§ 13 - Innsyn i rapporter fra Statens vegvesens ulykkesanalysegrupper (UAG-rapporter) – spørsmål om taushetsplikt m.m.

Brevdato: 14.08.2019

Innsyn i rapporter fra Statens vegvesens ulykkesanalysegrupper (UAG-rapporter) – spørsmål om taushetsplikt m.m.

1.  Innledning

Vi viser til brev 6. juli 2017, der Samferdsels­departementet (SD) ber Lovavdelingen vurdere om det gjelder taushetsplikt for opplysninger i rapporter fra Statens vegvesens ulykkesanalyse­grupper (UAG-rapporter) om at en person som var involvert i en trafikkulykke, var ruset, og om pårørende etter omkomne i trafikkulykker har partsstatus i saken som gjelder ulykkesanalyse­arbeidet. Spørsmålet om taushetsplikt oppstår typisk i forbindelse med krav om innsyn i rapportene etter offentleglova, men det kan også være spørsmål om å gi opplysninger til pårørende mv.

2.  rettslige utgangspunkter

Det følger av offentleglova § 13 første ledd at opplysninger som er underlagt taushetsplikt i eller i medhold av lov, er unntatt fra innsyn. Forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 oppstiller taushetsplikt for opplysninger om «noens personlige forhold». Spørsmålet er således om opplysninger om at en person som har vært involvert i en dødsulykke i trafikken, var ruspåvirket, er å regne som opplysninger om «noens personlige forhold».

Språklig favner uttrykket «personlige forhold» vidt, og det må ut fra andre kilder skje en nærmere avgrensning av hvilke forhold som kan regnes som taushetsbelagte. Når det gjelder de alminnelige rettslige utgangs­punktene for forståelsen av hva som utgjør «noens personlige forhold» etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1, heter det i Rettleiar til offentleglova punkt 6.2.3.1 på side 78:

«Føresegna omfattar ikkje alle opplysninger om enkeltpersonar. Det må dreie seg om opplysninger som det med god grunn er vanleg å ynskje å halde for seg sjølv. Opplysningane kan gjelde eigenskapar ved ein person, eller dei kan gjelde noko personen har gjort som kan vere egna til å karakterisere han, til dømes ei straffbar handling.»

Det ligger i dette at det ofte må utøves et konkret skjønn over hvor sensitive opplysninger det er tale om. Særlig med sikte på tvilstilfeller er det i Rettleiar på side 79 stilt opp ytterligere retningslinjer:

«I vurderinga av om opplysningar er omfatta av teieplikt eller ikkje, må ein mellom anna leggje vekt på om opplysningane – åleine eller saman med andre tilgjengelege opplysningar – kan skade eller utlevere ein person, om opplysningane er gitt i trumål, og om utlevering kan skade tilliten til forvaltninga, slik at det blir vanskeleg å hente inn naudsynte opplysningar i framtidige saker. Vidare må ein leggje vekt på kva interesse ålmenta har i å gjere seg kjent med opplysningane.»

I grensetilfeller må det ved avgrensningen av hva som skal regnes som «personlige forhold», altså kunne legges vekt på de hensynene som taler for at opplysningene kan offentliggjøres. I vår uttalelse 6. november 2013 til Statsministerens kontor (JDLOV-2013-6908) punkt 3.5 uttalte vi, med sikte på avgrensning av hva som er taushetsbelagt etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2, følgende:

«I grensetilfeller må det ved den konkrete vurderingen skje en viss avveining mellom de hensyn som taler for taushetsplikt og de hensyn som taler for åpenhet (her i form av innsyn etter offentleglova). Det er likevel ikke tale om en fri avveining av kryssende hensyn. Forvaltningsloven har selv gjennom kriteriene i § 13 første ledd nr. 2 og gjennom de begrensningene i taushetsplikten som er formulert, blant annet i § 13 a og § 13 b, langt på vei foretatt avveiningen, også av forholdet til reglene om innsyn i offentleglova.»

