Direktoratsfunksjonene innenfor det forvaltningspolitiske feltet

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg I

Utgiver: Arbeids- og administrasjonsdepartementet

Vurdering av direktoratsfunksjonene innenfor det forvaltningspolitiske feltet og veien videre

Rapporten "Vurdering av direktoratsfunksjonene innenfor det forvaltningspolitiske feltet og veien videre" er utarbeidet av en arbeidsgruppe ledet av Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD) og med medlemmer fra Statskonsult, Statens informasjonstjeneste, Statens forvaltningstjeneste og de tre hovedsammenslutningene. Med denne direktoratsgjennomgangen har AAD tatt et initiativ til å vurdere sin egen direktoratsstruktur i lys av Fornyelsesprogrammet.

Vurdering av direktoratsfunksjonene innenfor det forvaltningspolitiske feltet og veien videre

Rapport fra en arbeidsgruppe nedsatt av Arbeids- og administrasjonsdepartementet

Oslo, desember 2000

Innhold:

0. Sammendrag
1. Hensikten med direktoratsgjennomgangen

2. Problembeskrivelse

2.1 Behovet for en klarere definering av direktoratsfunksjonene

2.2 Nærmere om spørsmålet om antallet etater under AAD

3. Arbeidsgruppens sammensetning og kommentarer til mandatet

3.1 Sammensetning

3.2 Kommentarer til mandatet

3.3 Gruppens arbeid

4. Departementsoppgavene

4.1 Nærmere om departementsoppgavene

4.2 Departementene i utvikling

4.3 Arbeidsgruppens vurdering

5. Dagens direktoratfunksjoner - kort beskrivelse av de tre direktoratene

5.1 Statskonsult

5.2 Statens informasjonstjeneste (SI)

5.3 Statens forvaltningstjeneste

6. Nærmere vurdering av AAD`s og direktoratenes roller/oppgaver

7. Drøftinger

7.1 Horisontal eller vertikal prioritering

7.2 Forholdet mellom informasjons- og forvaltningspolitikken

7.3 Splitte eller samordne rollene?

7.4 Effektivisering

7.5 Finansiering/prising

7.6 Nærmere om Statens forvaltningstjeneste

7.7 Forholdet til kommunesektoren

7.8 Oppsummering

8. Ulike løsninger

8.1 Status quo, tre direktorater som i dag, ingen endringer i oppgavefordeling (modell 1)

8.2 Tre direktorater som nå, men med noe mer konsentrasjon av oppgaver (modell 2)

8.3 To direktorater, konsentrasjon omkring de to rollene stab og støttefunksjoner (modell 3)

8.4 Tre direktorater med konsentrasjon om støtte, drift og utredning (modell 4)

8.5 Fordeler og ulemper ved de ulike alternativene

8.5.1 Fordeler og ulemper knyttet til modell 2

8.5.2 Fordeler og ulemper knyttet til modell 3

8.5.3 Fordeler og ulemper knyttet til modell 4

9. Oppsummering og anbefaling

10. Økonomiske og administrative konsekvenser

  1. SAMMENDRAG

Rapporten "Vurdering av direktoratsfunksjonene innenfor det forvaltningspolitiske feltet og veien videre" er utarbeidet av en arbeidsgruppe ledet av AAD og med medlemmer også fra Statskonsult, Statens informasjonstjeneste, Statens forvaltningstjeneste og de tre hovedsammenslutningene (9 medlemmer totalt). Tre av arbeidsgruppens medlemmer (alle fra AAD) anbefaler at man oppretter et nytt direktorat for forvaltnings- og informasjonspolitikk basert på SK, SI og deler av Ft. Dette vil ikke berøre Fts strategiprosess, som kan gå videre som planlagt. Fem medlemmer mener at det er for tidlig å ta standpunkt til det organisatoriske spørsmålet, og vil vente til man konkret vet hvilke oppgaver som vil bli delegert fra AAD til direktoratsnivået og hvilke oppgaver som vil bli skilt ut fra Ft. Ett medlem mener at organiseringsspørsmålet bør utstå til Fornyelsesprogrammet har klarlagt direktoratsnivåets rolle, både generelt og innen AAD-systemet. Hvis beslutning skal tas nå, støtter dette medlemmet AADs medlemmer i gruppen.

Gruppen mener også at Statskonsult og SI (eller det nye direktoratet dersom det blir en realitet) skal prioritere tverrgående problemstillinger og at men legger mer vekt på dokumentasjon/kartlegging og gjennomføring av vedtatt politikk. Videre foreslås det at SKs inntektskrav halveres og at SK, SI og Fts forhold til kommunesektoren klargjøres.

1 Hensikten med direktoratsgjennomgangen

Direktoratsgjennomgangen ble igangsatt av den forrige regjeringen. Nåværende regjering har besluttet å videreføre arbeidet i tråd med intensjonene i Fornyelsesprogrammet.

Overordnede mål for fornyelsen av offentlig sektor er:

  • Organisasjon og tjenesteproduksjon skal være basert på brukernes behov.
  • Ressurser skal overføres fra administrasjon til tjenesteyting og fra sektorer med synkende behov til sektorer med økende behov.
  • Effektivisering av ressursbruken og økt handlingsrom på alle nivåer.

Når det gjelder begrepet "administrasjon" i det første kulepunktet, vil dette ofte være synonymt med det som i forvaltningen betegnes som "interne støttefunksjoner".

Med denne direktoratsgjennomgangen har AAD tatt et initiativ til å vurdere sin egen direktoratsstruktur i lys av Fornyelsesprogrammet. Dette er et av AAD-sektorens egne fornyelsesprosjekter, jf. også avsnitt 2.1. Et viktig spørsmål er om dagens direktoratsstruktur innenfor forvaltnings- og informasjonspolitikken 1 Begrepet informasjons- og forvaltningspolitikk omfatter politikk for IT i staten og arbeidsgiverpolitikk.

En annen begrunnelse for gjennomgangen er knyttet til Økonomireglementets krav om at departementene med jevne mellomrom vurderer sin egen virksomhet og sine egne virkemidler for å se om det er mulig å gjøre forvaltningen mer effektivt og formålstjenlig.

2 Problembeskrivelse

I forhold til målene i fornyelsesprogrammet har departementet lagt til grunn følgende problembeskrivelse:

2.1 Behovet for en klarere definering av direktoratsfunksjonene

Utgangspunktet er et ønske om å styrke AAD-systemets (AAD og direktoratene) gjennomslagskraft på det forvaltnings- og informasjonspolitiske området. Med gjennomslagskraft tenkes det både på mulighetene til å ta initiativ og på evnen til å gjennomføre forvaltningspolitiske vedtak og prosesser basert på vedtatt politikk. Dette krever dokumentasjon om faktiske forhold i forvaltningen, men også prosesskompetanse. Målet er å skape et mer "slagkraftig" AAD og et bedre direktoratsnivå.

Behovet for å definere direktoratsfunksjoner er dels knyttet til departementets behov for å klargjøre sine egne behov for slike funksjoner og dels knyttet til behovet for å klargjøre hvilke deler av direktoratenes oppgaver som eventuelt kan løses på andre måter . Det kan i denne forbindelse stilles spørsmål ved om for mange prosjekter/enkeltoppgaver er blitt liggende i departementet selv, og om AAD`s kompetanse i for stor grad er sammenfallende med direktoratenes kompetanse. Dette kan ha sine sterke sider ved at det er sammenfallende forståelse av de oppgaver som skal løses, men kan også føre til dublering av oppgaver og uklar rollefordeling.

Når det gjelder departementets eget behov for direktoratsfunksjoner, har arbeidsgruppen fra fase 1 vært spesielt opptatt av at direktoratsnivået må kunne bidra med relevant nøkkelinformasjon som kan bidra til et systematisk og helhetlig kunnskapsgrunnlag for informasjons- og forvaltningspolitikken. Vi vil presisere at vi legger til grunn et utvidet forvaltningspolitikkbegrep som også omfatter statlig personal- og arbeidsgiverpolitikk.

Departementet er av den oppfatning at det er et behov for relevant informasjon som grunnlag for å kunne målrette forvaltningspolitikken fremover. I rapporten fra fase 1 er dette benevnt som "overvåkning". I det videre vil vi benytte begrepet "dokumentasjon/kartlegging". Med "dokumentasjon/kartlegging" mener arbeidsgruppen dokumentasjon av viktige utviklingstrekk i forvaltningen målt over tid, jf. eksempler på dette i rapporten fra fase 1. Det vesentligste her er at slike forhold blir dokumentert slik at beslutningene kan fattes på grunnlag av faktisk kunnskap og/eller godt funderte vurderinger.

Det er også viktig for departementet å ha et direktoratsnivå som kan iverksette regjeringens politikk på det forvaltnings- og informasjonspolitiske området, men også gi departementet den nødvendige grad av råd og service. Dette forutsetter at rollene mellom departement og direktorat er definert så klart som mulig.

Et viktig element i departementets politikk vil være å stille til rådighet et ytre apparat som på oppdrag fra departementene, og i noen tilfeller fra større direktorater, kan skaffe til veie dokumentasjon, iverksette og gi råd om fornyelse og effektivisering. Ettersom mye av fornyelsesarbeidet skjer i sektordepartementene og i andre departementer med samordningsfunksjoner (for eksempel FIN), er det viktig at det forvaltningspolitiske apparatet er i stand til å yte bistand der det ut fra strategiske hensyn og kost-nyttevurderinger er hensiktsmessig. Omfanget av dette vil gruppen komme tilbake til senere i rapporten.

Særmerknad fra medlemmet Vivi Lassen:

Et hovedproblem på forvaltningens område er at det er vanskelig å utforme en overordnet forvaltningspolitikk og at det mangler et fullgodt apparat som kan initiere og gjennomføre en politikk på tvers i forvaltningen. Erfaringene fra andre land viser at et administrasjonsdepartement har store problemer med å få gjennomslag. Det samme kan sies å være tilfelle hos oss. De forvaltningspolitiske reformene initieres og iverksettes i stor grad av fagdepartementene eller av regjeringen samlet. Eksempler på dette er oppgavefordelingen og organiseringen mellom stat og kommune, eierskap og organiseringen av sykehusene, videreutviklingen av universitet- og høyskolesektoren, justissektoren mv. Det er derfor helt sentralt å ha et virkemiddelapparat som evner å støtte opp om slike reformer selv om de ikke skjer i AAD-regi. Problemet i dag er både at AAD er for lite synlige i slike prosesser og at det er for tilfeldig hvordan direktoratsnivået blir trukket med.

Utgangspunktet bør være at forvaltningen trenger et apparat som er i stand til å være i forkant av forvaltningspolitikken, som kan sette nye problemstillinger på dagsorden, som kan være kritisk til den utviklingen som skjer, som kan foreslå nye tiltak og som kan bidra til iverksettelsen.

