1 Overordnede rammer for kommuneplanens arealdel

1.1 Generelt

Arbeidet med kommuneplanens arealdel skal ta utgangspunkt i vedtatt planstrategi, og vil henge sammen med det plangrunnlaget kommunen har fra før. Arealdelen skal bygge på samfunnsdelen og følge opp mål og strategier som er vedtatt der. Denne koblingen er viktig for å sikre at den langsiktige arealpolitikken blir sett i sammenheng med utviklingen på andre områder i samfunnet.

Ved en full revisjon av både samfunnsdel og arealdel vil det være fornuftig å gjennomføre en samlet kommuneplanprosess. Dette kan være aktuelt når kommuneplanen er utdatert, eller når det skjer større endringer i kommunesamfunnet. I andre tilfeller kan en revisjon av arealdelen være en egen prosess. Dette kan være aktuelt når behovet for endring i samfunnsdelen er lite, eller det er begrenset behov for endringer i arealdelen.

En langsiktig arealstrategi, utarbeidet enten som del av planstrategien eller kommuneplanens samfunnsdel, er viktig som grunnlag for arbeidet med kommuneplanens arealdel.

Utarbeiding og behandling av kommunal planstrategi kan slås sammen med vedtak av planprogram i oppstarten av kommuneplanarbeidet. Det er laget egne veiledere om kommunal planstrategi, kommuneplanens samfunnsdel og konsekvensutredning. Her finnes det nærmere omtaler av organisering, medvirkning, samordning og samhandling i kommuneplanleggingen generelt. Bortsett fra kravet om at planstrategi skal være vedtatt ett år etter konstituering av nytt kommunestyre, er det stor fleksibilitet i hvordan kommunen legger opp kommuneplanarbeidet. Derfor er det viktig at planstrategien brukes til å legge opp planarbeidet slik at det blir effektivt og tilpasset behovet i kommunen. Nedenfor følger en kort oversikt.

2030-agendaen med de 17 bærekraftsmålene ble vedtatt av alle FNs medlemsland i 2015. Bærekraftsmålene omfatter vår tids største nasjonale og globale utfordringer. Mange av målene kan ikke nås uten lokal innsats. Det er derfor viktig at bærekraftsmålene blir en del av grunnlaget for samfunns- og arealplanleggingen i kommunene. Dette innebærer at kommunene må ta stilling til hvordan de kan bidra til å realisere bærekraftsmålene i arbeidet med kommunal planstrategi og kommuneplanens samfunnsdel og arealdel. Kommuneplanprosessen er godt egnet for å forankre arbeidet med å realisere bærekraftsmålene i lokalsamfunnet, og for å drøfte hvordan aktørene kan samarbeide for å nå målene.

1.2 Lovgrunnlag, hovedprinsipper og planprosess

1.2.1 Generelt

Plan- og bygningsloven bygger på prinsippene om lokal folkevalgt styring, desentralisering av myndighet, medvirkning fra befolkningen og samarbeid med berørte fagorganer. Det innebærer i praksis at kommunen skal drive den lovbestemte planprosessen og fatte vedtak. Kommunen skal søke samarbeid med berørte organer og andre som har interesser i planarbeidet, slik at interessene til enkeltpersoner, organisasjoner, kommunale og ­regionale organer og statlige fagmyndigheter blir ivaretatt.

Loven gir bestemmelser om organisering av planarbeidet, samarbeid, deltakelse og planbehandling, jf. plan- og bygningsloven §§ 1-9 og 3-3 og lovbestemmelsene i kapitlene 4 og 5. Rammene for planleggingen er beskrevet i loven under det enkelte plannivå, jf. plan- og bygningsloven §§ 11-12 til 11-18. Organiseringen av kommuneplanarbeidet er kommunens ansvar, og kommunen skal selv finne fram til egnede metoder for samordning og samarbeid.

Kommunene står fritt til å organisere planprosessen innenfor kommunelovens bestemmelser. Det vanlige er at kommunestyret delegerer det politiske framdriftsansvaret til formannskapet som utvalg for kommuneplanarbeidet.