Også Sivilombudsmannen har i noen saker vært inne på liknende synspunkter. Vi viser til illustrasjon til SOMB-2011-545, hvor det ved den konkrete vurderingen av taushetspliktens rekkevidde ble fremhevet at «[f]ormålet og begrunnelsen for å formidle informasjon, vil være et relevant moment i retning av at taushetsplikten ikke ble krenket».

Hvorvidt taushetsplikten omfatter opplysninger om at noen har gjort seg skyldig i en straffbar handling eller annen form for lovbrudd, må vurderes blant annet ut fra lovbruddets karakter og den allmenne interessen i at opplysningene blir kjent. Opplysninger om lovbrudd begått i næringsvirksomhet eller i forbindelse med et yrke som det er knyttet særlig tillit til, vil som utgangspunkt ikke være taushetsbelagte. Opplysninger om lovbrudd som en person har begått som privatperson, vil derimot som utgangspunkt være taushetsbelagte. Se nærmere om dette i Rettleiar til offentleglova s. 81-82.

Vi nevner for fullstendighetens skyld at vi ikke kan se at overordnede rettsnormer begrenser taushetspliktens rekkevidde i saken her (sml. Rt. 2015 s. 1467).

Vi viser ellers til Woxholth, «Forvaltnings­loven med kommentarer» (5. utg. 2011) side 261-269.

Spørsmålet om hvor langt opplysninger om ruspåvirkning, knyttet til enkeltpersoner, i sin alminnelighet kan regnes som opplysninger om «noens personlige forhold», må vurderes ut fra disse utgangspunktene. Svaret vil avhenge av sammenhengen opplysningene inngår i, inkludert hvem de gjelder og hvilken situasjon ruspåvirkningen var knyttet til. For eksempel kan det være av betydning om den påvirkede er mindreårig eller voksen, og om ruspåvirkningen medfører risiko for personen selv eller andre. Videre vil det være av betydning hva slags rusmiddel det handler om, for eksempel om det er lovlig eller ikke. Det vil i utgangspunktet gjelde taushetsplikt for opplysninger om at det er benyttet et ulovlig rusmiddel, uavhengig av hvem som har gjort dette. Generelt er bruk av ulovlige rusmidler også straffbart.

Også graden av ruspåvirkning kan spille inn i vurderingen, selv om dette ikke alltid er av betydning. I enkelte situasjoner vil for eksempel alle former for ruspåvirkning være uakseptabelt.

3.  Opplysninger om ruspåvirkede sjåfører i forbindelse med dødsulykker i trafikken

3.1  Taushetsplikt for opplysninger om kjøring i ruspåvirket tilstand

At noen har ført et motorkjøretøy i ruspåvirket tilstand, er i utgangspunktet en opplysning som det med god grunn er vanlig å ønske å holde for seg selv. Mange vil for eksempel mene at dette er klanderverdig. Kjøring i ruspåvirket tilstand, utover et tillatt lavt maksimum for rus, er i utgangspunktet også ulovlig og straffbart, noe som også tilsier at opplysninger om dette er taushetsbelagt (jf. punkt 2).

Hensynene som tilsier taushetsplikt, gjelder i enda større grad når den ruspåvirkede sjåføren har vært involvert i en dødsulykke. Dette er en svært alvorlig situasjon, og det vil lett oppstå mistanker om at ruspåvirkningen har bidratt til ulykken.

Det kan etter omstendighetene også være andre grunner til at opplysninger om ruspåvirkning hos en sjåfør er taushetsbelagt. For eksempel kan opplysningene røpe eller tilsi at sjåføren har et rusproblem eller at annet helseproblem, noe som normalt er taushetsbelagt.

Det vil gjerne foreligge en allmenn interesse i å bli kjent med årsaken til den konkrete ulykken. Dette er tatt opp i brevet 27. juni 2017 fra Statens vegvesen Vegdirektoratet til SD. Vi nevner at allmennhetens informasjonsbehov etter omstendighetene kan ivaretas ved anvendelse av bestemmelsen i politiregisterloven § 34 første ledd nr. 1, som gir særskilt hjemmel for å gi ut opplysninger uhindret av taushetsplikt.

