Høringsbrev

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg II

Utgiver: Justis- og beredskapsdepartementet

Høring – forslag til endring i politiloven (adgang til å pålegge meldeplikt for pengeinnsamling og til å regulere pengeinnsamling på offentlig sted)

Justis- og beredskapsdepartementet sender med dette på høring et forslag til endring i politiloven § 14.

Liste over høringsinstanser følger vedlagt. Vi ber høringsinstansene vurdere om forslaget også bør forelegges underordnede organer. Eventuell uttalelse til forslaget bes sendt Justis- og beredskapsdepartementet, Politiavdelingen, Postboks 8005 Dep, 0030 Oslo. Det bes om at eventuell uttalelse i tillegg sendes per e-post (i word-format, ikke som PDF-fil) til jan.austad@jd.dep.no. 

Høringsfristen er fredag 15. mars 2013.

Spørsmål kan rettes til seniorrådgiver Jan Austad på samme adresse eller på
telefon 22 24 54 43.

 

1. Bakgrunn

Et enstemmig Storting vedtok i 2005 å oppheve løsgjengerloven (lov 31.mai 1900 om Løsgjengeri, Betleri og Drukkenskap). Lovens straffebud mot tigging i § 11 ble ikke videreført i annen lovgivning, slik at tigging derved ble avkriminalisert.

Forslaget om å avkriminalisere tigging ble satt frem av Justisdepartementet i Ot.prp.nr.113 (2004-2005). Det ble vist til at den høye levestandarden i Norge hadde gjort at tigging lenge hadde vært et lite problem, og at løsgjengerloven § 11 knapt hadde vært brukt. De senere år hadde imidlertid antall personer som i storbyene ba forbipasserende om penger, økt betraktelig. Politiet begynte igjen å håndheve løsgjengerlovens § 11, men da ved å pålegge tiggere å fjerne seg fra der de tigget, ikke ved å bøtelegge dem.

I et lovforslag om oppheving av forbudet mot tigging fremsatt i Dokument 8:91 (2003-2004) ble situasjonen beskrevet på følgende måte:

“De fleste tiggerne i Oslo er rusavhengige, og mange venter på behandlingsplass. For de fleste vil alternativet til tigging være kriminalitet og prostitusjon for å finansiere rusmisbruket. Å bøtelegge tiggerne er lite hensiktsmessig og vil bare bidra til å forverre situasjonen. Samfunnet må styrke de sosiale tiltakene overfor denne gruppen, i stedet for å bruke politiet til å skremme dem vekk.”

Departementet la den gang til grunn at mange av de som tigget var hardt belastede norske rusmiddelmisbrukere. Man sluttet seg til at det burde brukes sosialpolitiske virkemidler og ikke strafferettslige for å unngå at personer tigger.

Departementet viste også til at Straffelovkommisjonen i NOU 2002:4 hadde foreslått at tigging ikke lengre burde være straffbart, noe som ble begrunnet slik:

“Det ubehaget som for de forbipasserende kan være forbundet med å måtte ta stilling til en slik forespørsel, har ikke en slik art at det er rimelig å anvende straff overfor tiggeren.”

Selv om straffebudet mot alminnelig tigging ble foreslått opphevet, understreket departementet at tigging ikke var et ønsket fenomen, først og fremst av hensyn til den som tigger.

Departementet viste for øvrig til at man fra politihold hadde fått opplyst at noe av tiggervirksomheten hadde fått et mer profesjonelt preg; den ble utført av utenlandske tiggere uten synlige rusproblemer, der tiggingen syntes å inngå i en mer organisert virksomhet. Departementet hadde grunn til å tro at noen i slike miljøer ble tvunget til å tigge, og varslet derfor at man ville foreslå å endre straffeloven 1902 § 224 om menneskehandel, slik at det ville gå klart frem at også det å utnytte noen til tigging, ble rammet av bestemmelsen.

Det ble videre påpekt at den enkelte kommune med hjemmel i politiloven § 14 nr. 1 ved behov kunne gi bestemmelser i politivedtekten om bortvisning av tiggere som forstyrrer ro og orden. Opphevelsen av løsgjengerloven § 11 skulle derfor først settes i verk når de kommuner som ønsket det, hadde fått tid til å fastsette slike vedtekter.

Departementet la til grunn at tigging som skjedde på en truende eller kvalifisert plagsom måte var straffbart etter generelle bestemmelser i straffeloven, men at det i praksis kunne være bevismessig krevende å benytte straffelovens bestemmelser. Departementet viste derfor til at man ville vurdere om det burde åpnes for at politivedtektene skulle kunne regulere kvalifisert plagsom tigging. En slik regulering ville ikke utvide området for det straffbare, men kunne bli en mer praktikabel og informativ hjemmel enn straffelovens generelle bestemmelser om trusler mv.

Opphevelsen av løsgjengerloven § 11 ble satt i kraft 1. juli 2006.

I Ot.prp.nr.50 (2005-2006)foreslo Justisdepartementet de varslede endringer i straffelovens bestemmelse om menneskehandel, etter at problemstillingen knyttet til den organiserte tiggevirksomheten var blitt sendt på høring.

Samtidig drøftet man spørsmålet om å endre hjemmelsgrunnlaget for politivedtekter. Departementet konkluderte med at man ikke fant det ønskelig å fremme et slikt forslag, og uttalte:

“Å innføre en adgang til å bortvise tiggere som ikke begår noen straffbar handling, kan medføre at avkriminaliseringen ikke får noen større praktisk betydning. Det bør derfor påvises et klart behov for en bortvisningsadgang før det fremmes noe lovforslag om det, og det bør eventuelt stilles som vilkår for bortvisning at personer det gjelder i betydelig grad forstyrrer eller sjenerer sine omgivelser. Departementet er derfor innstilt på å kunne vurdere spørsmålet på nytt når opphevingen av forbudet mot tigging og endringen i straffebestemmelsen mot menneskehandel har virket en stund.”

Stortinget fattet i juni 2006 vedtak i samsvar med departementets forslag.