Kommunestyret kan ikke delegere myndigheten til å vedta kommunal planstrategi, kommuneplan og reguleringsplan. Et unntak gjelder for mindre reguleringsplaner i tråd med nyere kommuneplan, jf. plan- og bygningsloven § 12-12 andre ledd. Kommunedirektøren (rådmannen) har det administrative ansvaret for arbeidet med planen.

Kommunen har plikt til å legge til rette for samarbeid med interesserte private og offentlige parter, jf. plan- og bygningsloven §§ 1-4 og 5-1. Alle offentlige organer har plikt til å delta i planleggingen når den berører deres saksfelt eller deres egne planer og vedtak. Dette gjelder også for Sametinget, jf. plan- og bygningsloven § 3-2. Avklaringer med andre myndigheter skal finne sted så tidlig som mulig i planprosessen.

Det er lagt til kommunene å fatte endelig planvedtak så lenge det skjer innenfor de rammene og retningslinjene som er gitt fra nasjonalt og regionalt nivå. Berørte statlige fagmyndigheter og fylkeskommunen skal medvirke i planarbeidet for å ivareta overordnede interesser. De kan fremme innsigelse der forslag til kommunale planer

• er i strid med nasjonale og vesentlige regionale interesser, eller
• når de av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende organs saksområde

Se plan- og bygningsloven § 5-4.

Andre kommuner har også innsigelsesrett når deres interesser blir vesentlig berørt. Se rundskriv H-2/14 Retningslinjer for innsigelse i plansaker etter plan- og bygningsloven.

For å unngå «omkamp» kan det ikke fremmes innsigelse mot forhold som det tidligere har vært fremmet innsigelse mot. Dette gjelder også forhold som det kunne vært fremmet innsigelse mot i tidligere plan, når denne er mindre enn ti år gammel. Dette framgår av plan- og bygningsloven § 5-5, og er nærmere omtalt i rundskriv T-2/09 Ikraftsetting av ny plandel i plan- og bygningsloven, kapittel 6.

Plan- og bygningsloven stiller også krav til kommunene om å legge forholdene til rette for en aktiv medvirkning i planarbeidet, slik at alle skal ha mulighet til å påvirke innholdet i planen. Se plan- og bygningsloven § 5-1. Bestemmelsene om medvirkning forutsetter en aktiv informasjons- og opplysningsvirksomhet fra planmyndighetenes side fra et tidlig tidspunkt i planleggingsarbeidet.

Opplegget for medvirkning skal konkretiseres nærmere i planprogrammet, jf. plan- og bygningsloven § 4-1 og departementets Veileder om medvirkning i planlegging.

1.2.2 Kommunal planstrategi

Kommunen skal i løpet av det første året med nytt kommunestyre, utarbeide en kommunal planstrategi. Den skal avklare

• hvilke planer kommunen vil revidere
• hvilke nye planer kommunen vil utarbeide
• hvilke planer som skal videreføres uendret

I kommunal planstrategi vil kommunen ta stilling til om og når man i valgperioden skal revidere kommuneplanens arealdel. Det vil da bli klart hvor stor revisjon det er behov for. Noen ganger vil det kun være behov for endringer i avgrensede deler av kommunen, andre ganger er en full gjennomgang av både samfunnsdel og arealdel nødvendig. I planstrategien vedtar kommunestyret hvor omfattende arbeidet med kommuneplanen skal være, og om samfunnsdel og arealdel skal revideres samlet eller hver for seg. Planstrategien skal også ta stilling til hvilke reguleringsplaner som skal utarbeides.

Planstrategien er også et egnet verktøy for å vurdere kommunens plansystem, planressurser og samlede planbehov i kommunestyreperioden knyttet til kommunedelplaner, temaplaner og sektorplaner.

Dersom det legges opp til rask oppstart av kommuneplanarbeidet, kan planstrategien inneholde planprogram for kommuneplanrevisjonen. Prosessreglene for planprogram må i så fall følges, jf. plan- og bygningsloven § 11-13 og forskrift om konsekvensutredninger kap. 4.

I planstrategien bør kommunestyret også ta stilling til hvordan det vil bidra til at de 17 bærekraftsmålene i 2030-agendaen kan realiseres.

