Del 1
Den første tiden i Norge

4 Innledning

Den første tiden i nytt land må innvandrere navigere i et nytt samfunn med et annet språk og andre samfunnsstrukturer og tradisjoner. Å finne seg til rette og komme på plass i alt det nye, kan kreve mye av den enkelte.

Regjeringen er opptatt av at alle innvandrere som får innvilget opphold, raskt skal bli en del av samfunnet og komme i gang med livet i Norge. Ukjente regler, normer og ordninger kan være krevende å forstå. Dette gjelder alle grupper av innvandrere. Tilgang til god informasjon både om plikter og forventninger og om de rettighetene hver person har, er grunnleggende for deltakelse i samfunnet. Uten god informasjon kan innvandrerne bli sårbare for utnytting og havne i det useriøse arbeidslivet.

Årsaken til at den enkelte kommer påvirker hvordan den første tiden i Norge blir og hvilke rettigheter og tilbud den enkelte får. Familieinnvandrere og arbeidsinnvandrere blir som hovedregel ikke bosatt med offentlig hjelp. Mange arbeidsinnvandrere blir i praksis lenge i Norge. Likevel blir for mange stående utenfor viktige deler av samfunnet, og for mange havner i useriøse deler av arbeidslivet. Regjeringen er opptatt av at informasjon om plikter og rettigheter i Norge skal være lett tilgjengelig og forståelig, og vil jobbe for en integreringspolitikk som bidrar til at også arbeidsinnvandrere over tid kommer inn i og tar del i det norske samfunnet.

De som kommer som asylsøkere, må den første tiden gå gjennom en prosess med registrering, søknadsbehandling og avklaring av opphold. For mange tar det tid før asylsøknaden er behandlet. I denne fasen tilbyr staten innkvartering i mottak. De fleste som får oppholdstillatelse, blir deretter bosatt i en kommune. Overføringsflyktninger blir som hovedregel bosatt direkte i en kommune etter ankomst.

Hvilken kommune flyktninger bosettes i, kan ha betydning for hvilke muligheter de får. Det gjelder både mulighetene til opplæring og kvalifisering, til nødvendige tjenester fra kommunen, og hvilke muligheter som finnes i det lokale arbeidsmarkedet. Balansen mellom ulike hensyn er krevende, og må tilpasses hvor mange som kommer, og hvilke forutsetninger og behov de som skal bosettes har. Regjeringen er opptatt av at bosettingen skal være treffsikker, og vil at muligheter til arbeid og utdanning skal tillegges større vekt i fordeling av flyktninger til bosettingskommune. Målet er at flest mulig skal komme i arbeid og bli selvforsørget. Bosettingen må derfor gi gode muligheter for nødvendig språkopplæring og kvalifisering, og for rask overgang til arbeid. Samtidig må det i bosettingsarbeidet tas hensyn både til behovet for at den enkelte skal komme raskt på plass i en kommune, og hvordan de ulike kommunene kan svare på de ulike behovene som hver enkelt flyktning og flyktningfamilie kan ha.

For at bosettingen av flyktninger skal være styrt, spredt, rask og treffsikker, må hele landet tas i bruk. Det er viktig både for å unngå at flyktninger blir bosatt i områder med opphoping av levekårsproblemer og høy andel innvandrere, og fordi bosettingskommunene er ulike og kan treffe behovene til dem som bosettes på ulike måter. Spredt bosetting er også en forutsetning for god bosettingskapasitet, som gjør det mulig å bosette raskt også når det kommer ekstraordinært mange, slik det har gjort de siste to årene.

I del I av denne meldingen setter regjeringen søkelyset på politikken for dem som nylig har kommet til landet, med særlig oppmerksomhet om flyktninger og fordrevne. Kapittel 5 ser på situasjonen for arbeidsinnvandrere, mens kapittel 6 ser på situasjonen for dem med fluktbakgrunn. Kapittel 7 presenterer politikken for bosetting av flyktninger og fordrevne.

5 Arbeidsinnvandreres første tid i Norge

5.1 Arbeidsinnvandringen til Norge

EØS-avtalen i 1994 åpnet i prinsippet for en sterk økning i arbeidsinnvandringen fra EU-land til Norge, men det var først med EU-utvidelsene østover i 2004 at den store endringen kom. Det norske arbeidsmarkedet ble med ett åpnet for arbeidsinnvandrere fra en rekke nye land i Europa. Fra 2006 har arbeidsinnvandrere vært den største gruppen av innvandrere som kommer til Norge. Med unntak av de store gruppene asylsøkere som kom i 2015, har denne situasjonen vært stabil fram til 2022, da Russland angrep Ukraina.1 Mellom 2004 og 2020 har det kommet om lag 100 000 arbeidsinnvandrere fra Polen til Norge. Dette utgjør den desidert største gruppen, med 34 prosent av alle arbeidsinnvandrerne som kom til Norge i denne perioden. Den nest største gruppen som har kommet til landet i disse årene, er arbeidsinnvandrere fra Litauen, etterfulgt av arbeidsinnvandrere fra Romania, Latvia og Bulgaria.

De nye arbeidsinnvandrerne fordeler seg over et stort antall yrkesgrupper i Norge, men hovedbildet er at bosatte, folkeregistrerte arbeidsinnvandrere fra EØS er konsentrert i bygg og anlegg, industri og forretningsmessig tjenesteyting, mens bosatte tredjelandsborgere langt oftere har høyere utdanning og typisk jobber i informasjon og kommunikasjon, helse og undervisning. Når det gjelder arbeidsinnvandrere som kommer på korttidsopphold, er fortsatt EØS-borgerne konsentrert blant annet i bygg og anlegg og i industri, mens tredjelandsborgerne gjerne jobber i primærnæringene, i transport og lagring og innen overnattings- og serveringsvirksomhet.

Mens arbeidsinnvandringen tidligere rettet seg primært mot de store byene og sentrale strøk, bosatte arbeidsinnvandrerne som kom etter 2004 seg raskt i alle landets fylker. Arbeidsinnvandringen er nå vel så mye et ruralt som et urbant fenomen.

Arbeidsinnvandrerutvalget argumenterer for at det er behov for et nytt perspektiv på arbeidsinnvandring til Norge, som flytter fokus fra arbeidsinnvandrerne som arbeidskraft og løfter fram de gradvise integreringsprosessene som foregår i lokalmiljøene der mange arbeidsinnvandrere etter hvert slår seg ned for godt.2 Se omtale under punkt 2.5.

5.2 Registrering og informasjon

Personer som skal bo i Norge i minst seks måneder, har plikt til å melde flytting til Norge. Dersom personen fyller vilkårene for å bli registrert som bosatt i Norge, vil personen bli tildelt et fødselsnummer. Personen må selv sannsynliggjøre at vilkårene i folkeregisterloven er oppfylt, for eksempel gjennom dokumentasjon på bolig og arbeid i Norge for en seks måneders periode. Folkeregistermyndighetene skal foreta en konkret helhetsvurdering av om det foreligger en registreringspliktig flytting. Vurderingen innebærer en viss grad av skjønn. For å sikre likebehandling og forutberegnelighet har Skatteetaten utarbeidet retningslinjer for vurderingen.

EØS-borgere som skal oppholde seg i Norge i mer enn tre måneder, skal registrere seg hos politiet innen tre måneder fra innreisedato og bestille time for personlig oppmøte, slik at de kan få et registreringsbevis. De må også bestille time for oppmøte hos Skatteetaten for å søke om identitetsnummer (personnummer/d-nummer) og skattekort.

Arbeidsinnvandrere fra tredjeland skal først registreres som bosatt hvis det er gitt oppholdstillatelse med minst seks måneders varighet. De vil da få utstedt et oppholdskort som dokumenterer at de har gyldig oppholdstillatelse i Norge. Tidligere måtte arbeidsinnvandrere også møte personlig hos Skatteetaten for å søke om skattekort, få identitetsnummer og registrere seg som bosatt, men siden 2019 er det nok med registrering og ID-kontroll hos utlendingsmyndighetene. Etter at oppholdstillatelsen er innvilget sender UDI nødvendige opplysninger elektronisk til Skatteetaten, som registrerer den enkelte som bosatt. Etter at man er registrert bosatt, sender Skatteetaten fødselsnummer i posten og arbeidsgiveren eller arbeidstakeren kan bestille skattekort digitalt. EØS-borgere må altså registrere seg hos politiet og Skatteetaten, mens tredjelandsborgere kun må registrere seg hos utlendingsmyndighetene.

Personer som skal oppholde seg i Norge kortere enn seks måneder, kan tildeles et d-nummer. D-nummeret bestilles av den offentlige myndigheten, virksomheten eller finansforetaket som har behov for at en person har et d-nummer. Det kan for eksempel være tilfelle når personen skal få utstedt skattekort eller åpne bankkonto i Norge. I høringen til NOU 2022: 18 spilte blant annet Frelsesarmeens migrasjonssenter inn at de mener det stilles for strenge krav til dokumentasjon for at arbeidsinnvandrere kan registrere seg som bosatt i Norge. De mener mange sliter med å oppfylle kravene som stilles for å bli folkeregistrert, samtidig som mangel på informasjon fører til at mange heller ikke gjør forsøk på å registrere seg som bosatt. I 2022 hadde 170 000 arbeidsinnvandrere som betalte skatt, d-nummer. 19 000 av dem hadde hatt d-nummer i minst fem år.

Om en person er registrert som bosatt og har fødselsnummer, eller ikke blir registrert som bosatt og får d-nummer, kan ha betydning for rettigheter og plikter i Norge. Et eksempel på dette er retten til fastlege, som primært er knyttet til bostedsregistrering og fødselsnummer. Det er nødvendig med mer kunnskap om årsakene til at såpass mange med d-nummer har hatt det i over fem år. Regjeringen vil derfor gjennomføre en kartlegging av art, omfang og konsekvenser av at en større andel innvandrere oppholder seg i Norge over lengre tid og betaler skatt, uten at de er registrert som bosatt. På bakgrunn av kartleggingen skal det vurderes om det er behov for å gjøre endringer eller tilpasninger for å bidra til at de som faktisk skal være registrert som bosatt i Norge, blir det.

I forbindelse med EU-utvidelsen østover i 2004 ble det innført overgangsordninger for åtte av de nye medlemslandene, og tilsvarende da Romania og Bulgaria ble medlemmer i 2007. Overgangsordningene ble etablert på bakgrunn av store forskjeller i lønnsnivå mellom Norge og de nye medlemslandene og frykt for sosial dumping. I overgangsperioden ble det innført krav om oppholdstillatelse før arbeidsinnvandrerne kunne begynne å jobbe, i tillegg til krav om norske lønns- og arbeidsvilkår og som hovedregel heltidsstilling.3 En stor del av arbeidsinnvandrere er i dag likevel konsentrert i enkeltnæringer preget av lav organisasjonsgrad, og dårlige lønns- og arbeidsvilkår. For en nærmere omtale av utfordringene med sosial dumping, se kapittel 13.

Kunnskap om muligheter, rettigheter og plikter i Norge er en forutsetning for å kunne orientere seg i norsk arbeids- og samfunnsliv. Mangelfulle norskferdigheter og begrenset informasjon om rettigheter i det norske arbeidslivet kan gjøre det lettere for useriøse arbeidsgivere å utnytte nyankomne arbeidsinnvandrere. Arbeidsinnvandrerutvalgets vurdering er at det er behov for en styrket politikk for å bedre integreringen av arbeidsinnvandrere i Norge. I den første fasen etter ankomst mener utvalget at det er nødvendig at nyankomne arbeidsinnvandrere og deres familier får tilgang til korrekt, klar og lett tilgjengelig informasjon om blant annet rettigheter og plikter i det norske arbeidslivet og hvordan en registrerer seg for å jobbe i Norge, for å få personnummer og skattekort og for å opprette bankkonto.

