Høringssvar fra Helsedirektoratet

Høringssvar fra Helsedirektoratet - Forslag til endringer i konfliktrådsloven, straffeloven mv.- strafferettslige reaksjoner og tvangsmidler for ungdom

Vi viser til Justis- og beredskapsdepartementets høringsnotat med forslag til endringer i konfliktrådsloven, straffeloven, straffeprosessloven, politiregisterloven, vegtrafikkloven, konfliktrådsforskriften, påtaleinstruksen, politiregisterforskriften og tapsforskriften. Høringsfrist er 13.01.2023.

Forslagene har sammenheng med Justis- og beredskapsdepartementets høringsnotat med tittelen «Forslag til endringer i konfliktrådsloven, straffeloven, straffeprosessloven mv. – strafferettslige reaksjoner og tvangsmidler for ungdom» som var på høring høsten 2020. I vårt høringssvar av 01.12.2020 kommenterte vi blant annet på at velferdstjenestenes plikt til å delta i ungdomsstraff og ungdomsoppfølging ikke er tydelig i lovverket, og at dette på ulike måter kan ha innvirkninger på velferdstjenestenes deltakelse i disse straffereaksjonene.

Innspillene vi ga i 2020 er fremdeles relevante, og bør ses i sammenheng med høringsinnspillene vi gir nå.

Helsedirektoratets innspill til høringsnotatet

Ungdomsstraff og ungdomsoppfølgning er straffereaksjoner spesielt tilpasset ungdom med et oppfølgingsbehov fra velferdstjenestene. Straffereaksjonene er basert på gjenopprettende prosess og tverrfaglig samarbeid og oppfølgning. Formålet med de alternative straffereaksjonene er å unngå at barn og unge soner i fengsel og å sikre nødvendig rehabilitering av ungdommen.

Konfliktrådsloven kapittel 4 bygger på en forutsetning om at velferdstjenestene skal bidra med nødvendige, rehabiliterende tiltak i gjennomføringen av ungdomsstraff og ungdomsoppfølgning. Ansvaret er ikke tydeliggjort i de enkelte velferdstjenestelovene.

Etter dagens regler i konfliktrådsloven kapittel 4 kan helsepersonell dele opplysninger om ungdommen på grunnlag av ungdommens individuelle samtykke. Samtykkegrunnlaget gir ungdommen innflytelse på hva den ønsker å dele med den enkelte aktør, tjeneste eller person i straffegjennomføringen. Det bidrar til at ungdommen kan ha tillitt til at opplysninger ikke deles med personer som ikke har behov for de aktuelle opplysningene i sitt arbeid.

I høringsnotatet foreslås det at samtykkegrunnlaget skal erstattes av ny § 22 c i konfliktrådsloven. Formålet er å sikre en mer effektiv informasjonsdeling og raskere iverksettelse av ungdomsreaksjonene.

Helsedirektoratet har innspill til helse- og omsorgstjenestens rolle i straffegjennomføringen, til kapittel 3 om informasjonsdeling under ungdomsstraff og ungdomsoppfølgning og til ordlyden i forslaget til ny konfliktrådslov § 22 c.

1) Tydeliggjøring av helse- og omsorgstjenestens rolle

Helse- og omsorgstjenestens og øvrige velferdstjenesters rolle bør etter vår vurdering omtales i en fremtidig proposisjon. Tydeliggjøring av den enkelte velferdstjenestes rolle i ungdomsstraff og ungdomsoppfølging, kan bidra til riktigere og mer ensartet praktisering av ny § 22 c.

Helse- og omsorgstjenestens oppgaver er å yte øyeblikkelig helsehjelp og nødvendige helse- og omsorgstjenester. Hjelpen kan for eksempel være behandlings- og rehabiliteringstiltak for å forebygge og behandle psykiske helseproblemer og rusmiddelproblemer. Hvilken type helsehjelp som skal ytes, og hvor lenge helsehjelpen bør ytes, må fastsettes ut i fra en løpende, konkret tverrfaglig vurdering.