I denne sammenheng er det også et spørsmål om departementsstrukturen og plasseringen av ansvaret for forvaltningspolitikken er hensiktsmessig. Erfaringene fra andre land viser at en sentral plassering av ansvaret for forvaltningspolitikken er avgjørende for å få gjennomslag. Den klare politiske forankringen regjeringens fornyelsesarbeid har fått, er svært positiv. Tilsvarende ser en i andre land at statsministerens rolle i de ulike landenes fornyelsesprogrammer er helt avgjørende for å lykkes. I et slikt perspektiv synes det begrenset bare å se på organiseringen av Statskonsult, Statens informasjonstjeneste og Statens forvaltningstjeneste. Det er ikke gitt at AAD sektorens problemer med å få gjennomslag i forvaltningen løses ved endringer på direktoratsnivå. Dette medlem tar til orientering at departementet har valgt bare å se på direktoratsnivået i denne sammenhengen.

2.2 Nærmere om spørsmålet om antallet etater under AAD

Arbeids- og administrasjonsdepartementet har bedt arbeidsgruppen i fase 2 om å vurdere om det er hensiktsmessig at direktoratsapparatet innenfor forvaltnings- og informasjonspolitikken er organisert i tre adskilte virksomheter. Arbeidsgruppens hovedoppgave blir derfor å vurdere om dagens organisasjonsstruktur er den mest effektive og fremtidsrettede sett i lys av Fornyelsesprogrammet, eller om det kan tenkes alternative løsninger. Departementet er spesielt opptatt av de synergieffekter som eventuelt ikke blir utnyttet, og av at det innenfor dagens struktur eventuelt kan foregå en del dobbeltarbeid. Arbeidsgruppen er derfor bedt om først å besvare spørsmålet om hvilken hovedretning arbeidet med direktoratsstrukturen under AAD bør ta, før den går videre med å vurdere eventuelle konsekvenser av de beslutninger som eventuelt måtte bli resultatet av et slikt råd fra gruppen. Arbeidsgruppen ble bedt om å gi et slikt råd tidlig på høsten 2000. Det vises for øvrig til gruppens mandat som er gjengitt i rapporten fra fase 1 (vedlagt).

3 Arbeidsgruppens sammensetning og kommentarer til mandatet

3.1 Sammensetning

Arbeidsgruppen har i fase 2 hatt følgende sammensetning:

Terje Dyrstad,AAD (leder)

Jon Blaalid,Statskonsult

Ivar Gammelmo,Statens forvaltningstjeneste

Arne Simonsen,Statens informasjonstjeneste

Finn Melbø,AAD

Kasper Holand,AAD

Dag Sverre Steihaug, AAD

Tone Sønsterud,LO-Stat

Endre Grøtnes,Akademikerne

Ingunn Bråten,YS–Stat

Stein Grøtting,AAD (sekretær)

Kasper Holand gikk ut av gruppen etter at seksjon for statlig IT-koordinering og styringsansvaret for Ft ble overført fra Statsforvaltningsavdelingen (STA) til Avdeling for forvaltningspolitikk (AFF), nå Forvaltningspolitisk avdeling (FPA). Vivi Lassen erstattet Jon Blaalid etter at sistnevnte ble tilsatt som midlertidig direktør for Aetat.

3.2 Kommentarer til mandatet

Arbeidsgruppen legger til grunn at mandatet for arbeidet er det mandatet som ble lagt til grunn for fase 1 samt det tilleggsoppdraget som er omtalt under punkt 2.2. Arbeidsgruppen har i denne omgang bestrebet seg på å besvare tilleggsoppdraget under punkt 2.2. Med den tid som har vært til rådighet, har det vært begrenset hvor dypt arbeidsgruppen har kunnet gå ned i de ulike problemstillingene. Vi har likevel bestrebet oss på å drøfte alle de problemstillingene som har vært nødvendig for å kunne svare på oppdraget under punkt 2.2. Rapporten er derfor holdt på et generelt og overordnet nivå. Konkrete oppgaver er i liten grad berørt, og da helst i illustrasjonssammenheng.

Statens forvaltningstjeneste (Ft) har en noe annen tjenesteprofil enn de to andre etatene, og mange av de generelle vurderingene vil derfor ikke gjelde Ft. I slike tilfeller er dette markert spesielt.

I notatet brukes begrepet "støttefunksjoner", særlig i tilknytning til Ft. I disse tilfellene mener gruppen "tekniske støttefunksjoner" (for eksempel vakt, renhold, lønn, regnskap, trykking m.v.).

3.3 Gruppens arbeid

Gruppen har i alt hatt fire møter. Arbeidsgruppen har vært uenige om enkelte spørsmål, og dette er markert i rapporten. Når det gjelder konklusjonene vedrørende organiseringsspørsmålet, har arbeidsgruppens medlemmer delt seg i tre fraksjoner.

4 Departementsoppgavene 2Se nærmere om departementenes roller i rapportene

4.1 Nærmere om departementsoppgavene

For å kunne vurdere direktoratsnivåets roller og organisering må man først ha et klart bilde av Arbeids- og administrasjonsdepartementets (AAD) roller og oppgaver. Selv om dette ikke er en eksplisitt del av mandatet, har gruppen valgt å se nærmere på dette på et generelt nivå.

Departementene arbeider i hovedsak med sekretariatsoppgaver for politisk ledelse, oppgaver knyttet til sektorpolitikken og organisering styring av sektorene (etatene) i tillegg til utøvelse av andre forvaltningsmessige funksjoner.

For AAD`s vedkommende er det innenfor informasjons- og forvaltningspolitikken liten grad av tradisjonelle linje- og forvaltningsoppgaver (myndighetsutøvelse). Området kjennetegnes ved et høyt innslag av stabsoppgaver. Unntaket her er personal- og arbeidsgiverpolitikken, hvor det er klare forvaltningsoppgaver. Arbeidsgruppen definerer stabsoppgaver som rammesettende oppgaver og rådgivningsoppgaver overfor linjen. AAD er å betrakte som et samordningsdepartement. (Andre samordningsdepartementer er Kommunal- og regionaldepartementet, Miljøverndepartementet og Finansdepartementet, i tillegg til Statsministerens kontor). I denne sammenhengen går vi ikke inn på AAD`s oppgaver knyttet til inntektspolitikken, konkurransepolitikken og arbeidsmarkedspolitikken.

Departementenes viktigste oppgaver generelt knytter seg i hovedsak til disse områdene:

  • Utvikle og følge opp (sektor)politikken, samt samfunnsstyring generelt.
  • Forberede politiske saker og sette dem ut i livet, herunder å forestå planlegging og budsjettering.
  • Trekke opp hovedlinjer for arbeidet i ytre etater.
  • Klageinstans på visse områder.

AAD og andre departementer har en del konstitusjonelle og politiske oppgaver som ikke kan delegeres eller skilles ut. Dette er oppgaver knyttet til politiske saker og prosesser rettet mot regjering og Stortinget. Det dreier seg bl.a. om arbeid med St. prp. nr. 1, tilleggs-/endringsproposisjoner og annet overordnet budsjettarbeid, andre dokumenter knyttet til Stortinget og regjeringen, statsregnskapet og riksrevisjonssaker. Den viktigste oppgaven for departementene er å gi løpende bistand til politisk ledelse, dvs. sekretariatsoppgaver for politisk ledelse. Dette gjelder ikke minst håndtering av forholdet til mediene og ekstern informasjon.

Dersom departementene generelt skal konsentrere seg om sine viktigste oppgaver, bør følgende type saker vurderes ført ut:

  • enkeltsaker som ikke er av prinsipiell karakter eller politisk viktige
  • fordeling av tilskudd
  • forvaltning av forskrifter
  • kontroll/dokumentasjon/kartlegging
  • tilsettingssaker i underliggende etater
  • klagesaker
  • iverksetting av vedtatt politikk

I tvilstilfeller er det departementets oppgave å avgjøre hva som er en departementsoppgave og hva som er en direktoratsoppgave.

AAD`s oppgaver innenfor informasjons- og forvaltningspolitikken er i hovedsak rammesettende oppgaver og stabsoppgaver, dvs. at AAD innenfor dette området i hovedsak har en stabsrolle i forvaltningen. Direktoratsnivået har, og vil også måtte ha, et betydelig innslag av stabsoppgaver, men det er også et betydelig innslag av støttefunksjoner, men da med andre statsetater som brukere eller kunder.

AAD`s stabsrolle innebærer både å ta initiativ, og å være pådriver og iverksetter for allerede vedtatte forvaltningspolitiske tiltak. Eksempler på dette er offentlige servicekontorer, serviceerklæringer, fellestjenester på informasjons- og IT-området og likestillingsarbeid i vid forstand. Det som ofte kjennetegner AAD-systemets stabsoppgaver er at de er tverrgående (horisontale). Eksempler på dette er Forvaltningsnettsamarbeidet, Statskjøps tjenester, Sentral opplysningstjeneste, Pressesenteret, lønns- og personalpolitikken, utredninger om tilknytningsformer osv. Men en del av oppgavene er også sektororienterte, for eksempel en stor del av rådgivningsvirksomheten rettet mot enkeltetater. En del av AADs saker bør delegeres, noe vi kommer tilbake til nedenfor.

AAD og direktoratene har i hovedsak andre statsetater som brukere, først og fremst departementene og direktoratene. I noen tilfeller, ifm. for eksempel ODIN, Sentral opplysningstjeneste og Pressesenteret, er sluttbrukerne også enkeltpersoner og mediene, selv om tjenestene også i disse tilfellene ytes på vegne av departementene eller statsforvaltningen i sin alminnelighet. I de senere årene er også kommunene kommet inn som brukere, for eksempel gjennom Forvaltningsnettsamarbeidet.

AAD har nylig gjennomført en omorganisering hvor AFF og STI er slått sammen til en ny avdeling. Avdelingen heter nå Forvaltningspolitisk avdeling (FPA). Departementet går også gjennom sine oppgaver høsten 2000 for å vurdere hvilke oppgaver som eventuelt kan delegeres til direktoratsnivået.

4.2 Departementene i utvikling

Mye taler for at departementenes hierarkiske struktur gradvis vil bli supplert med eller erstattet av en nettverksbasert organisasjon, dvs. en flatere struktur som i større grad arbeider horisontalt. Årsaken til dette er bl.a. knyttet til samfunnsutviklingen og til utviklingen av ny teknologi, noe som igjen fører til at enkeltsaker blir skjøvet ut av departementene. Departementene vil trolig bli mindre målt i antall ansatte. De vil i fremtiden måtte reagere raskere og konsentrere seg om den viktigste oppgaven; å være sekretariat for den politiske ledelsen.