I de største byene i Norge, i tillegg til Kirkenes, er det opprettet egne Servicesentre for utenlandske arbeidstakere (SUA). Sentrene er etablert i et samarbeid mellom Arbeidstilsynet, politiet, Skatteetaten og UDI. På SUA skal arbeidsinnvandrere og deres familier kunne ordne alt de trenger for å jobbe i Norge. Målgruppen er utenlandske arbeidstakere, selvstendig næringsdrivende, familier til utenlandske arbeidstakere og arbeidsgivere til utenlandske arbeidstakere. Målet er å gi rask saksbehandling og veiledning på flere språk. SUA gir i tillegg informasjon om hvordan arbeidsgiver kan være en god støttespiller for sine utenlandske ansatte. For dem som bor for langt unna til at det er hensiktsmessig å bruke SUA-kontorene, er det rundt 40 skattekontorer og 25 politikontorer hvor EØS-borgere kan melde flytting til Norge med ID-kontroll og få registreringsbevis. De som bor i og ved de større byene har kort reisevei, men ventetiden kan være lang. Andre steder i landet er ventetiden kort, men reiseavstanden lang, særlig i mange distriktskommuner.

Flere steder er også velkomst- eller introduksjonstilbud på plass.4 Et eksempel på et velkomsttilbud er Gjøvikregionen utvikling, som har opprettet et velkomst- og vertskapssenter for kompetansearbeidskraft. Senteret er del av det nasjonale nettverket International Network of Norway, som jobber for at regionen skal ha et godt tilbud for integrering av dem som er rekruttert fra utlandet.

Arbeidsinnvandrerutvalget anbefalte at fylkeskommunene gis et ansvar for å koordinere velkomsttilbud til arbeidsinnvandrere i fylkets kommuner, i tett dialog med kommunene selv, regionale statlige aktører som politi, Skatteetaten og arbeids- og velferdsforvaltningen, og med partene i arbeidslivet, næringslivsaktører og frivillige organisasjoner. Utvalget anbefalte også at det utvikles en nasjonal veileder rettet mot kommuner, arbeidsgivere og andre aktører. Veilederen skal vise fram gode grep og løsninger for hvordan man kan ta imot arbeidsinnvandrere og deres familier på en god måte.

Fra 2024 innføres et nytt delmål i tilskuddsordningen Utvikling av kommunale kvalifiserings- og integreringstiltak som gir fylkeskommunene mulighet til å søke om midler for å etablere kommunale, interkommunale eller regionale velkomsttilbud.

Det finnes flere nettbaserte informasjonstilbud rettet mot ulike innvandrergrupper. Flere offentlige etater har lagt ut informasjon rettet mot arbeidsinnvandrere på sine nettsider. Workinnorway.no er et eksempel på en felles nettside med informasjon til dem som ønsker å jobbe i Norge og trenger råd og informasjon om jobbsøking, arbeidsliv og flytting. Likevel er det et behov for å gi bedre, mer samordnet og mer målrettet informasjon til nyankomne innvandrere.5

Arbeidsinnvandrerutvalget anbefalte derfor at det gjennomføres en helhetlig digital satsing for å nå ut til nyankomne innvandrere med nødvendig og relevant informasjon for å delta i norsk arbeids- og samfunnsliv. På oppdrag fra departementet samarbeider IMDi med blant annet Utlendingsdirektoratet, Helsedirektoratet, Arbeids- og velferdsdirektoratet og Skatteetaten om å utvikle en egen nettside. En første versjon av nettsiden nyinorge.no som retter seg mot personer med midlertidig kollektiv beskyttelse, ble publisert 1. juni 2023. Behovet for samlet helhetlig informasjon er ikke et nytt behov eller noe som begrenser seg til voksne personer med midlertidig kollektiv beskyttelse. Nettsiden skal videreutvikles og på sikt utvides til å gjelde for alle nyankomne flyktninger og innvandrere som kommer til Norge. Se boks 6.1 for mer informasjon om nyinorge.no. Mange av behovene for informasjon som Arbeidsinnvandrerutvalget har pekt på, samsvarer også godt med informasjonsbehovet for voksne med midlertidig kollektiv beskyttelse.

Regjeringen vil

• gjennomføre en kartlegging av omfang og konsekvenser av at en større andel innvandrere oppholder seg i Norge over lengre tid og betaler skatt, uten at de er registrert som bosatt.

• legge til rette for at det utvikles gode regionale velkomsttilbud til nyankomne arbeidsinnvandrere og andre innvandrergrupper som ikke omfattes av tilbudet som gis til asylsøkere og flyktninger.

• få utarbeidet en veileder rettet mot kommuner, arbeidsgivere og andre aktører med forslag til og løsninger for hvordan man kan ta imot arbeidsinnvandrere og deres familier på en god måte.

• legge til rette for at nettstedet Ny i Norge skal være informasjonskanalen for nettbasert informasjon til utenlandske arbeidstakere og arbeidsgivere.

6 Personer med fluktbakgrunn og den første tiden i Norge

I ankomstfasen er det viktig å legge til rette for en rask og effektiv saksbehandling og å nå ut med nødvendig og relevant informasjon til asylsøkere.

Asylmottakene utgjør rammen for de fleste asylsøkeres første tid i Norge. Tilbudet i asylmottak skal sikre beboernes grunnleggende behov og den enkeltes behov for trygghet. Barn som bor i asylmottak, skal gå på skole og ha tilbud om aktiviteter.

Hvor mange som bor i asylmottak, er i hovedsak avhengig av tallet på asylsøkere, saksbehandlingstid, andel i alternativ til mottak/privatboende, bosettingstakt og mulighet for retur eller tilbakevending. Antallet beboere i asylmottak har variert fra år til år, se figur 6.1.

Forstørr bilde

Kilde: Utlendingsdirektoratet

6.1 Registrering, søknadsbehandling og avklaring av identitet

Politiets utlendingsenhet (PU) registrerer alle asylsøkere som kommer til Norge for å søke om beskyttelse (asyl). Asylsøkere blir primært registrert ved Nasjonalt ankomstsenter i Råde. Etter et kort opphold på senteret overføres de fleste til asylmottak fram til bosetting eller retur.

Det totale antallet ankomster er én av flere faktorer som påvirker politiets registreringskapasitet. Hvor raskt ankomstene skjer, hvor stor andel det er mulig å fastslå identiteten til og andel mindreårige, er noen eksempler på faktorer som vil påvirke kapasiteten. Asylsøkere skal gjennomføre et asylintervju hvor de blant annet må fortelle om hvorfor de har behov for beskyttelse i Norge. Det skal være med en tolk under intervjuet. Som et grunnlag for å fatte riktige vedtak, er det viktig å avklare søkeres identitet. Etter asylintervjuet behandler utlendingsmyndighetene søknaden og fatter et endelig vedtak.

6.2 Informasjon

Asylsøkere og andre beboere i asylmottak skal så tidlig som mulig få nødvendig informasjon og grunnleggende kunnskap om det norske samfunnet og verdiene det bygger på. Alle asylmottak skal ha et informasjonsprogram om dette. Informasjonsarbeidet skal bidra til at beboerne kan ivareta sin egen livssituasjon, kjenne rettighetene og pliktene sine, ta informerte valg og bli best mulig forberedt til bosetting eller retur. Nettressursen Ny i Norge vil være viktig for å gjøre nyankomne innvandrere kjent med rettigheter og plikter, se boks 6.1.

Noe informasjon er målrettet mot ukrainere i Norge. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet har siden våren 2022 fortløpende lagt ut informasjon på nettsidene oversatt til ukrainsk, engelsk og russisk. Informasjonen gjelder beskyttelse og opphold i Norge og arbeid og kvalifisering. Arbeids- og velferdsdirektoratet har lagt ut informasjon om arbeids- og velferdsforvaltningens tjenester og ytelser rettet mot fordrevne på sine nettsider. Informasjonen er oversatt til ukrainsk og russisk. Det er også opprettet en egen nettside på nav.no med informasjon til arbeidsgivere. Utdanningsdirektoratet har utviklet informasjon myntet på nyankomne om det norske barnehage- og skolesystemet på en rekke språk, inkludert russisk og ukrainsk. Direktoratet vurderer også fortløpende om det er behov for mer informasjon på ulike språk. I forbindelse med søknadsfristen i 2023 til videregående opplæring og for barnehageopptaket, ble det utviklet informasjon på ukrainsk som ble formidlet i ulike kanaler.

De fleste overføringsflyktninger deltar på kulturorientering før de kommer til Norge. Kurset holdes vanligvis i det landet flyktningene er i før ankomst til Norge. Kurset inneholder informasjon om utdanning, arbeid og kvalifisering, helse, skikker og normer, lover og regler. IOM Norge gjennomfører programmet på oppdrag fra IMDi. Kursene holdes på flyktningenes morsmål eller et annet språk som flyktningene forstår godt. Kulturorienteringsprogrammet er et tilbud til personer som er åtte år eller eldre.

6.3 Asylmottak

Det primære formålet med mottakssystemet er å sikre innkvartering for de som søker om beskyttelse mens de har en søknad til behandling. Innkvartering i asylmottak og omsorgssentre er frivillig og skal være et midlertidig tilbud. Justis- og beredskapsdepartementet har delegert det operative ansvaret for innkvartering av asylsøkere til UDI. UDI skal sørge for et nøkternt, men forsvarlig innkvarteringstilbud for den enkelte.

Etter den første fasen på et ankomstsenter bor noen asylsøkere på et transittmottak før de reiser videre til et ordinært asylmottak, et privat boforhold eller ut av landet. De fleste asylsøkere bor på ordinære asylmottak mens søknaden deres blir behandlet, og de bor der fram til de er bosatt eller har fått endelig avslag på søknaden. Akuttinnkvartering er et tilbud som brukes i perioder med store og/eller raske ankomster, og når det ikke er mulig å få på plass tilstrekkelig mottakskapasitet raskt nok.

Overføringsflyktninger skal bare unntaksvis innkvarteres på asylmottak i påvente av bosetting.

UDI har tilrettelagte avdelinger som er tilpasset asylsøkere med fysiske og/eller psykiske hjelpebehov eller som trenger hjelp til å mestre hverdagen. UDI har også særskilte bo- og omsorgsløsninger (særbol) for beboere med særskilte behov og som har hatt episoder med trusler og utagerende oppførsel i ordinære mottak. I tillegg har UDI særskilte pleie- og omsorgsløsninger (særpleie) for beboere som på grunn av omfattende pleie- og omsorgsbehov ikke kan ivaretas i de andre mottakstypene. Målgruppen er i all hovedsak voksne.6

Både kommunale, private og ideelle aktører drifter asylmottak på vegne av UDI. Asylmottakene er lokalisert i hele landet. Vertskommunene for asylmottak mottar et årlig tilskudd fra staten som skal dekke de gjennomsnittlige utgiftene til helsetjenester, barnevern, tolketjenester og administrasjon av slike tjenester i kommunen.7 Vertskommunene får også tilskudd for elever i grunnskolealder som bor i asylmottak, og for å utføre kompetansekartlegging av beboere i mottak, se punkt 7.3.2.

Selv om asylmottak i utgangspunktet skal være et innkvarteringstilbud en kort periode, kan oppholdstiden bli lengre enn ønsket. Det er forskjeller i ventetid blant beboere i asylmottak. Noen utslagsgivende faktorer er nasjonalitet, familietype og om personer har spesielle behov.8 Lang ventetid kan være svært belastende og kan føre til at den enkelte blir passivisert, demotivert og får økte eller nye helseplager. Samtidig lærer mange som bor lenge i mottak norsk og samfunnskunnskap, og noen etablerer sosiale nettverk. Det kan fremme mulighetene til å komme i jobb eller ta utdanning.

Det er til barn og unges beste at tiden i mottak begrenses, og at de så raskt som mulig blir bosatt i en kommune. Rapporter har vist at beboere opplever å bli flyttet mellom flere mottak.9 Samtidig har barn og unge behov for å oppleve trygghet og stabilitet for å kunne utvikle seg og lære best mulig. Det er godt dokumentert at det er en generell sammenheng mellom psykisk helse og læring for alle elever.10 Dersom barn og unge likevel må oppholde seg lengre tid i mottak, vil noen avbøtende tiltak kunne være nødvendig for å redusere de negative konsekvensene for barn og unge.

