurser skal oppgis når det søkes patentbeskyttelse. Dette vil gjøre det enklere å påse at CBDs bestemmelser er fulgt hos de som har brukt genressurser i utvikling av nye produkter. Forslaget har vakt positive reaksjoner, særlig fra utviklingsland.

Regjeringen mener at de samme grunnleggende hensyn også er viktige premisser for Norges forhandlinger om bilaterale handelsavtaler og handelsavtaler mellom EFTA og tredjeland. Handelsavtalene skal bidra til økt handel og verdiskaping i begge land. Regjeringen ønsker å bidra til miljøforbedring og økt miljøeffektivitet i produksjon og forbruk. Dette kan gjøres ved å utnytte mulighetene for å fremme økt handel med miljøvennlige produkter og tjenester og ved andre handelsrelaterte miljøtiltak. På bakgrunn av Indias og Kinas raske økonomiske vekst og globale miljømessige betydning, vil Regjeringen vurdere mulighetene for dette i eventuelle framtidige forhandlinger med disse landene.

2.7.2 Miljøhensyn ved investeringer

Regjeringen vil øke innsatsen for å fremme ansvarlige investeringer med spesielt fokus på norske utenlandsinvesteringer og internasjonalt arbeid for dette. Målet er å fremme økt ivaretakelse av miljøhensyn og forsvarlig miljøstandard. Regjeringen vil blant annet søke å fremme økt bruk av internasjonalt anerkjente prinsipper og retningslinjer, blant annet FNs prinsipper for ansvarlige investeringer. Regjeringen legger også vekt på større åpenhet om investeringer og pengestrømmer for å sikre grunnleggende samfunnshensyn. Norge har påtatt seg å være vertskap for det internasjonale sekretariatet til Extractive Industries Transparency Initiative (EITI). Regjeringen har også opprettet et eget antikorrupsjonsprosjekt.

Regjeringen er i gang med et arbeid for å utrede hvor langt Norge er villig til å gå, hvordan en skal avveie kryssende hensyn og hvilke vilkår som må være til stede dersom det skal være aktuelt å inngå investeringsbeskyttelsesavtaler på Norges vegne. Regjeringen vil på egnet måte komme tilbake til Stortinget om dette.

2.7.3 Bedrifters samfunnsansvar («Corporate Social Responsibility» – CSR)

Regjeringen vil styrke arbeide med å fremme samfunnsansvar i næringslivet. Det er samtidig viktig å understreke at en styrket politikk for bedrifters samfunnsansvar er et supplement til, og ikke erstatning for regelverk eller andre virkemidler fra myndighetenes side.

Regjeringen venter at norske bedrifter følger samme sosiale, miljømessige og etiske standarder i utviklingsland som i Norge. Regjeringen vil samarbeide med norske bedrifter og organisasjoner om intensivert innsats for å fremme bedriftenes samfunnsansvar og grunnleggende miljø- og arbeidsstandarder i utviklingsland.

Regjeringen slutter opp om internasjonale initiativer for å konkretisere, veilede og synliggjøre samfunnsansvar, slik som de 10 prinsippene i FNs Global Compact, OECDs retningslinjer for multinasjonale selskaper og arbeidet i ISO med å utvikle en standard for organisasjoners samfunnsansvar (ISO 26000). Statens Pensjonsfond Utland har lagt til grunn etiske retningslinjer for sin investeringspraksis og er en støttespiller i utbredelse og utvikling av FNs prinsipper for ansvarlige investeringer (UN PRI), et initiativ igangsatt av FNs miljøprogram (UNEPs Finance Initiative).

Regjeringen ser på samfunnsansvar som en integrert del av prinsippene for god eierstyring og selskapsledelse. St.meld. nr. 13 (2006 – 2007) Et aktivt og langsiktig eierskapslår fast at regjeringen forventer at alle selskaper tar samfunnsansvar, uavhengig om de er eid av private eller offentlige aktører. Regjeringen forventer at alle selskaper med statlige eierandeler utformer et verdigrunnlag og et sett med etiske retningslinjer. Selskapene skal også ha en åpen dialog med omverdenen om samfunns- og miljøspørsmål. Større selskaper med internasjonal virksomhet bør vurdere å benytte rapporteringsnormen fra Global Reporting Initiative.

