§ 6 - Forvaltningsloven § 6 – inhabilitet ved gjentatt behandling av en sak

Saksnummer: 200706240 EO ATV

Dato: 04.10.2007

Forvaltningsloven § 6 – inhabilitet ved gjentatt behandling av en sak     

1    Vi viser til henvendelse fra ledelsen 2. oktober 2007, der vi er bedt om å vurdere om en avdelingsdirektør i Justisdepartementet (GK) var inhabil til å besvare et brev fra Politidirektoratet som hun noen måneder tidligere saksbehandlet i sin daværende stilling i direktoratet.

2          Vi legger følgende fakta til grunn for vår vurdering: 16. april 2007 sendte Politidirektoratet et brev som inneholdt en skisse for hvordan Politidirektoratet tenkte seg en fremtidig organisering av innsatsen mot vold i nære relasjoner, voldtekt og vold mot barn m.m. Brevet tok utgangspunkt i rapporten ”En undersøkelse av kvaliteten på påtalevedtak i voldtektssaker som har endt med frifinnelse m.v.”, som 15. mars 2007 ble overlevert riksadvokaten fra en arbeidsgruppe ledet av en statsadvokat, samt løpende kontakt mellom Justisdepartementet og Politidirektoratet i sakens anledning. Politidirektoratets brev var underskrevet av politidirektøren. GK sto oppført som saksbehandler.

Ved brev 24. august 2007 takket Justisdepartementene for innspillet i brevet fra Politidirektoratet. I svarbrevet, som var på tre sider, kommenterte Justisdepartementet fortløpende Politidirektoratets ulike forslag. Justisdepartementets svarbrev ble underskrevet av GK, som nå var ansatt som avdelingsdirektør i Justisdepartementets politiavdeling.

Både Politidirektoratets brev og Justisdepartementets svarbrev er holdt i en saklig og nøktern form. På noen punkter slutter ikke Justisdepartementet seg til Politidirektoratets forslag. Vi finner imidlertid ikke grunn til å redegjøre nærmere for hvilke punkter dette gjelder.

Vi har ikke opplysninger om at avdelingsdirektøren har utvist et ekstraordinært engasjement i saken, for eksempel ved på eget initiativ å skrive leserbrev eller på annen måte engasjere seg i saken som privatperson.

3            Spørsmålet er om avdelingsdirektør Grethe Kleivan var inhabil til å behandle saken om besvarelse av Politidirektoratets brev.

Forvaltningsloven kapittel II gir alminnelige bestemmelser om når en offentlig tjenestemann er inhabil. At vedkommende er inhabil innebærer at han eller hun ikke kan ”tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse” i saken.

Reglene gjelder i alle forvaltningssaker. Saksbegrepet forstås i praksis vidt, og det er ikke tvil om at det her er oppfylt. Vi tilføyer at det ikke har betydning for vår vurdering om en her ser på ”saken” som det konkrete oppdraget med å besvare Politidirektoratets brev, det generelle arbeidet med å følge opp den nevnte arbeidsgrupperapporten eller noe annet.

Der tjenestemannen selv er part i saken, er vedkommende uten videre inhabil etter forvaltingsloven § 6 første ledd bokstav a. Det samme gjelder der tjenestemannen har en tilknytning til en part i saken som nevnt i forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav b til d. Ingen av disse absolutte inhabilitetsgrunnene i § 6 første ledd foreligger her.

De absolutte inhabilitetsgrunnene suppleres av den skjønnsmessige bestemmelsen i forvaltningsloven § 6 annet ledd. Etter § 6 annet ledd første punktum er en offentlig tjenestemann inhabil til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller å treffe avgjørelse i en forvaltningssak ”når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet”.

4          I det følgende vil vi redegjøre noe nærmere for hvorvidt befatning med en sak i ett forvaltningsorgan kan innebære et ”særegent forhold” som er ”egnet til å svekke tilliten til” at samme person kan utvise ”upartiskhet” i saken i sin stilling i et annet forvaltningsorgan.