I plan- og bygningsloven § 10-1 er langsiktig arealbruk nevnt som et tema som bør omtales i planstrategien. Samfunnsdelen bør ta opp langsiktige arealmessige konsekvenser av ønsket samfunnsutvikling som føringer for arealdelen. Det er derfor nødvendig å se de to prosessene i sammenheng.

Kommunal planstrategi er viktig fordi den gir kommunestyret mulighet til en samlet vurdering av behovet for å revidere, systematisere og prioritere den kommunale planleggingen.

Gjennom planstrategien kan man sikre politisk forankring for det kommende planarbeidet. Planstrategien og det underliggende kunnskapsgrunnlaget er et godt verktøy som kan bidra til at politikere og innbyggere får innsikt i hva som er kommunens utfordringer. Se Veileder om kommunal planstrategi.

1.2.3 Kommuneplanens samfunnsdel

Kommuneplanens samfunnsdel er verktøyet for kommunens helhetlige planlegging. Gjennom arbeidet med denne skal kommunen avdekke og belyse viktige utfordringer knyttet til samfunnsutviklingen for kommunesamfunnet som helhet og kommunen som organisasjon. Samfunnsdelen skal også synliggjøre de strategiske valgene og prioriteringene som kommunen tar, herunder for å realisere de 17 bærekraftsmålene i 2030-agendaen.

Kommuneplanens arealdel skal ta opp prioriteringene fra samfunnsdelen og være et virkemiddel for å gjennomføre de arealmessige behovene de utløser. Det samme prinsippet vil gjelde både når samfunnsdelen og arealdelen lages samtidig, og når de lages hver for seg.

Samfunnsdelen, jf. plan- og bygningsloven § 11-2 og § 11-3, skal legges til grunn for kommunens egen virksomhet, for statens og regionale myndigheters virksomhet i kommunen og for privat virksomhet som berøres av planen. Se veileder om kommuneplanens samfunnsdel.

1.2.4 Langsiktig arealstrategi

Departementet anbefaler at kommunene lager og fastsetter en langsiktig og overordnet arealstrategi i samfunnsdelen. Arealstrategien er særlig viktig som grunnlag for arbeidet med kommuneplanens arealdel, og vil gjøre arealdelen bedre tilpasset kommunens behov og utfordringer.

Ved å løfte de strategiske avklaringene om framtidig arealutvikling og utbyggingsmønster til samfunnsdelen, kan kommunen slå fast en del overordnede rammer før arbeidet med arealdelen settes i gang. Dette vil gi kommunen bedre politisk styring over arealbruken, og gjøre planprosessen for arealdelen mer forutsigbar.

Arealstrategien bør være en langsiktig ramme for kommuneplanen og ha et lengre perspektiv enn ordinær kommuneplanperiode på 12 år. Tidsperspektivet kan for eksempel være på 20-30 år.

I arbeidet med arealstrategien bør kommunen ta stilling til hvordan den framtidige arealbruken kan bidra til å realisere de 17 bærekraftsmålene i 2030-agendaen. I arealstrategien kan man få nærmere belyst konsekvensene av ulike alternative utviklingsretninger. Følgende bør diskuteres

• utbyggingsretninger
• fortettings- og transformasjonsområder
• kommunikasjonslinjer og -knutepunkt
• langsiktige grenser for utbygging mot landbruks-, natur- og friluftsområder samt reindrift

En god langsiktig arealstrategi vil gjøre arealpolitikken til kommunen tydeligere for alle. Den vil også være et viktig grunnlag for kommunens holdning til statlig og regional infrastruktur, som for eksempel nye vegtraséer.

En vedtatt arealstrategi vil også være et viktig politisk verktøy. Den vil forplikte kommunen til å følge føringene i arealstrategien ved behandling av enkeltinnspill til kommuneplanen, eller framtidige forslag om regulering og utbygging.

I arbeidet med å lage arealstrategien må kommunen sørge for god medvirkning fra befolkningen og nødvendig politisk forankring.

1.2.5 Andre rammer for planarbeidet

Kommuneplanens arealdel skal legge til grunn for arbeidet gjeldende lover og forskrifter, statlige planretningslinjer og bestemmelser, nasjonale forventninger, rundskriv og andre føringer samt regionale planer.