Det er i brevet 27. juni 2017 også vist til de preventive hensynene som ligger i en offentliggjøring av opplysninger om at ruspåvirkning har medvirket til en dødsulykke. UAG-rapportene utarbeides nettopp ut fra tanken om at økt kunnskap kan benyttes preventivt for å redusere antallet dødsulykker i trafikken. Dette hensynet kan nok delvis ivaretas ved at det gis ut statistikk og lignende opplysninger om ruspåvirkning i forbindelse med dødsulykker, men en mest mulig fullstendig offentliggjøring av rapporter om de konkrete ulykkene kan øke den preventive effekten.

Som nevnt i punkt 2.1 er adgangen til å vektlegge de hensynene som taler for offentlighet, noe begrenset så lenge det ikke er tale om å anvende spesifikke unntaksbestemmelser i loven. Vi antar at de hensynene som tilsier at det skal gjelde taushetsplikt om ruspåvirkningen, i utgangspunktet vil veie tyngst ved avgrensningen av hva som regnes som «personlige forhold». Det gjelder særlig fordi det her dreier seg om opplysninger som i stor grad vil kunne utlevere de personene opplysningene gjelder, og som må kunne sies å ligge innenfor kjerneområdet for opplysninger det med god grunn er vanlig å ønske å holde for seg selv.

Vårt syn er etter dette at opplysninger i en UAG-rapport om at sjåføren av et kjøretøy som har vært involvert i en dødsulykke, var ruspåvirket, i utgangspunktet er å regne som opplysninger om dennes «personlige forhold», og dermed omfattet av taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1.

Taushetsplikten gjelder bare dersom opplysningene kan knyttes til bestemte enkelt­personer. På bakgrunn av framstillingen i brevet 27. juni 2017 fra Statens vegvesen til SD, som var vedlagt brevet fra SD, legger vi til grunn at det i praksis normalt vil være mulig å identifisere personene som omtales i en UAG-rapport, selv om navn, personnummer o.l. ikke går fram.

Dersom påvirkningen av alkohol er innenfor det tillatte maksimumsnivået (som i vegtrafikken er på 0,2 promille), er man i utgangspunktet ikke å regne som «påvirket» i vegtrafikklovens forstand, jf. vegtrafikkloven § 22, særlig andre ledd. Så lenge det ikke foreligger andre forhold som tilsier at sjåføren likevel må regnes som «påvirket», og det ikke er tale om ulovlige rusmidler, må det vurderes nærmere om opplysninger om en slik lav ruspåvirkning er omfattet av taushetsplikt. Sjåføren vil i utgangspunktet da ikke ha handlet ulovlig. Sentrale spørsmål i en slik vurdering vil for eksempel kunne være om det foreligger indikasjoner på at sjåføren har hatt en høyere påvirkning tidligere under kjøringen, eller at rusen like fullt har kunnet påvirke kjøringen.

Dersom det foreligger taushetsplikt for opplysninger om kjøring i ruspåvirket tilstand, kan vi ikke se at det da foreligger noen generell hjemmel som gir Statens vegvesen anledning til å gi ut opplysningene på grunnlag av allmennhetens informasjonsbehov og de preventive hensynene en slik utlevering kan ivareta. En utlevering av opplysningene må således bygge på ett eller flere av de grunnlagene som omtales nedenfor.

3.2  Tilfeller der det ikke vil gjelde taushetsplikt

Som nevnt kan det i grensetilfeller være av betydning å veie taushetpliktinteressen mot den allmenne interessen i at informasjon gjøres tilgjengelig for et bredere publikum, inkludert informasjon om at føreren (eller noen annen som var involvert i ulykken), var ruspåvirket.

Det kan ut fra dette spørres om det er mulig å peke på visse typetilfeller hvor utgangspunktet må snus, slik at det som utgangspunkt kan gis ut opplysninger om at føreren mv. var ruspåvirket.

Det kan for eksempel hevdes at «[d]en som fører motorvogn i stilling eller yrke som medfører befordring av personer eller gods», og som dermed er underlagt særlige bestemmelser om pliktmessig avhold, jf. vegtrafikkloven § 22 b, kommer i en særstilling. Eventuelt kan det tenkes at yrkessjåfører i særlig ansvarsfulle stillinger i større grad enn andre må tåle offentliggjøring av opplysninger om ruspåvirkning, og at dette på avgjørende måte endrer vurderingen av hva som regnes som «personlige» forhold.

