G-15/2011 – Retningslinjer for arbeidet med assistert frivillig retur

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg II

Utgiver: Justis- og beredskapsdepartementet

Utlendingsdirektoratet
Politidirektoratet

 

Nr.
G-15/2011
Vår ref
201002543
Dato
15.06.2012

   

 

1. INNLEDNING

Det følger av utlendingslovgivningen at utlendinger må ha gyldig oppholdsgrunnlag for å oppholde seg i Norge. En utlending uten gyldig oppholdsgrunnlag plikter å forlate landet.   

Norske myndigheter ønsker å legge til rette for at flest mulig uten lovlig opphold returnerer frivillig, og at dette skjer så raskt og effektivt som mulig. Det foreligger derfor program for assistert frivillig retur, som skal tilby en organisert, sikker og verdig returmulighet for asylsøkere og utlendinger uten lovlig opphold i Norge. Målgruppen for program for assistert frivillig retur er utlendinger uten lovlig opphold i Norge, samt utlendinger som har en søknad om beskyttelse under behandling.

En avgjørelse om deltakelse i program for assistert frivillig retur er en beslutning og ikke et enkeltvedtak, jamfør utlendingsloven § 90 syvende ledd siste punktum jamfør forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b. Avslag kan derfor ikke påklages.

 

2. DEFINISJONER, RUNDSKRIVETS ANVENDELSESOMRÅDE OG AVGRENSNINGER

2.1 Definisjoner

Med “assistert frivillig retur” menes i dette rundskrivet hjemreise etter egen beslutning, saksbehandlet og finansiert av Utlendingsdirektoratet (UDI), tilrettelagt av leverandør av program for assistert frivillig retur, uten ledsagelse av politiet. 

Med “ledsaget frivillig retur” menes i dette rundskrivet retur av personer som selv ønsker å returnere og som blir fulgt av politiet på reisen. men som ikke kan returnere med program for assistert frivillig retur, for eksempel grunnet opplysninger om psykisk helsetilstand, eller retur til land som leverandør av program for frivillig retur ikke kan returnere til, og som av den grunn må ledsages av politiet.

Med “tvangsretur” menes i dette rundskrivet at utlendingen ikke etterkommer pålegg om å forlate Norge eller trolig ikke vil gjøre det, slik at pågripelse eller andre tvangsmidler må benyttes i forbindelse med utreise, og at vedkommende føres ut av landet av politiet, jamfør utlendingsloven § 90 syvende ledd.

 

2.2 Rundskrivets anvendelsesområde og avgrensninger

Dette rundskrivet gir regler om saksbehandling og vilkår for assistert frivillig retur, og for forholdet og samarbeidet mellom involverte organer. Videre gir det retningslinjer for når det kan eller skal tilbys ledsaget frivillig retur.

Retningslinjene i dette rundskrivet regulerer ikke tilbakevending av utlendinger med lovlig oppholdstillatelse (tilbakevendingsordningen) i Norge, returer organisert på egen hånd, eller tvangsreturer. Tvangsreturer er nærmere regulert i Politidirektoratets (PODs) rundskriv 2012/05.

  

3. ROLLE- OG ANSVARSDELING

Justis- og beredskapsdepartementet (JD) har et overordnet ansvar for retur, herunder assistert frivillig retur.

UDI har hovedansvar for å etablere og tilby program for assistert frivillig retur, samt for å saksbehandle søknader og avgjøre disse. Herunder har UDI hovedansvar for å foreta en vurdering av om en utlending kan delta i program for assistert frivillig retur. UDI har også ansvar for å vurdere i samråd med Politiets utlendingsenhet (PU) og avgjøre om det skal tilbys ledsaget frivillig retur, se punkt 4.5.

For gjennomføring av programmet for assistert frivillig retur, kan UDI inngå avtale om gjennomføring av returer med eksterne leverandører. UDI skal påse at leverandøren har rutiner som sikrer en rask og god søknadsprosess.

Politiet har ansvar for å sende over saksmapper i utlendingssaker som rekvireres av UDI, med visse unntak, jamfør omtale under punkt 4.2. Politiet skal foreta en sikkerhetsvurdering, basert på opplysninger som fremkommer i relevante registre i politiet, når UDI ber om en slik vurdering, jamfør punkt 4.3.1. Politiet skal også, på bakgrunn av lister fra UDI, kontrollere at ingen utreiseklare utlendinger reiser med program for assistert frivillig retur såfremt de er siktet, etterlyst, har uoppgjorte straffesaker eller er ønsket som vitner i saker av en slik alvorlighetsgrad at det ikke er ønskelig at vedkommende forlater landet, jamfør punkt 4.3.2.