6.3.1 Tilbudet i asylmottak

For at innvandrere skal bli en del av det norske samfunnet, bør de få tilbud om informasjon og opplæring så tidlig som mulig.

Asylsøkere i asylmottak som er over 18 år, har plikt til å delta i 175 timer opplæring i norsk og 25 timer opplæring i samfunnskunnskap.11 Opplæringen i samfunnskunnskap skal bidra til å bygge opp under holdninger og verdier som toleranse, likeverd og respekt. I deltakernes møte med et nytt land er formålet med opplæringen å bidra med nødvendig kunnskap om det nye samfunnet de skal være en del av, og på den måten bidra til å skape en felles referanseramme.

Mottaksbeboere som har fått innvilget opphold i Norge, trer inn i målgruppa for opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter integreringsloven. Kommunen der asylmottaket ligger skal sørge for opplæring så snart som mulig etter at personen har folkeregistrert seg. Personer som med stor sannsynlighet vil få innvilget oppholdstillatelse, eller som venter på å bli bosatt i en kommune, kan få tilbud om innkvartering i et integreringsmottak (boks 6.1).

Kommunen der asylmottak ligger kan tilby standardiserte elementer fra introduksjonsprogrammet og andre integreringsfremmende tiltak til personer som bor i asylmottak og har fått innvilget en oppholdstillatelse. Integreringsfremmende tiltak motvirker passivitet og bidrar til å starte kvalifiseringen tidlig. Eksempler på slike tiltak kan være foreldreveiledning, livsmestring, realkompetansevurdering, godkjenning av medbrakt høyere utdanning og karriereveiledning i samarbeid med fylkeskommunen. Personer som er i målgruppen for ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse, har ikke plikt til å delta i opplæringen i asylmottak. Botiden i asylmottak for denne gruppen har til nå vært svært kort.

Tall fra IMDi viser at 50 prosent av asylsøkerne som hadde plikt til opplæring i norsk i mottak, deltok i slik opplæring i 2022. Det var en nedgang på 18 prosentpoeng siden året før. Tilsvarende andel for deltakelse i opplæring i samfunnskunnskap var 21 prosent, noe som utgjorde en nedgang på 23 prosentpoeng siden året før.12 Nedgangen kan ifølge IMDi ha sammenheng med at de kommunale voksenopplæringene har hatt problemer med å bygge opp kapasitet i tråd med behovet. Andelen asylsøkere som deltok i slik opplæring, kan også være påvirket av at botiden i mottak var kort i 2022. Dette er uansett lave tall på deltakelse, og regjeringen vil jobbe for at flere starter opplæring og kvalifisering for arbeid allerede i asylmottak.

Frivillige organisasjoner spiller en viktig rolle for beboere i asylmottak. IMDi forvalter en tilskuddsordning til frivillige organisasjoner. Tilskuddet skal stimulere til aktiviteter som bidrar til at beboere i mottak får en meningsfull hverdag og bedre muligheter for deltakelse i arbeid eller utdanning, blant annet gjennom norsktrening og arbeidsrettede tiltak. Aktivitetene skal bidra til å øke kunnskapen om det norske samfunnet og gi informasjon om rettigheter og plikter. Videre skal de bidra til økt deltakelse i lokale lag og foreninger. Målgruppen er primært beboere over 18 år, men familieaktiviteter kan inngå.

Fritidsaktiviteter er viktig for barns deltakelse og inkludering. UDI forvalter en tilskuddsordning til aktivitetstilbud for barn i asylmottak. Formålet er gi barn i asylmottak en meningsfull hverdag gjennom et aktivitetstilbud tilpasset barnets alder, utviklingsmessige behov og interesser. Enkeltpersoner, frivillige organisasjoner og ikke-fortjenestebaserte virksomheter kan søke. Det kan være fysiske aktiviteter, kulturelle opplevelser, hobbyvirksomheter, utflukter og opplæring i praktiske ferdigheter som kan komme til nytte i Norge eller hjemlandet.

Barn i asylmottak skal, fra de er to år til grunnskolealder, ha et tilrettelagt tilbud på minimum tre timer per dag, mandag til fredag. Tilbudet kan gis gjennom egen barnebase på asylmottaket eller ved kjøp av barnehagetilbud eller lignende. Barn under grunnskolealder som bor i asylmottak, har ikke rett til barnehage. En slik rett inntrer først etter at barn og foreldre er innvilget opphold og er bosatt i en kommune. Barn i asylmottak kan likevel tilbys heldags barnehageplass etter søknad fra asylmottakene. Fra 2021 er det gitt tilskudd til heldagsplass i barnehage for barn i asylmottak fra ett år og oppover. Tilskuddet inkluderer foreldrebetaling og kostpenger.

Alle barn i grunnskolealder har rett på opplæring så raskt som mulig. Den absolutte fristen for å gi et fullverdig opplæringstilbud er midlertidig endret fra en til tre måneder. Retten til grunnskoleopplæring gjelder når det er sannsynlig at barnet skal være i landet i mer enn tre måneder. Dette omfatter også barn som har søkt asyl. Kommuner som har asylmottak, må planlegge for at det kan komme barn som raskt skal inn i et opplæringstilbud. Unge asylsøkere mellom 16 og 18 år har rett til videregående opplæring for ungdom eller grunnskoleopplæring for voksne når det er sannsynlig at den enkelte skal være i Norge i mer enn tre måneder. For ungdommer som bor i asylmottak, er det den fylkeskommunen hvor mottaket ligger, som har ansvaret for å oppfylle retten til opplæring. En barriere for deltakelse kan være store avstander mellom mottaket og den videregående skolen.

Forskning viser at den første tiden i et nytt land er viktig. Barnehage, skole og fritidsaktiviteter bidrar til å skape normalitet og forutsigbarhet i hverdagen til barn og unge på flukt.13 Barnehage og skole legger til rette for vennskap med jevnaldrende og relasjoner til trygge voksenpersoner. Dette bidrar til å få tankene vekk fra det som er vanskelig. For mange vil skole og utdanning representere håp om en bedre framtid.

6.3.2 Enslige mindreårige asylsøkere

Enslige mindreårige asylsøkere er barn og unge som kommer til Norge uten foreldre eller andre med foreldreansvar, og som søker beskyttelse. Barna trenger mye og helhetlig oppfølging og bistand i overgangen fra å være mindreårige til å bli voksne. Enslige mindreårige skal derfor prioriteres i saksbehandlingen og bosettingen og ha kortest mulig opphold i asylmottak.

Enslige mindreårige asylsøkere under 15 år får i dag tilbud om opphold i et omsorgssenter. Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) har ansvar for å gi et bo- og omsorgstilbud på et omsorgssenter i statlig eller privat regi fram til barnet blir bosatt i en kommune eller forlater landet etter avslått søknad. Bufetat har også ansvaret for å bosette barn som har fått vedtak om opphold i en kommune. Omsorgssentrene skal gi barnet god omsorg og trygghet og bidra til at det får den individuelle oppfølgingen og behandlingen det har behov for. Det gjelder de samme kvalitetskravene for omsorgssentre som for andre barnevernsinstitusjoner. Statsforvalteren fører tilsyn med at omsorgssentre blir drevet i samsvar med gjeldende regelverk, og at barna som bor der, får forsvarlig omsorg og behandling.

Enslige mindreårige asylsøkere over 15 år får tilbud om innkvartering i egne asylmottak under hele mottaksoppholdet, under UDIs ansvar.14 Den praktiske utøvelsen av omsorgsansvaret delegeres til driftsoperatøren ved innkvarteringsstedet. For å sikre at rettighetene til enslige mindreårige i mottak blir ivaretatt, ble det i 2022 innført en uavhengig tilsynsordning der statsforvalteren skal føre tilsyn med omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak. Tilsynsordningen omfatter enslige mindreårige asylsøkere med følgeperson som bor på ordinære asylmottak.

Statsforvalteren har også ansvar for å oppnevne en representant for enslige mindreårige asylsøkere og verge etter at oppholdsstatus er avklart. Representant/verge er en voksen person som skal ivareta barnets juridiske og økonomiske rettigheter i Norge i foreldrenes fravær.

I 2022 og 2023 har det kommet flere enslige mindreårige med følgeperson enn årene før. Følgepersoner kan være slektninger eller andre voksne som ivaretar barnet, men hvor den voksne ikke har et formelt foreldreansvar. Andelen som kommer sammen med følgepersoner, er høyere blant enslige mindreårige fra Ukraina enn blant enslige mindreårige fra andre grupper. Enslige mindreårige som registrerer seg hos politiet sammen med følgepersoner, vil som hovedregel få tilbud om plass på et ordinært asylmottak. De får dermed ikke de samme omfattende tiltakene som de som kommer uten følgeperson, som egne bo- og omsorgsløsninger.

Det kan oppstå problematiske situasjoner der følgepersonens relasjon til barnet og vedkommendes omsorgsansvar ikke er avklart. I noen tilfeller er derfor barn og voksen blitt skilt og barnet plassert i innkvartering for enslige mindreårige.

Noen enslige mindreårige og følgepersoner flytter privat allerede ved ankomst. I oktober 2023 sendte Barne- ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) ut et brev til alle landets kommuner for å klargjøre barnevernets ansvar. Barnevernsloven gjelder for alle barn, også for dem som ikke er formelt bosatt. Dersom barnevernstjenesten får informasjon om et barn som flytter privat, må den vurdere informasjonen. Enhver henvendelse til barnevernet om et barn vil i prinsippet være å anse som en bekymringsmelding i lovens forstand. Alle har en plikt til å melde fra til barnevernet ved bekymring for et barn. Barnevernet vil foreta en undersøkelse og, dersom det er ansett nødvendig, sette inn tiltak. Barnevernet har ikke en generell plikt til å åpne undersøkelsessak og vurdere barnets omsorgssituasjon dersom et barn bor privat hos andre enn foreldrene. Dersom barnevernstjenesten vurderer at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for å iverksette tiltak etter loven, bør barnevernstjenesten forsøke å motivere barnet til å flytte til et omsorgssenter (under 15 år) eller et mottak for enslige mindreårige (over 15 år). Dersom barnet ikke vil, må barnevernstjenesten vurdere å iverksette barnevernstiltak.

Erfaring og forskning viser at mange enslige mindreårige asylsøkere som kommer til Norge, har omfattende omsorgsbehov.15 Det gjelder både de som kommer med og uten følgeperson. Flere har blitt adskilt fra og mistet muligheten til kontakt med familiemedlemmer, og mange vet ikke om familien fremdeles er i live. Mange av barna har vært utsatt for vold og overgrep, mistet nære personer og vært redde for eget liv under flukten til Norge. Dette dokumenteres i kartleggingsrapportene fra omsorgssentrene og i etterfølgende vedtak om oppfølging. En studie har vist at et flertall av enslige mindreårige asylsøkere har opplevd traumatiserende livshendelser, og at de viste psykologiske symptomer som posttraumatisk stresslidelse, angstsymptomer og depresjon seks måneder etter ankomst.16 Oppfølging etter fem år viste betydelig reduksjon i depresjon, men ikke i angst, PTSD og ytre symptomer.17

De senere årene har det kommet stadig yngre barn blant enslige mindreårige asylsøkere. I løpet av 2022 har det vært barn i omsorgssentrene helt ned til seks år. Av de totalt 216 barna under 15 år som kom i 2022, var 38 barn 12 år eller yngre. De yngste barna trenger mindre og tilrettelagte avdelinger med høyere voksentetthet. Bosettingsprosessen rundt de yngste barna krever også mer fra omsorgssentrene. Ofte er det anbefalt fosterhjem for denne gruppen. Det er en prosess som krever grundig kartlegging og vurdering av behov, og samarbeid med andre instanser som bosettingskommune og fosterhjemstjenesten.

