Meld. St. 35 (2012–2013)

Framtid med fotfeste— Kulturminnepolitikken

Til innholdsfortegnelse

1 Kulturminneforvaltningen i et samfunn i endring – utfordringer fram mot 2030

1.1 Kulturminneforvaltningen i Norge

Gjennom ca. tolv tusen år har mennesker levd, virket og satt spor etter seg i det som i dag er Norge. Mange av sporene er forsvunnet, dels på grunn av erosjon, forvitring og gjengroing, og dels på grunn av aktivitetene til de generasjonene som har kommet etter. Kulturminnene og kulturmiljøene som er her i dag, er et resultat både av tilfeldigheter og av at man bevisst har valgt å ta vare på dem. Disse kulturminnene og kulturmiljøene er uerstattelige kilder til kunnskap og opplevelse. De omfatter alt fra elementer i kulturlandskapet, som gravhauger og steingjerder til bymiljøer og tekniske og industrielle anlegg. Disse sporene, og sammenhengene mellom dem, er en del av det levende samtidsmiljøet og utgjør også et viktig grunnlag for morgendagens samfunn.

Kulturminner og kulturmiljøer er ikke-fornybare ressurser. Blir de ødelagt eller fjernet, er de tapt for alltid. I motsetning til mange andre ikke-fornybare miljøressurser, som for eksempel fossilt brennstoff, mister ikke kulturminnene sin betydning så lenge de blir brukt og forvaltet på en måte som ivaretar de bærende kulturhistoriske verdiene. Kulturminnene og kulturmiljøene gir menneskene forankring i tilværelsen. De er en felles kunnskaps- og erfaringsbank, og de er møteplasser mellom fortiden, nåtiden og framtiden.

Kulturminner og kulturmiljøer representerer både miljømessige, kulturelle, sosiale og økonomiske verdier. De har betydning for enkeltmenneskenes identitet, trivsel og selvforståelse. De gir steder særpreg og egenart. De kan også være en ressurs for en god lokalsamfunns- og næringsutvikling. Disse perspektivene gjennomsyrer verdigrunnlaget og politikken i St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner, og ligger også til grunn for videreutviklingen av kulturminnepolitikken i denne meldingen. Målet med kulturminnepolitikken er derfor å forvalte de kulturhistoriske verdiene på lang sikt som et kulturelt og miljømessig ressursgrunnlag for morgendagens samfunn.

Kulturminner og kulturmiljøer er viktige miljøressurser. Allerede da Miljøverndepartementet ble etablert i 1972, ble kulturminner integrert som en del av det nyopprettede departementet. Bakgrunnen for å samle ansvaret for naturforvaltningen og kulturminneforvaltningen, var ønsket om å kunne se naturen og de faste kulturminnene i sammenheng med all arealdisponering og som grunnlag for en helhetlig miljø- og ressursforvaltning i et langsiktig tidsperspektiv. Sammenhengen mellom naturen og de menneskeskapte kulturminnene er forankret og utviklet videre i miljøvernpolitikken, forvaltningspraksis, lover og regelverk i de vel 40 årene som er gått.

Utover på 1970- og 1980-tallet endret perspektivet i kulturminnepolitikken seg. Kulturminneloven av 1978 la vekt på en helhetlig tilnærming til kulturminner fra en ca. tolv tusen år lang historie. Fra å ha fokus primært rettet mot enkeltobjekter, ble oppmerksomheten nå i større grad rettet mot sammenhengen mellom kulturminnene og helheten de inngår i.

Figur 1.1 Kulturlandskap på Lista, Farsund, Vest-Agder

Figur 1.1 Kulturlandskap på Lista, Farsund, Vest-Agder

Kilde: Foto: Elisabet Haveraaen/Miljøverndepartementet

Vår oppfatning av verdien som ligger i kulturminnene, og vår tolkning av dem, endrer seg over tid. Kulturminneforvaltningens fokus har endret seg betraktelig i de siste 170 årene, både faglig og politisk. I begynnelsen var kulturminnevernet først og fremst et frivillig ansvar, noe som blant annet kom til uttrykk ved at Fortidsminneforeningen ble etablert i 1844. Interessen for de faste kulturminnene kom i stor grad som en følge av de store samfunnsendringene på 1800-tallet. Det ble da særlig lagt vekt på kulturminnenes alder. De kulturminnene det var viktigst å sikre for ettertiden var stavkirkene og arkeologiske enkeltobjekt fra forhistorisk tid og fra middelalderen. Sammen med Fortidsminneforeningen var de altomfattende kultur- og naturhistoriske samlingene ved museene i Trondheim, Bergen, Christiania, Stavanger og Tromsø viktige i dette arbeidet. Mye av arbeidet var også nært forbundet med nasjonsbyggingen og skulle bidra til å skape en bevissthet om en felles, samlende, norsk fortid og historie. Samenes og minoritetenes historie og kultur sto utenfor denne nasjonale historien. De ble fortiet og fikk ingen faglig oppmerksomhet før etter krigen og den samiske kulturreisningen fra 1970-tallet.