På dette punktet har vi funnet vurderingen noe tvilsom. De fleste plikter og det ansvaret som følger av å være sjåfør, gjelder for enhver. For så vidt er fellestrekkene mellom de nevnte gruppene og sjåfører i sin alminnelighet mer fremtredende enn forskjellene. I grensetilfeller som her er vi likevel tilbøyelig til å mene at allmennhetens informasjonsbehov i mange tilfeller vil kunne bli utslagsgivende i de tilfellene som er nevnt foran.

Ytterligere momenter som kan underbygge at taushetsplikten ikke omfatter tilfellet, kan være at ulykken det er tale om, har involvert en rekke personer eller hadde et særlig stort skadepotensial, og at det for øvrig foreligger spesielle omstendigheter som tilsier at informasjon om ruspåvirkningen bør kunne gis. Det har neppe i seg selv noe å si om sjåføren overlever ulykken eller ikke. Vurderingen av om taushetsplikten omfatter tilfellet, må bli konkret.

Også utenfor de tilfellene som er særskilt drøftet her i punkt 3.2, kan de momentene som er nevnt i avsnittet foran, føre til at taushetsplikten ikke omfatter tilfellet. Det følger imidlertid av drøftelsen i punkt 3.1 at det i tilfelle er tale om relativt snevre modifikasjoner av utgangspunktet med sikte på spesielle situasjoner.

3.3  Hvilke opplysninger som likevel kan omfattes av taushetsplikten

I de tilfellene hvor opplysninger om ruspåvirkning hos sjåføren ikke er taushetsbelagte, oppstår spørsmålet om det likevel gjelder taushetsplikt for opplysningene om graden av ruspåvirkning og hva slags rusmiddel som ble brukt. Her må det vurderes hva som kreves for å dekke allmennhetens informasjonsbehov. Dette vil i mange tilfeller trolig kunne dekkes ved at det gis ut informasjon om at vedkommende var «påvirket» av rusmidler i vegtrafikklovens forstand, mens det gjelder taushetsplikt for opplysninger om den nærmere graden av ruspåvirkningen, og om hvilket rusmiddel som er brukt. Dersom sjåførens promille var innenfor vegtrafikklovens grense, er det, som nevnt i punkt 3.1, ikke opplagt at det gjelder noen taushetsplikt, men dersom sjåføren i alle tilfeller må regnes som «påvirket» i vegtrafikklovens forstand, vil det trolig ikke være nødvendig å opplyse noe nærmere om påvirkningsgraden.  

3.4  Mistanke om ruspåvirkning

Vurderingene foran av om det foreligger taushetsplikt, er gjort under forutsetning av at det er fastslått med stor grad av sikkerhet, for eksempel gjennom blodprøver, at det har skjedd kjøring i ruspåvirket tilstand. Dersom det bare foreligger en mistanke om ruspåvirkning, vil det helt klare utgangspunktet være at det foreligger taushetsplikt for opplysninger om dette, uavhengig av hvem sjåføren er. Opplysningene kan da bare gis ut dersom det foreligger et aktuelt unntak fra taushetsplikten, jf. nedenfor.

4.  Taushetsplikt for OPplysninger om ruspåvirkning hos andre enn sjåfører

Når det gjelder opplysninger om ruspåvirkning hos andre personer enn sjåfører – f.eks. bilpassasjerer, fotgjengere eller syklister – som har vært involvert i dødsulykker i trafikken, vil utgangspunktet etter vår vurdering være at også slike opplysninger er taushetsbelagte. Opplysninger om at man var ruspåvirket da man var involvert i en trafikkulykke, er noe som mange med god grunn typisk vil ønske å holde for seg selv. Selve det faktum at en var ruspåvirket i en situasjon som endte med en dødsulykke, vil fort kunne oppfattes som belastende, uavhengig av om vedkommende har opptrådt ulovlig eller straffbart. I slike tilfeller vil normalt også den allmenne interessen i opplysninger om ruspåvirkning være mindre.