Boks 2.7 Internasjonale retningslinjer for samfunnsansvar i næringslivet (CSR)

OECDs retningslinjer for multinasjonale selskaperer anbefalinger fra regjeringer til flernasjonale selskaper som driver virksomhet i eller fra tilsluttede land. De nedfeller frivillige prinsipper og standarder for ansvarlig forretningsførsel på mange ulike områder, i samsvar med gjeldende lover. OECDs retningslinjer er det eneste multilateralt anerkjente og detaljerte regelverket som regjeringer er forpliktet til å fremme. Retningslinjene tar sikte på å fremme multinasjonale selskapers positive bidrag til økonomisk, miljømessig og sosial framgang. Utenriksdepartementet ivaretar en kontaktpunktfunksjon som behandler klager på selskapenes brudd med retningslinjene.

FNs Global Compacter en nettverksorganisasjon igangsatt av FNs tidligere Generalsekretær Kofi Annan og lansert under World Economic Forum i Davos, 1999. Initiativet skal tiltrekke seg næringslivet til å støtte og fremme unverselle mål nedfelt i FN. Medlemskap forutsetter oppslutning, gjennomføring og rapportering om selskapets fremgang i arbeidet med å integrere 10 prinsipper som oppfordrer til og viser hvordan selskaper skal ta hensyn til arbeidstakerrettigheter, menneskerettigheter, beskytte miljøet og bekjempe korrupsjon. Et dusin norske selskaper er medlemmer. Initiativet ledes fra Generalsekretærens kontor i New York.

Prinsipper for ansvarlig investeringsvirksomheter utarbeidet av en internasjonal gruppe av større institusjonelle investorer, etter et initiativ fra FN. Prinsippene omhandler hvordan forvaltning av kapital bør forholde seg til ulike samfunnsmessige hensyn. I dokumentet legger investorene til grunn at miljø, sosiale forhold og selskapsstyring kan innvirke på forvaltningsresultatet for investeringsporteføljer. Investorene vil derfor ta inn disse temaene i analyse og beslutningstagning. Videre vil investorene arbeide for åpenhet, opptre som aktive eiere og samarbeide. Investorgruppen oppfordrer andre eiere til å slutte seg til initiativet. Norges Bank har vært sentral i arbeidet med å etablere prinsippene.

Global reporting initiative (GRI)er et nettverk for bedrifter, organisasjoner som blant annet har utviklet en felles mal for rapportering som kan systematisere dokumentasjon fra bedrifter, heve kvaliteten og gjøre den lettere sammenlignbar. Rapportering etter GRIs retningslinjer oppfyller rapporteringskravene i Global Compact, og GRI samarbeider nært med andre initiativer og FNs miljøprogram.

Regjeringen har utviklet et nettsted (på www.regjeringen.no) som samler informasjon for de bedrifter som ønsker å ta økt egenansvar for miljø, jf. boks 2.8.

Boks 2.8 Nettportal for bedrifters miljøansvar

Regjeringen etablerte i mars 2007 en nettportal for «miljødelen» av bedrifters samfunnsansvar, på regjeringens nettsted ( www.regjeringen.no). Portalen inneholder en oversikt over internasjonale utfordringer og regelverk, tiltak som kan styrke bedriftenes miljøprofil, og henvisninger til andre relevante nettsteder.

Nettportalen legger vekt på å gjennomgå næringslivets og myndighetenes roller og muligheter, både som motivatorer, leverandører av varer og tjenester og som kunder. Både frivillige ordninger, internasjonal praksis og anbefalinger samt oppgaver som pålegges av norsk lov, er oppsummert. Standardiserings-, rapporterings- og merkeordninger for kvalitetskontroll og styring presenteres sammen med nasjonale og internasjonale organisasjoner som særlig har arbeidet med bedrifters samfunnsansvar.

Portalen gir også en rekke eksempler på hva bedrifter kan gjøre og har gjort.

Fotnoter

1.

Rapporten har fått navn etter Nicholas Stern, tidligere sjeføkonom i Verdensbanken.

Til dokumentets forside