Gradvis har kulturminnevernet blitt et politisk område. Fram til Riksantikvaren ble opprettet i 1912, lå ansvaret for bygningsarven hos Fortidsminneforeningen. Da ble det overført til det nyopprettede embetet under Kirkedepartementet. Det politiske ansvaret ble forsterket gjennom at embetet ble overført til Miljøverndepartementet i 1972. Kulturminnevernet ble en del av miljøpolitikken, noe som ytterligere ble forsterket i 1988 da Riksantikvaren ble omdannet til et direktorat, og i 1990 da det regionale ansvaret ble overført til det politiske, regionale nivået i fylkeskommunen.

Et kulturminnes alder og en bygnings arkitektoniske verdi er fremdeles viktige kriterier. Men i dag er også representativitet et sentralt kriterium. Det er viktig å sikre at de beste representantene for ulike stilarter, ulik arkitektur, ulike næringer og sosiale lag og ulike etniske grupper blir tatt vare på. Samtidig blir det i dag lagt mer vekt på å forstå og ta vare på større helheter og sammenhenger. Vegetasjon, steingjerder, veifar, stier, bygninger og utmark er alle elementer som hjelper oss til å forstå hvordan generasjonene før oss har levd i, brukt og omskapt naturen til et levende kulturlandskap. Et stabbur var for eksempel en liten brikke i en stor og komplisert struktur som strakk seg fra gårdstunet og løene med slåttemarkene i dalbunnen opp til seteren i høyfjellet.

I dag er bredden i kulturminneforvaltningen stor og virkemidlene mange, men i et samfunn hvor endringstempoet er høyere enn noen gang, stilles det store krav til at forvaltningen skal være tydelig og forutsigbar. Samtidig kan nye miljøutfordringer virke direkte inn på hvordan samfunnet sikrer sine kulturhistoriske verdier.

Begrepet kulturarv brukes ofte for å beskrive både den materielle og den immaterielle kulturarven fra tidligere tider og omfatter i tillegg til faste kulturminner i det fysiske miljøet, også muntlige tradisjoner, skikker, ritualer og ferdigheter knyttet til tradisjonelle håndverk. Der ikke annet er presisert, blir begrepet kulturarv i denne meldingen begrenset til å omfatte kulturminner i det fysiske miljøet, inkludert steder det knytter seg hendelser, tro og tradisjon til.

1.2 Utviklingstrekk og utfordringer fram mot 2030

Gjennom historien har møter mellom folkegrupper og kulturer, ny teknologi og klimaskifter medført mange og store endringer. På 800-tallet førte mildere klima og bedre redskaper til en befolkningsvekst i det som i dag er Norge, noe som igjen førte til at en større del av landet ble tatt i bruk og til utvandring og kolonisering av øyene vestover i havet. Gjennom middelalderen preges landet av borgerkrig, religionsskifte, en gryende statsdannelse og kolonimakt. Norges rolle som maktfaktor ble betydelig redusert etter at Svartedauden på midten av 1300-tallet halverte befolkningen på to år, en av de største endringene i norsk historie. Pandemiene bidro til å holde befolkningstallene nede helt fram til midten av 1600-tallet og først på slutten av 1700-tallet var befolkningen igjen like stor som før 1348. I denne perioden var Norge en stor råvareprodusent for Danmark og det tyske handelsforbundet Hanseatene. En rolle som vedvarte fram mot 1814. Utviklingen av en moderne nasjonalstat startet med en av Europas mest radikale grunnlover og ble blant annet synliggjort gjennom utviklingen av den relativt beskjedne byen Oslo til landets hovedstad. Samtidig førte effektivisering av landbruket, utviklingen av skipsfart og industrialisering til mer bydannelse, befolkningsøkning og utvandring. 1900-tallet ble energiens hundreår; fossefall ble temmet og olje ble funnet. Et av Europas fattigste land ble et av de rikeste, og ble langsomt preget av velferdsstatens bygninger og boliger i by og bygd.

De første innvandrerne er navnløse og ikke like berømte som Dronning Ragnhild, Tordenskjold, Christian Magnus Falsen eller Sigrid Undset, men alle har satt fysiske spor etter seg i landskap, bygd og by eller gitt opphav til steder det knytter seg sagn eller tradisjoner til. Deres spor er kilder til vår historie. Denne historien har materialisert seg i alt fra boplasser, kullmiler, historiske steder, fangstgroper, kulturlandskap, hellige fjell, bygninger, veier, fotefar, skipsvrak og gravsteder for å nevne noen.