Kravene til helsepersonellets yrkesutøvelse i helsepersonelloven står sentralt ved ytelse av helsehjelpen. Helsepersonell skal blant annet sørge for å gi informasjon til pasienten om helsehjelpen og helsetilstanden, innhente samtykke fra pasienten og sikre medvirkning ved gjennomføringen av helsehjelpen. Videre skal helsepersonellet overholde sin lovpålagte taushetsplikt. Formålet med taushetsplikten er å ivareta pasientens personvern, sikre befolkningens tillit til helsepersonell og helse- og omsorgstjenesten slik at personer ikke unnlater å oppsøke helsehjelp av frykt for at uvedkommende skal få tilgang til opplysninger.

2) Informasjonsdeling

Departementet skriver i punkt 3.1 i høringsnotatet at gjennomføring av ungdomsstraff og ungdomsoppfølging forutsetter et samarbeid mellom aktører i straffekjeden og øvrige offentlige og private tjenesteytere og aktører. Departementet viser til at de ulike tjenesteyterne og aktørene kan ha informasjon av betydning for vurderingen av ungdommens livssituasjon og behov, og samtidig ha behov for å motta slik informasjon om ungdommen. I mange tilfeller kan det være tale om personlig og til dels svært sensitiv informasjon om ungdommen. […] Deling av personopplysninger under straffegjennomføring i konfliktråd, er i dag basert på samtykke fra ungdommen og eventuelt ungdommens verger.

Departementet uttaler videre i høringsnotatet at lovregulering av adgangen til informasjonsdeling under ungdomsstraff og ungdomsoppfølging, reiser en rekke spørsmål og avveininger, ettersom det er ulike tjenesteytere og aktører involvert, og behovet for informasjonsdeling varierer mellom disse og på de ulike stadiene i ungdomsreaksjonene. Departementet understreker at det er en stor utfordring å finne balansen mellom enkle og praktikable regler, og regler som i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til ungdommens privatliv og personvern. Departementet ber derfor særlig om innspill til hvordan regelverket kan ivareta de kryssende hensynene på en best mulig måte.

Innspill:

Helse- og omsorgstjenestens taushetsplikt er særskilt og gjennomgående regulert i helselovgivningen. Vi viser blant annet til spesialisthelsetjenesteloven § 6-1, helse- og omsorgstjenesteloven § 12-1, helsepersonelloven § 21 og pasientjournalloven § 15.

(I høringsnotatet punkt 3.2.2.2 er også helseregisterloven nevnt. Denne loven gjelder helseregistre, og er ikke aktuell i sammenhengen den er nevnt. Se også vårt innspill til forrige høring, datert 1.12.2020).

Helsepersonellovens regler om taushetsplikt skal ivareta pasientens personvern og tillitt til helse- og omsorgstjenesten. Pasienten skal være trygg på at opplysningene ikke havner hos uvedkommende. I de tilfeller loven gir unntak fra lovbestemt taushetsplikt, er det fra lovgivers side vurdert at hensynene bak unntaket veier tyngre enn hensynet til taushetsplikt og pasientens personvern.

Helsepersonelloven åpner for unntak fra lovbestemt taushetsplikt i § 23 nr. 6, som fastslår at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysninger gis videre etter regler fastsatt i lov eller i medhold av lov, når det er uttrykkelig fastsatt eller klart forutsatt at taushetsplikt ikke skal gjelde. For at taushetsplikten skal vike, må det være uttrykkelig fastsatt eller klart forutsatt at taushetsplikten skal vike. Det er sjelden nødvendig å gi alle opplysninger helsepersonell sitter inne med, og taushetsplikten blir regelmessig bare opphevd i relasjon til bestemte grupper eller organer, for eksempel Statens helsetilsyn og folketrygdens organer . Så langt det er mulig må det tas hensyn til pasienten også når taushetsplikten fravikes.