Begrepet “tigging” ble forklart i merknadene til lovforslaget i Ot.prp.nr.50 (2005-2006) om endring i strl. 1902 § 224, der det blant annet heter:

“Med begrepet “tigging” tenker departementet på det å be andre om penger eller andre midler. Begrepet omfatter både alminnelig tigging – såkalt “betling”, jf. løsgjengerloven § 11…., og en mer kvalifisert form for tigging, for eksempel der den som tigger, opptrer truende eller kvalifisert plagsomt….

Gatemusikanter som yter musikk som vederlag vil neppe kunne sies å tigge…

Tilsvarende vil gjelde for den som driver akrobatikk eller de som tilbyr roser eller andre tilsvarende gjenstander mot en slant. Det kan også tenkes andre liknende former for “tjenester” som ytes, men som ikke naturlig kan karakteriseres som “tigging”.”

  

2. Nærmere om dagens situasjon

2.1 Utbredelsen og arten av tigging

Justis- og beredskapsdepartementet har innhentet opplysninger fra Politidirektoratet om hvordan tigging utøves i de forskjellige politidistrikter. Sommeren 2012 mottok departementet i tillegg jevnlige rapporteringer fra utvalgte politidistrikter om hvor mange personer som tigget, hvordan tiggingen ble utført, samt om mulige koblinger mellom tigging og straffbare handlinger.

Siden tigging er en lovlig virksomhet, foretar ikke politiet en regelmessig kartlegging av personer som tigger. I forbindelse med rapporteringene til departementet har politiet likevel innhentet en del tall som belyser virksomheten. Det er dessuten innhentet opplysninger fra tjenestemenn som har opparbeidet særlig kjennskap til tiggermiljøene. 

Oslo politidistrikt
I slutten av mai 2012 ble det foretatt telling og kontroll av personer som tigget i sentrumsområdene i Oslo. På ett tidspunkt den 24. mai var 194 tiggere i virksomhet. Syv av personene var norske statsborgere, mens resten i hovedsak var rumenske borgere. 69 av rumenerne ble kontrollert for identitet og sjekket mot strafferegisteret. Så nær som alle var registrert med straffbare forhold begått i Norge. Mange av dem forklarte at de var i Norge for å tigge om sommeren, og reiste flere turer hit årlig. De oppgav å sove ute eller i bilene sine.

Politiet i Oslo gjennomførte på samme tidspunkt samtaler med næringsdrivende som driver restaurant- og serveringsvirksomhet i sentrum av byen. Tigging oppfattes som et stort problem av de næringsdrivende. Tiggerne tar direkte kontakt med kunder som sitter og spiser og drikker, og mange kunder klager over dette. Betjeningen på utesteder ber ofte tiggere om å fjerne seg, noe som ofte resulterer i hissige og til dels aggressive reaksjoner fra tiggerne. Næringsdrivende knytter tiggingen til tyverier fra kunder og utesteder.

Flertallet av de rumenske borgerne som tigger i Oslo antas å tilhøre rombefolkningen. Det foretas ingen registrering av eventuell tilknytning til denne folkegruppen i forbindelse med politikontroller eller straffesaksbehandling. Det er bare statsborgerskap, ikke tilknytning til etnisk gruppe som kan registreres.

Mange av de som tigger, inngår i grupper som også livnærer seg som gateselgere og gatemusikanter. Noen tiggere sitter på fortauet eller i gågater og utøver sin virksomhet på en passiv måte. Andre går aktivt omkring og henvender seg på en pågående og forstyrrende måte til forbipasserende. 

Opplysninger fra Oslo politidistrikt viser tydelige sammenhenger mellom tigging og straffbare handlinger. Tiggere har blant annet bodd sammen med landsmenn som har bedrevet vinningskriminalitet i større omfang. Eksempelvis ble fire rumenere for en tid tilbake dømt for en stor mengde innbruddstyverier fra privatboliger. På deres bostedsadresse pågrep politiet ca 20 rumenere, hvorav mange livnærte seg ved tigging. Flere av dem ble straffet for å ha vært i besittelse av tyvegods.

I noen saker har personer forklart at de kom til Norge for å tigge, men at de ikke tjente tilstrekkelig på dette, og derfor begikk straffbare handlinger.

Politiet i Oslo har flere ganger kunnet fastslå at det er kontakt mellom tiggere og personer som planlegger å rane eller stjele fra særlig eldre personer. Etter å ha mottatt penger fra en giver, ringer tiggeren til bekjente i nærheten og oppgir hvor giveren oppbevarer lommeboken sin. De aktuelle personene følger da etter giveren, men har i slike tilfeller blitt stanset av politiet før noe straffbart kunne skje.

Våren 2012 så Etterretning- og vinningsavsnittet en oppblomstring av saker hvor rumenske kvinner tilbød personer falske gullsmykker, for så å bytte ut de fornærmedes egne ekte gullsmykker med falske smykker. Flere av disse rumenske kvinnene har ved andre anledninger tigget.

Personer som begår lommetyverier og annen vinningskriminalitet har ofte også utøvd tigging. Lommetyver bruker tiggekoppene som påskudd for å oppholde seg i sentrum. De kan tigge en dag og begå lommetyveri og annen kriminalitet neste dag. Tiggere samarbeider også med lommetyver på mange ulike måter og oppbevarer tyvegods for dem.

Oslo politidistrikt opplevde sommeren 2012 meget store utfordringer i forbindelse med at personer som tigget ikke benyttet ordinære overnattingsmuligheter, men valgte å overnatte utendørs på offentlig sted, herunder under åpen himmel, under broer, i biler, i telt og under presenning eller i provisoriske byggverk. Publikum klaget over tilgrising i boligområder og i parker mv.  

Hordaland politidistrikt
Politiet meldte gjennom sommeren 2012 om ca 10-15 aktive tiggere i Bergen sentrum, som alle var antatt å være rumenske borgere fra rombefolkningen. Tallet har vært stabilt de siste par årene. Politiet oppfattet ikke tiggerne som noen ordensmessig utfordring i Bergen by, siden tiggingen ble utøvet på en passiv måte, men mener likevel at det er hevet over tvil at tiggingen akkumulerer straffbare handlinger. 