4.3 Arbeidsgruppens vurdering

Etter arbeidsgruppens vurdering bør Arbeids- og administrasjonsdepartementet legge stor vekt på å utvikle og tydeliggjøre sin ramme- og stabsrolle. AAD bør ta initiativ til prosesser innenfor informasjons- og forvaltningsutvikling, men ikke drifte disse over lang tid. OSK, serviceerklæringer og Forvaltningsnettsamarbeidet og nettportalene ODIN og Norge.no, er eksempler på dette. Den videre drift bør overlates til direktoratsnivået, og dette er allerede langt på vei gjennomført for de fleste av de aktuelle eksemplene. Mye av det grunnlagsmaterialet som departementet behøver, for eksempel kartlegging og analysearbeid, kan utføres utenfor departementet, men ansvar for bestilling og bearbeiding av informasjonen og analysene innenfor den politiske konteksten, må ligge i departementet. Direktoratsnivået vil være det naturlige stedet for produksjon av slikt grunnlagsmateriale, jf. kap. 2.1. Slik arbeidsgruppen ser det, vil AAD måtte konsentrere seg mer om sin rolle som koordinator og samordner. Dette både fordi denne rollen vil bli viktigere enn før, og fordi det er relativt få fora for samordning innenfor dagens departementsstruktur. Dette vil i så fall også påvirke direktoratsnivået fordi det vil måtte ta sin del av den koordinerende rollen.

Departementet bør med andre ord konsentrere sin virksomhet om å samarbeide og koordinere politikken på tvers av departementsområder, bl.a. gjennom tverrdepartementale systemer, tiltak, grupper/utvalg og ved å ta initiativ til prosesser. Behovet for å øve innflytelse i og samarbeide med internasjonale organer og andre land i utformingen av den nasjonale politikken må ofte dekkes av departementet. Men underliggende virksomheter vil også ofte ha en viktig rolle i disse prosessene. Et departement med stor grad av tverrgående oppgaver trenger et direktoratsnivå med stor grad av gjennomføringsevne. Direktoratet må operere med klare fullmakter fra departementet.

Arbeidsgruppen mener det er flere oppgaver som kan overføres fra departementet til direktoratsnivået, og mener også at de prinsippene som er beskrevet i kap. 4.1 og 4.2 bør benyttes når departementet vurderer om en oppgave skal legges til AAD eller til direktoratsnivået. Som en generell regel bør man legge til grunn at oppgavene skal utføres på direktoratsnivået, og at det må begrunnes særskilt dersom de skal legges til departementet. Eksempler på slike oppgaver kan være tilrettelegging for og gjennomføring av vedtatt politikk knyttet til bl.a. OSK, serviceerklæringer og implementering av tverrsektorielle IT-løsninger. Det kan også gjelde praktisk oppfølging og organisering av deler av det videre arbeidet med oppfølgingen av digitale signaturer og PKI. Videre vil det være naturlig å trekke direktoratsnivået tyngre inn i politikkutformingsfasen. En eventuell uenighet om hvilke oppgaver som er naturlige direktoratsoppgaver, er det departementet som avgjør i samråd med direktoratet.

Ved delegering av oppgaver er det et sentralt spørsmål hvordan departementet følger opp underliggende virksomhet. Etter arbeidsgruppens oppfatning skal målstyringsprinsippene legges til grunn. Det vil si at departementet skal fastsette målene, og direktoratene skal ha ansvaret for hvordan oppgavene gjennomføres. Departementet bør gjennom den ordinære etatstyringen følge opp hvordan direktoratene løser sine oppgaver. Det er ikke i tråd med prinsippene for god etatstyring dersom departementet detaljstyrer og har en dublering av prosjektadministrasjonen. Da kan det lett oppstå uklarheter om hvor ansvaret er plassert.

Arbeidsgruppen vil også peke på at andre departementer også har et ansvar for forvaltningspolitikken, først og fremst FIN. FIN har også behov for et apparat for å kunne gjennomføre sin del av forvaltningspolitikken, for eksempel knyttet til økonomistyring og systemarbeid.

5 Dagens direktoratfunksjoner - kort beskrivelse av de tre direktoratene

5.1 Statskonsult

Statskonsult (SK) er regjeringens fagorgan for fornyelse og effektivisering i statsforvaltningen. SK har en pådriver-, service-, iverksettings- og veilederrolle overfor forvaltningen knyttet til realisering av forvaltningspolitikken. I tillegg til å utføre oppdrag for AAD, utfører SK oppdrag fra fagdepartementer og statlige virksomheter der den sektorovergripende forvaltingspolitikken implementeres og tilpasses sektorpolitikken. Statskonsult tar også på eget initiativ opp relevante forvaltningspolitiske problemstillinger. Som direktorat skal SK fange opp utviklings- og omstillingsbehov, og legge vekt på å dokumentere og systematisere kunnskap slik at behov for utvikling, fornyelse, omstilling, bedre styring, ressursutnyttelse og resultatoppnåelse identifiseres. SKs virksomhet er konsentrert om fem fagstrategiske områder:

  • Styring og resultatorientering
  • Omstilling og organisasjonsformer
  • Informasjonsteknologi
  • Internasjonalisering
  • Lederskapsutvikling

Innenfor alle strategiområdene utvikler og leverer SK skriftlige veiledninger, rådgivning, dokumentasjon, analyser, evalueringer og kompetanseutvikling.

Statskonsult har flere roller:

  • På oppdrag driver Statskonsult rådgivning i form av muntlig rådgivning, prosessorientert arbeid eller skriftlige rapporter og analyser. Oppdragsgiverne er først og fremst departementene. Også andre sentrale statlige virksomheter kan være oppdragsgivere når prosjektet har overføringsverdi for forvaltningen utover det rent virksomhetsinterne.
  • Statskonsult er et kompetansesenter for forvaltningspolitiske problemstillinger. På oppdrag fra AAD, andre departementer (for eksempel FIN) eller på eget initiativ dokumenterer, systematiserer og formidler etaten kunnskap om situasjonen i forvaltningen, og utarbeider produkter og tjenester som forvaltningen kan ha nytte av.
  • Som statens sentrale opplæringsorgan tilbyr Statskonsult kompetanseutviklingstiltak over et bredt felt. Etaten arrangerer kurs, seminarer, erfaringsnettverk og administrerer stipend- og støtteordninger på vegne av AAD.

Statskonsult må i hovedsak betegnes som et stabsorgan med et visst innslag av støttefunksjoner. Linjeoppgavene, som knytter seg til fordeling av kompetansemidler og forvaltning av IT-standarder, utgjør en liten del av virksomheten.

Pr 1. mars 99 var bemanningen tilsvarende 126 årsverk, jf. tabellen nedenfor. I budsjettet for 2000 er totale driftsutgifter satt til 78.7 mill. Praktisk talt hele dette beløpet disponeres til lønn og driftsutgifter (husleie, it-utstyr mv., trykking av publikasjoner, utgifter til kursarrangementene mv.). Inntektskravene for 2000 er hhv. 16 mill. fra opplæringsaktiviteter, 9.2 mill. fra rådgivning og 1 mill. fra salg av publikasjoner. I tillegg kan etaten benytte inntil 1.7 mill. til lønn som overføres fra andre statsetater for å utføre prosjektoppdrag. Ved rådgivningsoppdrag betaler oppdragsgiver et gebyr som skal dekke alle driftsutgifter som er forbundet med oppdraget. Gebyret er i dag satt til kr. 16.000,- pr. ukeverk. Deltakerne på Statskonsults kurs belastes en deltakeravgift som eksempelvis for et to-dagers kurs utgjør kr. 3000,-.

Tabellen nedenfor gir oversikt over budsjettmessige sider ved Statskonsults virksomhet.

Virksomhet

Årsverk

pr. mars 99

Avdelinger*

(antall)

Utgiftskap. mill.

Budsjett 2000

Inntektskap. mill.

Budsjett 2000

Opplæring

Rådgivn.

Publikasjoner (salg)

Statskonsult

126

6

78.7

16.0

9.2

1.0

Sum

126

6

78.7

27.9

*Administrasjonsavdeling

Avdeling for styring og resultatorientering

Avdeling for omstilling og organisasjonsformer

Avdeling for informasjonsteknologi

Avdeling for lederskapsutvikling

Avdeling for kompetanseutvikling og internasjonalisering

SK utga i 1998 27 publikasjoner, hvorav fem veiledninger og temahefter. Om lag 5400 offentlig ansatte deltok på 83 ulike kompetanseutviklingstiltak i Statskonsults regi innenfor etatens fem fagstrategiske områder. Jevnt over er det flere søkere til utviklingstiltak innen leder-/lederskapsutvikling enn Statskonsult har kapasitet til å dekke. I 1999 ga SK ut 42 publikasjoner.

Statskonsult er konkurranseutsatt i den forstand at departementer og andre statsetater står fritt til å velge utførere av et oppdrag. Som direktorat og "internorgan" i statsforvaltningen deltar ikke Statskonsult i anbudskonkurranser om oppdrag, men får direkte henvendelser fra potensielle oppdragsgivere. Statskonsult legger stor vekt på å velge oppdrag som støtter opp under regjeringens forvaltningspolitikk. En god del brukere henvises til private konsulentmiljøer dersom oppgaven først og fremst er virksomhetsintern uten noe bredere siktemål eller interesse for den øvrige forvaltningen.

Statskonsults medarbeidere har utdanning fra en rekke ulike fagfelt (bl.a. statsvitere, jurister, filologer, sosiologer, teknologer, sivil- og sosialøkonomer). De fleste har omfattende erfaring fra offentlig eller privat sektor, mange også som ledere.

5.2 Statens informasjonstjeneste (SI)

SI er statens fagetat på området informasjon og kommunikasjon, og skal bidra til at forvaltningen informerer og kommuniserer bedre; dvs. bidra til kvalitetsutvikling av statlig informasjon. SIs målgruppe er departementer, direktorater og andre statlige virksomheter. SI skal være pådriver, rådgiver og kompetansesenter for statlige virksomheter som bidrar til at intensjonene i statens informasjonspolitikk oppfylles. SI skal bidra til at statens bruk av informasjon kjennetegnes ved høy kvalitet og effektivitet og styrker deltakerdemokratiet gjennom bl.a. å basere seg på kommunikasjonsprinsippet. Kommunikasjonsprinsippet innebærer at virksomhetene i sitt informasjonsarbeid skal ta hensyn til både avsenders og mottakers behov, så langt dette lar seg gjøre.

Slik direktoratets rolle er definert i dag, skal SI være pådriver og rådgiver både i forbindelse med utvikling av informasjonsstrategier, organisering av informasjonsvirksomheten og i forhold til enkelttiltak. SI skal bidra til kompetanseutvikling, erfaringsoverføring, evaluering, kontakt med forskningsmiljøer, formidle og ta i bruk ny kunnskap mv. SIs innsats skal bidra til utvikling i etatene, bl.a. ved å gi kunnskaper om muligheter og begrensninger med informasjon som virkemiddel.