Til forskjell fra Svartedauden er mange av de utfordringene som nå kommer varslet. Vi vet at det kommer en betydelig innvandring som vil medføre befolkningsvekst og endret bosetningsmønster. Dette vil legge et stort press på arealer og infrastruktur rundt de største byene. Vi vet også at menneskeskapte klimaendringer vil skape nye utfordringer. For å redusere klimagassutslippene skal vi her til lands satse på utbygging av fornybar energi, som vindkraftanlegg og vannkraftverk, i tillegg til at det må framføres nye overføringsledninger for kraft. Satsingen på fornybar energi vil kunne øke presset på enkelte kulturminner. Vi må etablere robuste og forutsigbare systemer som styrker kulturminneforvaltningens rolle som samfunnsaktør.

Det blir derfor viktig å ta vare på kulturminner slik at vi fremmer en samfunnsutvikling med forankring både i historien og i befolkningen. Vi må utforme en kulturminnepolitikk som kan møte de endringene som synes å bli dominerende de neste 30 årene, som befolkningsvekst, klimaendringer, høyere levestandard og et mer internasjonalisert samfunn.

Et land i synlig endring

I løpet av de siste 100 årene er Norge synlig endret i store deler av landet. Jordbrukssamfunnet og industrisamfunnet har gjennomgått en stor endring, med modernisering av næringene og utvikling til nye næringer. Samtidig er det en befolkningsforskyvning fra distriktene og en sterk vekst i byer og tettsteder. Ny infrastruktur, særlig moderne veianlegg preger også mange områder.

Endringene i landbruket og næringsgrunnlaget fører til at jordbrukets kulturlandskap gror igjen, bygningsmasse går ut av bruk eller får endret bruk og til at tradisjonsbåren kunnskap forsvinner. Den rivende økonomiske utviklingen fører på den andre siden til mer press på de mest attraktive arealene, særlig rundt de større byene. Denne utviklingen fører også til at nye kulturminner oppstår.

Befolkningsvekst

I dag er den framherskende utviklingen at store byer blir større. Urbaniseringen er særlig stor rundt Trondheim, Bergen, Stavanger/Sandnes og det sentrale østlandsområdet. Anslag viser at området rundt Oslo skal motta 500 000 personer innen 2040. Dette er en formidabel utfordring, og en betydelig mulighet. Det er derfor ingen grunn til å anta at presset på norske byer vil avta.

For de fleste miljøområder er byen en god ide. For mange kulturminner er det imidlertid også en utfordring. Press på byene betyr press på bygninger og areal med historisk betydning, som i dag oppleves som viktige for trivsel og identitet. Det er store nasjonale interesser knyttet til byene og særlig bysentrene som er eldre enn 1945.

Urbaniseringen drives framover i en kombinasjon av å bygge tettere, å tillate bygging på arealer regulert til andre formål eller å bygge ut infrastrukturen for å fordele presset.

De fleste norske byer har utviklet seg som organiske bystrukturer fram til 1950-tallet da drabantby slo igjennom som planleggingskonsept i de største byene. Den spredte byen og de spredte tettstedene akselererte gjennom eneboligfeltenes tid fra 1960-tallet. På slutten av 1900-tallet returnerte planleggerne til den tette byen og gjenopptok en mer organisk planleggingsmodell. Dette var motivert både ut i fra tanken om at den tette, halvhøye byen fungerer godt som boform, men også på grunn av miljøhensyn. Fortetting er i dag vedtatt miljøpolitikk. Utfordringen er at tomtetilgangen i de aller fleste byer er svært begrenset og fortetting vil blant annet bety riving av eksisterende bygningsmasse. Dette setter kulturhistoriske verdier under press.

Mye av byutviklingen skjer på arealer som delvis har mistet sin opprinnelige funksjon så som tidligere by- og havneområder samt mellomsoner og blandede områder. Dette er områder med fleksibilitet for utvikling, men det er likevel viktig at byutviklingsprosjektene har et bevisst forhold til den historiske sammenheng de inngår i. Transformasjonsområdene langs Akerselva i Oslo, de tidligere industriområdene i Hammerdalen i Larvik og på Papirbredden i Drammen er gode eksempler på det. Kartlegging og sårbarhetsanalyser av denne type områder vil gi stor grad av forutsigbarhet for utbyggerne, bidra til å redde viktige kulturminner og legge til rette for en robust utvikling.

I møte med en akselererende fortetting rundt og i de største byene vil situasjonen bli kritisk for mange kulturminner og kulturmiljøer. Det er derfor nødvendig å lage planer som identifiserer og regulerer kulturminner i by, slik at det legges til rette for en bærekraftig utvikling der historien er med inn i framtiden. Kulturminner er en del av kvaliteten, attraktiviteten og kontinuiteten i omgivelser i stor endring.