Sør-Trøndelag politidistrikt
Politiet meldte sommeren 2012 om ca 10-15 tiggere sittende på faste plasser rundt i Trondheim sentrum. Samtlige var rumenske borgere. Samlet sett var det ca 30-50 rumenere i bybildet daglig. Byen opplevde en stor økning i grove tyverier fra personer på offentlig sted, og flere av tiggerne ble pågrepet i slike saker. 

Rogaland politidistrikt
Politiet opplyser at de gjennom sommeren 2012 ikke hadde nevneverdige utfordringer knyttet til tigging.

Tiggerne i Rogaland har vært for det meste rumenere og polakker samt noen få nordmenn. Rumenerne har vært mest aktive med å tigge i bynære områder. De har av og til opptrådt truende mot personer som ikke vil gi dem penger, og det har kommet meldinger om at de har forsøkt å stjele vesker etter å ha blitt avvist.

Polakker har vært mest aktive med å gå tigge eller forsøke å selge gjenstander på døren hos privatpersoner.

Organisering av tigging
Opplysninger fra politidistriktene viser at tiggingen som utøves av utenlandske statsborgere gjennomgående er en organisert virksomhet. Tiggerne inngår i grupper av ulik størrelse som reiser sammen til og fra Norge, og som overnatter i fellesskap. Grupperingene driver med ulovlig gatesalg, spiller musikk og begår straffbare handlinger i tillegg til tiggingen. 

Det er noen få barn blant de som tigger, i all hovedsak i alderen 15-17 år. Barnevernet kobles regelmessig inn når barn som tigger påtreffes av politiet.

Den nærmere organisering av tiggingen, herunder familieforhold og rollefordelingen innen grupperingene, er krevende å fastslå. Ved Bergen tingretts dom av 5. juli 2012 ble 6 rumenske statsborgere dømt for blant annet menneskehandel, ved utnyttelse av barn i forbindelse med salg av uekte gullvarer, til tigging, tyverier og annet. Alle de tiltalte kom fra samme sted i Romania. Barna som ble utnyttet var i slekt med de tiltalte, både som biologiske barn, svigerbarn, egen ektefelle og svigerinne mv.

Dommen fra Bergen viser med tydelighet faren for misbruk og utnyttelse innen miljøene som tigger i Norge, men gir ikke grunnlag for å trekke klare slutninger om omfanget av menneskehandel innen tiggergrupperingene. De som tigger i Norge, kan best beskrives som en uensartet gruppe som ofte opererer innen familiegrupper med sammensatte maktrelasjoner.

Europol utga i 2011 en egen rapport om menneskehandel innen EU, i tillegg til at menneskehandel omtales i Europols trusselvurdering knyttet til all organisert kriminalitet. Europol viser til at kriminelle grupper innen rombefolkningen er meget mobile. De mest sårbare personer innen rombefolkningen – barn og unge kvinner – står i fare for å bli utnyttet til menneskehandel av kriminelle. Dette skyldes ikke minst at myndighetene i mange EU-land har inntatt en lite aktiv holdning til denne utfordringen.

Europols rapporter peker på at størrelsen på rombefolkningen og tilgangen borgere av Romania og Bulgaria nå har til Schengen-området, gjør at det må forventes en økning i menneskehandel utført av kriminelle grupperinger innen rombefolkningen.

 

2.2 Gjeldende rett

Håndhevelse av den offentlige ro og orden
Lov om politiet av 4. august 1995 nr.53 (politiloven) gir i § 7 politiet adgang til å gripe inn for å stanse forstyrrelser av den offentlige ro og orden, for å ivareta enkeltpersoners eller allmennhetens sikkerhet eller for å avverge eller stanse lovbrudd. Politiet har i slike tilfeller en vid adgang til å treffe bestemmelser, herunder regulere ferdsel, forby opphold i bestemte områder, avvise, bortvise, fjerne eller anholde personer.

Personer som tigger på en pågående eller aggressiv måte på offentlig sted, har i mange tilfeller blitt pålagt å fjerne fra det aktuelle område for et visst tidsrom med hjemmel i politiloven § 7 om håndhevelse av den offentlige ro og orden. Det er i henhold til politiloven § 30, jf. § 5, straffbart å unnlate å følge politiets pålegg.

Straffeloven 1902 § 350 setter straff blant annet for den som ved utilbørlig atferd forstyrrer den alminnelige fred og orden. Dette er en bestemmelse som kan ramme den som tigger på en pågående eller aggressiv måte.

Straffeloven 1902 § 390a rammer den som ved skremmende eller plagsom opptreden eller annen hensynsløs atferd krenker en annens fred. Politiet er avhengig av anmeldelse fra fornærmede for å kunne straffe en gjerningsperson etter bestemmelsen.

Meldeplikt for pengeinnsamling i medhold av kommunale politivedtekter
Politiloven gir i § 14 kommunene hjemmel til å fastsette vedtekter som presiserer anvendelsen av bestemmelser om orden på offentlig sted, sikring av ferdselen og tilsvarende forhold.

Justisdepartementet utarbeidet i 1996 en normalpolitivedtekt for kommunene (Rundskriv G-42/96)som gir eksempler på hvordan ulike forhold kan reguleres. Vedtekter fastsatt av kommunen skal godkjennes (stadfestes) av Politidirektoratet.

Meldeplikt for pengeinnsamling er ikke nevnt i normalpolitivedtekten, men er en bestemmelse som har vært tatt inn i enkelte kommuners vedtekter gjennom lang tid og godkjent i Politidirektoratet og tidligere Justisdepartementet. Den eldste gjeldende politivedtekt med en slik bestemmelse er for Namsos kommune fra 1965.

For kommuner som har inntatt bestemmelsen i sin vedtekt, vil meldeplikten omfatte alle som samler inn penger på offentlig sted. Bestemmelsen har vært inntatt i politivedtekter lenge før tigging ble avkriminalisert, og behovet for en slik bestemmelse har således eksistert i en del kommuner knyttet til andre forhold enn den type tiggevirksomhet vi ser i dag. Politiet har ikke hjemmel til å prøve formålet med en persons ønske om å samle inn penger, og hensynet til likebehandling tilsier at meldeplikten må gjelde alle som samler inn penger, både organisasjoner og personer som samler inn til angitte formål, og de som samler inn til eget forbruk.  