Hovedvekten av SIs ressurser skal derfor brukes til å arbeide med ulike typer analyser som grunnlag for å planlegge informasjonsarbeid både på makro- og mikronivå, og til å bidra til kompetanseutvikling, erfaringsoverføring, evaluering med mer. SI har også fått som oppgave å overvåke forvaltningens praktisering av informasjonspolitikken og av offentlighetsloven og å bidra til samordning av informasjon på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. SI legger vekt på å velge oppdrag som bidrar til å utbre og befeste informasjonspolitikken.

Det påpekes i mange sammenhenger at informasjon har stor betydning når det gjelder å ivareta forvaltningspolitiske verdier som rettssikkerhet, velferd og demokrati, og at medieutviklingen og den økte bruken av Internett og annen informasjonsteknologi, innebærer utfordringer og nye muligheter for forvaltningen. Utfordringen er å ta nye medier i bruk, og å finne kanaler for at staten også skal nå de borgere som tradisjonelt ikke nås gjennom slike medier.

Statens informasjonstjeneste har 38 faste stillinger og har i 2000 et budsjett på ca. 40 mill., fordelt med ca. halvparten på post 01 driftsutgifter (lønn, lokalleie mv.), jf. tabellen nedenfor. Den andre halvdelen av budsjettet, post 21 spesielle driftsutgifter, er knyttet til direktoratets faglige virksomhet og dekker i hovedsak utgifter til informasjonsrådgivning og informasjonsutvikling. Informasjonsrådgivning innebærer brukerundersøkelser og analyser av statlige virksomheters informasjonsutfordringer, rådgivning innen kriseinformasjonsplanlegging, utvikling av kommunikasjonsstrategi for virksomhetene, analyser og evaluering i forbindelse med større opplysningstiltak, samt medieanalyser, medierådgivning og IT-rådgivning. Informasjonsutvikling omfatter bl.a. informasjonsfaglig kompetanseutvikling av forvaltningen og prosjekter for å bedre dialogen mellom myndighetene og borgerne. Posten dekker også utgifter til publisering av SI`s andel av utgifter til annonsering i trykte medier og etermedier.

SI må i hovedsak betegnes som et stabsorgan med noen støttefunksjoner, med mest vekt på stabsoppgaver (ca. prosent?). Linjeoppgavene knytter seg til forvaltningen av "Annonseregelverket".

Tabellen nedenfor gir oversikt over budsjettmessige sider ved SI`s virksomhet.

Virksomhet

Årsverk

pr. mars 99

Avdelinger*

(Antall)

Utgiftskap. mill.

Budsjett 2000

Inntektskap. mill.

Budsjett 2000

Statens informasjonstjeneste

38

4

40.0

0

Sum

38

4

40.0

0

*Administrasjonsavdeling

Formidlingsavdeling

Rådgivningsavdeling

Opplysningstjenesten

SI bisto i 1999 i alt 37 statlige virksomheter i informasjonsfaglige spørsmål. De fleste oppdragene omfattet rådgivning, analyse og evaluering, men også bistand og veiledning knyttet til virksomhetenes operative informasjonsinnsats. Dette har resultert i 15 analyserapporter som skal danne grunnlag for en mer systematisk informasjonsplanlegging i virksomhetene. SI legger vekt på å velge oppdrag som bidrar til å utbre og befeste informasjonspolitikken.

SI er konkurranseutsatt i den forstand at de ikke har monopol på sin rådgivning eller sine tjenester, men markedet dekker likevel ikke alle SI`s produkter og tjenester.

SI er organisert i en formidlingsavdeling, en rådgivningsavdeling og en administrasjonsavdeling. Hoveddelen av virksomheten er lokalisert til Oslo City, Stenersgaten. En del av virksomheten, Opplysningstjenesten i staten med 6-7 medarbeidere (inkl. ekstrahjelp), har lokaler i Møllergata, hvor det også er et publikumsmottak. I tillegg kommer Pressesenteret i Regjeringskvartalet, med om lag 1 medarbeider. SIs medarbeidere har utdanning fra flere fagfelt (bl.a. medie- og kommunikasjonsutdanning, statsvitenskap, sosiologi, IT, administrasjon/økonomi mv.). Mange har praktisk erfaring fra informasjonsarbeid og medievirksomhet.

5.3 Statens forvaltningstjeneste

Statens forvaltningstjeneste (Ft) hadde pr. 1. mars 1999 en bemanning tilsvarende 374 årsverk. Ft har et budsjett for 2000 på 296 mill og et inntektskapittel på 49.7 mill., jf. tabellen nedenfor. Størstedelen av Ft`s virksomhet har vært rettet inn mot departementene.

Tabellen nedenfor gir oversikt over budsjettmessige sider ved Fts virksomhet.

Virksomhet

Årsverk

pr. mars 99

Avdelinger*

(Antall)

Utgiftskap. mill.

Budsjett 2000

Inntektskap. mill.

Budsjett 2000

EDB-rådgivn. for deptene

Norsk lysninsbl.

Annet

Statens forvaltnings-tjeneste

374

6

296.0

0.5

45.9

3.3

Sum

374

6

296.0

49.7

*Administrasjonsavdeling

Økonomitjenester

Fellestjenester

Statskjøp

Informasjonsforvaltning

Informasjons- og kommunikasjonsteknologi

Fts hovedrolle er å bidra til koordinering og utnyttelse av stordriftsfordeler i statens interne administrasjons- og driftsoppgaver. Dette innebærer bl.a. å skaffe til veie konkurransedyktige fellestjenester ved kjøp fra eksterne leverandører eller ved egen produksjon. Ft dekker i dag virksomhetsområdene: innkjøp, informasjonsforvaltning (kopiering, distribusjon, ODIN med mer), IT og tele, økonomitjenester og andre fellestjenester.

Regjeringen behandlet skissen til Fts nye strategi i august 2000. Skissen ble godkjent med visse forbehold. Regjeringen ønsker å ta endelig stilling til strategi og endring i rammevilkårene for Ft når forslagene, i samarbeid med departementene/SMK, er konkretisert og økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene til omstilling er nærmere utredet.

På denne bakgrunn har AAD, i tett samarbeid med Ft og departementene under vurdering hvilke tjenester Ft fortsatt skal ivareta, og hvorvidt disse skal være valgfrie eller obligatoriske, samt finansieringen av dem. Departementet tar sikte på å legge frem en nærmere vurdering av de økonomiske og administrative konsekvensene av den nye strategien i begynnelsen av 2001. AAD vil også få utredet alternativ organisering av de tjenesteområdene Ft ikke lenger skal prioritere.

Hovedelementene i den nye strategien er at Ft, for å kunne yte mer dekkende og kostnadseffektive fellestjenester, skal fokusere på departementene og SMK som brukergruppe. Fts nye strategi innebærer også at man skal styrke brukerorienteringen ved bl.a. systematisk bruk av tjenesteavtaler og målinger av tjenestekostnader og kvalitet. Det skal også legges opp til systematiske sammenligninger av Fts tjenesteproduksjon med tilsvarende tjenester i markedet (benchmarking). Ft skal som en del av den nye strategien også i større grad skaffe til veie tjenester i markedet på vegne av deparetementsfellesskapet (administratorrollen) fremfor å produsere og drifte tjenestene selv (driftsrollen). På tjenesteområder der det eksisterer et velfungerende marked bør ikke Ft produsere tjenester med egne ansatte, med mindre dette er hensiktsmessig av strategiske, sikkerhetsmessige eller økonomiske årsaker. Det er videre ønskelig at Ft i større grad fungerer som pådriver/utvikler for nye løsninger og felles tjenestetilbud for en mer helhetlig og kostnadseffektiv ivaretakelse av departementenes sekundær- eller støttefunksjoner som IT-drift og –tjenester, renhold, vakthold og sikring, økonomitjenester og lignende.

Det legges opp til større grad av brukerfinansiering av Fts tjenester på de områder hvor dette fremmer effektiv ressursbruk. Dette er særlig aktuelt for tjenester der brukeren kan velge volum og kvalitet. Bl.a. av hensyn til en forsvarlig forankring av de funksjoner og ivaretakelse av de brukere som ifølge den nye strategien ikke lenger skal ivaretas av Ft, er det lagt opp til en overgangsperiode på tre år

Ft vil således i svært liten grad ivareta det man vanligvis kaller direktoratsoppgaver som myndighetsutøvelse og andre landsdekkende oppgaver. Eventuelle direktoratsoppgaver og fellestjenester for hele statsforvaltningen og evt. kommunesektoren kan det være aktuelt å overføre til et nytt direktorat på området informasjons- og forvaltningspolitikk.

6 Nærmere vurdering av AAD`s og direktoratenes roller/oppgaver

Som arbeidsgruppen har vært inne på tidligere i rapporten, fungerer AAD som et stabsorgan for regjeringen. Bortsett fra arbeidsgiver-, personal- og lønnspolitikken har departementet få linjeoppgaver, dvs. forvaltningsoppgaver av mer løpende karakter på det informasjons- og forvaltningspolitiske området eller tradisjonell myndighetsutøvelse. På samme måte som departementet i hovedsak har stabsoppgaver, vil direktoratene (SI, SK og deler av Ft) også arbeide med stabsoppgaver, men da på et mer operativt nivå. Direktoratene utfører i mange tilfeller stabsoppgavene på oppdrag fra AAD. I tillegg utfører direktoratene en del oppgaver på forespørsel fra andre departementer, bl.a. FIN (rådgivning, opplæring) og regjeringen. Videre tar særlig SK selv initiativ til analyser og utfører disse uten oppdragsgivere. Stabsoppgavene er både av horisontal og vertikal karakter (knyttet til enkeltsaker eller sektorer), kanskje med hovedvekt på det horisontale. Stabsoppgavene skifter også litt i karakter, bl.a. fordi mange er tidsbegrensede (prosjektbaserte).