De siste årene er det også registrert flere barn som har slekt i Norge. Dette stiller nye krav til hvordan omsorgssentrene jobber for å kvalitetssikre relasjoner til slekt, tilrettelegge for besøk og samvær, og for det bosettingsforberedende arbeidet. For de mest traumatiserte barna med omfattende omsorgsbehov er det i perioder nødvendig med forsterkede tiltak.

Presset på kommunale tjenester og tilbud i vertskommuner for mottak og omsorgssentre påvirker også enslige mindreårige. Det kan føre til forsinkede og manglende helseundersøkelser og at skoletilbudet ikke tilstrekkelig ivaretar barnas rettigheter og behov for tilpasninger.

Erfaringer de siste årene har vist at det er viktig å opprettholde en basiskapasitet og kompetanse på feltet, også i perioder med få ankomster. Tilbudet i omsorgssentre må være fleksibelt for å kunne håndtere en rask og uventet økning i antall enslige mindreårige asylsøkere.

Regjeringen er opptatt av å ivareta enslige mindreårige og vil fortsette å prioritere denne gruppen i saksbehandlingen.

6.4 Tilbakevending og retur

Norge har en ordning for frivillig tilbakevending for flyktninger og fordrevne hvor de som omfattes får dekket flybilletten til hjemlandet og et støttebeløp på 15 000 kroner per person. Det har generelt vært lite interesse for ordningen, men det har vært en økning blant ukrainere som ønsker å vende hjem.

Videre er det slik at utlendinger uten lovlig opphold i Norge, herunder personer med endelig avslag på søknad om asyl, er forpliktet til å forlate landet. Det er ønskelig at returen skjer frivillig. Hvis det ikke skjer, kan personen bli sendt ut med tvang av politiet. For å oppmuntre til retur uten bruk av tvang, forvalter UDI en individuell og søknadsbasert tilskuddsordning for privatpersoner om assistert retur. Støtte kan gis i form av dekning av reiseutgifter og støtte til reintegrering i hjemlandet. Rask retur er viktig for å nå det overordnede målet om kontrollert og bærekraftig innvandring. Det er også viktig for å bevare tilliten til asylinstituttet, motarbeide kriminalitet og å redusere offentlige utgifter.

Regjeringen har en returstrategi for perioden 2023–2029. Regjeringen legger opp til at returer skal gjennomføres effektivt og med god rettssikkerhet, og at returarbeidet nasjonalt skal være samordnet med alle relevante aktører. Returarbeidet til Norge bygger på samarbeid med sentrale opphavsland og på det europeiske samarbeidet.

Regjeringen legger vekt på at returer skal være bærekraftige både for personene som blir returnerte og for opprinnelseslandet.

Regjeringen vil

• jobbe for å starte kvalifisering for arbeid allerede i asylmottak.

• fortsette å prioritere enslige mindreårige i saksbehandlingen.

• opprettholde tilliten til asylordningen gjennom et effektivt returarbeid.

7 Bosetting av flyktninger

For at flyktninger18 skal komme i arbeid og delta i samfunnslivet, er det avgjørende at de raskt kan bli etablert i en kommune. Det er viktig både for den enkelte og for samfunnet. Alle med oppholdstillatelse i Norge kan etablere seg i den kommunen de selv ønsker. Dette gjelder imidlertid ikke dersom en flyktning er avhengig av økonomisk støtte fra det offentlige. Bosetting med offentlig hjelp er ikke en rettighet eller en plikt for flyktninger. Bosetting av flyktninger er en frivillig oppgave for kommunene. I praksis blir de fleste bosatt etter avtale mellom staten og en kommune.

Regjeringens mål er at bosettingen skal være styrt, spredt, rask og treffsikker. Styrt bosetting handler om at flyktninger ikke selv kan velge hvor de skal bo den første tiden i Norge. Spredt bosetting vil si at nyankomne flyktninger skal bosettes i alle landsdeler og i kommuner av ulik størrelse. Rask bosetting betyr at nyankomne flyktninger skal bosettes så raskt som mulig etter innvilget oppholdstillatelse eller innreisetillatelse (overføringsflyktninger). Treffsikker bosetting innebærer blant annet at nyankomne flyktninger skal bosettes i kommuner med tilbud om kvalifisering, utdanning, arbeid og andre tjenester. Hvordan bosettingen skjer, er viktig for å kunne nå hovedmålet for integreringspolitikken om at flere innvandrere skal i utdanning og arbeid, og å bygge sterke felleskap og gode fellesarenaer.

Forstørr bilde

Kilde: IMDi

Bosetting av flyktninger varierer over tid i takt med krig og uroligheter i verden, antall asylsøkere som får innvilget oppholdstillatelse og antall overføringsflyktninger som Norge skal ta imot. I 1994 ble alle kommuner for første gang anmodet om å bosette flyktninger. Over 10 000 flyktninger fra Bosnia-Herzegovina ble bosatt samme år.19 Da det kom et høyt antall asylsøkere i 2015, ble også alle kommunene på nytt mobilisert. Det ble bosatt 11 342 flyktninger i 2015 og 15 291 flyktninger i 2016.

Mellom 2018 og 2021 var bosettingsbehovet på omtrent 5 000 flyktninger årlig, og flertallet som skulle bosettes, var overføringsflyktninger. Koronapandemien og globale reiserestriksjoner førte til at antallet bosatte i 2020 gikk ned, og ventetiden gikk opp.

Fra 2022 har bosettingsbehovet økt betydelig. Alle landets kommuner ble anmodet om å bosette 35 000 flyktninger i 2022, 38 000 i 2023 og 37 000 i 2024. Kommunene har gjennom 2022 og 2023 gjort en stor jobb med å bosette flyktninger. I 2022 ble 31 258 flyktninger bosatt. I 2023 ble 33 701 flyktninger bosatt. Aldri tidligere er det bosatt så mange flyktninger i løpet av et år. Bosettingen gikk også raskere enn tidligere. Den gjennomsnittlige ventetiden fra vedtak om opphold til bosetting i en kommune var om lag 2,5 måneder i 2022 og 2023.

Bosettingsbehovet blant enslige mindreårige flyktninger har også variert. Fra et årlig gjennomsnitt på om lag 200 bosatte enslige mindreårige i perioden 1998–2008, økte antallet til nesten 800 i 2009, og om lag 900 året etter. I 2016 ble det bosatt i overkant av 1 600 enslige mindreårige i norske kommuner. Etter dette har antallet gått vesentlig ned, og etter 2018 er det bosatt mellom 100 og 200 enslige mindreårige per år.

Det kom langt flere enslige mindreårige enn ventet i 2022 og 2023, de fleste fra Ukraina, Afghanistan og Syria. Det ble bosatt 647 enslige mindreårige i 2023, om lag 230 flere enn kommunene ble anmodet om. Den gjennomsnittlige ventetiden fra vedtak om opphold til bosetting for enslige mindreårige var samlet sett 2,8 måneder. Ventetiden var noe lengre for de under 15 år (3,5 måneder) enn for de over 15 år (2,7 måneder).

7.1 Styrt, spredt, rask og treffsikker bosetting

Bosetting av flyktninger har de siste årene vært spredt mellom byer og distrikter. Som en virkning av styrt og spredt bosetting, bor flyktninger mindre sentralt enn befolkningen generelt. De siste ti årene har flyktninger blitt bosatt langt mer spredt enn det generelle bomønsteret i befolkningen som helhet, se figur 7.2. Små og mer desentrale kommuner bosatte betydelig flere flyktninger per innbygger enn større og mer sentrale kommuner. Mens kun 13 prosent av befolkningen bor i landets 209 distriktskommuner (sentralitetsklasse 5 og 6), ble 26 prosent av flyktningene bosatt i disse kommunene i perioden 2012–2023. En betydelig lavere andel flyktninger ble bosatt i de mest sentrale kommunene (sentralitetsklasse 1 og 2) sammenlignet med befolkningen. Samtidig som Oslo bosatte klart flest flyktninger, var bosatte sett i forhold til folketallet under én prosent. Til sammenligning tilsvarer antall bosatte i de fire kommunene Vevelstad, Leirfjord, Utsira og Vadsø over 10 prosent av kommunenes folketall.

Forstørr bilde

Kilde: IMDi

I Norge bor flyktninger mer spredt enn flyktninger i andre skandinaviske land. Det kan blant annet ha sammenheng med at de tre landene har forskjellige bosettingsmodeller, se boks 7.2. For bosatte i perioden 2008–2016 var andelen som ble bosatt i sentrale kommuner i Danmark, omtrent som i Norge, mens i Sverige ble nesten tre av fire (72 prosent) bosatt i sentrale strøk. I Norge ble også langt flere bosatt i de minst sentrale kommunene (25 prosent). Tilsvarende andel i Sverige og Danmark var henholdsvis 10 og 13 prosent.20

Sentrale kommuner og distriktskommuner påvirkes ulikt av svingningene i bosettingsbehovet. Der sentrale strøk gjerne må opp- og nedskalere eksisterende tjenester, må distriktskommunene vekselvis bygge opp og avvikle kommunenes tjenesteapparat for å møte skiftende bosettingsbehov.

Flyktninger skal bosettes så raskt som mulig etter at de er innvilget oppholdstillatelse. Enslige mindreårige flyktninger og barnefamilier skal prioriteres. Rask bosetting er avgjørende for at voksne tidlig kan starte kvalifisering og søke arbeid, og for at barn kan begynne på skole og i barnehage i den kommunen de skal bo i. Rask bosetting av mottaksbeboere vil også frigjøre kapasitet i mottakssystemet.

Figur 7.3 viser at bosettingen ikke nødvendigvis går raskere når færre bli bosatt. I 2022 gikk bosettingen raskere enn i 2016, selv om det ble bosatt et historisk høyt antall og mer enn dobbelt så mange som i 2016. Erfaringer fra 2015–2016 og 2022–2023 viser at når ekstraordinært mange skal bosettes, så blir det lagt mest vekt på rask bosetting.

Forstørr bilde

Kilde: IMDi

Flyktninger skal bli bosatt i kommuner med relevant tilbud om kvalifisering, utdanning, arbeid og annet tjenestetilbud.21 En gjennomgang fra SSB viser at høyt utdannede flyktninger og kvinner oftere blir bosatt i sentrale, folkerike kommuner med høyt utdannings- og inntektsnivå og en høy andel innvandrere. Barnefamilier og overføringsflyktninger blir i større grad bosatt i mindre sentrale kommuner med lavere folketall og lavere inntekts- og utdanningsnivå. I perioder hvor det kommer mange flyktninger og det er stor oppmerksomhet om å bosette raskt, ser det ut til å være færre systematiske forskjeller i hvem som bosettes hvor.22

Situasjonen på det lokale arbeidsmarkedet spiller en avgjørende rolle for hvordan det går med flyktninger som har deltatt i introduksjonsprogrammet.23 Den enkelte kommunens kvalifiseringstilbud er også viktig for overgang til arbeid eller utdanning etter endt introduksjonsprogram.24 Distriktskommuner, relativt sentrale kommuner og storbykommuner kan tilby forskjellige muligheter for nyankomne flyktninger, noe som blant annet gjenspeiles i forskjeller i resultater i introduksjonsprogrammet. Gjennomsnittstall fra IMDi for 2018–2022 viser at andelen flyktninger som er i arbeid og/eller utdanning direkte etter avsluttet introduksjonsprogram, er høyest i kommuner med høyest sentralitet (63 prosent), og lavest i kommuner med lav sentralitet (47 prosent). Andre studier tyder derimot på at flyktninger som er bosatt i mindre sentrale kommuner, har høyere sannsynlighet for å være i arbeid eller utdanning fem år etter bosetting, og at flyktninger i relativt sentrale kommuner har lavere overgang til arbeid eller utdanning. Samtidig viser studier at det er større sjanse for at flyktninger som bosettes i mindre sentrale kommuner flytter til mer sentrale strøk for å ta utdanning eller arbeid.25

7.2 Bosettingsordningen

7.2.1 Anmodning om å bosette flyktninger i løpet av et år

Det er staten ved Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) og kommunene som beslutter hvor de fleste flyktningene skal bo den første tiden i Norge. Bosetting med offentlig hjelp er et tilbud til personer som har fått oppholdstillatelse i Norge på bakgrunn av søknad om beskyttelse og liknende. Deler av bosettingsordningen er nedfelt i en samarbeidsavtale om mottak og bosetting av flyktninger mellom staten og kommunesektoren (heretter omtalt som samarbeidsavtalen), se boks 7.1. Enkelte elementer i bosettingsordningen er regulert i integreringsloven. Dette gjelder fylkeskommunens ansvar i anmodningsprosessen, innhenting av personopplysninger til bosettingsformål, kompetansekartlegging og unntak fra reglene om klage etter forvaltningsloven. Utover dette er bosettingsordningen ikke regulert i lov.