Bergen kommune
Med hjemmel i politivedtekten for Bergen kommune, har Hordaland politidistrikt siden januar 2010 håndhevet en meldeplikt for alle personer som ønsker å samle inn penger på offentlig sted. Politivedtektens § 4 lyder:

“Den som på eller ut mot offentlig sted vil framføre sang og musikk, stelle til oppvisning eller framvisning, eller gjøre bruk av høyttaler, må sende melding til politiet.

Det samme gjelder den som på eller i nærheten av offentlig sted, ønsker å foreta innsamling av penger, dele ut eller spre opprop, annonser, reklame e.l., eller gjøre bruk av gående, kjørende eller flygende reklame.”

Bakgrunnen for meldeplikten var at politiet opplevde en sterk økning i antall tiggere i Bergen sentrum i 2008-2009. Politiet mottok en rekke klager fra publikum over pågående og aggressiv tigging. I samarbeid med kommunen gjennomførte man i 2010 et prosjekt der én av komponentene var opprettelsen av en “mangfoldspatrulje” der spesielle fotpatruljer i gatene tok aktivt kontakt med tiggerne og andre grupper av utlendinger. I begynnelsen løp tiggerne fra politiet når patruljene nærmet seg, men patruljen opparbeidet seg etter relativt kort tid god kontakt med de aktuelle grupperinger. Det ble videre utarbeidet et informasjonsskriv om meldepliktsordningen på rumensk, engelsk og norsk.

Tiggere som påtreffes i Bergen blir informert om meldeplikten og varslet om at de vil bli bøtelagte dersom de tigger uten å ha meldt seg. Meldeplikten innebærer at vedkommende personlig må møte på politivakta og identifisere seg. Meldingen gjelder for tre måneder av gangen. Ordningen gjelder bare for Bergen by, ikke hele politidistriktet.

Statistikken viser at det i 2010 meldte seg 164 personer for aktivitet i det offentlige rom, herunder 23 for innsamling av penger. Av de 23 var 22 registrert med straffbare forhold i straffesaksregisteret. Det kom ikke klager over aggressiv tigging til politiet i Bergen i 2010.

I 2011 gikk tallene noe ned, med totalt 118 personer som meldte seg, herunder 26 for innsamling av penger. 9 av de sistnevnte var registrert med straffbare forhold. Det antas at noe av reduksjonen i innmeldte tiggere i 2011 og 2012 skyldes bortfallet av mangfoldspatruljen. Det er nå ordinære patruljer som følger opp tigging.

I 2012 var det totalt 86 personer som meldte seg, herunder 30 for innsamling av penger.  

Oslo kommune
Bystyret i Oslo vedtok 8.juni 2011 endringer i § 2-2 i politivedtekten for kommunen, i det man ønsket å innføre meldeplikt for noen pengeinnsamlingsformer. Den nye ordlyden lød:

«Den som på offentlig sted tigger penger, må gi forhåndsmelding til politiet.»

Endringen ble imidlertid ikke stadfestet av Politidirektoratet, som flere ganger har nektet å stadfeste formuleringer som begrenser meldeplikten til kun å gjelde «tigging.» Ingen gjeldende kommunale politivedtekter inneholder meldeplikt begrenset til «tigging.»

Politidirektoratets syn, som støttes av Justis- og beredskapsdepartementet, er at etter opphevelsen av løsgjengerloven er det ikke hjemmel for å forby eller regulere «tigging» særskilt i politivedtekt. En meldeplikt i en politivedtekt må etter dagens praksis derved omfatte alle former for pengeinnsamling.  

Andre kommuner
Politivedtekten for Fredrikstad ble endret i 2011 slik at pengeinnsamlere måtte melde seg for politiet, fordi antall tiggere økte. Ordningen har etter Østfold politidistrikts syn ikke fungert tilfredsstillende idet bare et fåtall personer har registrert seg, og politiet har ikke merket noen nedgang i antall tiggere som følge av registreringsplikten.

Trondheim innførte meldeplikt i medhold av politivedtekten i 2010, men Sør-Trøndelag politidistrikt mener at tiltaket ikke har gitt den tiltenkte effekt med hensyn til å begrense virksomheten eller gi bedre oversikt over antall tiggere og deres identitet. Det siste har sammenheng med politiets manglende oppfølgning og oppsøkende virksomhet overfor miljøet.  

Spørsmål om bort- og utvisning fra Norge av EØS-borgere som tigger
Fra flere hold er det blitt reist spørsmål om utlendingsregelverket gjør det mulig å bort- eller utvise EØS-borgere som tigger i Norge.

Justis- og beredskapsdepartementet har sammen med Arbeidsdepartementet vurdert hvilke muligheter for bort- og utvisning fra Norge som finnes innenfor rammen av eksisterende internasjonale forpliktelser.

Vilkår for oppholdsrett og vilkår for bort- og utvisning av EØS-borgere fremgår av Utlendingsloven (ul.) kapittel 13, som implementerer direktiv 2004/38/EF om unionsborgeres og deres familiemedlemmers rett til å ferdes og oppholde seg fritt på medlemslandenes territorium. Bestemmelsene i utlendingsloven må også ses i sammenheng med EØS-avtalens grunnleggende prinsipp om fri bevegelighet for personer (EØS-avtalens art. 1 nr. 2 bokstav b, samt artikkel 28 flg.), som angir retten til innreise, opphold og arbeid i et annet medlemsland for EØS-borgere og deres familiemedlemmer. Prinsippet gjelder også for personer som ikke er yrkesaktive.

EØS-avtalens prinsipper om fri bevegelse må ses i sammenheng med avtalens grunn-prinsipper om proporsjonalitet og ikke-diskriminering. Ikke- diskrimineringsprinsippet i art. 4 forbyr forskjellsbehandling av borgere fra de ulike EØS-landene på grunnlag av nasjonalitet. Ulovlig forskjellsbehandling kan gjelde både ulik behandling av like tilfeller og lik behandling av ulike tilfeller. Både åpenlys og skjult forskjellsbehandling rammes av forbudet. 

