Høring – EU-kommisjonens forslag til system for fremreisetillatelse – European Travel Information and Authorisation System

EU-kommisjonen la den 16. november 2016 frem forslag til rettsakt for etablering av system for fremreisetillatelse til Schengen yttergrense for alle visumfrie tredjelands­borgere – European Travel Information and Authorisation System (ETIAS). 

For visumpliktige reisende til Schengen-området blir opplysninger om identitet og bakgrunn vurdert i visumsøknadsprosessen, og lagret i visuminformasjonssystemet VIS. EU-kommisjonen påpekte i sin redegjørelse «Stronger and Smarter Information Systems for Borders and Security» 6. april 2016 (COM(2016) 205 final) at Schengen-landenes myndigheter ikke har tilsvarende forhåndskunnskap om visumfrie tredjelandsborgere, med unntak for enkelte opplysninger mottatt gjennom API og eventuelt PNR ved ankomst via luft/sjø.

Økt forhåndskunnskap om visumfrie reisende til Schengen-området vil kunne styrke områdets indre sikkerhet, bidra til å sikre folkehelsen og motvirke ulovlig migrasjon. EU-kommisjonen har på denne bakgrunn lagt frem et forslag til rettsakt for frem­reisetillatelse, der utgangspunktet er at visumfrie reisende må søke om tillatelse for å reise frem til Schengen yttergrense. Ved yttergrensen vil grensekontroll bli foretatt som normalt før innpassering. Innvilget fremreisetillatelse vil således være en forutsetning for, men ingen garanti for, å kunne reise inn på Schengen-territoriet. Tilsvarende systemer finnes for reise til USA (ESTA), Canada (ETA) og Australia (ETA).

Forslaget behandles nå i grensearbeidsgruppen i Rådet. Forslaget er Schengen-relevant, slik at Norge deltar i diskusjonene på alle nivåer i rådsstrukturen. Forslaget til rettsakt og forhåndsstudie finnes ved å følge disse lenkene:

• Forordning om European Travel Information and Authorisation System (ETIAS) (PDF)
• Forhåndsstudie for ETIAS (PDF)

Kommisjonen har også laget et samlet memo, med spørsmål og svar om forslaget.

Justis- og beredskapsdepartementet sender med dette forslaget til et European Travel Information and Authorisation System på høring. Det bes om at høringsinstansene kommenterer både prinsipielle og konkrete sider ved forslaget. Relevante hørings­instanser bes spesielt kommentere den nasjonale plasseringen av den nasjonale enheten (se forslaget artikkel 8 og under).

Les og svar på høringen her: www.regjeringen.no/id2536150. Høringer er åpne, og alle kan sende innspill til oss. Vi ber om at høringssvar sendes inn digitalt ved å bruke skjemaet for høringssvar på regjeringen.no.

Nærmere om forslaget

Forslaget  tar utgangspunkt i at den reisende selv søker om fremreisetillatelse gjennom en elektronisk løsning (web og mobilapplikasjon), jf artikkel 13. Etter samme artikkel er det ingen absolutt tidsfrist for å søke, men den reisende er selv ansvarlig for at innvilget ETIAS-tillatelse foreligger før reisen til yttergrensen. Manglende tillatelse vil medføre avslag på innreise til Schengenområdet, jf artikkel 69, og transportselskaper vil kunne komme i ansvar dersom de medbringer visumfrie reisende uten fremreise­tillatelse til yttergrensen, jf artikkel 39 og Schengen-konvensjonen artikkel 26 . Alle reisende må søke, også mindreårige, men søknadsgebyret på 5 Euro frafalles for reisende under 18 år, jf artikkel 16. Opplysningene som skal gis i søknaden fremgår av artikkel 15. Søknadsdata er som hovedregel foreslått lagret i fem år, jf artikkel 47. 