Statskonsult utøver i dag en viss "kritisk" rolle. SI utøver denne rollen i mindre grad enn SK. Denne rollen utøves vanligvis ved at et departement (direktorat) har mistanke til problemer eller svakheter innenfor sitt ansvarsområde og gir Statskonsult i oppdrag å utrede problemene og å forslå løsninger. I enkelte tilfeller utøver Statskonsult også denne rollen på eget initiativ. Riksrevisjonens nye rolle gjør at det må tas opp til vurdering hvilke roller regjeringens egne organer skal ha når det gjelder å utøve kritikk. Arbeidsgruppen vil her peke på at det kan være vanskelig å skille mellom den kritiske rollen og dokumentasjon/kartleggingsrollen, men arbeidsgruppen ser det som viktig at det er et sentralt nivå som har en "kritisk" rolle, slik at det kan være mulig å endre på forhold i løpet av en prosess og på den måten komme eventuell kritikk i "forkjøpet". I stedet for kritisk rolle kan man også bruke begrepet kvalitetssikring. Her skal det også skytes inn at mange virksomheter har opprettet såkalte "controllere" eller kvalitetsrådgivere, noe som har styrket linjen i egen virksomhet når det gjelder å forbedre effektivitet og kvalitet. Arbeidsgruppen er likevel av den oppfatningen at når det gjelder horisontale problemstillinger, så vil Statskonsult og til en viss grad også SI, ha det som vi må kunne kalle en kritisk rolle.

Når det gjelder de tjenestene og rådene som direktoratene tilbyr fagdepartementene (og direktorater) har enkelte tidligere vært inne på at disse burde vært likestilt komkurransemessig med private aktører som leverer liknende tjenester i markedet. Dette kunne i så fall ha aktualisert selskapsorganisering eller konkurranseutsetting av hele eller deler av direktoratet. Etter arbeidsgruppens vurdering ville dette ikke være en ønskelig konstruksjon, bl.a. fordi det vil være en begrensning i hvilke type tjenester det vil være mulig eller hensiktsmessig å prissette, for eksempel tiltak knyttet til iverksetting. Det er et poeng at direktoratsnivået under AAD, som også kan kalles statens egne internkonsulenter, kjenner forvaltningen meget godt og kan bidra direkte overfor sine oppdragsgivere til en ønsket utvikling. Denne virksomheten gir for øvrig betydelig kunnskap om forvaltningens praktiske hverdag som er til stor nytte for det øvrige arbeidet direktoratsnivået driver, blant annet utredninger og lignende for AAD og andre.

Oppsummering:

Statskonsult er i hovedsak dels premissgiver til, og dels iverksetter av forvaltningspolitikken. Premissgivning innebærer å gi innspill til politikkutformingen, bl.a. gjennom dokumentasjon og analyser, utredninger for AAD, samt ulike initiativ og forslag både på generelt, prinsipielt nivå og mer konkrete tiltak. Iverksetting vil på sin side omfatte bl.a. oppdrag og utviklingsprosjekter for AAD, rådgivning til andre departementer/etater, kompetanse- og kunnskapsformidling mv. Hoveddelen av ressursbruken i SK går til å løse oppdrag for AAD og andre departementer. Noe ressurser går også til egeninitierte analyser, til dels med kritisk vinkling.

Statens informasjonstjeneste er i hovedsak dels premissgiver til, og dels iverksetter av informasjonspolitikken. Premissgivning innebærer å gi innspill til politikkutformingen, bl.a. gjennom dokumentasjon og evalueringer, samt initiativ og forslag til endringer. Iverksetting vil på sin side omfatte bl.a. oppdrag for AAD, rådgivning til andre departementer/etater, kompetanse- og kunnskapsformidling mv. Hoveddelen av ressursbruken går til å utføre oppdrag for AAD og andre departementer, gjerne i form av analyser og rådgivning.

Felles for SK og SI er at de i forhold til forvaltningen har en stabsfunksjon, der de skal legge gjeldende forvaltnings- og informasjonspolitikk til grunn, men med et innslag av støttefunksjon når det gjelder rådgivning. Felles for SK og SI er også at de i svært begrenset grad er delegert myndighet (linjefunksjon). I stor grad kan man si at SK og SI i sin utøvelse av stabsrollen har en pådriverfunksjon.

Statens forvaltningstjeneste derimot har en helt annen rolle, i hovedsak basert på å tilby støttefunksjoner bl.a. knyttet til utnyttelse av stordriftsfordeler innen departementenes internadministrasjon. På innkjøpsområdet har Ft imidlertid en rolle når det gjelder iverksetting av forvaltningspolitikk gjennom ansvaret for Program for elektronisk handel i offentlige innkjøp.

7 Drøftinger

I dette avsnittet vil arbeidsgruppa drøfte en del spørsmål som anses nødvendig å avklare før en går over på de endelige vurderingene.

7.1 Horisontal eller vertikal prioritering

I de senere år, særlig gjennom økt søkelys på mål- resultatorientering, har linjefunksjonen blitt styrket relativt mer enn arbeidet med horisontale problemstillinger. Arbeidsgruppen mener at horisontale problemstillinger bør prioriteres høyere. Derfor bør direktoratsfunksjonen i større grad enn i dag konsentreres om utvikling og oppfølging av informasjonspolitikk og generell forvaltningspolitikk på tvers av sektorer. Det er likevel fortsatt viktig at direktoratsfunksjonen utfører oppdrag for sektordepartementene, som i hovedsak er vertikale i sine problemstillinger, fordi slike oppdrag gir interessant kunnskap som er et godt grunnlag for å arbeide med horisontale problemstillinger. Etter arbeidsgruppens oppfatning bør prioriteringen av de horisontale problemstillingene skje ved at det legges særlig vekt på denne typen tema i de prosjekter som direktoratsnivået selv tar initiativ til, og tilsvarende for de oppdrag som AAD pålegger direktoratsnivået, bl.a. i tildelingsbrevene.

Eksempler på tverrgående oppgaver er arbeidet med den statlige informasjonspolitikken, tilknytningsformers egnethet samt tilsynsproblematikk. Statskonsults rapport om "Fremtidens departement" er et eksempel på et oppdrag som startet i linjen, men som er et horisontalt prosjekt. I og med at både SI og SK i dag allerede utfører mange horisontale oppgaver, vil ikke endringene bli så store, men arbeidsgruppen mener at horisontale problemstillinger bør være fremtredende på direktoratsnivået. Oppdrag fra FIN om kartlegging av erfaringer med Økonomireglementet eller fra NHD om forskriftsdugnad, er eksempler på tverrgående prosjekter som også er iverksatt av sektordepartementer. Arbeidsgruppen antar også at de fleste sakene som eventuelt måtte bli delegert fra AAD, vil være av horisontal karakter.

7.2 Forholdet mellom informasjons- og forvaltningspolitikken

Ofte stilles spørsmålet om informasjonspolitikk og forvaltningspolitikk er ulike politikkområder, eller om begge er en del av den generelle forvaltningspolitikken. Informasjonspolitikken har en del sentrale verdier og noen målsettinger som er felles med forvaltningspolitikken. Forvaltningspolitikken har ofte vært knyttet til effektivisering og til mål- og resultatorientering, men også brukerorientering har vært en viktig innfallsvinkel. I senere tid har også borgerorientering, dvs. spørsmål knyttet til "demokrati og deltakelse", blitt en viktig del av forvaltningspolitikken, jf. Forvaltningspolitisk redgjørelse 1999 "Et spørsmål om tillit". Informasjonspolitikken har lenge hvilt på to grunnpilarer, virkemiddelperspektivet og demokrati- brukerperspektivet. Det første knytter seg til spørsmål om effektiv bruk av informasjon og kommunikasjon som virkemiddel, mens det andre er knyttet til det såkalte kommunikasjonsprinsippet.

Arbeidsgruppen mener det er naturlig å se virkemidlene kommunikasjon/informasjon og organisering i sammenheng. Både organisering og kommunikasjon kan være virkemidler hver for seg. Svært ofte vil imidlertid disse virkemidlene fungere best dersom de vurderes samlet, gjerne også i kombinasjon med andre virkemidler. Det vil også være slik at det nye informasjonssamfunnet og utviklingen innenfor kommunikasjonsteknologi gir nye muligheter for å knytte sammen selve tjenesteytingen og informasjon om tjenester. "Døgnåpen forvaltning"er et eksempel på dette. Men også i en elektronisk forvaltning vil behovet for spesiell kompetanse på informasjon/kommunikasjon være til stede.

Arbeidsgruppen vil også påpeke at informasjons- og kommunikasjonspolitikk er et relativt "ungt" fagfelt i forvaltningen, og at det er viktig å styrke dette området.

7.3 Splitte eller samordne rollene?

I de foregående kapitlene har vi vist at AAD innenfor informasjons- og forvaltningspolitikken i hovedsak utøver en stabsrolle og en støttefunksjon. Mye tyder på at dette bør avspeiles i de videre vurderingene. Vi ser videre at støttefunksjonene på sikt vil rette seg mot to brukergrupper; departementene og andre etater i staten. Selv om det ikke i første omgang skjer en organisering knyttet til disse to brukergruppene, bør dette vurderes på lengre sikt. For Fts ansvarsområde har regjeringen fattet en prinsippbeslutning om at Ft skal konsentrere seg om departementene som brukere.

Når det gjelder stabsrollen, har den ulike aspekter:

  • Dokumentasjon/kartlegging
  • Pådriver/iverksetter
  • Rådgiver
  • Kritisk rolle

Disse "underrollene" er ikke klart adskilte i praksis, og det er også ulike oppfatninger blant ulike aktører om hva de innebærer. I tillegg til dette er det både SKs og SIs erfaring at det i praksis verken er mulig eller ønskelig å foreta et skille mellom rollene som gjør at de splittes opp på ulike enheter. Dette fordi de ulike rollene til sammen utgjør stabsrollen og fordi de i praksis går over i hverandre, for eksempel ved at en person både er rådgiver og pådriver i samme sak. Arbeidsgruppen mener derfor at disse ulike aspektene ved stabsrollen ikke bør splittes opp og fordeles på ulike organisatoriske enheter. Ft har også tilsvarende erfaringer på sitt område. Men på den annen side bør man vurdere vektleggingen mellom dem, og arbeidsgruppen mener at det er naturlig å prioritere pådriver/iverksetterrollen mht. ressursinnsats. Både SI og SK utøver disse rollene i stor grad i dag. Arbeidsgruppen mener at vektleggingen av de ulike rollene må diskuteres i forbindelse med tildelingsbrevet hvert år. I utgangspunktet ser arbeidsgruppen det slik at direktoratsnivået bør bruke noe mer ressurser, anslagsvis 60 – 70 pst. samlet sett, på dokumentasjon/kartlegging og pådriver/iverksetterrollen. Arbeidsgruppen vil peke på at pådriver/iverksetterrollen ikke er noen lett rolle, bl.a. fordi den ofte er knyttet til fravær av eller til få formelle virkemidler. Rådgivning er ofte et virkemiddel for å komme i inngrep med utviklingsprosesser på ulike departementsområder.