For å sikre en god straffegjennomføring og et godt samarbeid mellom aktørene, mener vi forslaget i ny § 22 c i konfliktrådsloven bør tydeliggjøres for å ivareta pasientens personvern og aktørenes og helsepersonellets lovpålagte taushetsplikt. Vi støtter i denne sammenheng departementets forslag om å innta en forskriftshjemmel i siste ledd i ny konfliktrådslov § 22 c. Vi mener det er nødvendig å utarbeide en forskrift som gir nærmere regler om deling av opplysninger med andre offentlige organer, herunder hvilke organer det kan deles opplysninger med.

Hvilke samarbeidende aktører skal kunne dele informasjon?

Hvis helsepersonell skal kunne overholde sin profesjonsbestemte taushetsplikt, må de vite til hvem og i hvilke situasjoner de kan dele taushetsbelagt informasjon når de deltar i ungdomsstraff eller ungdomsoppfølging. Brudd på taushetsplikten innebærer brudd på forsvarlig behandling og kan medføre straffeansvar.

Lovforslaget i ny § 22 c i konfliktrådsloven angir rammene for formålet med informasjonsdelingen. Retten til å dele opplysninger gjelder etter forslaget når det er nødvendig for å forberede og gjennomføre ungdomsstraff etter kapittel IV. Formålet med delingen er, slik vi vurderer det, for vidt beskrevet og vil kunne være vanskelig å vurdere for helsepersonellet som deltar i ulike møter.

Konfliktrådsloven kapittel 4 omhandler ungdomsstormøte, utarbeidelse av en ungdomsplan og oppfølgning av planen, jf. § 22. Det er i forslaget ikke foretatt avgrensning av hvilke parter som kan være representert i ulike deler av oppfølgingen. Konfliktrådsloven § 23 nevner at partene kan være representanter fra kriminalomsorgen, skole, barnevernstjeneste, helse- og omsorgstjeneste og andre med tilknytning til domfelte, siktede, fornærmede eller til saken.

Departementet skriver i punkt 3.3.4.4 at helseopplysninger om ungdommen vil både kunne være relevant ved koordineringsgruppens, påtalemyndighetens og eventuelt domstolens vurdering av egnethet, ved ungdomskoordinators nærmere kartlegging og fastsetting av tiltak i ungdomsplanen, og for oppfølgningsteamets gjennomføring. Vi mener bestemmelsen bør avgrenses til samarbeidsmøter der det deltar parter som skal samarbeide om ungdommens rehabilitering. For eksempel kan det i et ungdomsstormøte være deltakere som er fornærmede eller andre private aktører som ikke har noen grunn til å kjenne til helseopplysninger om ungdommen. Det må vurderes i hvilke møter det vil kunne være strengt nødvendig å dele helseopplysninger om ungdommen.

I vurderingen av hvilke aktører som kan motta opplysninger, må formålet med delingen, ungdommens personvern og hensynet til helsepersonellets alminnelige taushetsplikt stå sentralt. Det kan være nødvendig at prosessen planlegges slik at færrest mulig deltar på møter der helseopplysninger skal deles om ungdommen. Vi viser tilsvarende til Kriminalomsorgens rundskriv 2014-6 punkt 3.1.7, om konfidensialitet og videre bruk av personundersøkelsen (PUM). Der fremgår at "Der det er andre personer fra det offentlige til stede i ungdomsstormøtet eller i oppfølgningsteamet, har disse taushetsplikt etter forvaltningsloven, spesiallovgivningen som regulerer disses virksomhet og konfliktrådsloven § 9 om personundersøkelsen skal kunne benyttes under ungdomsmøter hvor private aktører involveres, må ungdomsstormøtet vurderes oppdelt, slik at hensynet til domfeltes privatliv blir ivaretatt, jf. konfliktrådsloven § 9."