Klimaendringer

Klimaendringenes påvirkning på kulturminnene vil by på både akutte og gradvise trusler, og må håndteres gjennom overvåking, vedlikehold og beredskap. Det er ikke til å komme fra at satsingen på fornybar energi kan medføre press på kulturminner og kulturmiljøer. Vindkraftanlegg, vannkraftverk og overføringsledninger medfører ofte også inngrep i natur- og kulturlandskapet. For å sikre oss minst mulig skade på kulturminnene er det viktig å legge til rette for tilpasninger og avbøtende tiltak.

Figur 1.2 Et resultat av ekstremværet Dagmar i romjulen 2011, Selje, Sogn og Fjordane

Figur 1.2 Et resultat av ekstremværet Dagmar i romjulen 2011, Selje, Sogn og Fjordane

Kilde: Foto: Elisabet Haveraaen/Miljøverndepartementet

Klimaendringene skyldes utslipp av klimagasser, blant annet fra energibruk. Eksisterende bygningsmasse står for ca. 40 prosent av den samlede energibruken i Norge. Det er behov for en redusert og mer effektiv energibruk, noe som også berører verneverdige bygninger. Ambisjonene om energisparing kan bety store bygningsmessige inngrep, og kan medføre endringer som påvirker kulturhistoriske verdier ved bygningene.

Dette reiser også spørsmålet om behovet for mer klimaforskning. Utfordringen kan dreie seg om gode løsninger på hvordan nye krav til energieffektivisering og bærekraft kan etterkommes, uten å komme for sterkt på kollisjonskurs med stedsegenart og bevaringsverdige miljøer eller med folks identitetsmessige tilknytning til bestemte historiske, estetiske uttrykk.

Det ligger derfor store utfordringer i å utvikle teknikker, innhente kunnskap, etablere forskningsprosjekter og formidle informasjon knyttet til klimaendringer og eksisterende bygningsmasse.

Høyere levestandard med mer tid for opplevelse

En høy levestandard har bidratt til nye og endrete behov. Komfortkravene har økt, og det samme har priser på varer og tjenester. Norge er et høykostland. Mange av dagens mer vanlige komfortkrav er ikke like lette å forene med kulturhistoriske verdier i eldre bygninger. Det er stadig færre som mestrer gamle håndverksteknikker.

En annen side ved en generelt høyere levestandard i verden er ønsket om opplevelser, noe som igjen fører til økende turisme. I dag er europeisk kulturarv en av verdens største turistdestinasjoner og omsetter for 335 milliarder euro. Det landet som har flest turister er Italia, et land med en lang og gjennomgripende tradisjonen for vern og bevaring. Autentiske og tilgjengelige kulturminner vil bli mer etterspurt også i Norge. For eksempel har stavkirker, trebygninger fra middelalderen, fiskevær, industriarv og moderne arkitektur med høy kvalitet en stigende etterspørselkurve i en verden som etterspør mer eksotiske opplevelser. Det samme gjelder Vestlandsfjordene og mange av dalførene og den rike kultur- og naturarven disse områdene representerer. Disse endringene kan bidra til å styrke vernet. Det vil samtidig innebære at kulturminnene i større grad blir iscenesatt og trukket inn i mer kommersielle sammenhenger. Det kan både være til berikelse, men kan også være en utfordring.

Internasjonalisering

I løpet av de siste 40 årene har den norske befolkningen økt raskere enn innenlands fødselstall. Folkevandringer er ikke noe nytt i verden eller for Norge, men akkurat nå har Norge en betydelig befolkningsvekst som følge av arbeidsinnvandring. Det har vært og er behov for arbeidskraft i alt fra lavtlønnsyrker til spesialister i oljeindustrien. Arbeidsinnvandrere, flyktninger og asylsøkere setter i ulik grad sitt preg på Norge, men har så langt satt få spor etter seg i det bygde miljøet. Det har sammenheng med at de i stor grad har flyttet inn i allerede eksisterende strukturer i byer. Deres kultur kommer i større grad til utrykk gjennom levende kultur som mat, klesdrakt og musikk.

De 500 000 nye innbyggerne som er forventet innflyttet til østlandsområdet, vil ikke bare komme fra Sogn eller Nordland, men like gjerne fra Mombay og Tallin. Det blir derfor viktig å bidra til å skape tilhørighet, forståelse og innsikt i det norske samfunnet. Helleristningene, stavkirkene, Eidsvoll, husmannsplasser og Rjukan forteller om et samfunn i stadig endring. Det er viktig at alle inkluderes i fortellingen. Slik kan kulturminner og kunnskap om fortiden bidra til forståelse, identitet og stabilitet i et samfunn i endring.

Til toppen
Til dokumentets forside