Oppholdsrett
Utgangspunktet etter ul. § 111 er at EØS-borgere med gyldig identitetskort eller pass har oppholdsrett i Norge i inntil tre måneder. Oppholdstiden beregnes fra innreisedato og avbrytes ved utreise til et annet land. Etter utreise gjelder det ingen karantenetid for når ny innreise kan finne sted.

Oppholdsretten kan falle bort dersom utlendingen blir en "urimelig byrde for offentlige velferdsordninger." Det er med andre ord et vilkår for oppholdsrett at EØS-borgeren kan forsørge seg selv og ikke er avhengig av økonomiske ytelser fra vertslandet.

At noen utgjør en urimelig byrde for offentlige velferdsordninger vil være tilfelle dersom økonomisk sosialhjelp "benyttes i uvanlig stor utstrekning", jf. Utlendingsforskriften (uf.) § 19-10 første ledd. Bortfall av oppholdsrett på dette grunnlaget skjer bare dersom det er tale om en aktiv, systematisk og hyppig bruk av sosialhjelpsordningene i vertslandet, altså uvanlig bruk. En enkel forespørsel om hjelp er ikke nok.

Bort- og utvisning
Retten til å ferdes fritt medlemslandene imellom er et av grunnprinsippene i EØS-retten. Begrensninger i retten til fri bevegelse av personer er et unntak fra dette grunnprinsippet, og terskelen for begrensninger i bevegelsesfriheten er høy.

EØS-borgere kan bortvises dersom de ikke viser gyldig pass eller annet godkjent reisedokument, reiser inn eller oppholder seg i Norge uten rett til innreise, oppholdsrett eller varig oppholdsrett, eller det foreligger forhold som gir grunnlag for utvisning, jf. ul. § 121 første ledd.

Etter ul. § 122 kan en utlending med oppholdsrett utvises når hensynet til offentlig orden eller sikkerhet tilsier det. Ul. § 121 første ledd bokstav c gir hjemmel for å fatte vedtak om bortvisning dersom det foreligger forhold som gir grunnlag for utvisning.

Bortvisningen eller utvisningen må skje av hensyn til offentlig orden eller sikkerhet og kan utelukkende begrunnes i utlendingens personlige forhold. Den personlige adferden skal utgjøre "en virkelig, umiddelbar og tilstrekkelig alvorlig trussel mot et grunnleggende samfunnshensyn".

Økonomiske betraktninger skal ikke tas med i vurderingen. Det går uttrykkelig frem av art. 27 nr. 1 i direktivet om fri bevegelighet at økonomiske hensyn ikke er en gyldig grunn til å utvise. Dette blir ytterligere presisert i nummer 16 i fortalen til direktivet som sier at utvisning ikke bør skje automatisk som følge av at personer benytter seg av de sosiale velferdssystemene i landet. Bortvisning og utvisning av hensyn til offentlig orden eller sikkerhet kan bare skje dersom det er adgang til sanksjoner mot norske borgere for et tilsvarende forhold, jf. uf. § 19-29 første ledd.

En mindreårig EØS-borger kan ikke utvises med mindre det er "tvingende nødvendig av hensyn til offentlig sikkerhet", jf. ul § 122 andre ledd bokstav c.

I begrepet "offentlig orden" beskrives alvorlige forstyrrelser av samfunnsordenen, også kriminelle handlinger. Som eksempel kan nevnes narkotikaforbrytelser, vinnings- eller voldsforbrytelser. Det enkelte vertsland har i utgangspunktet ingen skjønnsmargin ved tolkingen av hva som ligger i dette begrepet og kan ikke ensidig bestemme innholdet av det. Gjennom rettspraksis har medlemslandene fått en viss skjønnsmargin ut fra hva de nasjonale hensynene tilsier. Hva som omfattes av begrepet vil kunne variere etter tid, sted og samfunnsforhold, og det må alltid foretas en konkret helhetsvurdering av den oppståtte situasjonen. Innen EU-retten er dette et grunnleggende begrep, og EU-domstolen har i en lang rekke avgjørelser definert og avgrenset begrepets rekkevidde. Det følger av fast rettspraksis at "offentlig orden" forutsetter at det foreligger en virkelig og tilstrekkelig alvorlig trussel mot et grunnleggende samfunnshensyn, utover den forstyrrelse av samfunnsordenen som enhver lovovertredelse innebærer. Unntaksbestemmelsen om den offentlige orden skal fortolkes snevert, som alle andre unntak fra EØS-avtalens grunnprinsipper.

Begrepet "offentlig sikkerhet" samsvarer langt på vei med uttrykket "rikets sikkerhet", og det enkelte medlemsland er gitt en viss skjønnsmargin om innholdet i dette begrepet. Begrepet har en mer begrenset betydning enn offentlig orden, og refererer seg til å beskytte samfunnet mot terrorisme, spionasje, revolusjonære opprør osv.

Det er et vilkår for utvisning at utlendingens personlige adferd utgjør en "virkelig, umiddelbar og tilstrekkelig alvorlig trussel mot grunnleggende samfunnshensyn", jf. ul. § 122 første ledd. Bortvisning eller utvisning av en EØS-borger kan altså ikke begrunnes i allmennpreventive hensyn. For den enkelte EØS-borger må det foretas en konkret, individuell, skjønnsmessig, fremtidsrettet proporsjonalitetsvurdering. En tidligere straffedom, kriminelle handlinger eller ordensforstyrrelser vil ikke alene være nok til å grunngi utvisning. Det kreves at det hos EØS-borgeren foreligger personlige forhold som tilsier at vedkommende vil begå fremtidige straffbare handlinger eller forstyrrelser av den offentlige orden. Det er likevel nok at det antas at EØS-borgeren i fremtiden vil begå straffbare handlinger eller ordensforstyrrelser av et tilstrekkelig alvor. Brudd på utlendingsloven vil imidlertid ikke kvalifisere til utvisning. Det er ikke krav om verken alminnelig eller kvalifisert sannsynlighetsovervekt for gjentakelse. Som målesnor må det tas utgangspunkt i hvilken reaksjon myndighetene ville ha anvendt mot egne borgere dersom de utviste samme adferd. Det må være forholdsmessighet mellom det målet som ønskes oppnådd og de midlene som tas i bruk for å nå målet.