Departementet skriver i punkt 3.3.4.1 at informasjonen skal være tilstrekkelig til å kunne oppnå formålet, men samtidig slik at informasjonsdelingen heller ikke blir mer omfattende enn nødvendig. Hensynet til ungdommens tillitt til forvaltningen må veie tungt. Deling av helseopplysninger til uvedkommende vil stride med helsepersonellovens regler om taushetsplikt og kan bidra til å skade tillitten til helsepersonell og helse- og omsorgstjenesten. Dersom ungdommen velger å avslutte et behandlings- eller rehabiliteringsløp på grunn av manglende tillitt til tjenestene, vil dette skade helsehjelpen som ytes og dermed ungdommens mulighet for rehabilitering.

Det er, slik vi ser det, behov for at regelverket begrenser deling av personopplysninger til møter og aktører der det er strengt nødvendig å dele informasjonen. Det må ikke deles informasjon i møter der det er personer og aktører til stede som ikke strengt nødvendig trenger opplysningene. Lovbestemmelsen bør også presisere at opplysninger kan deles, dvs. at det ikke er en plikt for aktørene å dele opplysningene, men at dette må gjøres etter en konkret vurdering av hva som er ungdommens beste.

Hvilke opplysninger kan deles i samarbeidet?

Departementet skriver i punkt 3.3.4.4 at formålet med informasjonsdeling skal søkes oppnådd med minst mulig deling av personopplysninger. Vi mener dette er et grunnleggende prinsipp som bør synliggjøres i lovens ordlyd.

For å sikre en enhetlig og tydelig adgang til å dele personopplysninger, er det slik vi ser det behov for at lovforarbeidene og regelverket på en tydeligere måte beskriver hvilke opplysninger det vil være nødvendig for aktørene å dele. Slik regelverket er foreslått kan det være vanskelig for aktørene som skal gi taushetsbelagte opplysninger, å vurdere hvilke opplysninger som er nødvendige for det aktuelle formålet. Dette gjelder antagelig alle aktører i velferdstjenestene som skal vurdere adgangen til å dele opplysninger i medhold av § 22 c. For eksempel vil informasjon om at ungdommen møter opp til behandling hos psykolog være underlagt taushetsplikt. Deling av informasjon om at ungdommen ikke stiller til time, er eksempel på opplysning som vil måtte vurderes etter konfliktrådsloven § 22 c dersom den skal deles. Kriterier for når en slik opplysning er relevant og for hvem den er relevant for, er således eksempel på aktuelle vurderingstemaer for helsetjenesten.

Generelt bør deling av informasjon om selve innholdet i behandlingen underlegges en høy terskel. Det må gjøres en konkret vurdering av hvem opplysningene kan deles med for de aktuelle formålene om rehabilitering, straff og samfunnsvern. Vi antar at det i noen saker kan være strengt nødvendig å dele opplysninger om for eksempel diagnose, oppmøte til behandling, effekt av behandling eller avbrutt behandling, men at dagens bestemmelse i § 22 c ikke gir tilstrekkelige føringer for når, med hvilket formål og til hvilke aktører slike svært personsensitive opplysninger i så fall kan og bør deles.

I tillegg bør bestemmelsen gis en mer pedagogisk utforming. Eksempelvis er det vanskelig å lese ut fra bestemmelsen hva som er forholdet mellom forslagets andre og fjerde ledd. Videre mener vi at det er uheldig at tredje ledd gjelder rett til informasjon. Det gir en lite logisk oppbygning av bestemmelsen.

1) Forslag til ny § 22 c om informasjonsdeling

Til § 22 c første ledd:

Vi mener bestemmelsen i større grad bør konkretisere når det kan deles informasjon om ungdommen. Dersom det skal deles informasjon i et ungdomsstormøte, må det kun være aktører til stede som har en formell rolle i rehabiliteringen og samfunnsvernet. Det kan være grunn til at offentlige aktører som ungdomskoordinator, kriminalomsorgen og politi kan få opplysninger uten ungdommens samtykke. Dette er aktører som har en forvaltningsmessig oppgave i rehabiliteringen, som å forhindre nye lovbrudd. Disse aktørene har også forvaltningsmessig taushetsplikt, og kan ha behov for tilgang til opplysninger for å følge opp egne tiltak overfor ungdommen.

Vi mener at opplysninger til eventuelle private aktører i ungdomsoppfølgningen fortsatt må baseres på ungdommens samtykke.