Under forberedelsen av forvaltningsloven bygde Forvaltningskomiteen ”rent generelt” på at ”myndighetskombinasjon i seg selv ikke fører til inhabilitet, men spesiell habilitet kan tenkes å oppstå på grunn av særegne omstendigheter i det konkrete tilfellet,” jf. Forvaltningskomiteens innstilling (1958) s. 140 sp. 2.

Dette kan også uttrykkes slik at det ”ikke [er] dobbeltbehandlingen som gjør ham inhabil, men særinteresser eller et spesielt engasjement,” jf. Bernt/Rasmussen, Frihagens forvaltningsrett, bind I (2003) s. 180. Vi finner grunn til å peke på at lovens krav om ”upartiskhet” kan være forenlig med at tjenestemannen tidligere har gjort seg opp noen mening om de generelle spørsmålene en sak reiser. Habilitetsreglene i forvaltningsloven skal sikre korrekte avgjørelser, opprettholde tilliten til dem som fatter avgjørelsene, og beskytte beslutningstakerne mot at det sås tvil om deres troverdighet. I relasjon til den foreliggende problemstillingen vil kravet om upartiskhet først og fremst peke mot at vedkommende tjenestemann ikke må la særlige, personlige interesser få innflytelse på behandlingen av saken. Den personlige interessen i et tilfelle som det foreliggende vil først og fremst kunne være ønsket om å forsvare standpunkter en tidligere har tatt i saken. Hvis slike særinteresser får innflytelse over behandlingen av saken på bekostning av en saklig vurdering av det hele, kan det sies å foreligge upartiskhet.

I Ot.prp. nr. 38 (1964–65) s. 39 sp. 2 ga Justisdepartementet uttrykk for at man ”i størst mulig utstrekning [bør] unngå at én og samme tjenestemann skal opptre i forskjellige funksjoner til behandling av samme saksforhold”. Departementet mente likevel at dette var et spørsmål som i tilfelle måtte reguleres i særlovgivningen. Under lovens behandling i Stortinget ble spørsmålet ikke kommentert. Loven må etter dette sies å bygge på det standpunktet Forvaltningskomiteen inntok.

Forvaltningskomiteens standpunkt er konsekvent fulgt opp i Sivilombudsmannens praksis og i Lovavdelingens uttalelser siden forvaltningslovens ikrafttredelse. I Ot.prp. nr. 75 (1993–94) s. 16 sp. 2 ga Justisdepartementet følgende beskrivelse av rettstilstanden:

”Etter norsk forvaltningsrett er utgangspunktet at en tjenestemann som deltar i behandlingen av en forvaltningssak i ett organ, ikke er inhabil til å delta i behandlingen av samme sak i et annet organ. Det er imidlertid antatt at inhabilitet vil kunne inntre etter fvl § 6 annet ledd i særlige tilfeller. Oppfatningen synes imidlertid å være at det skal mye til før det kan statueres inhabilitet etter denne bestemmelsen.”

Vi nevner at forvaltningslovens utgangspunkt skiller seg fra det som gjelder i saker som behandles av domstolene. Etter domstolloven § 106 nr. 8 kan ingen være dommer eller lagrettemedlem ”når han tidligere har hatt med saken å gjøre som voldgiftsdommer eller i lavere rett som dommer eller lagrettemedlem”.

Vi anser beskrivelsen i Ot.prp. nr. 75 (1993–94) dekkende for rettstilstanden i dag, herunder bemerkningen om at det skal mye til før det kan statueres inhabilitet. Den samsvarer godt med det som fremgår av den utførlige oversikten over praksis fra Sivilombudsmannen og Lovavdelingen som er gitt i Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer, 4. utg. 2006 s. 161–166, og er i samsvar med de standpunkter som er inntatt i den juridiske litteraturen, se Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett, 8. utg. (2006) s. 194–195, Bernt/Rasmussen, Frihagens forvaltningsrett bind I (2003) s. 179–180, Graver, Alminnelig forvaltningsrett, 3. utg. (2007) s. 345–347, Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) s. 315–328. Vi finner det ikke nødvendig å ta stilling til om det generelt har vært en utvikling i retning av en strengere praktisering av inhabilitetsreglene på dette feltet de senere årene.