Alle søknader vil innledningsvis bli underlagt automatisk behandling i sentralsystemet, jf artikkel 18. Her kontrolleres opplysningene i søknadsskjemaet mot opplysninger i Schengen Information System (SIS), Inn- og utreisesystemet (EES), VIS, Eurodac, Europols systemer (ECRIS), og Interpols reisedokumentbaser SLTD og TDAWN. Søknadsdata vil også bli analysert mot «ETIAS screening rules» (artikkel 28) og «ETIAS watchlist» (artikkel 29). Der den automatiske behandlingen ikke resulterer i treff, vil systemet umiddelbart innvilge en fremreisetillatelse, jf artikkel 19, og informere søkeren. Dette er antatt å være tilfellet i ca. 95 % av sakene. En innvilget fremreise­tillatelse vil vare i fem år, jf artikkel 30, eventuelt kortere dersom tredjelandsborgerens reisedokument utløper tidligere. 

Der den automatiske behandlingen resulterer i et treff, vil saken oversendes ETIAS Central Unit (sentralenheten), foreslått plassert i Frontex, for verifisering(artikkel 20). Formålet er å avgjøre om treffet er reelt, dvs. om opplysningene funnet i andre baser faktisk omhandler den aktuelle søkeren. Hvis treffet ikke er reelt sendes saken tilbake til den automatiske prosedyren for ny behandling. Der treffet er reelt, eller dette ikke kan avgjøres med sikkerhet, sendes saken til riktig ETIAS National Unit (den nasjonale enheten - artikkel 22). Sentralenheten har ikke kompetanse til å avgjøre saker selv. Sentralenheten skal videresende saken innen 12 timer etter mottak.

Den nasjonale enheten avgjør søknader om fremreisetillatelser overført fra sentral­enheten. Dette er antatt å dreie seg om 2 – 3 % av alle saker. Den nasjonale enhetens avgjørelse skal inneholde en  vurdering av i hvilken grad søkeren utgjør en sikkerhets­risiko, en trussel mot folkehelsen eller en risiko for ulovlig migrasjon. I bestemte tilfeller skal også andre lands nasjonale enheter konsulteres, jf artikkel 24. Hver Schengen-stat skal opprette en nasjonal enhet, jf artikkel 8. Det er den nasjonale enheten i landet der søkeren først skal reise inn (dvs. der yttergrensen krysses første gang) som er ansvarlig for behandling av søknaden, hvis saken ikke kan avgjøres automatisk. De nasjonale enhetene forutsettes å operere 24/7. Som hovedregel skal alle søknader være avgjort senest 72 timer etter søknaden er registrert komplett, jf artikkel 27.

Søkere kan påklage et avslag på søknad om fremreisetillatelse, jf artikkel 31. En klage behandles i henhold til nasjonale regler i landet som tok avgjørelsen.

Som ledd i den automatiske behandlingen av søknadene er det i forslaget artikkel 28 inntatt profileringsregler – ETIAS screening rules. Formålet er at sentralsystemet automatisk skal sammenlikne søknadsopplysningene med spesifikke risikoprofiler, utarbeidet på grunnlag av forhåndsdefinert, avgrenset og relevant statistikk og informasjon. Sentralenheten vil være ansvarlig for å utarbeide og revidere risiko­profilene, i konsultasjon med medlemslandene. EU-kommisjonen vil bli gitt kompetanse til å nærmere spesifisere datagrunnlaget risikoprofilene utarbeides på bakgrunn av. I tillegg skal sentralsystemet vurdere søknadsopplysningene mot en overvåkningsliste (ETIAS watchlist) utarbeidet av Europol, på bakgrunn av blant annet FNs liste over krigsforbrytere og informasjon mottatt fra medlemsstatene, jf artikkel 29.

Rettshåndhevende myndigheter er foreslått gitt tilgang til opplysningene lagret i sentralsystemet for å forebygge, oppdage og etterforske terror og annen alvorlig kriminalitet, jf artikkel 43. Slik tilgang til systemet kan kun skje etter en særlig prosedyre, og dersom spesifikke vilkår er oppfylt – jf. artiklene 44 og 45. Søk må knytte seg til en bestemt sak. Det er også inntatt enkelte begrensinger i hvilke søknadsopp­lysninger rettshåndhevende myndigheter vil få tilgang til gjennom søk i systemet. 