Forslag til ordlyd i § 22 c første ledd:

"Når det er nødvendig for å bidra til ungdommens rehabilitering, kan samarbeidende offentlige aktører dele personopplysninger om ungdommen i gruppemøter etter konfliktrådsloven kapittel IV. Det skal ikke deles flere opplysninger enn nødvendig for formålet, og ikke med flere aktører enn strengt nødvendig."

Til § 22 c andre ledd;

Når det er strengt nødvendig, kan helseopplysninger deles uten hinder av helsepersonellovens regler om taushetsplikt. Opplysningene kan deles med offentlige aktører som trenger opplysningene for å samarbeide om rehabiliterende tiltak til ungdommen.

Til § 22 c tredje ledd:

Avsnittet gjelder retten til informasjon om informasjonsdelingen, og det bør vurderes om dette avsnittet skal flyttes til en egen lovbestemmelse og konkretiseres. Vi mener ordlyden i større grad må fokusere på at informasjonen skal sikre medvirkning, og at medvirkning krever at ungdommen og vergen på en forståelig måte informeres om hva informasjonsdelingen går ut på. Det må informeres om hvem som er aktører i oppfølgningen, og hvilke opplysninger som deles til hvilke aktører, i hvilke sammenhenger det er aktuelt å dele opplysninger, og om endringer som skjer i prosessen. Det bør presiseres hvilke aktører som plikter å gi informasjon til ungdommen og vergen.

Departementet skriver i punkt 3.3.4.2 at for at ungdommen skal kunne gi uttrykk for et informert syn på informasjonsdelingen, bør det gis informasjon om hva slags opplysninger det kan bli aktuelt å dele, hvem informasjonen skal deles med og i hvilke sammenhenger opplysningene kan bli delt, både i forkant av og under straffegjennomføringen.

Både Nordlandsforskning og andre aktører peker på at det er flere utfordringer ved at ungdomsreaksjonene i dag er samtykkebaserte, og at innhenting av ulike samtykker fra ungdom og verger er arbeidskrevende og bidrar til at saksbehandlingen trekker ut i tid. Dette fører igjen til at det tar tid før ungdommen får hjelp, noe som også øker risikoen for at de utfordringene ungdommen har forverrer seg, og at ungdommen begår ny kriminalitet i ventetiden.

Ungdommens rett til medvirkning og tjenesteyternes plikt til å innhente ungdommens syn på informasjonsdeling er noe man fremdeles må sette av tid og ressurser til hos tjenesteyterne. Ungdommen skal vite hvem som kan få informasjon om ungdommens helse, på de ulike tidspunktene under straffegjennomføringen.

Helsedirektoratets forslag til ordlyd i ny bestemmelse om rett til informasjon:

Ungdommen og verge har rett til å medvirke til informasjonsdeling i straffegjennomføringen, og skal få informasjon om hvilke opplysninger det er nødvendige å dele med hvilke aktører i arbeidet. Ungdommen og vergen skal få mulighet til å gi sin mening om delingen av opplysninger i forkant av slik deling. Dette gjelder både før og under gjennomføringen av ungdomsoppfølging og ungdomsstraff. Unntak fra dette gjelder dersom det vil vanskeliggjøre fremdriften i arbeidet i vesentlig grad, eller det er åpenbart unødvendig.

Til § 22 c fjerde ledd:

Ordlyden bør ha med at deling av opplysninger skal være til barnets beste, og er bare tillatt dersom delingen ikke utgjør et uforholdsmessig inngrep overfor ungdommen.

Når det gjelder vurderingen av uforholdsmessig inngrep, er det et spørsmål om vurderingen bør dokumenteres i konfliktrådet. Det fremgår av høringsnotatet at det er viktig at både påtalemyndighet og konfliktråd etablerer gode rutiner for å sikre notoritet rundt ungdommens og vergens syn på informasjonsdelingen. Et spørsmål er også om en slik beslutning skal kunne påklages av ungdommen.