Hvis en person får innvilget sin søknad om frivillig retur, men ikke reiser innen tre måneder etter vedtaksdato, plikter UDI å gjøre en vurdering av om innvilgelsen skal trekkes tilbake og saken dermed skal oversendes politiet for gjennomføring av tvangsretur.

 

4. SAKSBEHANDLINGSRUTINER

4.1 Organinterne og felles rutiner

UDI og involverte politiorganer skal både ha egne organinterne rutiner, samt felles rutiner for bl.a. informasjonsutveksling, og rutiner for å utfylle dette rundskrivet. Rutinene skal sikre rask og forsvarlig saksbehandling. Ved behandling av en søknad om frivillig retur skal alle sider ved saken som kan ha betydning for beslutningen gjennomgås og vurderes.

 

4.2 Rekvirering av sak fra UNE og politiet

Ansvarlig saksbehandler i UDI for en søknad om assistert frivillig retur skal rekvirere saksmappen i utlendingssaken fra annen enhet i UDI, fra UNE eller fra politiet. Forespørselen om rekvirering skal etterkommes innen fem arbeidsdager.

Politiet kan unnlate å utlevere en saksmappe av følgende grunner:

  • politiet har holdepunkter for at utlendingens eneste formål med søknad om frivillig assistert retur er å utsette en uttransportering, eller
  • politiet har kommet så langt i prosessen med planlegging og gjennomføring av en tvangsretur, at det er uhensiktsmessig å avbryte denne prosessen for at vedkommende heller skal kunne returnere gjennom assistert frivillig retur. 

Når politiet unnlater å utlevere en saksmappe, skal grunnlaget for dette oppgis i tilbakemeldingen til UDI.

 

4.3 Egnethetsvurdering – flysikkerhet og påtalemessige hensyn

UDI skal foreta en vurdering av om utlendingen er egnet til å returnere med program for assistert frivillig retur. Ved vurderingen skal det legges vekt på om utlendingen er egnet til å fly uledsaget og om han/hun er involvert i uoppgjorte straffesaker i Norge. Se punkt 4.3.1 om vurdering av flysikkerhet. All informasjon UDI besitter vedrørende søkeren skal tas med i vurderingen.

I tilfeller hvor søker er registrert med flere identiteter, skal det undersøkes om det hefter sikkerhets- eller påtalemessige forhold ved alle identitetene.

 

4.3.1   Vurdering av flysikkerhet

UDI skal vurdere om personen som søker om assistert frivillig retur er egnet til å fly uledsaget, eller om det foreligger informasjon i saken som tilsier at vedkommende kan utgjøre en fare for flysikkerheten. 

Dersom UDI gjennom denne vurderingen får grunn til å anta at politiet kan være i besittelse av informasjon som tilsier at vedkommende av sikkerhetsmessige grunner kan være en fare for flysikkerheten (jamfør Chicago-konvensjonen  – “Convention on International Civil Aviation” av 07.12.1944, vedlegg 9) ved retur gjennom slikt program, skal UDI anmode politiet om å undersøke dette gjennom å foreta registersøk. UDI skal ved anmodningen beskrive grunnlaget for mistanken og vise til hvorfor UDI mener det er grunn til å anta at det foreligger slike forhold. 

Hjemmel for utlevering av opplysninger fra politiet til UDI i forbindelse med vurdering av flysikkerheten finnes i påtaleinstruksen § 5-13 (opplysninger om anmeldelser, siktelser, tiltaler og henleggelser) og i straffeprosessloven § 61 c) nr. 5 (opplysninger som ikke dekkes av påtaleinstruksen § 5-13).