På statlig nivå er det IMDi som anmoder kommunene om å bosette flyktninger. Det gjøres på bakgrunn av prognoser fra utlendingsforvaltningen, anmodningskriterier og anbefaling fra KS og fylkeskommunene. Arbeids- og inkluderingsdepartementet fastsetter anmodningskriteriene etter forslag fra Nasjonalt utvalg for mottak og bosetting av flyktninger. På regionalt nivå skal fylkeskommunen anbefale hvor mange flyktninger som bør bosettes i den enkelte kommune i fylket. Anbefalingen skal ta utgangspunkt i anmodningstall fra Nasjonalt utvalg og nasjonale føringer, herunder anmodningskriterier fra departementet. Fylkeskommunen skal legge vekt på de regionale planene for kvalifisering av innvandrere og egen kjennskap til regionen og den enkelte kommunen. På kommunalt nivå behandler kommunene anmodningen fra IMDI og fatter politiske vedtak om hvor mange flyktninger kommunen kan bosette i løpet av et år.

Antall kommuner som blir anmodet om å bosette flyktninger, varierer med bosettingsbehovet. For eksempel ble i overkant av 200 kommuner anmodet i perioden 2018–2021. For å håndtere et særlig høyt bosettingsbehov ble alle landets kommuner anmodet om å bosette flyktninger i 1994 (Bosnia-Herzegovina),26 2014–2017 (Syria og Afghanistan) og i 2022–2024 (Ukraina).27

7.2.2 Bosetting i en kommune

Når en flyktning er innvilget oppholds- eller innreisetillatelse og har gjennomført kartlegging (se punkt 7.3), sender IMDi forespørsel til en kommune om å ta imot enkeltpersoner og familier. Forespørselen skjer på bakgrunn av kartleggingen som er gjort av hver enkelt flyktning, og tilbudet i den enkelte kommunen. Det blir lagt vekt på om kommunen har ledig bolig og kan bosette raskt.

Kommunen beslutter deretter om den kan bosette flyktningen/familien. IMDi fatter i så fall vedtak om bosetting. Vedtaket innebærer at den eller de det gjelder er bosatt etter avtale mellom staten og kommunen. Kommunene må begrunne eventuelle avslag på forespørselen fra IMDi. En flyktning får kun ett tilbud om bosettingskommune og kan ikke klage på vedtaket. Flyktningen kan takke nei til tilbudet og velge å bosette seg på eget initiativ, men det har konsekvenser for rettighetene til blant annet introduksjonsprogram, introduksjonsstønad og økonomisk sosialhjelp den første tiden i Norge.28

De fleste flyktninger blir bosatt etter opphold i asylmottak, omsorgssenter eller alternativ til mottaksplassering. Noen har også bodd privat utenom mottakssystemet før bosetting. Overføringsflyktninger blir vanligvis bosatt direkte i en kommune etter ankomst til Norge. Familiegjenforente flytter som hovedregel til den kommunen der familien bor og blir ikke bosatt av IMDi. Unntaket er dersom familien fortsatt er i asylmottak.

7.2.3 Bosetting av enslige mindreårige flyktninger

Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) har ansvar for å bosette enslige mindreårige flyktninger under 15 år som bor i omsorgssentre. IMDi har ansvaret for å bosette enslige mindreårige fra UDIs asylmottak for enslige mindreårige og enslige mindreårige som blir bosatt sammen med følgepersoner.

Enslige mindreårige flyktninger uten følgepersoner blir som regel bosatt i kommuner som har fattet vedtak om å bosette denne gruppen, og som har bygd opp et bo- og omsorgstiltak som er tilpasset enslige mindreårige flyktninger. Enslige mindreårige som kommer med følgepersoner, vil som oftest bli bosatt sammen med følgepersonen, med mindre det framkommer opplysninger som tilsier noe annet. Asylmottaket skal kartlegge både følgepersonens egnethet og den enslige mindreåriges omsorgsbehov.29 Helsetilsynet peker imidlertid på at omsorgsbehovet for enslige mindreårige som bor i ordinære asylmottak med følgeperson, ikke blir kartlagt før de blir bosatt i en kommune.30 Behovet for oppfølging av enslige mindreårige kan derfor endre seg etter bosetting.

Arbeidet med å forberede bosetting av enslige mindreårige tar utgangspunkt i informasjonen som kommer fram i kartleggingen av barnas livssituasjon og behov i Bufetats omsorgssentre eller i UDIs asylmottak. Hvilket bo- og omsorgstiltak barna trenger, baseres blant annet på opplysninger om barnets alder, modenhet, bakgrunn, omsorgsbehov, helse, nettverk, selvstendighetsgrad og barnets egne ønsker. Bosettingskommunen avgjør hvilken bo- og omsorgsløsning som er best for barnet.

7.2.4 Selvbosetting, avtalt selvbosetting og privatboende

Dersom flyktninger velger å bosette seg i en kommune uten avtale om bosetting med offentlig hjelp (selvbosetting), har de ingen rettigheter til introduksjonsprogram etter integreringsloven og begrensede rettigheter etter forskrift om sosiale tjenester. En viktig begrunnelse for begrensningen er å bidra til styrt og spredt bosetting. Uten en slik begrensning er det høy risiko for at mange flyktninger bosetter seg i og rundt de store byene, slik som i Sverige. Det kan gi utfordringer både for den enkelte og for lokalsamfunnene dersom mange nyankomne flyktninger uten tilknytning til arbeidsmarkedet flytter til områder som har levekårsutfordringer.

I noen kommuner kan flyktninger bosette seg på egen hånd etter avtale mellom IMDi og kommunen, såkalt avtalt selvbosetting. Flyktningen finner da selv bolig. Kommunen må godkjenne bosettingen. Kommunene tar imot avtalt selvbosatte innenfor det antallet flyktninger de har vedtatt å bosette. Personer som bosettes på denne måten, regnes som bosatt med offentlig hjelp og beholder rettighetene etter integreringsloven. Avtalt selvbosetting blant flyktninger ble innført som et virkemiddel for å bidra til raskere bosetting i 2015. Da var det mange bosettingsklare flyktninger i asylmottak, ventetiden fra vedtak om opphold til bosetting i en kommune var lang, og det var mangel på bosettingsplasser i kommunene.

Asylsøkere og flyktninger som allerede har flyttet fra asylmottak, eller som aldri har benyttet seg av tilbudet, omtales som privatboende. Etter at de er innvilget oppholdstillatelse kan de søke IMDi om å bli bosatt med offentlig hjelp. I prinsippet vil de kunne bli tilbudt bosetting hvor som helst i landet. I praksis er det likevel slik at mange har en tilknytning til kommunen de oppholder seg i, for eksempel gjennom familie og nettverk, et leieforhold eller et arbeidsforhold. Ofte vil det derfor være urimelig å tilby bosetting i en annen kommune. Bosetting av personer som oppholder seg utenfor asylmottak eller som avtaler selvbosetting, utfordrer til en viss grad prinsippene om styrt, spredt og treffsikker bosetting.

7.2.5 Tilskudd til kommuner som bosetter flyktninger

Ved bosetting mottar kommuner særskilte tilskudd fra staten til arbeidet med bosetting og integrering av flyktninger; integreringstilskudd, tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, særskilt tilskudd ved bosetting av enslige mindreårige flyktninger og tilskudd ved bosetting av personer med alvorlig nedsatt funksjonsevne eller atferdsvansker. I tillegg til de særskilte tilskuddene mottar kommunene innbyggertilskudd for bosatte flyktninger per 1. juli året før budsjettåret, på samme måte som for andre innbyggere.

Integreringstilskuddet utgjør den viktigste finansieringskilden til kommunenes bosettings- og integreringsarbeid. Kommunene får integreringstilskudd når de bosetter personer som får opphold som overføringsflyktninger eller på bakgrunn av søknad om asyl, og for familiegjenforente med disse. Kommunene skal gjennomføre et målrettet bosettings-, kvalifiserings- og integreringsarbeid slik at flyktningene kan forsørge seg selv og ta del i samfunnet. Tilskuddet skal gi en rimelig dekning av kommunenes gjennomsnittlige merutgifter til bosettings- og integreringsarbeidet i bosettingsåret og de fire neste årene.

Et eget tilskudd går til kommuner og/eller fylkeskommuner for opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Kommuner som bosetter enslige mindreårige flyktninger, får et særskilt tilskudd i tillegg til integreringstilskuddet.

Integreringstilskudd, tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap og særskilt tilskudd ved bosetting av enslige mindreårige er per-capita tilskudd som utbetales per person. Alle kommuner får tilskudd etter samme satsstruktur og nivå.

Et beregningsutvalg kartlegger hvert år de gjennomsnittlige utgiftene kommunene har til bosetting og integrering. Rapporten for 2022 viser at dekningsgraden for integreringstilskuddet var 97,3 prosent. Det er den samme dekningsgraden som ble anslått i 2021. Dekningsgraden for tilskudd for enslige mindreårige var i 2022 på 117 prosent. Mange enslige mindreårige kom med følgeperson i 2022, og det er stor usikkerhet om hvordan utgiftene til denne gruppen blir i 2023 og framover. Dekningsgrad for tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap var i 2022 på 77,1 prosent. Dekningsgraden for tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap påvirkes i stor grad av gruppestørrelse i undervisningen. Resultatene fra kartleggingen for 2022 påvirkes av de høye ankomstene av fordrevne fra Ukraina. Det er usikkert hvordan kommunenes utgifter til bosetting og integrering vil utvikle seg, og dermed også hvordan tilskuddenes dekningsgrad blir framover. Mange faktorer har betydning for utgiftsnivået i kommunene, herunder antall personer, sammensetning, hvilke behov de har, hvordan de fordeler seg på årskullene i integreringsløpet, når på året de bosettes, utforming og dimensjonering av kommunenes tiltak og tjenester, og overgang til arbeid eller utdanning. Det er særlig usikkerhet rundt boligutgifter og hvor mange som vil gå over til arbeid etter avsluttet introduksjonsprogram.

Tilskuddsordningene ble evaluert i 2019, og konklusjonen var at ordningene i hovedsak fungerte relativt godt.31 Kommunene var fornøyde med ordningene og etterspurte ikke vesentlige endringer.

Ved bosetting av personer med alvorlig nedsatt funksjonsevne eller atferdsvansker, kan kommunene søke om ekstratilskudd på grunnlag av dokumenterte behov. Ifølge kommunene er tilskuddsordningen ressurskrevende å administrere, og ordningen har ikke dekket kommunenes utgifter til personer med særlige behov.32 Fra 2022 ble tilskuddsordningen utvidet slik at flyktninger som bosettes fra UDIs særskilte boløsninger, det vil si tilrettelagt avdeling, særbol eller særpleie, kan utløse ekstratilskuddet i inntil 10 år. Utvidelsen gjelder også barn med helse- og omsorgsbehov, etter særskilte vilkår. Maksbeløpet for ekstratilskuddet er også økt for personer som bosettes fra særbol og særpleie.