7.4 Effektivisering

Slik utvalget ser det, vil det være mulig å hente ut en del effektiviseringsgevinster ved en eventuell samorganisering av SI og SK. En av effektiviseringsgevinstene knytter seg til at det kan frigjøres administrative ressurser som eventuelt kan settes inn i tjenesteproduksjon, jf. målene i Fornyelsesprogrammmet. SKs administrasjon utgjør i dag 25 årsverk, mens SI har om lag 7 årsverk. Det er utvilsomt stordriftsfordeler knyttet til administrasjonen av statlige virksomheter, slik at en ny enhet vil kunne drives administrativt med færre årsverk, kanskje ned mot i underkant av 25 årsverk. Et anslag på innsparingsmulighetene i antall stillinger som følge av stordriftsfordeler i administrasjon kan trolig settes til i underkant av 10 årsverk. Medlemmet Arne Simonsen har tatt forbehold når det gjelder mulighetene for administrativ innsparing.

Utover administrativ effektivisering ser utvalget muligheter for enkelte effektiviseringsgevinster som følge av et nærmere faglig samarbeid (synergi) bl.a. innenfor områdene IT og internett ("døgnåpen forvaltning"), bruker- og borgerorientering, rådgivningsvirksomhet ifm med omstilling eller endring i virksomheter med mer. Utvalget går ikke inn på noen tallfesting av slike mulige effektiviseringsgevinster, men mener at det ikke dreier seg om særlig betydelige gevinster. Men det vil være mulig å hente ut en del faglige synergieffekter både fordi fagområdene ses mer i sammenheng, og fordi IKT-området er inne i en rivende utvikling.

Innsparings-/effektiviseringsgevinsten kan tas ut på flere måter; for eksempel enten ved at det samorganiserte direktoratet leverer økt volum og kvalitet for samme ressursinnsats som i dag, eller ved at output holdes på dagens nivå, med en redusert ressursinnsats. Fordi det trengs en ekstra innsats fra direktoratsnivået under AAD i sammenheng med fornyelsesarbeidet, er utvalget av den oppfatningen at effektivitetsøkningen de første årene bør tas ut i form av økt produksjon/kvalitet. Hvorvidt det er ønskelig å redusere aktivitetsnivået på direktoratsnivået, er et politisk spørsmål. Utvalget legger til grunn at ingen ansatte skal bli oppsagt. Dersom det skulle bli politisk bestemt å foreta en reduksjon i aktivitetsnivået, mener arbeidsgruppen at kuttet ikke må berøre iverksettingsoppgavene eller de tverrgående problemstillingene. Eventuelle omstillingsprosesser må følge de vedtatte retningslinjer for omstilling.

7.5 Finansiering/prising

Statskonsult er i dag pålagt et inntektskrav som fastsettes ifm statsbudsjettet. For budsjettåret 2000 utgjør inntektkravet om lag 36 % av utgiftskapitlet, med 9,4 mill knyttet til rådgivningsvirksomheten og 16, 4 mill knyttet til kurs/opplæringsvirksomheten. Inntektskravet innebærer betaling i form av gebyrer for kursvirksomheten og rådgivningsarbeidet som etaten utfører for andre statlige virksomheter. Begrunnelsen for å innføre inntektskravet på rådgivningsarbeidet var at en ville synlig- og bevisstgjøre kostnader ifm bruk av "konsulenttjenester" i staten. Det er viktig å ha klart for seg at de pålagte gebyrene som etaten tar inn, ikke er inntekter til Statskonsult, men går uavkortet til statskassen.

En endret vektlegging av Statskonsults oppgaver med dreining av oppgavene mot dokumentasjon og iverksetting vil bety mindre ressurser til rådgivningsarbeid og opplæring. Det vil følgelig bli vanskelig å opprettholde et inntektskrav på samme nivå som i dag. Statens informasjonstjeneste er ikke pålagt noe tilsvarende inntektskrav på sine tjenester.

En reduksjon av inntektskravet vil gjøre etaten langt mer fleksibel til senere å møte krav om nye innsatsområder, fordi det da ikke ligger økonomiske bindinger til virksomhetens organisasjon og arbeidsmåte. Dette er uavhengig av om en velger å opprettholde SI og SK eller ikke. Inntektskravet hindrer den nødvendige smidighet som departementet bør sikre for det operative stabsapparatet.

Argumenter for å redusere inntektskravet kan i hovedsak oppsummeres slik:

  1. Krav om inntjening på Statskonsults budsjett legger bindinger på etatens organisering og ressursbruk, og i den forstand er inntektskravet med på å styre etatens innsats og ressursbruk. Dette vil lett komme i konflikt med AADs styring av SK som et stabsorgan innen forvaltningspolitikk og -utvikling. Det ble gjentatt da inntektskravet ble økt i 1995, at dette skulle understøtte , ikke motvirke Statskonsults rolle i forvaltningsutviklingen. ADDs erfaring er at det ikke forholder seg slik.
  2. Et inntektskrav styrer etatens "valg" av oppdrag ved at de mest betalingssterke oppdragsgiverne velges.
  3. Ved en dreining av oppgavene mot dokumentasjon, pådriving og iverksetting blir det færre ressurser som skal nå det samme inntektskravet. Det vil kunne føre til en vanskelig situasjon, og etaten kan få store problemer med å nå inntektskravet. Dette vil gjøre departementets styring av etaten vanskelig fordi departementet også vil måtte ta hensyn til at intektskravet skal nås. Det vil på den måten bli færre ressurser å sette inn på strategiske og politisk prioriterte oppgaver fordi en vil måtte bruke ressurser på inntjening. Den politiske styringen av etaten blir dermed problematisk.
  4. Et omfattende inntektskrav har vist seg å skape administrativt merarbeid, også for AAD.

7.6 Nærmere om Statens forvaltningstjeneste

Når det gjelder Fts virksomhet, jf. den nye strategien for Ft (med bl.a. økt innslag av brukerbetaling), finner utvalget det hensiktsmessig at departementene har organisert en egen stabsvirksomhet for å effektivisere den departementsinterne administrasjon, særlig ved å utnytte de mulighetene for samordning, fellesløsninger og stordriftsfordeler som åpenbart er til stede. På mange måter fungerer Ft som en administrasjonsavdeling for departementsfellesskapet. Dette representerer interne støttefunksjoner som det er et stabilt behov for. Utvalget mener at det er hensiktsmessig at departementsfellesskapet har en slik "administrasjonsavdeling", og at økt innslag av produktdifferensiering, brukerbetaling og markedsorientering (kostnadssammenligninger med andre leverandører) langt på vei vil kunne sikre at denne funksjonen ivaretas på en effektiv måte. At Ft i større grad tar rollen som bestiller av tjenester på vegne av fellesskapet, snarere enn å produsere tjenestene selv, vil også kunne bidra til konkurranse og effektivitet. Den delen av Fts virksomhet som dreier seg om tjenesteyting i forhold til øvrig statsforvaltning (ikke departementsfellesskapet) bør, på linje med andre oppgaver rettet mot staten for øvrig, vurderes gitt en annen tilknytning.

På deler av innkjøpsområdet gis det i dag også et tilbud til kommunal sektor (jf. avdeling Statskjøps tilbud over rammeavtalene i Forvaltningsnettsamarbeidet). Disse og de øvrige tjenester som i dag ivaretas av avdeling Statkjøp vil i den igangsatte omstillingsprosessen for Ft bli vurdert gitt en ny organisatorisk løsning. AAD vil i den forbindelse vurdere mulige løsninger i forbindelse med den rolle som et evt. nytt direktorat vil kunne få, men vil også underveis samarbeide med bl.a. Kommunenes Sentralforbund, som sammen med AAD er ansvarlig for Forvaltningsnettsamarbeidet. I dette utredningsarbeidet vil en også vurdere andre tilknytningsformer (for eksempel selskapsdannelse). Det vil videre bli vurdert å utvide innkjøpssamarbeidet med kommunal sektor til å omfatte flere tjenester og produktområder (jfr. bl.a. praksis i enkelte andre land).

7.7 Forholdet til kommunesektoren

I de senere år har samarbeidet mellom staten og kommunal sektor blitt utvidet på sentralt hold, særlig på IT- og innkjøpsområdet. Blant annet er AAD og Kommunenes Sentralforbund (KS) ansvarlige for Forvaltningsnettsamarbeidet (med fokus på IT- og teletilbud over rammeavtaler) og for nettportalen norge.no., som likeverdige parter. Videre samarbeides det om innføring og bruk av digital signatur i offentlig forvaltning, det vurderes å etablere en ny nettportal for IT-arbeid i offentlig sektor, og det er igangsatt en forstudie om effektivisering og bedre tilgjengeliggjøring av kontaktinformasjon i forvaltningen. Hittil har mye av IT-samarbeidet vært formalisert gjennom KOSTIT (KOmmune-STat - IT-samarbeidet), der også KRD har deltatt. IT-samarbeidet med kommunal sektor vil nå i større grad bli knyttet til arbeidet med døgnåpen forvaltning og regjeringens fornyelsesprogram. SI og Statskonsult er noe involvert i samarbeidstiltakene med KS.

Et annet område som har medført en betydelig innsats overfor kommunesektoren, er SIs mangeårige innsats med å etablere Lokal opplysningstjeneste og servicetorg i kommunene.

Også gjennomføringen av Fornyelsesprogrammet reiser spørsmål omkring samarbeid med kommunesektoren. Effektivisering av offentlig tjenesteproduksjon vil i stor grad måtte skje i kommunesektoren. Det bør vurderes om, og eventuelt på hvilken måte, et direktorat for kommunikasjon og forvaltningsutvikling kunne anvendes som regjeringens apparat for effektivisering av kommunal sektor.

7.8 Oppsummering

Arbeidsgruppen mener at departementet bør konsentrere seg om sine oppgaver som sekretariat for politisk ledelse og for overordnede spørsmål knyttet til sin stabsrolle i informasjons- og forvaltningspolitikken. Departementet bør derfor løpende vurdere sin oppgaveportefølje, og gruppen mener at en del oppgaver innen iverksetting og dokumentasjon bør delegeres til direktoratsnivået. Videre bør departementet ta initiativ til forvaltningspolitiske prosesser, og prioritere de tverrgående eller horisontale prosessene. Direktoratsnivået bør i hovedsak ha som oppgave å dokumenterer informasjons- og forvaltningspolitikken og utviklingen i den, men også ha en sterk rolle i gjennomføringen. Pådriverrollen blir derfor viktig for direktoratsnivået. I noen grad bør direktoratsnivået også ha en initierende rolle. Direktoratsnivået må i større grad prioritere tverrsektorielle tiltak, særlig knyttet til gjennomføringsrollen for AAD, men også på oppdrag fra andre departementer, som for eksempel FIN, eller på eget initiativ. Dette innebærer at direktoratsnivået må nedprioritere sektorrettede tiltak (rådgivning m.v.). Vektleggingen av de ulike rollene bør være et tema i styringsdialogen. En mulig samordning av direktoratsnivået vil medføre noen innsparte ressurser. Direktoratsnivået har i de senere årene nærmet seg kommunesektoren innenfor enkelte områder.

