Finansiering av universiteter og høyskoler

Til innholdsfortegnelse

1 Sammendrag

Meld. St. 19 (2020–2021) Styring av statlige universiteter og høyskoler beskriver den overordnede styringspolitikken for universitets- og høyskolesektoren. Meldingen varslet at regjeringen ville sette i gang en helhetlig gjennomgang for å vurdere endringer i finansieringen innenfor disse rammene. Det overordnede målet for gjennomgangen har vært å fremme det brede samfunnsoppdraget til institusjonene og øke den samlede måloppnåelsen.

Utvalget har lagt stor vekt på å vurdere finansieringen som del av en helhetlig styringspolitikk og på å vurdere helheten i de ulike finansieringskildene og virkemidlene. Et sentralt mål har vært å ivareta både myndighetenes og institusjonenes ulike roller på en god måte. Med en overveiende statlig finansiering er det avgjørende at de politiske myndigheter setter de overordnede målene og kan gjøre prioriteringer og avveininger mellom ulike hensyn med demokratisk legitimitet, og at institusjonenes autonomi opprettholdes. Samtidig er det institusjonene og fagmiljøene selv som har ansvaret for kvaliteten i virksomheten, og de er avhengige av rammebetingelser som gir et reelt handlingsrom til å utvikle sine oppgaver og gjøre egne prioriteringer.

Fra myndighetenes side ble gjennomgangen igangsatt ut fra et mål om å forbedre resultatene i sektoren fra et godt nivå, og ikke for å bøte på en kvalitetssvikt. Den samme forståelsen har kommet frem i innspillene som utvalget har innhentet fra sektoren og andre relevante aktører. Utvalgets gjennomgang og anbefalinger er rettet mot å gjøre forbedringer innenfor de overordnede rammene av dagens system. Dette innebærer at institusjonene fortsatt i hovedsak bør finansieres av en generell rammebevilgning som gir rom for langsiktighet og kvalitetsutvikling hvor institusjonene er i førersetet. Endringer i rammebevilgningene må gi rom for politiske prioriteringer og bør samtidig i hovedsak bygge på objektive kriterier for oppnådde resultater.

Utvalget har lagt særlig vekt på føringene i styringsmeldingen i de veivalgene utvalget har stått overfor:

  • Et hovedbudskap i styringsmeldingen er å styre mer i det store og mindre i det små. Utvalget oppfatter dette som et klart signal om forenkling – også av de økonomiske styringsvirkemidlene.
  • Et annet hovedbudskap i styringsmeldingen er mer differensiert styring for å bidra til et mangfold i sektoren og at utviklingsavtalene blir det sentrale virkemidlet for å oppnå dette.

Utviklingsavtalene

Utvalget anbefaler at utviklingsavtalene gis en tyngre rolle i styringen av sektoren, og at dette kombineres med en klar forenkling av systemet for resultatbasert uttelling, med indikatorer utelukkende for gjennomførte studiepoeng og avlagte doktorgrader.

Utviklingsavtalene inngås mellom departementet og hver av de statlige institusjonene og inneholder mål og parametere for prioriterte utviklingsområder for institusjonen. Utviklingsavtalene kan også omfatte resultatbaserte indikatorer med utgangspunkt i behovene ved den enkelte institusjon. Avtalene vil være et godt grunnlag for en dialogbasert styring, hvor myndighetene og institusjonene blir enige om utviklingsmål som er relevante for den enkelte institusjon, avhengig av forutsetninger og ambisjoner. Dette gir rom for en transparent politikk hvor de reelle forventningene blir tydeliggjort, og for å ivareta et ønsket mangfold i sektoren. At institusjonene har ulike profiler og styrker, er en nødvendig forutsetning for en høy samlet måloppnåelse innenfor realistiske ressursrammer.

For å øke effekten av avtalene vil utvalget anbefale at de gir utslag i finansieringen. Kunnskapsdepartementet bør gå i dialog med sektoren om hvordan en slik kobling bør gjennomføres. Det kan skje i løpet av avtaleperioden som er planlagt til 2023–2026 eller ved revisjonen av avtalene i 2026.