Når politiet mottar en anmodning fra UDI, skal politiet foreta registersøk i relevante registre og gjøre en vurdering av om det fremkommer opplysninger som tilsier at søker kan utgjøre en fare for flysikkerheten. Politiet skal så raskt som mulig, og innen fem arbeidsdager, meddele UDI sin vurdering av hvorvidt søker kan utgjøre en fare for flysikkerheten, om det er tvil om søker kan utgjøre en fare for flysikkerheten, eller om politiet ikke har noen opplysninger i sine registre som tilsier at søker kan utgjøre en fare for flysikkerheten. Dersom politiet på bakgrunn av registersøkene kommer til at søker kan utgjøre en fare for flysikkerheten, skal det i tilbakemeldingen til UDI opplyses om politiet mener UDI kan tilby søkeren ledsaget frivillig retur. Dersom det ikke er mulig med tilbakemelding innen fem arbeidsdager, skal politiet gi UDI beskjed om dette.

Dersom tilbakemeldingen fra politiet til UDI er at politiet anser at utlendingen kan utgjøre en fare for flysikkerheten, skal UDI alltid avslå søknaden om assistert frivillig retur. Dersom tilbakemeldingen fra politiet til UDI er at politiet ikke har opplysninger som tilsier at søkeren kan utgjøre en fare for flysikkerheten, kan UDI allikevel avslå søknaden dersom de innehar andre opplysninger som indikerer at vedkommende kan være en fare for flysikkerheten. Hvis tilbakemeldingen er at politiet er i tvil om søker kan utgjøre en fare for flysikkerheten skal UDI på bakgrunn av de opplysningene de sitter med avgjøre om søknaden skal avslås, eller om vedkommende skal tilbys ledsaget frivillig retur. I disse tilfellene bør det være en dialog mellom UDI og politiet. Hvis politiet mener UDI kan tilby ledsaget frivillig retur, skal UDI gjøre en vurdering av om dette er hensiktsmessig, jamfør punkt 4.5.

 

4.3.2   Vurdering av påtalemessige hensyn

Når det foreligger opplysninger om påtalemessige forhold i en sak, skal UDI kontakte ansvarlig påtalemyndighet for å avklare om utlendingen har noen uoppgjorte straffesaker som gjør at det ikke er ønskelig at vedkommende forlater landet før disse er oppgjort. Ansvarlig påtalemyndighet avgjør om en uoppgjort straffesak er til hinder for assistert frivillig retur. Mindre forseelser skal som hovedregel ikke være til hinder for assistert frivillig retur.

Følgende opplysninger anses for å være opplysninger om påtalemessige forhold:

  • Meldinger om siktelser og tiltalebeslutninger fra påtalemyndigheten (påtaleinstruksen § 5-13 meldinger), meldinger om søker er etterlyst eller skal inn til soning i norsk fengsel, og
  • informasjon om straffbare forhold i utlandet, for eksempel i form av dom el. etterlysning.

 

4.4         Avslag og rutiner ved bortfall av, eller avslag på søknad om assistert frivillig retur

4.4.1   Avslag på søknad om assistert frivillig retur

Søknad om assistert frivillig retur skal avslås eller beslutning tilbakekalles når:

  • Politiet unnlater å utlevere saksmappen i utlendingssaken, jamfør punkt 4.2
  • Utlendingen anses å kunne utgjøre en fare for flysikkerheten, jamfør punkt 4.3.1 og 5.4.
  • Det foreligger uttalelse fra ansvarlig påtalemyndighet etter punkt 4.3.2 om at utlendingen ikke skal innvilges frivillig retur.
  • Begge foreldre søker om frivillig retur uten medfølgende barn som oppholder seg i Norge, jamfør punkt 5.3.

 

Søknad om assistert frivillig retur kan avslås eller beslutning tilbakekalles når:

  • Det er sannsynlig at utlendingen ikke har til hensikt å forlate landet.
  • Det foreligger opplysninger som tilsier at det ut fra en rimelighets vurdering ikke bør innvilges frivillig retur.
  • Det foreligger konkret mistanke om misbruk av ordningen, for eksempel mistanke om at hovedmotivet for å reise til Norge har vært å motta returstøtte. Avslag kan da gis enkeltpersoner eller grupper av samme nasjonalitet.
  • En av to foreldre med foreldreansvar, som oppholder seg i Norge, søker om assistert frivillig retur med mindreårige barn, jamfør punkt 5.3.
  • En av to foreldre som oppholder seg i Norge, med medfølgende barn, søker om assistert frivillig retur uten de medfølgende barna, jamfør punkt 5.3.