8 Ulike løsninger

Punktene 8.1 – 8.4 nedenfor angir fire mulige organisatoriske løsninger for de direktoratsfunksjonene som hører til under de områdene som dekkes av SK og SI. Arbeidsgruppen antar at Fts rolle kan være relativt stabil, og at den igangsatte endringsprosessen i Ft bare i begrenset grad vil bli berørt av de ulike løsningene som er skissert nedenfor.

8.1 Status quo, tre direktorater som i dag, ingen endringer i oppgavefordeling (modell 1)

Under dette alternetivet vil Fts omstillingsprosess gå videre som planlagt, ellers ingen betydelige endringer.

8.2 Tre direktorater som nå, men med noe mer konsentrasjon av oppgaver (modell 2)

  • Ft beholdes som teknisk tjenesteytende organ for departementsfellesskapet. Det arbeides videre med den vedtatte strategien.
  • SI har ansvar for informasjons- og kommunikasjonspolitikk.
  • SK har ansvar for forvaltningspolitikk og organisering.

En slik løsning vil måtte innebære en større konsentrasjon av oppgavene innen det enkelte direktorat. Ft ville konsentrere seg om støtteoppgaver. SI og SK vil konsentrere seg om sine hovedoppgaver og prioritere dokumentasjon, iverksetting og horisontale problemstillinger og omfordeling av oppgaver mellom SK og SI. Denne modellen vil også innebære at stabsrollen, med hovedvekt på iverksetting og dokumentasjon/kartlegging, gis høyere prioritet enn i dag (ca. 60 – 70 pst. samlet sett). Med denne modellen ville det bli en del endring i de tre direktoratenes oppgaveportefølje basert på Fts nye strategi, men også på grunn av at SI og SK i høyere grad skal konsentrere seg om dokumentasjon og iverksetting og om horisontale problemstillinger.

8.3 To direktorater, konsentrasjon omkring de to rollene stab og støttefunksjoner (modell 3)

Med utgangspunkt i de utfordringene som tidligere er skissert, jf. for eksempel kap. 7.3 etableres et nytt direktorat med hovedoppgave å implementere kommunikasjons- og forvaltningspolitikken. For eksempel vil problemstillinger knyttet til "Døgnåpen forvaltning" og brukerorientering være sentrale i et nytt direktorat. Hvilke oppgaver som skulle ligge hvor, må en se nærmere på. En viktig forutsetning i denne modellen er at fagområdet informasjons- og kommunikasjonsutvikling sikres en fremtredende plass i det nye direktoratet. Et slikt direktorat vil i likhet med modell 2 måtte prioritere horisontale problemstillinger og iverksetting, men vil også ha rådgivningsoppgaver.

I modell 3 vil man arbeide videre med den vedtatte strategi for Ft, dvs. at Ft i hovedsak skal utøve støttefunksjoner for departementene. På lengre sikt kan man tenke seg en tilsvarende løsning med et organ med støttefunksjoner for de mindre sentraladministrative organene på det sentrale Østlandsområdet og på lengre sikt også i andre større regioner. Arbeidsgruppen tror at man her kan hente ut en del stordriftsfordeler.

8.4 Tre direktorater med konsentrasjon om støtte, drift og utredning (modell 4)

Dette vil være en modell hvor en får andre grenseflater mellom direktoratene enn det modell 1 og 2 angir. En slik modell vil tydeliggjøre drifts/gjennomføringsoppgaver under AAD og andre mer overordnede utrednings- og initieringsoppgaver. I utredningsvirksomheten vil i tillegg den kritiske rollen ligge. Et slikt direktorat vil kunne utgjøre en mindre enhet. Med en slik modell bør en vurdere departementstilknytning. Her er det sentralt å vise til den måten en har organisert dette arbeidet på i England med Cabinet Office. Antakelig bør en, dersom en går videre med en slik modell, vurdere tilknytning til SMK. Ved en slik gjennomgang av oppgavene bør en se på andre direktorater med drifts- og stabsfunksjoner. Her kan det være muligheter for andre kombinasjoner enn det som er sett på i arbeidet til nå.

8.5 Fordeler og ulemper ved de ulike alternativene

8.5.1 Fordeler og ulemper knyttet til modell 2

Fordeler:

  • Ved å opprettholde SI vil statsforvaltningen ha et rendyrket kommunikasjonsfaglig miljø, som vil være mer oversiktlig, fokusert og med tydeligere spisskompetanse enn i et større direktorat med et mangfold av oppgaver. SI er en liten og fleksibel organisasjon med korte beslutningskjeder.
  • Informasjon og kommunikasjon er et selvstendig og utsatt fagområde som best kan ivaretas og videreutvikles gjennom en egen organisatorisk enhet.
  • Brukernes vurdering av både SI og SK er god. En sammensatt enhet må kunne svare på brukernes behov på samme måte eller helst betydelig bedre.

Ulemper:

  • Med dette alternativet vil en ikke få de administrative innsparingene (personell) som ved alternativ 8.3. sammenslåing.
  • Det vil bli vanskeligere å hente ut mulige synergieffekter, og det vil kreve rutiner i forholdet mellom SI og SK som vanskelig kan formaliseres. Alternativet vil derfor måtte bygge på god vilje og gjensidig interesse, i tillegg til klare pålegg fra AAD (for eksempel i tildelingsbevene).
  • Mulighetene for en tettere integrering av kompetansen i Statskonsult og SI for å kunne skape nye "produkter" (for eksempel rådgivnings- og utredningstilbud), basert på en syntese av de to virksomhetenes kompetanseområder, blir betydelig mindre.
  • Muligheten for å endre på kultur, arbeidskonsepter og administrative rutiner for å kunne utarbeide helhetlige konsepter, blir vanskeligere enn ved en sammenslåing.
  • SI er en liten og fleksibel organisasjon, men kan samtidig være sårbar mht. nye utfordringer og omstillingskrav.

8.5.2 Fordeler og ulemper knyttet til modell 3

Fordeler:

  • Større bredde og mer slagkraft innenfor informasjons- og forvaltningspolitikken.
  • Administrative innsparinger.
  • Et direktorat bygd både på Statskonsults og SIs renomme og goodwill, samt det nye direktoratets størrelse, vil kunne få en tyngde i "markedet" som gir bedre resultater.
  • Det finnes noen grenseflater der direktoratene nærmer seg hverandre. Det gjelder bl.a. brukerorientering og IT. Det er behov for å se nærmere på grenseflatene og måter å sikre gode faglig samordning på, samt måter for å fange opp eventuell delegering av oppgaver fra AAD. Det kan være gevinster å hente ved et tettere faglig samarbeid mellom aktørene.
    Det er interessante områder for samarbeid på IT-området, særlig når det gjelder muligheten for integrering av informasjon og saksbehandling på nettet. IT kan være viktig i organisasjonsutvikling, og organisasjonsutvikling kan noen ganger være en forutsetning for bedre kommunikasjon. Dette kan være argumenter for en bedre bruk av SIs og Statskonsults samlede kompetanse. Men blir effekten størst ved en sammenslåing eller ved at to miljøer med spisskompetanse på hver sin side av IT, samarbeider?
  • Leder-/ledelsesutvikling er et område der synergieffekter kan tenkes. SI har utviklet et større opplegg for lederutvikling innen kommunikasjon, og har bedt om et samarbeid med Statskonsult for å kunne gi et tilbud til alle ledere i staten. Et annet område er internkommunikasjon, der forhold i tilknytning til organisering og ledelse ofte dukker opp.
  • En sammenslåing gir anledning til å integrering SIs og Statskonsults kompetanse slik at det kan skapes nye tilbud til forvaltningen innen rådgivning, utredning og utvikling.
  • Det blir lettere å bygge inn informasjon som virkemiddel i arbeidet med mål- og resultatstyring i staten.
  • Etatstyringen blir enklere og mer effektiv.

Ulemper:

  • Det kan være en risiko for at en organisatorisk samordning av kompetansen på innenfor de to virkemidlene organisering og informasjon vil bidra til å usynliggjøre informasjon/kommunikasjon som et eget virkemiddel for måloppnåelse i staten, og som et eget kompetanseområde. Informasjon/kommunikasjon er et selvstendig virkemiddel som virker både alene og i tillegg støtter opp under alle de andre virkemidlene forvaltningen har til rådighet.
  • I rapportene fra AAD pekes det på en del områder der det antas at en sammenslåing kunne gi synergieffekter. Men det er også de samme områdene der de tre direktoratene har en årelang tradisjon for å samarbeide i prosjekter. Synergieffektene på disse områdene har derfor vært tatt ut ved et slikt organisert samarbeid på tvers av direktoratene. Slike synergieffekter kan muligens like godt tas ut gjennom å fortsette, og gjerne intensivere, slikt prosjektsamarbeid.
  • Samlokalisering vil kreve nye lokaler, og etatene er bundet opp i løpende husleiekontrakter som det kan være vanskelig/dyrt å bli løst fra, i alle fall på kort sikt. Dessuten kan en vanskelig tenke seg at det kan være aktuelt med noen bemanningsreduksjon av betydning dersom dagens oppgaveportefølje opprettholdes eller til og med økes. Sammenslåingsprosessen vil senke effektiviteten betraktelig i omstillingsperioden.

8.5.3 Fordeler og ulemper knyttet til modell 4

Fordeler:

Fordelen med en denne modellen er at en klarere kan skille mellom det som er de ulike oppgavene og det vil være lettere å legge driftsoppgaver til dette organet enn ved de andre modellene. Det innebærer at en kan rendyrke rollene, og de driftsoppgaver som Forvaltningstjenesten ikke kommer til å ha, kan legges til en mer driftsorientert organisasjon. Utredning, initiering og den kritiske rollen kan ivaretas av et stabsorgan for eksempel under Statsministerens kontor. Fordelen med det siste vil være at en får sterkere søkelys på fornyelse og endring i hele forvaltningen.

Ulemper:

Ulempen er at en ikke får færre direktorater og at AAD får færre virkemidler for de oppgaver man har i dag. Også denne modellen vil kreve omstillingskostnader.

9 Oppsummering og anbefaling

Arbeidsgruppen tar utgangspunkt i det overordnede målet, som er å styrke AAD-systemets gjennomslagskraft på det forvaltnings- og informasjonspolitiske området. I den forbindelse er gruppen bedt om å gi en foreløpig anbefaling vedrørende organiseringsspørsmålet før den går videre med å vurdere eventuelle konsekvenser av de beslutninger som eventuelt måtte bli resultatet av et slikt råd fra gruppen. Arbeidsgruppen har av den grunn hatt begrenset mulighet til å vurdere spørsmålet i hele sin bredde, og et råd vil derfor være beheftet med en del usikkerhet.