Langtidsplanen for forskning og høyere utdanning

Utvalget mener langtidsplanen for forskning og høyere utdanning bør trekke opp de langsiktige målene og rammene for utviklingen av universitets- og høyskolesektoren, herunder også planer for dimensjoneringen av høyere utdanning i Norge. Utvalget mener videre at departementet bør legge større vekt på at utviklingsavtalene og etatsstyringen av virksomhetene skal bidra til gjennomføringen av planen.

Resultatbasert uttelling

Indikatorene for den resultatbaserte uttellingen bør ikke brukes som et virkemiddel for å signalisere at noen oppgaver eller resultater er viktigere enn andre. Prioriteringer mellom mål bør foregå i den generelle styringsdialogen når det gjelder mål som er felles for sektoren, og ellers i utviklingsavtalene med de enkelte institusjonene. Insentivsystemer som er beregnet på å gi belønninger og stimulere motivasjonen til de ansatte bør eventuelt besluttes og utformes lokalt med utgangspunkt i mål og strategier ved den enkelte institusjon.

En tolkning av resultatindikatorene som et generelt insentivsystem for sektoren medfører flere styringsmessige ulemper. Praktiske målebegrensninger gjør at indikatorene aldri kan omfatte helheten av sektorens mål og oppgaver, og satsene kan ikke kalibreres perfekt mot den samfunnsmessige nytten. Områder uten indikatorer kan bli nedprioritert. Myndighetene kan peke på institusjonenes selvstendige ansvar for å utføre oppgaver også uten særskilte økonomiske insentiver, mens institusjonene kan peke på at de responderer på insentivsystemet som tiltenkt. At indikatorene er felles for alle institusjonene på tross av ulike profiler, kan føre til en uønsket ensretting og mindre mangfold i sektoren. I dagens system har publiseringsindikatoren og indikatorene for eksterne inntekter såkalt lukket ramme. Uttellingen skjer ut fra relative og ikke absolutte endringer, og indikatorene gir kun omfordelinger innenfor en uendret budsjettramme. Institusjoner med høye nivåer har ikke realistisk mulighet til samme prosentvise utvikling som de med lave nivåer. Ordningen innebærer dermed en implisitt omfordeling fra institusjoner som i utgangspunktet kunne vise gode resultater. Utvalget mener generelt at en slik omfordelingsmekanisme ikke er hensiktsmessig for den samlede måloppnåelsen.

Videre vurderer utvalget at en del av de positive effektene ved resultatbaserte indikatorer på institusjonsnivå ofte finner sted rundt innføringen ved at styringsoppmerksomheten rundt resultatene endres, men at den økte vektleggingen på resultater relativt raskt blir innarbeidet som en del av den normale kulturen og opprettholdt uavhengig av den resultatbaserte indikatoren.

Utvalget mener at indikatorene for den resultatbaserte uttellingen bør utformes som et finansieringsvirkemiddel, som er beregnet på å kanalisere ressursene på en hensiktsmessig måte til institusjonene. Indikatorene med åpen ramme for studiepoeng og doktorgrader oppfyller disse hensynene, og de har lav risiko for uønskede tilpasninger eller målforskyvninger. Utvalget har videre lagt vekt på at indikatorene har stor støtte i sektoren.

En forutsetning for utvalgets anbefaling om å forenkle systemet for den resultatbaserte uttellingen er at de gjeldende budsjettrammene videreføres. Det foreslås at satsene for studiepoengsindikatoren justeres opp som en følge av at kandidatindikatoren fjernes, slik at det samlede forholdet mellom satsene for tildelte midler til studieplasser og resultatbasert uttelling blir omtrent som i dag. Utformingen av utdanningsindikatorene i forhold til målene om livslang læring er nærmere omtalt under. Utvalget vil ikke anbefale at det innføres en indikator for sysselsetting i relevant arbeid etter endt studium. En viktig grunn er det overordnede målet om å forenkle systemet. Videre vil en slik tilbakeskuende indikator ikke reflektere den reelle relevansen til utdanningene for fremtidens arbeidsliv. Den vil også kunne bli påvirket av konjunktursvingninger og regionale forskjeller i arbeidsmarkedet som ikke bør påvirke ressursfordelingen mellom institusjonene.