I praksis er det særlig i visse typer saker at det etter en konkret vurdering har fraveket det utgangspunktet som gjelder ved stillingskombinasjoner. Det gjelder saker der det er særlig viktig at det ikke skapes tvil om tilliten til forvaltningens upartiskhet. Eksempler på slike sakstyper er saker der et forvaltningsorgan gransker, kontrollerer eller fører tilsyn med andre, se for eksempel Woxholth, Forvaltningsloven kommentarutgave, 4. utg. (2006) s. 165. I slike tilfeller vil det etter omstendighetene i den konkrete saken foreligge klare interessemotsetninger mellom det kontrollerende organet og den som blir kontrollert. Vi tilføyer at inhabilitetsspørsmålet kan komme i forskjellig stilling bl.a. avhengig av hvordan kontrollen mv. organiseres. En annen sakstype er klager over enkeltvedtak der rettssikkerhetssynspunkter stå sentralt (se Lovavdelingens uttalelse i snr. 2003/00759 EO). Et sentralt element i rettssikkerheten er i slike saker at klageren får en ny og relativt uavhengig prøving av saken. Inhabilitet kan imidlertid klart nok tenkes også i andre typer saker.

Ved vurderingen i alle typer saker må det også tas hensyn til andre faktorer enn sakens art. Loven nevner selv at det ”blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe” for tjenestemannen selv eller noen som han eller hun har ”nær personlig tilknytning til”, jf. § 6 annet ledd første punktum. I forlengelsen av dette må det også legges vekt på om vedkommende har vist et særlig sterkt engasjement i saken. Det siste er et moment i habilitetsvurderingen uavhengig av om engasjementet stammer fra den tidligere befatningen med saken i egenskap av tjenestemann eller i andre egenskaper. Et moment er videre hvor sentral rolle vedkommende har hatt under behandling av saken i de to instansene.

5          Ved den konkrete vurderingen legger vi særlig vekt på følgende forhold:

Sakens karakter og det organisatoriske forholdet mellom Justisdepartementet og Politidirektoratet tilsier ikke en særlig streng inhabilitetsvurdering. Det er her tale om en generell sak der justismyndighetene seg imellom diskuterer organiseringen av innsatsen mot vold i nære relasjoner. Politidirektoratet er organisatorisk underlagt Justisdepartementet som et typisk direktorat, og begge organene arbeider ut fra samme målsetninger. I den generelle saken eksisterer det ikke parter i forvaltningslovens forstand som har et særlig behov for at departementet i sin behandling av saken opptrer særlig uavhengig av direktoratet. Saken her har likhetstrekk med følgende eksempel, nevnt i Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett, 8. utgave (2006) s. 194: ”En som f.eks. som medlem av et utredningsutvalg har avgitt innstilling i saken, blir ikke av den grunn inhabil til å være med på å avgjøre den.”

Det er ingen holdepunkter for at Justisdepartementets svar i saken kunne ”innebære særlig fordel, tap eller ulempe” for avdelingsdirektøren selv eller noen som hun har ”nær personlig tilknytning til”, jf. § 6 annet ledd første punktum. Det er heller ingen holdepunkter for at avdelingsdirektøren har utvist et slikt ekstraordinært engasjement i saken at det av den grunn skulle foreligge inhabilitet.

Det er grunn til å anta at avdelingsdirektøren har hatt en helt sentral oppgave både ved utforming av Politidirektoratets brev og Justisdepartementet svarbrev. Hun har vært saksbehandler på det første brevet og har underskrevet som avdelingsdirektør (etter fullmakt) på det andre brevet. Isolert sett er dette et moment som trekker i retning av inhabilitet. Sett i lys av sakens øvrige momenter er dette imidlertid av underordnet betydning.

6          Det sikre rettslige utgangspunktet er at tidligere befatning med en sak i ett organ ikke gjør en tjenestemann inhabil til å behandle saken i et annet organ. Etter Lovavdelingens syn foreligger det ikke ”særegne forhold som er ”egnet til å svekke tilliten” til vedkommende avdelingsdirektørs upartiskhet i saken. Konklusjonen blir dermed at avdelingsdirektøren ikke var inhabil til å besvare det brevet fra Politidirektoratet som hun noen måneder tidligere saksbehandlet i sin daværende stilling i direktoratet.