For oversiktens skyld kan det nevnes at en EØS-borger med oppholdsrett etter ul. § 111 på nærmere bestemte vilkår kan utvises av hensyn til folkehelsen, jf. ul. § 123.

Vedtak om bortvisning innebærer en plikt til å forlate landet, mens vedtak om utvisning også innebærer et fremtidig innreiseforbud, jf. ul. § 124. Innreiseforbudet skal begrenses til det som er nødvendig ut ifra hensynet til offentlig orden eller sikkerhet, jf. uf. § 19-30.

Politiet har for øvrig med hjemmel i ul. § 21 anledning til å foreta alminnelig utlendingskontroll, dvs. stanse en person og kreve legitimasjon når det er grunn til å anta at vedkommende er utenlandsk statsborger, og tid, sted og situasjon gir grunn til slik kontroll. Utlendingen må vise legitimasjon og om nødvendig gi opplysninger for å bringe identiteten og lovligheten av oppholdet i Norge på det rene. Med hjemmel i ul. § 121 første ledd bokstav a) kan EØS-borgere og deres familiemedlemmer bortvises når de ved en slik kontroll ikke viser gyldig pass eller annet godkjent reisedokument. 

Konklusjon
Tigging er i dag tillatt i Norge, og det anvendes ikke sanksjoner mot norske borgere som tigger. Dette tilsier at EØS-borgere som tigger, heller ikke kan utvises på dette grunnlaget alene.

 

2.3 Internasjonale erfaringer

Innen Norden er det særlig Finland som har erfaringer med tigging på samme vis som i Norge.  

Finland
I forbindelse med utarbeidelsen av den finske ordningslagen som trådte i kraft i 2003, vurderte man om tigging burde forbys, men konkluderte med at det ikke var påkrevet med et forbud.

I tiden etter utvidelsen av EU i 2007 opplevde Finland en kraftig vekst i antall tiggere, i hovedsak rumenske statsborgere. Det ble anslått å være ca 40-50 tiggere i Helsinki i 2008, mens det i 2010 var rundt 220. Samtidig ble tiggingen oppfattet som tiltakende aggressiv av politiet, og tiggere ble hyppigere koblet til straffbare handlinger.

Flere personer fra samme tiggergruppe ble eksempelvis dømt for en rekke ran i Helsinki. En omfattende straffesak mot 22 medlemmer av en organisert kriminell gruppe i Romania i 2010 omhandlet menneskehandel og organisert tigging utført i Finland i årene 2005-2009. Ofrene ble utsatt for trusler og vold fra bakmennene.

Tiggere slo dessuten leir i byer og tettbygde strøk i Finland, noe som ble oppfattet som et økende ordensproblem. De gjeldende regler om overnatting i friluft og etablering av leirplasser var spredd på mange ulike lover, og fremsto som vanskelige å anvende mot de nye utfordringene man møtte fra tiggergrupperingene.

Innenriksdepartementet i Finland nedsatte i 2010 en arbeidsgruppe som skulle utrede et forbud mot tigging. Arbeidsgruppen foreslo i sin sluttrapport høsten 2010 en rekke tiltak som skulle bidra til å bekjempe organisert tigging og utnytting av tiggere. Et flertall i arbeidsgruppen foreslo blant annet å innføre et forbud i den finske ordningslagen mot tigging på offentlig sted foretatt i hensikt å bidra til egen forsørgelse. I tillegg ble det foreslått et forbud i straffeloven mot organisering av tigging.

Regjeringen fremmet et lovforslag for Riksdagen i januar 2011 med sikte på å fremme sikkerhet og orden på offentlig sted. Det ble foreslått å innføre et forbud i ordningslagen mot tigging som ble utført på en aggressiv måte. Forbudet var ment å dekke også tilfeller der tjenester eller småvarer ble tilbudt på en aggressiv måte, for eksempel ved at man ved lyskryss forsøker å vaske bilvinduer. Videre foreslo man å innføre et forbud i ordningslagen mot å slå leir i tettbebyggelse der dette i betydelig grad ville forstyrre den alminnelige orden eller medføre helserisiko.

Riksdagen rakk imidlertid ikke å behandle lovproposisjonen om tigging før en ny regjering tiltrådte i juni 2011. Den nye regjeringen har foreløpig ikke satt frem nye lovforslag på dette området.

Myndighetene i Helsinki uttaler at det i 2012 på det meste var 400-500 personer som var del av tiggermiljøet i byen, enten som tradisjonelle tiggere, eller som flaskeinnsamlere, gateselgere og musikere. Tiggerne er både rumenske og bulgarske statsborgere. Mange kommer fra de samme områder i sine hjemland. Et flertall av tiggerne er kvinner.

Bymyndighetene har vedtatt enkelte retningslinjer om tigging. Det er understreket at EU-borgere i utgangspunktet har rett til å oppholde seg i byen og tigge. Samtidig har man som mål å redusere omfanget av tiggingen, og minske negative følger av virksomheten. Det er besluttet at man ikke tolererer at barn tigger, og det er gitt informasjon til tiggerne om dette. Påtreffes barn blir barnevernet koblet inn umiddelbart. Barna har nå forsvunnet fra gatebildet i byen. Myndighetene har videre nulltoleranse overfor forsøk på å etablere ulovlige leirsteder i byen. Man har fjernet alle kjente leirsteder som var etablert i Helsinki-området, noe som reduserte antall tiggere i byen, men samtidig førte til at flere tiggere flyttet virksomheten til andre deler av landet.

I april 2010 etablerte myndighetene i Helsinki en egen operativ gruppe under ledelse av sosialtjenesten som består av representanter for politiet og en rekke andre aktuelle myndigheter. Gruppen møtes månedlig og har i oppdrag å drøfte og foreslå tiltak for å løse utfordringene. Det er myndighetenes oppfatning at denne operative gruppen har medvirket sterkt til at noen av de uheldige følger av tiggingen er redusert.