Den generelle ordningen med tilskudd til ressurskrevende tjenester omfatter også flyktninger. Kommunene kan få refundert inntil 80 prosent av lønnsutgifter over et innslagspunkt, som ligger om lag på nivå med det ordinære maksbeløpet i tilskuddsordningen ved bosetting av personer med alvorlig nedsatt funksjonsevne eller atferdsvansker.

IMDi evaluerte i 2023 effekten av utvidelsen av tilskuddsperioden for ekstratilskuddet fra fem til ti år. Tilskuddet er avgjørende for at kommunene skal bosette flyktninger med alvorlig nedsatt funksjonsevne og/eller atferdsvansker, og mange kommuner er positive til utvidelsen. Det er likevel for tidlig å konkludere om utvidelsen har hatt en effekt og hvor stor denne eventuelt har vært. Regjeringen vil etter hvert sette i gang ytterligere evaluering av hvordan utvidelsen av ekstratilskuddet virker.

I forbindelse med store ankomster av fordrevne fra Ukraina har det i tillegg blitt gitt ekstraordinære tilskudd til kommuner i en avgrenset periode, se omtale i kap. 3.

Finansieringen av kommunenes utgifter til bosetting og integrering er basert på et kjent og veletablert system. Tilskuddene skal gi kommunene insentiver til å ta imot flyktninger, gi gode og forutsigbare rammebetingelser, og være nøytral med hensyn til valg mellom aktiviteter og tiltak. Modellen gir kommunene insentiver til å redusere kostnader og jobbe effektivt med kvalifisering ved at kommunene vil beholde eventuelle gevinster. Modellen krever lite administrasjon både for kommuner og stat. Selv om kostnadene ved bosetting kan variere for den enkelte og mellom kommuner, viser Beregningsutvalgets siste kartlegging at dekningsgraden for tilskuddene samlet sett er god. Kommunene er overordnet sett fornøyd med tilskuddenes innretning.33 Regjeringen vil videreføre hovedelementene i dagens finansieringsordning.

7.3 Kartlegging før bosetting

Kartlegging av flyktninger før de blir bosatt skal gi kommunene informasjon for at de kan legge til rette for en god bosettings- og integreringsprosess.

Integreringsloven regulerer hvilke personopplysninger som kan hentes inn før bosetting og for kompetansekartlegging av personer mellom 18 og 55 år. UDIs mottaksinstruks34 og IMDis digitale løsning for registrering i asylmottak gir retningslinjer for kartlegging av mottaksbeboere. Barnevernloven regulerer kartlegging av enslige mindreårige i omsorgssentre.

IMDi har utviklet et digitalt saksbehandlingsverktøy for bosetting og bosettingsforberedende arbeid. All samhandling foregår i verktøyet, og opplysningene om den enkelte flyktning som er registrert inn, vil være tilgjengelig for både IMDi og kommunene. For flyktninger som bosettes fra mottak, er det mottakene som registrerer inn bosettingsforberedende opplysninger. For overføringsflyktninger er det IMDi som registrerer. Privatboende må registrere opplysninger om seg selv. Også kompetanseopplysninger kan legges inn.

7.3.1 Bosettingsforberedende kartlegging

Flyktninger skal som hovedregel kartlegges før de blir bosatt. IMDi bruker informasjonen fra kartleggingen i arbeidet med å finne en egnet bosettingskommune. Bosettingskommunen bruker informasjonen for å forberede og legge til rette for tilbud og oppfølging i kommunen.

For personer som bor i asylmottak, har UDI delegert ansvaret til asylmottakene for å innhente bosettingsrelevant informasjon gjennom en bosettingssamtale.35 Kartleggingen omfatter personens tilknytning til en kommune, relasjoner i Norge, eventuelle behov for tilrettelegging og annen informasjon som er nødvendig for IMDi og kommunen å kjenne til.

IMDi kartlegger tilsvarende opplysninger om overføringsflyktninger, både voksne og barn. Personer som bor privat eller har avtale om alternativ mottaksplassering, blir ikke kartlagt av asylmottakene eller IMDi. De må kartlegge enkle opplysninger om seg selv i et søknadsskjema dersom de søker IMDi om å bli bosatt med offentlig hjelp.

Per i dag er kravene til helsekartlegging begrenset til en generell helseundersøkelse for mottaksbeboere ved ankomst og en obligatorisk tuberkuloseundersøkelse. Hverken asylmottakene eller IMDi har ansvar for å gjennomføre en helsekartlegging. Ansvaret ligger hos kommunen der personene oppholder seg.

Helsedirektoratet har utarbeidet en veileder for kartlegging og helsetjenester til asylsøkere, flyktninger og familiegjenforente.36 I veilederen anbefales kommunene at de innen tre måneder tilbyr alle flyktninger, asylsøkere og familiegjenforente en helseundersøkelse for å kartlegge helsetilstand og eventuelle behov for psykisk og/eller somatisk oppfølging. Som et hjelpemiddel for kommunene og helsetjenesten har Helsedirektoratet utviklet et brukervennlig og enkelt kartleggingsskjema for helseundersøkelsen. Helsepersonell skal også sørge for tilrettelagt informasjon om rett til helsehjelp, helsetjenestene og hvordan man går fram for å få hjelp ved sykdom.

Under opphold i omsorgssenter eller asylmottak blir enslige mindreåriges livssituasjon og behov kartlagt. Det er i dag en lovpålagt oppgave å kartlegge enslige mindreårige i omsorgssentre. Kartleggingen skal gjennomføres av personale med barnefaglig kompetanse. Informasjon fra kartleggingen brukes når det blir fattet individuelle oppfølgingsvedtak og for å utarbeide handlingsplaner. For enslige mindreårige i asylmottak er ikke kartleggingen regulert i lov, men nedfelt i krav til asylmottakene.37 Asylmottaket har en barnefaglig ansvarlig som står for kartleggingen, som blir til en individuell kartleggings- og tiltaksplan.

7.3.2 Kompetansekartlegging

Vertskommuner for asylmottak har ansvaret for å kartlegge kompetansen til voksne mellom 18 og 55 år som bor i asylmottak, og som har fått en oppholdstillatelse som gjør at de vil være i målgruppen for introduksjonsprogram etter at de er blitt bosatt. Kartleggingen skal som hovedregel gjennomføres innen 14 dager etter at den enkelte har fått innvilget oppholdstillatelse, og i forbindelse med det øvrige bosettingsforberedende arbeidet. IMDi kartlegger kompetansen til overføringsflyktninger mellom 18 og 55 år før ankomst til Norge.

Kompetansekartleggingen skal minst omfatte språkkunnskaper, digitale ferdigheter, utdanning, arbeidserfaring og annen relevant kompetanse.

Formålet med kompetansekartleggingen er todelt. På den ene siden skal den bidra til at flyktninger som er i målgruppen for introduksjonsprogrammet blir bosatt i en kommune med tilbud om utdanning eller arbeid. På den andre siden skal den bidra til at introduksjonsprogrammet blir tilpasset den enkeltes behov.

Den enkelte har rett og plikt til å gjennomføre kartleggingen. Personer som av ulike grunner ikke kartlegges før de blir bosatt, skal kartlegges etter bosetting. Det digitale verktøyet for kompetansekartlegging er under utvikling. Verktøyet er ment å bedre informasjonsflyten mellom involverte parter i bosettingsprosessen og kvalifiseringsarbeidet. Videre skal det legge til rette for at informasjonen følger den enkelte gjennom arbeids- eller utdanningsrettede løp i introduksjonsprogrammet. Verktøyet legger også til rette for større dataintegrasjon for å dele kompetanseopplysninger med relevante fagsystemer i kommunene, fylkeskommunene og aktuelle instanser.

For å bidra til rask bosetting, og for å ivareta hensynet til kapasiteten i vertskommunene for asylmottak, har personer med kollektiv beskyttelse ikke rett eller plikt til å gjennomføre kompetansekartlegging før bosetting. Dette innebærer at vertskommuner for asylmottak ikke har plikt til å kartlegge kompetansen til personer i denne gruppen som bor i mottak. Etter bosetting har personer med midlertidig kollektiv beskyttelse rett til å gjennomføre kompetansekartlegging. De som deltar i introduksjonsprogrammet, har både rett og plikt til å gjennomføre kartleggingen.

Mottakene gjør likevel en forenklet kartlegging for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse før bosetting. Kartleggingen inkluderer blant annet spørsmål om utdanning, arbeidserfaring, språkkompetanse, førerkort og om personen disponerer egen bil i Norge.

7.4 Utfordringer i bosettingsarbeidet

7.4.1 Svingninger i bosettingen

Kriger, konflikter og ustabile politiske situasjoner i verden påvirker hvor mange som kommer til Norge av fluktgrunner. Anmodningen til kommunene om å bosette flyktninger er basert på en prognose over et framtidig bosettingsbehov, og anslagene kan endres betydelig i løpet av et år. Raske og store svingninger i antallet som skal bosettes, får konsekvenser for kommunenes planlegging, skalering av tilbudet og økonomi, og dermed for evnen og viljen til å bosette flyktninger.

Da bosettingsbehovet gikk kraftig ned i 2018, måtte flere kommuner nedskalere eller avvikle tjenester de hadde bygd opp for å ta imot flyktninger. Særlig en del mindre kommuner fikk problemer med å beholde kompetanse og tjenester.38 Fire av fem kommuner oppga i 2019 at uforutsigbarhet var en av hovedutfordringene i arbeidet med å bosette flyktninger.39

Kommunenes apparat for bosetting av enslige mindreårige flyktninger er ekstra sårbart for svingninger. Kommuner som bosetter enslige mindreårige, er avhengige av særskilt kompetanse, og det er ofte større usikkerhet om hvilke bo- og omsorgstiltak enslige mindreårige trenger. Samtidig er det mer krevende å få bosatt enkeltbarn med særskilte behov i perioder der bosettingsbehovet er stort.

Da alle landets kommuner ble anmodet om å bosette flyktninger i 2022, hadde over 100 kommuner ikke bosatt flyktninger siden 2016 og 2017. Når bosettingen i tillegg skal skje raskt, er det særlig krevende for disse kommunene å bygge opp kompetanse og tjenester. Noen kommuner melder at det er særlig vanskelig å planlegge for bemanning og kapasiteten i kommunale tilbud og tjenester.40 Det er variasjon mellom og internt i kommuner. Noen kommuner kan ha god kapasitet på ett tjenesteområde, men være hardt presset på et annet. I distriktskommuner blir det også pekt på manglende kollektivtransport fra bolig til barnehage, skole, videregående opplæringstilbud og arbeid, og på mangel på kvalifisert arbeidskraft. Noen fylkeskommuner melder om at det er utfordrende å planlegge for videregående opplæring til ungdommer når de ikke vet når ungdommene vil bli bosatt, hvor mange som faktisk vil bli bosatt, hvor i fylket de blir bosatt og hvilket behov de har for opplæring.

Bosettingsarbeidet kan også være uforutsigbart for staten og flyktninger som skal bosettes. Dersom kommunene vedtar at de kan bosette et lavere antall enn det er behov for, eller sier nei til å bosette enkeltpersoner og familier, kan ventetiden bli lang. Fra sent på 1990-tallet og fram til 2015 var det et betydelig antall kommuner som bosatte langt færre flyktninger enn de ble anmodet om.41 Etter 2015 har imidlertid bosettingsviljen i kommunene vært høy.

Erfaringene viser at dagens bosettingsordning har vært godt rustet til å møte store og raske svingninger i bosettingsbehovet. Bosetting av flyktninger er en frivillig oppgave for kommunene. De siste årene har vist at denne modellen fungerer, og regjeringen ønsker fortsatt å bygge på denne. Regjeringen ønsker samtidig å gjennomgå behovet for ytterligere lovforankring og tydeliggjøring av roller i bosettingsarbeidet. Arbeidet er tverrsektorielt, og det er ønskelig med klarere fordeling av ansvar og roller.