En indikator for forskerutdanning dekker en liten del av forskningsoppgaven til institusjonene, men utover dette innebærer ikke utvalgets forslag noen egen indikator for resultatbasert uttelling knyttet til forskning. Siden forslaget fra utvalget er å beholde studiepoeng- og doktorgradsindikatoren som en finansieringsmekanisme og ikke en symbolmekanisme, vil utvalget understreke at dette ikke innebærer en nedprioritering av forskningen. Utvalget tror det er liten risiko for at det vil tolkes slik, eller føre til en omdisponering av ressurser fra forskning til utdanning. Forskning vil stå like sentralt som utdanning i utviklingsavtalene, men med mål som er tilpasset forutsetningene og behovene til den enkelte institusjon. For forskningen ivaretar forskningsrådsmekanismen kvalitetshensyn i ressursfordelingen og sikrer en viss dynamikk i fordelingen både mellom institusjoner og internt ved institusjonene.

Utvalget mener det er liten risiko for at institusjonene ikke lenger vil søke å oppnå resultater på indikatorene som fjernes. Kulturen for vitenskapelig publisering er sterkt innarbeidet, og publikasjoner er sentralt for den individuelle meritteringen uavhengig av finansieringssystemet. Med den høye forskningsproduksjonen i Norge vil et eventuelt noe mindre fokus på kvantitet ikke nødvendigvis være en stor ulempe.

Utvalget har fått innspill om at indikatorer bør opprettholdes fordi de bidrar til data og statistikk. Utvalgets prinsipielle synspunkt er at det å innføre eller opprettholde en resultatbasert indikator må kunne begrunnes med at indikatoren har en klar positiv effekt på de resultatene man ønsker å styrke. Etter utvalgets oppfatning er det derfor ikke alene et tilstrekkelig argument for å opprettholde en indikator at den har positive sideeffekter i form av den bidrar til gode data og statistikk.

Utvalget mener samtidig at rapporteringskravene for den vitenskapelige publiseringen bør videreføres, og at Kunnskapsdepartementet bør gå i dialog med Det nasjonale publiseringsutvalget og andre relevante aktører for å sikre at arbeidet knyttet til kvalitetssikrede registre over vitenskapelige publiseringskanaler videreføres på en god måte.

For forskerne er det muligheten til å gjennomføre de eksternfinansierte prosjektene som utgjør den viktigste motivasjonen, ikke den resultatbaserte omfordelingen av rammebevilgningen i etterkant. For studentutvekslingen og deltakelsen i EU-programmer har myndighetene satt klare måltall. Utvalget mener at institusjonenes egen motivasjon på disse områdene kombinert med en tydelig oppfølging i styringsdialogen vil være tilstrekkelig for en god måloppnåelse. Selv om EU-indikatoren gir en sterk uttelling for en marginal økning i EU-inntektene, spiller den liten rolle for institusjonenes deltakelse i EU-prosjekter. Institusjonene som har hatt en samlet uttelling på EU-indikatoren som er negativ eller under 1 mill. kroner, har mottatt til sammen over 60 prosent av EU-inntektene i perioden. Utvalget mener at PES-ordningen med støtte til å utvikle søknader av høy kvalitet til Horisont Europa er mer hensiktsmessig for å understøtte en god deltakelse.