Private organisasjoner driver en helseklinikk i Helsinki som tilbyr hjelp til tiggere. Mange tiggere har tuberkulose eller trenger råd og bistand til andre tilstander som de ikke får tilgang til i de ordinære helsesystemer. 

Nederland
I 2000 ble det eksisterende tiggerforbudet fjernet fra den nasjonale straffeloven i Nederland. I de etterfølgende årene har imidlertid flere kommuner innført lokale forskrifter som forbyr tigging, ofte innenfor bestemte områder. Bakgrunnen er at tigging ofte anses å medvirke til ordensforstyrrelse, og at politiet uten lokale forskrifter mangler hjemmel til å takle problemene. De lokale forskriftene varierer, men synes oftest å ha unntak for gatemusikanter, avisselgere mv. Haag har forøvrig ikke noe tiggerforbud, men saken diskuteres blant lokalpolitikere og i medier.

Den største gruppen utenlandske tiggere er polakker.

Muligheten til å inndra retten til opphold for tungt kriminelle EU-borgere har lenge vært til stede i Nederland. I 2011 åpnet man imidlertid for å gjøre en totalvurdering av de «kumulative» handlingene en person har begått, for på dette grunnlag å avgjøre hvorvidt vedkommende kan bli erklært uønsket (til tross for at hver enkelthandling isolert sett ikke ville kvalifisert til utvisning).

I februar 2012 ble et samarbeidsprosjekt igangsatt mellom Innenriksministeriet og kommunene Amsterdam, Haag, Rotterdam og Utrecht (Nederlands fire største byer), samt politiet, med en målsetning om å gripe fatt i problemer forbundet med EU-borgere som medfører ordensforstyrrelse. Man ser på hvordan en total avveining av ulike hensyn kan medføre at nederlandske myndigheter kan utvise EU-borgere. Det dreier seg her om personer som gjentatte ganger har vært i kontakt med politiet i forbindelse med ordensforstyrrelse i form av misbruk av rusmidler i det offentlige rom og/eller tigging, som ikke har tilstrekkelige midler til selvforsørgelse, og som dermed erklæres uønsket. I løpet av noen få måneder fra prosjektets begynnelse til og med juli 2012 ble 30 personer utvist på et slikt grunnlag.

På landsbasis har regelendringen i 2011 hatt klare konsekvenser for utvisningsstatistikken: mens 230 EU-borgere ble erklært uønsket i 2011, hvorav 140 er bekreftet å ha forlatt landet, var tallet for januar-juli 2012 190 EU-borgere, hvorav ca. 100 er bekreftet å ha forlatt landet.

Dersom den utviste EU-borgeren anker saken, kan vedkommende få bli i Nederland i påvente av utfallet. Vedtak om utvisning av slike personer er så langt ikke prøvd i det nederlandske rettssystemet. Utviste tiggere har så langt ikke benyttet seg av ankeretten.

Menneskehandel blir av nederlandske myndigheter ikke ansett å ha en betydelig sammenheng med tiggende EU-borgere. 

 

3. Nærmere om departementets forslag

De senere år har Norge sett en økning i en organisert form for tigging utført av utenlandske statsborgere, i hovedsak rumenere. Tigging har bredt seg fra å være et storbyfenomen til å finne sted også i mindre byer og kommuner. Omfanget er størst i vår- og sommermånedene, men organisert tigging foregår nå hele året.

Et flertall av de som tigger tilhører rombefolkningen, en europeisk minoritetsgruppe som er i en sårbar og vanskeligstilt situasjon. Norge er i dag en viktig bidragsyter i den internasjonale innsats for å bistå rombefolkningen i deres ulike hjemland, særlig gjennom de såkalte EØS-midlene til Romania.

På bakgrunn av den tilstrømning av personer fra rombefolkningen vi i likhet med andre europeiske land opplever, synes det nødvendig å vurdere om det er grunnlag for sosialpolitiske tiltak og tiltak særlig for medlemmer av rombefolkningen som befinner seg midlertidig i Norge. Justis- og beredskapsdepartementet deltar nå i en utredning av spørsmålet sammen med berørte departementer. Det skal videre iverksettes et forskningsprosjekt om tigging, for å samle mer kunnskap om alle sider ved virksomheten.

Etter departementets oppfatning representerer økningen i den organiserte tiggingen på offentlig sted en klart uønsket utvikling. Vi er nå i en helt ny situasjon i forhold til den gang forbudet mot tigging ble opphevet. Norske rusmisbrukere har kommet i skyggen av fattige utenlandske borgere som har tigging som næringsvei, og der en del tiggere utøver kriminell aktivitet eller samarbeider tett med personer som gjør det.

Situasjonen i Oslo representerer en særlig utfordring. Både omfanget av tiggingen, måten den utøves på, samt det forhold at mange av tiggerne er bostedsløse, medfører ordensmessige problemer. Byens befolkning opplever utrygghet og usikkerhet i møte med et stort antall personer som tigger, til dels på en pågående og aggressiv måte. Personene som tigger ønsker ikke å bruke penger på regulære overnattingssteder, siden bakgrunnen for oppholdet i Norge synes å være å skaffe seg penger til bruk i sine hjemland, der kostnadsnivået er vesentlig lavere. Det har ført til uholdbare forhold i forbindelse med midlertidige overnattingssteder som etableres.

Departementet ser ikke grunnlag for å foreslå å gjeninnføre et forbud mot tigging. I tråd med det Stortinget la til grunn ved behandlingen av forslaget om oppheving av løsgjengerloven i 2005, mener departementet at vi som samfunn i utgangspunktet bør tåle å konfronteres med tigging. Det ubehag den enkelte borger måtte føle i møte med personer som tigger, kan ikke i seg selv gi grunnlag for et forbud.

I den grad tigging utøves på en måte som av andre årsaker er lovstridig, typisk ved at tiggeren forfølger eller opptrer truende overfor forbipasserende, har politiet hjemmel i dagens regelverk til å gripe inn, selv om dette ikke alltid er en praktisk mulighet.