 

4.4.2   Rutiner ved bortfall eller avslag

Oversikt over utlendinger som har trukket sin søknad om assistert frivillig retur, som har forsvunnet, eller som leverandør av programmet har ekskludert pga. manglende samarbeid, skal oversendes fra leverandør av program for assistert frivillig retur til UDI ukentlig. UDI skal registrere denne informasjonen i saken, og utlendingssaken oversendes politiet innen fem arbeidsdager for effektuering av tvangsretur i henhold til den til enhver tid gjeldende praksis.

Når en søker får avslag på sin søknad om frivillig retur skal saken oversendes politiet for effektuering av tvangsretur, eventuelt i påvente av oppgjort straffbart forhold, jamfør punkt 4.3.2. Hvis UDI i løpet av søknadsprosessen har fått nye opplysninger om søkers identitet, tidligere oppholdssted, reiserute, eller lignende, skal disse oversendes politiet sammen med saksmappen.

 

4.5 Tilbud om ledsaget frivillig retur

UDI skal vurdere i samråd med PU og avgjøre om en søker som får avslag på sin søknad om assistert frivillig retur på grunn av at vedkommende anses å kunne utgjøre en fare for flysikkerheten, eller som kommer fra land som leverandør av programmet ikke har mulighet til å bistå, kan tilbys ledsaget frivillig retur, jamfør punkt 4.3.1. I de tilfellene hvor UDI finner at slik retur kan tilbys, skal UDI kontakte PU for å avklare og planlegge detaljer rundt gjennomføringen av returen.

Som hovedregel skal disse personene få utbetalt reintegreringsstøtte på lik linje med de som innvilges assistert frivillig retur.  Politiet skal selv dekke kostnadene til ledsagelse i slike returer, og ikke kreve utgiftene tilbakebetalt av søker. Det skal føres egen statistikk for denne typen returer, se punkt 6 om rapportering. Det skal ikke tilbys ledsaget frivillig retur for utlendinger som kan returneres til et annet land i henhold til Dublin II-forordningen.

 

4.6 Meldinger om planlagte avreiser

Leverandør av program for assistert frivillig retur skal ukentlig sende UDI lister over utreiseklare utlendinger. UDI skal senest en uke før utreise sende politiet lister over utlendinger som er utreiseklare med program for assistert frivillig retur. Politiet skal ved mottagelse av listene så raskt som mulig, og senest innen fem arbeidsdager kontrollere at ingen er siktet, etterlyst eller har uoppgjorte straffesaker som er av en slik alvorlighetsgrad at det ikke er ønskelig at vedkommende forlater landet. I tillegg skal de sjekke om utlendingen er ønsket som vitne i straffesak.

Dersom det er i politiets eller påtalemyndighetens interesse at utlendingen ikke reiser ut av landet, skal politiet gi melding til UDI om dette så raskt som mulig, og senest to dager før planlagt utreise. Politiet kan gi UDI nødvendige opplysninger i saken, jamfør straffeprosessloven § 61c første ledd nr. 7. UDI skal i samråd med politiet, eller annen ansvarlig påtalemyndighet, avgjøre hvorvidt utreisen skal utsettes, eller hvorvidt beslutning om assistert frivillig retur skal trekkes tilbake.

 

4.7 Registrering i DUF

UDI skal sørge for at utlendinger uten lovlig opphold, som ikke tidligere har vært registrert med sak i DUF, og som søker om assistert frivillig retur, jamfør punkt 5.1, registreres med bort- eller utvisningssak i DUF. UDI skal også, i samarbeid med politiet, sørge for at utlendingens fingeravtrykk blir registrert i fingeravtrykksdatabasen.

  

5. VILKÅR FOR DELTAKELSE I PROGRAM FOR ASSISTERT FRIVILLIG RETUR

5.1 Hvem omfattes av ordningen

Følgende personer omfattes av ordningen og kan søke om assistert frivillig retur:

  • Utlendinger med avslag på søknad om beskyttelse eller annen søknad om opphold
  • Utlendinger med en søknad om beskyttelse under behandling
  • Utlendinger uten lovlig opphold som ikke tidligere har vært registrert med sak i DUF
  • Utlendinger som kan returneres til et annet land i henhold til Dublin II-forordningen, og som søker om retur til hjemlandet, forutsatt at saken kan behandles og personen kan reise ut innen de fristene som følger av Dublin II-forordningen.