Finansieringskategoriene

Selv om finansieringskategoriene ikke er ment å være styrende for institusjonenes ressursfordeling, er det naturlig at en slik innplassering fra departementets side med tilordnede satser uansett får en viss normativ effekt. Utvalget mener dette er uheldig for institusjonenes reelle handlingsrom. Anmodningsvedtaket om å gå gjennom finansieringskategoriene for å sikre riktig finansiering av utdanninger etterspurt i arbeidsmarkedet, bør følges opp gjennom å styrke institusjonenes generelle evne til å dimensjonere utdanningene i tråd med behovene i samfunnet, ikke gjennom en økt detaljstyring fra departementet. Det har ikke vært mulig innenfor utvalgets rammer å kartlegge de reelle kostnadene ved ulike utdanninger og vurdere i hvilken grad dagens kategorier reflekterer disse i gjennomsnitt. På et generelt grunnlag anbefaler utvalget at antallet kategorier reduseres til 2-4. Dette vil tydeliggjøre at kategoriene ikke er ment å reflektere eller styre faktiske kostnader, og kunne redusere den uønskede normative effekten på institusjonene og det opplevde statushierarkiet blant ulike utdanninger. Utvalget oppfatter også at utviklingen i høyere utdanning de siste 20 årene har redusert kostnadsforskjellene mellom ulike typer utdanninger, både med tanke på personellintensive og mer varierte undervisning- og vurderingsformer, utstyr og bruk av praksisperioder. Utvalget anbefaler at departementet går i dialog med sektoren om den konkrete inndelingen av et redusert antall kategorier. Ved tildeling av studieplasser til opprettelse av helt nye tilbud bør det tas utgangspunkt i det som vurderes å være de reelle kostnadene. Ved utvidelse av eksisterende studietilbud, benyttes finansieringskategoriene.

God tilgang til utdanning over hele landet og gjennom livet

Utvalget har fått en rekke innspill om at dagens finansering av videreutdanning ikke er tilstrekkelig for å bidra til et betydelig løft på dette området. Utvalget støtter de foreslåtte endringene i egenbetalingsforskriften som vil tre i kraft i 2023, som gjør det lettere å opprette betalingstilbud som er tilpasset personer i arbeid og som bygger på overlappende innhold som i gradsutdanningene. Utvalget mener det er viktig at egenbetalingen ikke skal gå på bekostning av gratisprinsippet, dvs. at statlige universiteter og høyskoler ikke kan kreve egenbetaling fra studenter for ordinære gradsgivende utdanninger. Samtidig mener utvalget at nye midler til institusjonene til videreutdanning og fleksibel utdanning bør finansieres over rammebevilgningen til institusjonene og på samme måte som øvrig utdanningskapasitet, altså gjennom midler til studieplasser. Utvalget mener videre at studiesentre eller utdanningssentre og lignende aktører kan spille en viktig rolle i å nå ut med fleksible og desentraliserte tilbud. Finansieringen av slike sentre må harmoniseres nasjonalt og ikke være universitetenes ansvar.

Utvalget anbefaler å fjerne uttellingen for uteksaminerte kandidater annet enn for doktorgradsutdanning. Kandidatindikatoren gir et insentiv til å dimensjonere gradsutdanningene på bekostning av ikke-gradsgivende videreutdanning. Dersom regjeringen ønsker å bruke den resultatbaserte uttellingen til å gjøre det enda mer attraktivt for universiteter og høyskoler å legge til rette for videreutdanninger, anbefaler utvalget at finansieringen styrkes med et påslag i satsen for gjennomførte studiepoeng.

En satsing på desentralisert utdanning kan skje gjennom å rette finansiering enten til universiteter og høyskoler som tar initiativ til å bygge opp slike tilbud, eller til utdanningssentre eller andre aktører som ser utdanningsbehovene og ønsker å tiltrekke seg tilbydere. Utvalget mener begge disse tiltakene kan være aktuelle, også i kombinasjon. En finansiering av etterspørselssiden hvor utdanningssentre kan gå i dialog med både lokalt arbeidsliv og relevante læresteder om å opprette tilbud, kan i tillegg til den geografiske dimensjonen også styrke relevansen i tilbudene, ved at disse bygger på behov som er identifisert lokalt.