Det kan spørres om taushetsplikten også omfatter tilfeller hvor det ut fra tilgjengelige opplysninger er på det rene at vedkommende ikke hadde noen innvirkning på hendelsesforløpet (for eksempel en passiv busspassasjer). I slike tilfeller må spørsmålet kunne løses konkret ut fra de utgangspunktene som er oppstilt i punkt 2.

5.  Mulige unntak fra taushetsplikten

Spørsmålet er så om det foreligger andre grunnlag for at Statens vegvesen kan gi ut opplysninger om kjøring i ruspåvirket tilstand.

Generelt vil taushetsbelagte opplysninger kunne gis ut dersom de som har krav på taushet, samtykker, jf. forvaltningsloven § 13 a nr. 1. Dette forutsetter i utgangspunktet at de aktuelle personene er i live og kan samtykke. Dersom den opplysningene gjelder, er død eller ellers ute av stand til å samtykke, kan det ofte ikke gis noe samtykke. Se nærmere om dette i vårt brev 3. september 2013 til det daværende Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet (JDLOV-2013-4182).

Etter forvaltningsloven § 13 a nr. 2 er taushetsplikten etter § 13 ikke til hinder for at opplysningene gis ut «når behovet for beskyttelse må anses varetatt ved at de gis i statistisk form eller ved at individualiserende kjennetegn utelates på annen måte». Det avgjørende for om en opplysning kan gis ut på dette grunnlaget, er om en reelt sett har fjernet mulighetene for at det røpes opplysninger som skal være fortrolige (taushetsbelagte). Jf. her Lovavdelingens uttalelse 15. august 1989 (JDLOV-1989-706) og Woxholth, «Forvaltningsloven med kommentarer», 5. utgave, 2011, side 286.

Det framgår som nevnt av brevet 27. juni 2017 fra Statens vegvesen til SD at UAG-rapportene normalt ikke inneholder navnene på de involverte, men at det i praksis likevel vil være mulig å identifisere personene som omtales i rapportene. Så langt dette innebærer at en ikke reelt sett har fjernet muligheten å knytte opplysningen om ruspåvirkning til en identifiserbar person, vil vilkåret for unntak i forvaltningsloven § 13 a første ledd nr. 2 ikke være oppfylt.

Etter forvaltningsloven § 13 a nr. 3 er ikke taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 til hinder for at «opplysningene brukes når ingen berettiget interesse tilsier at de holdes hemmelig, f.eks. når de er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder». Dette unntaket kan typisk komme til anvendelse når det er alminnelig kjent, for eksempel på en pålitelig måte gjennom media, hvem som var involvert i ulykken, og at vedkommende var ruspåvirket. Det kan for eksempel foreligge intervjuer med etterlatte som bekrefter ruspåvirkningen, eller opplysningene kan bli kjent gjennom mediedekningen av en etterfølgende rettssak. Unntaket kan også komme til anvendelse etter en eventuell etterfølgende straffesak mot noen av de involverte i ulykken, selv om saken ikke har vært særlig omtalt i media. Allmennheten har på nærmere angitte vilkår rett til innsyn i straffedommer etter straffeprosessloven § 28 tredje ledd (med mindre det er lagt ned forbud mot offentlig gjengivelse etter domstolloven § 130). Dersom en opplysning om ruspåvirkning hos sjåføren eller andre framgår av en offentlig tilgjengelig straffedom, kan den være å regne som «alminnelig tilgjengelig», og taushetsplikten vil da ikke være til hinder for utlevering av opplysningen.

Vi kan ikke se at det foreligger andre regler som generelt åpner for å gi ut taushetsbelagt informasjon i slike saker som det er tale om her. Forvaltnings­loven § 13 b første ledd nr. 2 vil trolig åpne for å gi slike opplysninger videre i noen tilfeller, men dette vil være avgrenset til de formålene opplysningene er «innhentet for», noe som i denne sammenhengen først og fremst vil være trafikk­sikkerhetstiltak, veisikring og liknende. Det vil dessuten oftest være en snever krets av personer som vil kunne få tilgang til opplysningene ut fra slike formål.