7.4.2 Mangel på boliger

Studier har over flere år pekt på at dårlig tilgang til boliger har vært blant de viktigste utfordringene i arbeidet med å bosette flyktninger. Det er sammensatte årsaker til dette. Kommunene kan ikke ha mange boliger stående tomme over tid. Samtidig er det ofte få ledige boliger i det kommunale boligmarkedet. Det er gjerne lav gjennomstrømming i de kommunale boligene, og det er stor konkurranse og høye priser på det private leiemarkedet.42

NIBR har undersøkt hvordan kommuner klarte både å bosette raskere og doble bosettingen av flyktninger i perioden da det kom mange flyktninger fra Syria, Afghanistan og Irak. Den viktigste forklaringen var at kommunene økte bruken av boliger i det private leiemarkedet.43 Kommunene henvendte seg aktivt til private utleiere og satte inn tiltak for å redusere utleiernes antatte risiko ved å leie ut. Studien peker på at den økte bosettingen i 2015–2016 ikke så ut til å gå ut over boligkvaliteten for flyktningene.

Også i 2022 og 2023 ser kommuner i stor grad ut til å ha brukt det private leiemarkedet for å framskaffe boliger til fordrevne fra Ukraina.44 Erfaringene illustrerer fleksibiliteten i det norske leiemarkedet. Fleksibiliteten skyldes først og fremst at det er et stort innslag av småskalautleiere, som gjør at mangel boliger kan trekkes inn og ut av markedet, og som gir variasjon i boligtilbudet. Dette har gjort det mulig å bosette et historisk høyt antall flyktninger på kort tid.45

Med vedvarende høy bosetting blir boligkapasiteten i kommunene stadig mer presset. I en undersøkelse fra 2023 svarte 89 prosent av kommunene at de trenger flere utleieboliger til flyktninger og andre vanskeligstilte grupper.46 Store boliger er mer krevende å finne i bykommuner/sentrale strøk, mens mindre kommuner har færre mindre boliger. I små eller mindre sentrale kommuner kan det private markedet være begrenset. Tilgjengelige boliger kan ligge langt fra tettsteder, viktige tjenester og kollektivtransport, eller de kan trenge omfattende oppgradering. I sentrale kommuner er prisnivået ofte høyt.47

Noen kommuner har også meldt at etablering av asylmottak og bruk av private utleieboliger kan komme i konflikt med bosettingen av flyktninger. Særlig i kommuner med press i leiemarkedet kan kommuner og asylmottak konkurrere om de samme boligene. Inntrykket har vært at driftsoperatørene har større betalingsvilje og dermed kan vinne konkurransen.48 KS har tatt til orde for å unngå desentraliserte asylmottak når det er et høyt press på boligmarkedet.

Kommunen bestemmer selv hvilke boliger som kan brukes til å bosette flyktninger. De fleste kombinerer kommunale boliger med private utleieboliger. Noen kommuner bruker også bofellesskap som løsning, særlig i perioder når mange skal bosettes samtidig.

Husbanken forvalter økonomiske virkemidler som bostøtte, tilskudd og lån. I tillegg støtter Husbanken opp om kommunene, frivillig sektor, byggsektoren og andre gjennom kunnskapsutvikling og kompetanseoverføring. For å støtte opp under kommunenes arbeid med bosetting av flyktninger ble ordningen med tilskudd til utleieboliger midlertidig gjeninnført i 2023. Tilskuddet ble samtidig utvidet, slik at det kunne brukes både til istandsetting, kjøp og bygging. Tilskudd til utleieboliger har gjennom tidligere flyktningsituasjoner vært viktig for å utløse investeringer i kommunene.

Det er innført midlertidige lovendringer i plan- og bygningsloven og husleieloven som skal bidra i arbeidet med å framskaffe flere utleieboliger ved boligmangel som følge av at det kommer mange fordrevne fra Ukraina, se omtale i kap. 3.

De nordiske landene har benyttet ulike botilbud og boløsninger for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse. I Danmark blir for eksempel fordrevne fra Ukraina bosatt i en kommune innen fire dager etter innvilget oppholdstillatelse.49 Regjeringen vil innhente kunnskap om erfaringer med alternative botilbud for flyktninger i andre nordiske land for å vurdere om Norge kan lære noe av erfaringer som er gjort i beredskapssituasjoner.

7.4.3 Utilstrekkelig kartlegging før bosetting

I praksis blir det skilt mellom kompetansekartlegging, som er lovfestet for personer i alderen 18–55 år som er i målgruppen for introduksjonsprogrammet, og den ulovfestede kartleggingen av annen bosettingsrelevant informasjon. Hvem som har ansvar for kartleggingen, og hvilke opplysninger som kartlegges, avhenger blant annet av hvor flyktningene oppholder seg før de blir bosatt.

Dagens system for kartlegging før bosetting og videreformidling av opplysninger fører til at nødvendig informasjon ikke alltid når berørte tjenester i kommunen. Kommuner oppgir at det er stor variasjon i og ulik kvalitet på den kartleggingsinformasjonen de mottar. Dette gjelder både for beboere i asylmottak og overføringsflyktninger.50 Hva kommunene får av informasjon er blant annet avhengig av spørsmålene som stilles, hva flyktningene svarer og hvilke opplysninger som blir registrert. Det er også utfordringer med videreformidling av informasjon internt i kommunene.51

Kommunene etterlyser særlig informasjon om flyktningenes helse- og omsorgsbehov.52 Riksrevisjonen pekte i 2019 på at det var behov for å avklare hva kommuner forventer å få av informasjon om helse og hva slags kartleggingsinformasjon det er mulig å framskaffe.53 Personvernregelverket setter rammer for hvilke helseopplysninger som kan innhentes og deles mellom forskjellige offentlige instanser.

Kommuner og fylkeskommuner ønsker også mer informasjon om barn og unge før bosetting.54 For at alle barn under 18 år kan bosettes nær egnede opplærings- og tjenestetilbud, og for at kommuner og fylkeskommuner raskest mulig kan oppfylle rettigheter etter opplæringsloven og annet lovverk, bør også barn i barnefamilier i asylmottak bli kartlagt før bosetting, slik overføringsflyktninger og enslige mindreårige i omsorgssentre og asylmottak blir. For barn kan det være hensiktsmessig å kartlegge tidligere skolegang, språkkunnskaper samt eventuell yrkeserfaring og utdanningsønsker hos de eldste ungdommene.

En studie viser at kartleggingen som gjøres av de yngste enslige mindreårige i omsorgssentre, er faglig solid, mens kartleggingen i større grad varierer for den eldre aldersgruppen enslige mindreårige.55 Omsorgsbehovet for enslige mindreårige som kommer med følgepersoner og bor i ordinære asylmottak, blir ikke kartlagt før de blir bosatt i en kommune.56

Når et høyt antall flyktninger skal bosettes samtidig eller i løpet av kort tid, kan det være vanskelig å få innhentet alle opplysninger som er ønskelig. Erfaringer fra de høye ankomstene fra Ukraina er at det er hensiktsmessig å forenkle kartleggingen når det kommer mange. Samtidig kan en forenklet kartlegging øke risikoen for at bosettingen blir mindre treffsikker, og at viktig informasjon om den enkelte først blir avdekket etter bosetting.

Kartlegging av nødvendige opplysninger før bosetting er en forutsetning for treffsikker bosetting, og for at kommunene skal kunne tilrettelegge for bosetting, kvalifisering og deltakelse i arbeidsliv, skole, utdanning og andre tjenester. Generelt må den samlede kartleggingen gi nok og nødvendig informasjon om flyktningers kompetanse og tilretteleggingsbehov. For å bidra til mest mulig effektiv bosetting er det behov for å tydeliggjøre hvilke opplysninger som er mulig å kartlegge før bosetting, og hva som må kartlegges etter bosetting, inkludert ved høye ankomster. For å legge til rette for at flere som er over 55 år kan gå over i arbeid, er det relevant å se på om kartleggingen som gjøres før bosetting, er tilstrekkelig. Gode digitale systemer for å dele informasjonen er også viktig for at det som samles av opplysninger av ulike etater, kan komme til nytte. For å kunne vurdere hva som er tilstrekkelig og nødvendig informasjon før bosetting vil regjeringen vurdere ordningene med kartlegging før bosetting, inkludert kartlegging av unge under 18 år og eldre over 55 år.

7.4.4 Bosettingen kan bli mer treffsikker for arbeid og utdanning

Hvor flyktninger blir bosatt, kan påvirke deltakelsen i arbeidslivet, opplæring og utdanning, sosial inkludering og om de flytter til en annen kommune.57 Riksrevisjonen har pekt på behovet for å sikre en mer målrettet bosetting av flyktninger i områder med muligheter for kvalifisering, arbeid og utdanning.58 Bosetting i kommuner med begrensede arbeidsmuligheter kan gjøre det vanskelig for voksne flyktninger å komme i arbeid.59

Regjeringen vil videreføre målene om at bosettingen skal være styrt, spredt, rask og treffsikker. Balansen mellom ulike hensyn er krevende, og må tilpasses hvor mange som kommer, og hvilke forutsetninger og behov de har. Samtidig må det tas hensyn til bosettingskapasiteten i de ulike kommunene.

For at flest mulig skal komme i arbeid og bli selvforsørget, må bosettingskommunen gi gode muligheter for nødvendig opplæring og kvalifisering, og for rask overgang til arbeid. Treffsikker bosetting innebærer blant annet bosetting i kommuner med relevant tilbud om kvalifisering, utdanning, arbeid og andre tjenester. Samtidig skal vi ivareta hensyn til rask og spredt bosetting. Regjeringen vil at muligheter til arbeid og utdanning skal tillegges større vekt.

Målet om treffsikker bosetting må operasjonaliseres av IMDi i det konkrete bosettingsarbeidet, både overordnet og i enkeltsaker. Dagens modell innebærer at det langt på vei er bosettingskapasiteten i ulike kommuner som styrer bosettingen. Hensynet til kommunene forutsetter en god og jevn fordeling av flyktninger. Treffsikker bosetting utfordres når mange flyktninger skal bosettes raskt og spredt i mange kommuner og mot slutten av året, når det blir færre bosettingsplasser i kommunene.

Kommuner som anmodes om å bosette flyktninger, bør som hovedregel ha et godt arbeidsmarked i regionen og kapasitet til å gi lovpålagte tjenester som introduksjonsprogram, opplæring i norsk og samfunnskunnskap og aktuelle tjenester som flyktningene trenger. For at flere skal oppnå formell kompetanse, bør det ses hen til om det er videregående skole, fagskoler eller muligheter for høyere utdanning i kommunen eller i nærliggende kommuner for dem som trenger det. Samtidig skal det heller ikke framover være noe generelt krav om videregående skole i bosettingskommunen.

Når kommuner blir bedt om å ta imot konkrete flyktninger, må den enkeltes kompetanse, erfaringer og behov vurderes. Det bør også ses hen til om flyktningene har tilknytning til en kommune eller region. Ved bosetting av flyktninger med særlige behov, må det tas hensyn til helse- og omsorgstilbudet og nærhet til spesialisthelsetjenester hvis det er behov for det. Personer med nedsatt funksjonsevne bør bli bosatt der det er et tilrettelagt bo- og tjenestetilbud.

For å legge til rette for treffsikker bosetting på individnivå er IMDi avhengig av informasjon både om den enkelte flyktning og familiemedlemmer og om kommunene og regionene der flyktninger skal bosettes. Studier peker på at begrenset tilgang til informasjon om flyktninger og kommunene kan være et vesentlig hinder for treffsikker bosetting.60 Samtidig er det behov for å systematisere tilgjengelig informasjon slik at den kan tas mer effektivt i bruk.61

Det vil ofte ikke være mulig for IMDi og kommunene å ta hensyn til alle behov for hver enkelt flyktning, særlig når mange skal bosettes på kort tid, og når familiemedlemmer har ulike behov. I praksis må dette vurderes fra situasjon til situasjon.