Gjennom ETIAS vil Schengen-landene innhente og analysere informasjon om visumfrie tredjelandsborgere som ønsker å reise til Schengen-territoriet. I arbeidet inn mot frem­leggelsen av forordningsforslaget påpekte EU-kommisjonen at systemet dermed som en praktisk konsekvens kan bidra til at flere avtaler om visumfrihet med tredjeland kan inngås, i det ETIAS i noen grad vil avhjelpe bortfallet av informasjon om de reisende som følge av at visumplikten opphører. Dette er imidlertid ikke inntatt som en spesifikt formål med rettsakten.

eu-LISA foreslås gitt ansvaret for å utvikle og drifte sentralsystemet, jf artikkel 6. Det er en uttalt målsetning at ETIAS i størst mulig grad skal bygge på og gjenbruke soft- og hardwarekomponenter utviklet og anskaffet for inn- og utreisesystemet (Entry / Exit System). Medlemsstatene vil blant annet være ansvarlige for tilknytningen av sine nasjonale systemer til det felles brukergrensesnittet (National Uniform Interface), jf artikkel 66. 

Søknadsgebyret forutsettes fra EU-kommisjonens side å dekke utvikling og drift av sentralsystemet, samt etablering og drift av sentralenheten og nasjonalenhetene, jf artikkel 74. De nasjonale kostnadene må imidlertid avklares nærmere i egne prosesser med berørte på et senere tidspunkt.  

Med vennlig hilsen
Dag Egil Adamsen
avdelingsdirektør

Kristian Kaspersen
seniorrådgiver

• Akademikerne
• Arbeids- og velferdsdirektoratet
• Barne- og likestillingsdepartementet
• Barneombudet
• Datatilsynet
• Direktoratet for utviklingssamarbeid - Norad
• Domstoladministrasjonen
• Finansdepartementet
• Forsvarsdepartementet
• Helse- og omsorgsdepartementet
• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet
• Klima- og miljødepartementet
• Kommunal- og moderniseringsdepartementet
• Kriminalomsorgens Sentrale Forvaltning
• Fagforbundet
• Finansdepartementet
• FN - UNHCR Stockholm
• Forsvarsdepartementet
• Helse- og omsorgsdepartementet
• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet
• Juristforbundet - Norges Juristforbund
• JURK - Juridisk rådgivning for kvinner
• Juss-Buss
• Jussformidlingen
• Klima- og miljødepartementet
• Kommunal- og moderniseringsdepartementet
• Kriminalomsorgens Sentrale Forvaltning
• KS - Kommunesektorens organisasjon
• Kulturdepartementet
• Kunnskapsdepartementet
• Landbruks- og matdepartementet
• Landsorganisasjonen i Norge
• Likestillings- og diskrimineringsombudet
• Nasjonalt ID-senter
• NHO - Næringslivets Hovedorganisasjon
• Norges lensmanns- og politilederlag
• Norges Politilederlag
• Norges Røde Kors
• Norsk Folkehjelp
• Norsk organisasjon for Asylsøkere - NOAS
• Norsk senter for menneskerettigheter
• Norsk tjenestemannslag
• Nærings- og fiskeridepartementet
• Olje- og energidepartementet
• Politidirektoratet
• Politiets Fellesforbund
• Politiets sikkerhetstjeneste
• Politijuristene
• Redd Barna
• Regjeringsadvokaten
• Riksadvokaten
• Samferdselsdepartementet
• Selvhjelp for innvandrere og flyktninger - SEIF
• Sivilombudsmannen
• Språkrådet
• Sysselmannen på Svalbard
• Tekna
• UNIO
• Utenriksdepartementet
• Utlendingsdirektoratet
• Utlendingsnemnda
• YS