Utvalget vil også foreslå at Kunnskapsdepartementet gjør vurderinger av finansieringsordninger som tydeligere støtter opp under både enkeltindivider og etterspørselssidens behov.

Utvalget har ikke hatt mulighet til å gjøre en kartlegging av eventuelle merkostnader ved flercampusinstitusjoner sammenlignet med tilsvarende aktiviteter ved institusjoner med færre campus. Utvalget mener likevel at det ikke er hensiktsmessig å innføre en generell ordning med kompensasjon for historiske merkostnader ved flercampusinstitusjoner. Det er imidlertid viktig at departementet har en forståelse for at kostnadene varierer mellom institusjonene av ulike grunner, og at det derfor i mange tilfeller vil være naturlig at den faktiske kapasiteten som følge av en gitt tildeling også vil variere mellom institusjonene. Samtidig mener utvalget at det vil være relevant å dekke merkostnadene hvis myndighetene skulle ønske nye studiesteder/campuser og et økt omfang av fleksible og desentraliserte tilbud. I slike tilfeller bør også kostnader til fagpersonalet omfattes av vurderingen.

Balansen mellom rammebevilgningen og prosjektbasert finansiering

Utvalget anbefaler ikke endringer i balansen mellom rammebevilgningen og søknadsbaserte midler som kanaliseres via Norges forskningsråd. En reduksjon av Forskningsrådets budsjett vil ha negative konsekvenser både for regjeringens evne til forskningspolitisk styring og for utviklingen av høy kvalitet i norsk forskning. På den andre siden vil det å redusere rammebevilgningen øke den konkurranseutsatte andelen av finansieringen og svekke institusjonenes evne til å utvikle og gjennomføre forskningsstrategier innenfor rammebevilgningen. Dersom midlene gjøres tilgjengelig for konkurranse også for instituttsektoren, kan det medføre en reduksjon i de samlede inntektene i UH-sektoren.

Utvalget oppfatter det som hensiktsmessig at Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse har en portefølje av utviklingsmidler. Disse må imidlertid supplere det institusjonene er ment å gjøre innenfor sine rammebevilgninger og være innrettet mot kvalitetsutvikling. Utvalget mener at søknadsbaserte ordninger må rendyrkes til å supplere institusjonenes arbeid og på områder hvor det er identifiserte utviklingsbehov. Utvalget anbefaler at midler til faste studieplasser, herunder til drift av fleksible tilbud, bør legges inn i rammebevilgningen. Utvalget anbefaler videre at departementet gjør en kritisk gjennomgang av de andre ordningene i HK-dir med sikte på at ordninger som nå eller på sikt finansierer faste oppgaver eller genererer unødvendig mye søknadsbyråkrati, flyttes til rammebevilgningene.

Mangfold og utvikling av profiler

Ett av målene med gjennomgangen av finansieringen er å sørge for at det faglige mangfoldet på og mellom institusjonene bevares og styrkes. Mangfold kan for eksempel handle om fordeling på fagområder og ulik faglig bredde og deltakelse i ulike typer av samarbeid. Utvalget mener at den foreslåtte økte vektleggingen av utviklingsavtalene i styringen og finansieringen av sektoren er et viktig bidrag til å opprettholde og videreutvikle det ønskede mangfoldet.

Det er betydelige forskjeller mellom institusjonene når det gjelder forholdet mellom forskning og utdanning i oppgaveprofilen, selv om forskjellene er blitt mindre gjennom de siste 20 årene. Etter utvalgets oppfatning bør det over tid legges til rette for en ytterligere styrking av flere forskningsmiljøer, for slik å sikre god tilgang til forskningsbasert utdanning av høy kvalitet i hele landet og gi større deler av arbeidslivet bedre tilgang til kunnskapsmiljøer.

En slik styrking bør ikke gjøres som en omfordeling mellom institusjonene, men gjennomføres som en satsing i langtidsplanen.

Til dokumentets forside