Det er kommunen som beslutter hvor i kommunen flyktningene blir bosatt. For at flere skal oppnå formell kompetanse, er det viktig at de som trenger det, blir bosatt i rimelig avstand til videregående skoler med tilbud for nyankomne elever som for eksempel innføringstilbud, kombinasjonsklasser og annen videregående opplæring, inkludert fag- og yrkesopplæring. Barn og unge bør bosettes i nærheten av barnehage, skole og fritidsaktiviteter. Kommunene bør også ta hansyn til å redusere segregering og hindre opphopning av levekårsutfordringer.

Det pågår et omfattende arbeid med digitalisering og maskinstøtte for beslutningsprosesser i Norge og andre land. De siste årene er det utviklet og testet ut datadrevne verktøy for å bidra til en mer treffsikker bosetting. I studier fra blant annet USA og Sveits virker datadrevne verktøy å gi lovende resultater. NORCE demonstrerer potensialet for bosettingen i Norge.62 Ved å bruke historiske data kan verktøyet ifølge studiene fordele flyktninger på en måte som kan gi en betydelig økt sjanse for sysselsetting og inntekt. Det er også utviklet verktøy som har innarbeidet data om flyktningers egne preferanser.63 Noen verktøy kan også ta hensyn til hele familier, ikke bare enkeltpersoner. Det er behov for å innhente mer kunnskap om erfaringer med datadrevne verktøy i bosettingen i andre land. Basert på kunnskapen vil regjeringen videreutvikle digitale verktøy som legger til rette for mer treffsikker bosetting av flyktninger.

7.4.5 Sekundærflytting

De fleste flyktninger velger ikke selv hvor de skal bo den første tiden i Norge. Som følge av styrt og spredt bosetting blir flyktninger bosatt mindre sentralt enn befolkningen generelt. Sekundærflytting brukes om flyktninger som flytter videre fra den første kommunen de er blitt bosatt i, uavhengig av når flyttingen skjer. Dersom en flyktning flytter før introduksjonsprogrammet er avsluttet, uten avtale mellom de aktuelle kommunene, mister vedkommende rett til introduksjonsprogram og den tilhørende introduksjonsstønaden.64 En flyktning som flytter på eget initiativ i integreringstilskuddsperioden, har heller ikke krav på sosiale tjenester i tilflyttingskommunen, men kan tilbakevises til bosettingskommunen med mindre det er åpenbart urimelig.65

SSB har sett på flytteatferden til personer med flyktningbakgrunn bosatt i tiårsperioden 2010–2019, og hvor de var bosatt per 1. januar 2020. Andelen som har flyttet etter avsluttet introduksjonsprogram, er på 11–13 prosent. I hele landet og for alle flyktninger sett under ett var åtte av ti flyktninger bosatt i bosettingskommunen fem år etter bosetting.66 Flyktninger som blir bosatt på mindre steder, flytter over tid videre i større grad enn flyktninger som blir bosatt i sentrale strøk. Det er ulike motiver for hvorfor noen flyktninger velger å flytte bort fra bosettingskommunen. Én årsak er økonomiske forhold, som for eksempel at arbeidsmarkedet er bedre i tilflyttingskommunen.67 Særlig menn kan være frustrerte fordi de ikke er i jobb eller ser mulighet til å komme i jobb der de er bosatt.68 Menn som flytter har gjennomgående høyere yrkesinntekter enn menn som blir i bosettingskommunen. For kvinner er bildet motsatt. Av de som flytter fra bosettingskommunen til større byer, ender en del opp med lavere inntekt enn dem som blir boende i kommunen.69

Bosettingskommuner mottar integreringstilskudd og andre særtilskudd fra staten for flyktningen i bosettingsåret og de påfølgende fire årene, se punkt 7.2.5. Dersom flyktninger flytter i løpet av femårsperioden, blir integreringstilskuddet overført til tilflyttingskommunen. Dette kan være utfordrende for fraflyttingskommunen, særlig for mindre kommuner. Sekundærflytting kan også oppleves utfordrende og føre til økte utgifter for tilflyttingskommunen, særlig for de som har høy tilflytting. En rapport fra 2023 beskriver utfordringer med flytting etter at flyktninger er bosatt og innenfor femårsperioden bosettingskommunen mottar integreringstilskudd.70 Rapporten synliggjør at det kan være flere grunner til at kommuner avslår å ta imot tilflyttende flyktninger innenfor femårsperioden.

En stor andel av den norske befolkningen bor i større byer og byområder. Byene tilbyr varierte muligheter for utdanning, arbeid og sosiale fellesskap. Men i byene er det også enkelte byområder der mange innbyggere har sammensatte utfordringer som kan skyldes at de ikke er i jobb og har lav inntekt, lav utdanning, dårlige norskkunnskaper, trange boliger og/eller dårlig helse. Mange utsatte byområder har en høy andel beboere med innvandrerbakgrunn. Personer med innvandrerbakgrunn har i gjennomsnitt svakere økonomi enn den øvrige befolkningen. Det gjør at segregering etter innvandrerbakgrunn ofte sammenfaller med segregering etter sosioøkonomi i de store byene.71

I NOU 2020: 16 Levekår i byer. Gode lokalsamfunn for alle peker by- og levekårsutvalget på at flytting til de store byene kan bidra til å forsterke vanskelige levekår for flyktninger som ikke kommer i jobb, særlig fordi boligprisene er høyere og flere bor trangt. By- og levekårsutvalget peker også på at studier som ser på såkalte «nabolagseffekter», tyder på at nabolag har effekter på barn og unges senere utdanning, yrkesposisjon, arbeidstilknytning og inntekt, i tillegg til helse, rusmiddelbruk, sosiale normer og hvor utsatt de er for vold.72 Effektene for hvert enkelt individ er liten eller moderat, men fordi nabolagseffektene omfatter så mange barn og unge, kan samfunnseffekten likevel være betydelig. Utvalget foreslår at flyktninger som hovedregel ikke skal bosettes i områder med opphoping av levekårsutfordringer.

Regjeringen vil unngå at flyktninger bosettes i områder med store levekårsutfordringer og i områder med høy andel med innvandrerbakgrunn. Det er kommunene som beslutter hvor i kommunen flyktninger skal bosettes, men siden 2019 har kommunene blitt anmodet om å unngå bosetting av nyankomne flyktninger i områder hvor andelen innvandrere er over 30 prosent. I de opprinnelige anmodningskriteriene for 2022 og 2023 ble det også lagt vekt på å unngå bosetting i områder med levekårsutfordringer. På grunn av ekstraordinært høye ankomster er det lagt mindre vekt på dette kriteriet i 2022–2024. Regjeringen oppfordrer kommunene til å jobbe for at flyktninger som blir bosatt i de største byene, bosettes spredt i byen for å redusere segregering og økte levekårsutfordringer.

Styrt bosetting er en forutsetning for spredt og treffsikker bosetting. Selvbosetting i en kommune med tilhørende rettigheter, plikter og økonomiske stønader vil kunne legge stort press på enkeltkommuner og bidra til økt bosetting av flyktninger i større byer. Selvbosetting vil også føre til at bosettingen blir mer uforutsigbar for kommunene og gjøre det vanskeligere å planlegge og gjennomføre integreringsarbeidet. Ordningen med avtalt selvbosetting, der kommunene frivillig inngår avtale om bosetting med IMDi etter initiativ fra flyktningen selv, kan derimot være et viktig virkemiddel for raskere bosetting i perioder der mange skal bosettes og ventetiden i asylmottak er lang.73

Noen kommuner opplever levekårsutfordringer og økte utgifter som følge av tilflytting av flyktninger fra andre kommuner. Utover integreringstilskuddet i femårsperioden etter bosetting, vil kommunene kompenseres for kostnadsulemper gjennom utgiftsutjevningen i kommunenes inntektssystem. Utgiftsutjevningen fanger opp sosioøkonomiske forhold, blant annet innvandrere, flyktninger og levekårsulemper. Regjeringen vil våren 2024 legge fram en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for kommunene, som følger opp Hurdalsplattformen og bygger på Inntektssystemutvalgets rapport og høringen av denne. Utvalget foreslår at antall flyktninger uten integreringstilskudd får høyere vekt, noe som isolert sett vil bedre situasjonen for disse kommunene.74 Regjeringen vil fortsatt følge med på situasjonen for kommuner med stor tilflytting av flyktninger.

7.4.6 Enkelte venter lenge på å bli bosatt

Selv i år hvor de fleste blir bosatt raskt, er det noen som venter lenge på å bli bosatt. Antallet som venter lenge, er nå lavt i en historisk kontekst, men konsekvensene er store for dem det gjelder. Personer med omfattende og varige helse- og omsorgsbehov er særlig utsatt. I 2022 ble 827 personer med særlige behov bosatt. Dette var en kraftig økning fra 2021, da det ble bosatt 52 personer med særlige behov. IMDis årsrapport 2023 viser til at ventetiden fra oppholdsvedtak til bosetting er gjennomgående lengre for personer med særlige behov sammenlignet med øvrige mottaksbeboere, og at ventetiden har gått opp i 2023 sammenliknet med 2022 og 2021.

Regjeringen mener det er viktig å finne løsninger for dem som venter svært lenge på å bli bosatt. IMDi jobber aktivt opp mot kommunene for å finne potensielle bosettingskommuner, og for å gi informasjon og veiledning. Stortinget har også nylig utvidet perioden og økt maksbeløpet for ekstratilskuddet ved bosetting av denne gruppen, se punkt 7.2.5. Regjeringen mener at det ikke er ønskelig at personer med flyktningbakgrunn har en varig annen finansiering enn andre borgere. Det er et viktig prinsipp at behandlingen av bosatte flyktninger etter en overgangsperiode er likeverdig med den som gjelder for øvrige borgere. Regjeringen vil gå i dialog med kommunene og KS om hvordan vi kan sørge for at alle flyktninger med omfattende og varige helse- og omsorgsbehov blir bosatt innen rimelig tid.

En annen gruppe som blir sittende lenge i asylmottak, er barnefamilier hvor ett eller flere barn har oppholdsstatus som gjør at de kan bosettes med offentlig hjelp, mens en eller begge foreldre og søsken ikke har en oppholdstillatelse som gjør at de kan bosettes. Noen av foreldrene har avslag og skal ikke bosettes. Konsekvensen er at barna blir boende i asylmottak over lang tid. Barn som har oppholdstillatelse i Norge, skal bli bosatt i en kommune i stedet for å vokse opp i et asylmottak. Regjeringen vil gjennomgå dagens regelverk og praksis for å vurdere om hensynet til barnets beste kan bli bedre ivaretatt, og på den måten legge til rette for at alle barn som har oppholdstillatelse i Norge, blir bosatt i en kommune.

Regjeringen vil

• videreføre bosetting som en frivillig oppgave for kommunene.

• videreføre hovedelementene i integreringstilskuddsordningen.

• gjennomgå behovet for ytterligere lovforankring og tydeliggjøring av roller i bosettingsarbeidet.

• vurdere dagens kartlegging før bosetting, inkludert kartlegging av unge under 18 år og eldre over 55 år.

• legge større vekt på muligheter for arbeid og utdanning når flyktninger blir bosatt.

• bidra til å videreutvikle digitale verktøy som kan gjøre det enklere å oppnå treffsikker bosetting.

• oppfordre kommunene til å unngå at nyankomne flyktninger bosettes i områder med store levekårsutfordringer.

• videreføre ordningen med avtalt selvbosetting.

• følge med på situasjonen for kommuner som har stor tilflytting av flyktninger.

• gå i dialog med kommunene og KS om hvordan vi kan sørge for at alle flyktninger med omfattende og varige helse- og omsorgsbehov blir bosatt innen rimelig tid.

• evaluere virkningene av utvidelsene av ekstratilskudd ved bosetting av personer med nedsatt funksjonsevne.

• legge til rette for at alle barn som har oppholdstillatelse i Norge, blir bosatt i en kommune.