Gruppen er imidlertid enige om at det er viktig å styrke AAD-systemets gjennomslagskraft på det forvaltnings- og informasjonspolitiske området. Gruppen er videre enige om at det vil være en fordel å få til en klarere rollefordeling mellom departements- og direktoratsnivå. På tjenesteområdet er dette enklere enn på det forvaltningspolitiske og det informasjonspolitiske området. Dette skyldes at arbeidsområdene ikke er av den klassiske typen hvor direktoratsnivået tradisjonelt har iverksettende oppgaver. Innenfor det forvaltnings- og informasjonspolitiske området må man i større grad se departementsnivå og direktoratsnivå i sammenheng. I noen tilfeller vil det være slik at direktoratsnivået tar initiativ til tiltak, og at departementet følger det opp dersom politisk behandling er nødvendig. Deretter kan det komme en fase med utredning, dokumentasjon og informasjonsinnhenting. Denne fasen er det naturlig å legge til direktoratsnivået. I andre saker kan det være departementet som tar initiativ, og at direktoratene følger opp i neste fase. Det viktigste er imidlertid at man har et bevisst forhold til hvilket nivå som er best egnet til å håndtere de ulike faser som en sak gjennomløper, og at man gjør dette på en rask og ryddig måte. Jo mindre departementet er, jo flere oppgaver vil måtte legges til direktoratsnivået.

En viktig del av direktoratsrollen er iverksettingsrollen. Dette innebærer også pådrivervirksomhet.

Videre er gruppen enig i at det vil være en fordel å rendyrke direktoratsrollene noe mer enn i dag, slik at ett miljø kan konsentrere seg om tjenesteyting – i første omgang overfor departementene. Et annet miljø bør konsentrere seg om forvaltnings- og informasjonspolitikken.

Arbeidsgruppen mener også at inntektskravet som er pålagt Statskonsult i dag, ikke er i tråd med den rollen som skisseres i modell 3, og går inn for at inntektskravet reduseres betraktelig, anslagsvis til det halve.

Arbeidsgruppen legger til grunn at departementet i den videre prosessen vil stille seg fritt i forhold til oppfølgingen av de råd som her er gitt. Men vi vil anbefale at man vurderer å bruke ekstern hjelp. I den videre prosess vil det kunne være en del oppgaver som ikke vil passe inn verken i Ft eller i et eventuelt nytt direktorat, og disse må man vurdere en best mulig løsning for.

Arbeidsgruppen mener at følgende momenter eventuelt må vektlegges i den videre prosessen:

  • Den videre prosessen bør involvere organisasjonene og ledelsen på virksomhetsnivå. Hvis dette blir mange deltakere bør man vurdere å splitte opp i flere grupper, for eksempel en ledelsesgruppe og en ansattegruppe.
  • Man bør ha et formøte hvor alle får legge frem sine synspunkter før man tar noen beslutning om hvordan den videre prosessen skal være. Det er viktig at alle ansatte opplever at de blir hørt i den videre prosessen.
  • Det må settes av nok tid og økonomiske ressurser for å gjennomføre prosessen.
  • Det bør være stor åpenhet under hele denne delen av prosessen.

Når det gjelder spørsmålet om hvordan en skal få til en styrking av forvaltnings- og informasjonspolitikken, har arbeidsgruppens medlemmer delt seg:

I Tre medlemmer (Dyrstad, Melbø og Steihaug) mener at man bør velge modell 3 som er skissert i kap 8.3. Etter disse medlemmenes mening, og etter å ha lagt til grunn de opplysninger som fremkommer i rapporten fra fase 1 og denne rapporten, vil modell 3 være den beste for å kunne oppnå det overordnede målet, nemlig en styrking av gjennomslagskraften innenfor informasjons- og forvaltningspolitikken. Disse tre medlemmene legger spesielt vekt på at man med en slik løsning på en bedre måte får sett de ulike virkemidlene, organisering og informasjon, i sammenheng. Dette er virkemidler som har avgjørende betydning for forvaltningens virkemåte og evne til produksjon og kommunikasjon. Disse medlemmene mener det er av avgjørende betydning at disse vikemidlene blir sett i sammenheng, og at modell 1, 2 og 4 ikke vil ivareta disse hensynene på samme måte som modell 3 vil kunne gjøre. Disse medlemmene mener også at iverksettings- og pådriverrollene vil bli styrket ved valg av modell 3. At ikke alle konsekvenser av Ft`s endrede strategi er utredet og at ikke alle oppgaver som blir delegert fra AAD er avklart, kan ikke disse tre medlemmene se at skal ha noen avgjørende betydning for valget av hovedmodell. Dette fordi disse oppgavene ikke vil bli lagt til direktoratsnivået dersom det ikke er i tråd med intensjonene i modellen. Dessuten er det begrenset hvilke oppgaver som vil bli skilt ut fra Ft.

II Gruppens medlemmer Arne Simonsen (SI), Vivi Lassen (SK), Endre Grøtnes (Akademikerne), Tone Sønsterus (LO-stat) og Ingunn Bråten (YS-Stat) mener at de foreliggende opplysninger ikke gir grunnlag for å trekke noen konklusjoner vedrørende organiseringsspørsmålet og de ulike modellene som er skissert i 8.1 – 8.4. Disse medlemmene mener saken bør stilles i bero til det foreligger:

  1. en liste over de oppgavene som Ft har i dag og som ikke skal være med i det "nye Ft" som bare skal betjene departementene,
  2. en oversikt over oppgaver som skal skilles ut fra avdelingene i AAD og legges til direktoratsnivået.
  3. nærmere utredning av de økonomiske og administrative konsekvensene.

Enkelte av disse medlemmene gir uttrykk for at det bør/må legges til grunn spesielle premisser/forutsetninger dersom modell 3 velges uten videre informasjonsinnhenting, eller dersom denne modellen skulle bli valgt etter at punktene a) – c) ovenfor er nærmere vurdert.

Medlemmet Vivi Lassen mener at følgende premisser må legges til grunn dersom modell 3 velges:

  • Det nye direktoratet skal utføre tverrgående oppgaver også for andre departementer enn AAD.
  • Rådgivningsoppdrag skal fortsatt være en sentral kanal for gjennomføring av forvaltningspolitikken samt for å få inngrep i viktige endringsprosesser på andre departementsområder.
  • Ved overføring av oppgaver må ressurssituasjonen vurderes.
  • Vektleggingen av de ulike rollene det nye direktoratet vil få må avklares i forbindelse med tildelingsbrevet hvert år.
  • Rolleavklaring mellom departementet og det nye direktoratet må bli et sentralt punkt i det videre arbeidet.
  • Det nye direktoratet må samlokaliseres.

Medlemmet Endre Grøtnes gir uttrykk for at modell 3 gir de beste mulighetene for faglige synergieffekter, men at følgende forutsetninger bør ligge til grunn dersom dette alternativet velges:

  • Et nytt direktorat må stå til disposisjon for alle departementene.
  • Inntektskravet for rådgivningstjenester bortfaller.
  • Kompetansen knyttet til informasjons- og kommunikasjonsvirkemidlet samles i en egen avdeling innenfor et nytt direktorat.
  • Oppgavene i det nye direktoratet skal bestå av både egeniniterte og pålagte oppgaver, dvs. at den kritiske rollen opprettholdes.
  • Direktoratet styres på overordnede mål og ikke gjennom detaljert styring av hvordan oppgaver skal gjennomføres.
  • Direktoratet må selv vurdere og avgjøre hvordan det mest hensiktsmessig skal gjennomføre de ulike oppgavene det blir pålagt.
  • Ansvaret for organiseringen og styringen av den konkrete gjennomføringen av vedtatte forvaltningspolitiske tiltak (iverksettingsoppgaver) legges til direktoratet.
  • Minst mulig permanente driftsoppgaver legges til det nye direktoratet. Dvs. at tilhørigheten til oppgaver som opplæringsvirksomheten, drift av pressesenteret, opplysningstjenesten i staten mv. må vurderes nærmere.
  • Direktoratet må selv vurdere og beslutte hvordan det skal være organisert.

III Medlemmet Ivar Gammelmo (Ft) slutter seg i hovedsak til medlemmene Dyrstad, Melbø og Steihaug (modell 3) dersom det skal fattes en avgjørelse i organiseringsspørsmålet nå. Dette medlemmet mener at arbeidsgruppen har sannsynliggjort at det, innen det gitte mandatet, er den modellen som best ivaretar en styrking av informasjons- og forvaltningspolitikken, og at man med en slik løsning kan få satt de ulike virkemidlene bedre i sammenheng.

Dette medlemmet mener videre at arbeidsgruppen ikke har klart å påvise noen betydelige synergieffekter ved en eventuell etablering av et nytt direktorat til erstatning for SI og SK. Det springende punktet blir derfor om gevinstene (en viss administrativ effektivisering og innsparing) står i forhold til kostnadene (kostnader knyttet til samlokalisering). Dette medlemmet er i tvil på dette punktet. Svaret bør sannsynligvis vurderes og gis i en videre kontekst enn det som er antydet i mandatet. I siste instans vil svaret være knyttet til regjeringens plan for modernisering av forvaltningen, hvilket ambisjonsnivå man der lander på, og hvilken rolle AAD og dets direktorater blir tildelt i dette arbeidet. Direktoratstrukturen blir dermed et spørsmål som bør henge nært sammen med sentrale politiske valg for moderniseringsprogrammet, og ikke i samme grad knyttes til de, i den sammenheng, beskjedene effekter som er utredet av denne arbeidsgruppen under dens mandat. I en slik kontekst vil rapporten fra denne arbeidsgruppen inngå som en del av et videre beslutningsgrunnlag.

10 Økonomiske og administrative konsekvenser

Modell 1 medfører ingen direkte økonomiske og administrative konsekvenser, men en del effektiviseringsgevinster uteblir på sikt. Modell 2 vil medføre en del omstillingskostnader, men kan gi en mer effektiv struktur, avhengig av hvordan oppgavene blir fordelt mellom enhetene. Modell 3 medfører større omstillingskostnader, men har også det største potensialet for effektivisering (i underkant av 10 årsverk til administrasjon) og nyskaping. Modell.3 vil også få lokaliseringskonsekvenser, for eksempel ifm. med kostnader og lignende knyttet til husleiekontrakter mv. For alle alternativene vil det bli personalmessige konsekvenser av ulik karakter, for eksempel endring av oppgaver. Men det vil ikke bli snakk om oppsigelser. Eventuelle omstillingsprosesser må følge de vedtatte retningslinjer for omstilling. En del ansatte vil kunne få nye og spennende oppgaver.

VEDLEGG

1 [ Klikk her og skriv tittel for første vedlegg ]

[ Klikk her og skriv innhold i første vedlegg ]