6.  Mulig ny hjemmel for å gi ut opplysninger om kjøring i ruspåvirket tilstand ut fra informasjonshensyn

Som nevnt ovenfor kan vi ikke se at det foreligger noen generell hjemmel for å gi ut taushetsbelagte opplysninger om kjøring i ruspåvirket tilstand ut fra hensynet til allmennhetens informasjonsbehov. Dersom det av hensyn til allmennhetens informasjons­behov er ønskelig å kunne gi ut opplysninger i UAG-rapporter om ruspåvirkning i større grad enn det er adgang til i dag, vil det ved en lovendring kunne åpnes for det. Det følger av politiregisterloven § 34 første ledd nr. 1 at politiet og påtalemyndigheten uten hinder av taushetsplikten i samme lovs § 23 kan gi allmennheten opplysninger fra en straffesak «[n]år dette er nødvendig […] for å gi saklig og nøktern informasjon om hendelser av allmenn interesse». Det kan være et spørsmål om en lignende bestemmelse burde finnes også for andre offentlige instanser.

7.  partsrettigheter for og utlevering av opplysninger til pårørende av omkomne

7.1  Partsstatus etter forvaltningsloven

SD har reist spørsmål om pårørende etter personer som omkommer i trafikkulykker, kan ha partsstatus i saken. Med saken siktes det til den enkelte ulykkesundersøkelsen med tilhørende utarbeidelse av UAG-rapport. Den viktigste konsekvensen synes å være at unntaket fra taushetsplikten i forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 1 kommer til anvendelse. Det fremgår av bestemmelsen at «[t]aushetsplikt etter § 13 [ikke] er … til hinder for at opplysningene i en sak gjøres kjent for sakens parter eller deres representanter».

Ut fra partsdefinisjonen i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e er en part en «person som en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder». Utarbeidelsen av UAG-rapporter innebærer ikke at det treffes noen «avgjørelse», og vi antar derfor at det eventuelt er det andre alternativet som er aktuelt her. Spørsmålet er da om den «saken» som en UAG-rapport er en del av, «direkte gjelder» de pårørende til en person som omkommer i en trafikkulykke. Etter vår vurdering kan ikke slike pårørende regnes som personer som saken «… ellers direkte gjelder». Dette kan bare omfatte dem som er direkte involvert i den aktuelle ulykken. De pårørende kan således ikke regnes som parter i forvaltningslovens forstand i slike saker, og opplysningene i sakene kan derfor ikke gis til de pårørende etter reglene om partsinnsyn.

7.2  Informasjon til pårørende på annet grunnlag

Det kan tenkes at de pårørende kan få opplysninger om den avdøde på annet grunnlag. Helsepersonelloven § 24 første ledd første punktum sier at taushetsplikt etter lovens § 21 ikke er «til hinder for at opplysninger om en avdød person gis videre dersom vektige grunner taler for dette». Det heter videre i andre punktum:

«I vurderingen av om opplysninger skal gis, skal det tas hensyn til avdødes antatte vilje, opplysningenes art og de pårørende og samfunnets interesser.»

Dette prinsippet vil til dels gjelde også utenfor helsepersonellovens virkeområde, jf. vårt nevnte brev 3. september 2013 til Fornyings- og administrasjonsdepartementet (JDLOV-2013-4182). Vi utelukker derfor ikke at opplysninger fra en UAG-rapport om en avdød vil kunne gis til de pårørende på dette grunnlaget.

8.  Unntak fra innsyn utover de taushetsbelagte opplysningene

I brevet 27. juni 2017 fra Statens vegvesen til SD er det tatt opp at innsyn i UAG-rapporter som gjelder ulykker forårsaket av kjøring i ruspåvirket tilstand, men hvor alle opplysninger om ruspåvirkning er sladdet, kan gi et direkte misvisende bilde av ulykken. Det følger av offentleglova § 12 bokstav a at når det blir gjort unntak fra innsyn for deler av et dokument, kan det også gjøres unntak for resten av dokumentet dersom de resterende delene alene vil gi «eit klart misvisande inntrykk av innhaldet» i dokumentet. Se Rettleiar til offentleglova side 70 om de nærmere vilkårene for dette unntaket.