Tigging foregår dessuten i flere kommuner på måter som ikke medfører store ordensmessige utfordringer eller bidrar til økt kriminalitet, slik at et forbud mot tigging ikke er påkrevet.

Det er likevel, og særlig ut fra situasjonen i Oslo der tigging har medført ordensmessige problemer og skapt utrygghet for befolkningen, et behov for å vurdere tiltak av ulik art for å dempe omfanget av tiggingen for å sikre ro og orden, ivareta befolkningens trygghet og forebygge straffbare handlinger.

I enkelte kommuner håndheves som beskrevet i høringsbrevet en meldeplikt for de som ønsker å samle inn penger, herunder ved tigging. Meldeplikten er hjemlet i de kommunale politivedtekter. Etter departementets syn kan en meldeplikt være et hensiktsmessig tiltak i innsatsen mot uheldige utslag av tigging.

Departementet vil foreslå en lovendring som innebærer at alle som samler inn penger, herunder tiggere, kan pålegges å melde seg for politiet, og at politiet kan sette visse vilkår for pengeinnsamlingen. Slik det i dag er regler som regulerer hvor man på offentlig sted kan drive salgs- og annen ervervsvirksomhet, synes det naturlig å gi en mulighet til å regulere pengeinnsamling, ut fra lokale vurderinger.

Det presiseres at departementet ikke har konkludert med tanke på hvilke tiltak som er nødvendige og hensiktsmessige. Man ønsker derfor å høre høringsinstansenes forslag til alternative tiltak.

En meldeplikt/registreringsordning i kombinasjon med en gjennomtenkt politistrategi i samarbeid med kommunen, har vist seg egnet til å redusere omfanget av tiggingen. Sammen med flere andre ulike tiltak, bl.a. en tydeligere praksis med hensyn til å utstede arbeidstillatelser og tillatelser til gatesalg, kan myndighetene skape en situasjon der ordensforstyrrelser forebygges bedre, og der personene det gjelder, bedre forstår hva de må forholde seg til under et opphold i Norge.

Departementet legger til grunn at politiloven i dag åpner for å pålegge meldeplikt for pengeinnsamling i politivedtektene, men ser samtidig behovet for en hjemmel i loven som klart fastsetter at kommunene kan pålegge pengeinnsamlere en meldeplikt. Departementet foreslår derfor en lovendring i politiloven § 14. Meldeplikten bør for å få en praktisk anvendelse omfatte også de som samler inn penger gjennom å opptre på forskjellige måter. En meldepliktordning må utformes og praktiseres slik at hindringer ikke legges i veien for individer og organisasjoner som ønsker å støtte veldedige tiltak med en innsamling.

Departementet foreslår også en lovendring som åpner for at politiet kan foreta en viss regulering av den meldepliktige pengeinnsamlingen på offentlig sted ut fra ordensmessige hensyn. Utgangspunktet bør være at man tilstreber å unngå å sette vilkår, men at politiet ut fra konkrete erfaringer med ordensforstyrrelser kan innføre vilkår. Politiet bør eksempelvis kunne sette som vilkår at pengeinnsamling ikke kan foregå ved at pengeinnsamlerne stanser eller går etter mulige givere på gaten, eller at pengeinnsamling ikke skal finne sted på nærmere definerte, sterkt beferdede steder der publikum er særlig utsatt for lommetyverier. Det vil også kunne innføres tidsbegrensninger slik at pengeinnsamling eksempelvis ikke tillates om nettene, der dette har bidratt til uorden på offentlig sted. Politiet kan ikke utforme vilkår som enkeltvis eller samlet sett i praksis gjør det umulig å samle inn penger på en hensiktsmessig måte.

Politiet må informere de som melder seg som pengeinnsamlere om hvilke vilkår som gjelder for virksomheten.

Kommunenes adgang til å regulere visse forhold på offentlig sted er hjemlet i politiloven § 14, hvoretter kommunene kan gi bestemmelser i politivedtekter om de forhold som er listet opp i bestemmelsens punkt 1 til 7.

Departementet foreslår på bakgrunn av det som er sagt ovenfor som nytt punkt 8 i politiloven § 14 første ledd, å åpne for at kommunene i sine politivedtekter kan gi bestemmelser:

«om meldeplikt for den som vil samle inn penger på offentlig sted til egne eller andres formål. Meldeplikten kan også omfatte den som vil framføre sang og musikk eller stelle til oppvisning eller fremvisning. Det kan videre gis bestemmelser om at politiet kan fastsette vilkår, herunder med hensyn til tid og sted for virksomhet som er gjenstand for meldeplikt. Slike vilkår må være begrunnet i ordensmessige forhold.»

En ordning om meldeplikt vil medføre at politiet registrerer de personer som er gjenstand for meldeplikten. Siden formålet med et slikt register vil være av politimessig art, vil registreringen falle inn under lov om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterloven). I følge politiregisterloven § 14 skal det gis en egen forskrift til hvert register som er gjenstand for meldeplikt til Datatilsynet. Dersom lovforslaget til endring i politiloven § 14 blir vedtatt, må det gis en forskrift til registeret der det blant annet vil bli nærmere fastsatt hvilke opplysninger som kan registreres og når de må slettes.

Politiloven § 30 setter straff med bøter eller fengsel inntil tre måneder for den som overtrer bestemmelser gitt i medhold av § 14.

  

4. Administrative og økonomiske konsekvenser

Innføringen av en meldeplikt innebærer et administrativt merarbeid for kommunene som velger denne løsning, samt for Politidirektoratet som skal stadfeste endringer i politivedtektene. Det er grunn til å anta at bare en mindre andel av kommunene vil se grunnlag for en meldeplikt.

Politiets håndheving av en meldepliktordning vil innebære et merarbeid for de aktuelle politidistriktene. Utgiftene vil kunne dekkes innen de ordinære budsjettrammer.

  

Med hilsen
Thor Arne Aass
ekspedisjonssjef  

Svein Wiiger Olsen
avdelingsdirektør