Utlendinger som søker om deltakelse i program for assistert frivillig retur etter at utreisefristen er utløpt, og utlendinger som oppholder seg på ukjent adresse kan søke om deltakelse i programmet. For at søknaden skal tas til behandling for sistnevnte gruppe forutsettes det at utlendingen oppgir sin oppholdsadresse eller annen kontaktinformasjon som gjør at operatør for programmet for frivillig retur lett kan komme i kontakt med søker.

Også utlendinger som ikke gis en periode for frivillig retur etter utlendingsloven § 90 sjette ledd, fjerde punktum, kan søke om deltakelse i program for assistert frivillig retur.

Asylsøkere underlagt 48-timersprosedyre, statsborgere av EU/EØS-land, USA, Canada, Australia, New Zealand, Sveits og Japan, og utlendinger som tidligere har mottatt støtte gjennom programmer for assistert frivillig retur eller tilbakevending, og som har gjeninnvandret til Norge, faller utenfor ordningen. Det skal heller ikke tilbys frivillig retur til land som er tilknyttet Dublin II-forordningen.

  

5.2 Returland

Som hovedregel gis det kun anledning til å returnere med program for assistert frivillig retur til eget hjemland. Retur kan unntaksvis også innvilges til annet land hvor utlendingen har gyldig fornybar oppholdstillatelse, og bare så fremt dette ikke er i strid med internasjonale eller bilaterale forpliktelser.

 

5.3 Familier

Barn under 18 år som har sine egne foreldre eller andre personer med juridisk foreldreansvar i

Norge, kan bare søke om assistert frivillig retur sammen med disse. Dersom en mindreårig har mer enn én forelder i Norge med foreldreansvar, og en av disse ikke søker om assistert frivillig retur sammen med resten av familien, skal den gjenværende forelderen gis mulighet til å uttale seg om at den andre forelderen søker om assistert frivillig retur for å returnere sammen med det mindreårige barnet. Orientering om rett til å uttale seg innen oppgitt frist sendes sist kjente oppgitte adresse.

Etter at alle parter er hørt i saken og all relevant informasjon er innhentet, skal UDI etter en helhetsvurdering avgjøre om den ene forelderen skal gis anledning til å returnere med assistert frivillig retur sammen med mindreårig barn, uten at den andre forelderen returnerer sammen med dem.

Hvis begge foreldrene søker om assistert frivillig retur uten medfølgende barn som oppholder seg i Norge, skal søknaden avslås. Hvis en av to foreldre som oppholder seg i Norge, med medfølgende barn, søker om assistert frivillig retur uten de medfølgende barna, skal UDI etter en helhetsvurdering avgjøre om det skal gis anledning til dette.

 

5.4 Flysikkerhet

Personer som anses for å kunne være en fare for flysikkerheten skal få avslag på søknad om assistert frivillig retur, jamfør punkt 4.3.1. Hvis politiets tilbakemelding etter registersøk er at søker kan tilbys ledsaget frivillig retur, skal UDI vurdere om dette er hensiktsmessig.

 

5.5 Påtalemessig hensyn

Personer som har uoppgjorte påtalemessige forhold kan få avslag på søknad om assistert frivillig retur, jamfør punkt 4.3.2.

 

6. RAPPORTER OG STATISTIKK

UDI skal utarbeide følgende rapporter og statistikk:

  • Ukentlige utreiserapporter som gir oversikt over dato for iverksettelse av vedtak, hvem som har reist med assistanse fra returprogrammet og reisemålet.
  • Månedlige rapporter over søkere som har fått innvilget søknad om assistert frivillig retur for mer enn tre måneder siden, men som ikke har reist. Årsaken til at man ikke har valgt å tilbakekalle beslutningen skal oppgis.
  • Antall søkere de siste tre månedene
  • Månedlig utreisestatistikk og statistikk over avslag på søknad om assistert frivillig retur

Kopi av rapportene og statistikken skal hver måned oversendes politiet.

Politiet skal føre statistikk over begrunnelsene for at saker ikke blir oversendt til UDI, jamfør punkt 4.2, og over årsakene til at søkere blir vurdert som uegnet til å fly uledsaget. Statistikken skal tertialvis oversendes UDI, som oversender denne til departementet i forbindelse med tertialrapporteringen.  Politiet skal også rapportere månedlig på antall ledsagede frivillige returer.

 

7. IKRAFTTREDELSE

Rundskrivet trer i kraft 15.06.2012.

 

Med hilsen
Thor Arne Aass
ekspedisjonssjef

Hans Sverre Sjøvold
ekspedisjonssjef