Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Meld. St. 22 (2018–2019)

Smartere innkjøp – effektive og profesjonelle offentlige anskaffelser

Til innholdsfortegnelse

Del 1
Behovet for å effektivisere og profesjonalisere offentlige anskaffelser

1 Innledning og sammendrag

Som innbyggere møter vi offentlige anskaffelser hver dag, gjennom skole og barnehage, offentlige bygg, kollektivtransport, gatebelysning og skilting. Offentlige anskaffelser handler om alt fra store anskaffelser innenfor bygge- og anleggssektoren, kjøp av barnevernstjenester og IKT, til anskaffelser av kontorrekvisita og kantinetjenester. Gode offentlige anskaffelser er avgjørende for at offentlig sektor skal kunne oppfylle sitt samfunnsoppdrag.

Offentlige anskaffelser er også et viktig virkemiddel både for å sikre at offentlige midler brukes riktig, og for å bidra til innovasjon og effektivisering i norsk næringsliv slik at det kan bli mer omstillings- og konkurransedyktig. Undersøkelser viser at kostnadene ved å gjennomføre anskaffelser er høye i Norge, både på oppdragsgiver- og leverandørsiden, og at det er betydelige muligheter for besparelser. Samtidig skal offentlige anskaffelser også bidra til å løse andre viktige samfunnsoppgaver som klimautfordringen og bekjempe arbeidslivskriminalitet.

Å gjennomføre gode anskaffelser som oppfyller alle disse forventningene, er krevende. Hovedmålet med meldingen er å utvikle en mer helhetlig, effektiv anskaffelsespolitikk for å sette det offentlige i stand til å oppnå regjeringens ambisiøse mål på feltet. Det offentlige bruker over 500 milliarder hvert år på innkjøp. Dette er fellesskapets midler som oppdragsgiverne skal utnytte på best mulig måte. Dette krever en profesjonalisering av innkjøpene, gjennom blant annet økt satsing på kompetanse, bedre styring, ledelse, organisering og mer samordning.

1.1 Sammendrag

Et nytt og forenklet anskaffelsesregelverk trådte i kraft 1. januar 2017. Regelverket setter viktige krav til, og rammer for, hvordan konkurranser om offentlige kontrakter skal gjennomføres. Men et godt regelverk kan ikke alene sikre gode, effektive offentlige anskaffelser. Til det trengs det gode og profesjonelle oppdragsgivere. Det er også viktig at regelverket, og andre føringer, ikke er for detaljerte, men gir rom for å utøve et godt innkjøpsfaglig skjønn. På denne måten gis offentlige virksomheter mulighet til å foreta riktige prioriteringer, slik at virksomhetens behov for kvalitative gode ytelser til riktig pris blir oppnådd, samtidig som de opptrer miljøvennlig og etisk forsvarlig. Denne meldingen handler ikke om regelverket og dets innhold, men om hvordan anskaffelsene kan utføres mest mulig effektivt innenfor det regelverket vi har.

Konkurranse som virkemiddel

I anskaffelsesregelverket er bruk av konkurranse det grunnleggende virkemiddelet for å nå målet om effektiv ressursbruk, og denne meldingen beskriver hvordan velfungerende konkurranse bidrar til gode leveranser til lavest mulig pris. Effektiv ressursbruk handler også om at konkurransene må gjennomføres på en måte som ikke gir høyere transaksjonskostnader for oppdragsgivere og leverandører enn nødvendig. Tilgang til offentlige kontrakter er også viktig for at flere virksomheter skal kunne skape verdier og arbeidsplasser i Norge og for å sikre et mangfold av leverandører. Blant annet bidrar ideelle organisasjoner med en egen kvalitet og karakter innenfor helse- og sosialsektoren.

Noe av det viktigste oppdragsgiverne kan gjøre, er derfor å legge til rette for god konkurranse i sine anskaffelser. Da må de være bevisste på at valg de gjør, potensielt kan virke konkurransebegrensende. Dette gjelder for eksempel dersom man stiller for strenge krav til deltakelse, utlyser svært store og sammensatte oppdrag i stedet for å dele opp kontrakten eller utformer ubalanserte kontrakter.

Regjeringen vil legge til rette for at alle leverandører som ønsker det, skal kunne delta i konkurranser om offentlige kontrakter. Et viktig tiltak er å utforme felles «kjøreregler», utarbeidet av leverandører og oppdragsgivere i samarbeid, som skal bidra til økt bevisstgjøring og bedre offentlige anskaffelser for begge parter.

Regjeringen vil utrede de markedsmessige konsekvensene av store kontrakter i utvalgte markeder. Regjeringen vil også gjennomføre en evaluering av nivået på nasjonal terskelverdi, det vil si den verdimessige grensen for når konkurranser om offentlige kontrakter må kunngjøres nasjonalt. Et riktig nivå på nasjonal terskelverdi er viktig for å sikre gevinstene ved konkurranse, uten at transaksjonskostnadene blir uhensiktsmessig høye.

Korrupsjon

Korrupsjon er et svært skadelig samfunnsfenomen med potensielt store negative konsekvenser. Korrupsjon reduserer tilliten til det offentlige og kan, i ytterste konsekvens, undergrave viktige hensyn som seriøsitet i arbeidslivet og krav til helse, miljø og sikkerhet. Anskaffelsesregelverket skal bidra til å sikre det offentliges tillit utad, og forhindre korrupsjon og kameraderi.

Anskaffelsesområdet er et av de viktigste risikoområdene for korrupsjon. Åpenhet er et grunnleggende virkemiddel for å få bukt med korrupsjon og korrupsjonsliknende tilstander. Regjeringen vil bidra til å redusere korrupsjonsrisikoen gjennom økt åpenhet om offentlige anskaffelser, og gjennom veiledning til oppdragsgiverne.

Innovasjon

Innbyggernes behov og utfordringer er i stadig utvikling, og dette påvirker det offentliges oppgaver. Gode innovative løsninger kan bidra til å møte utfordringene vi står overfor, som klimaendringer, demografiske endringer og endringer som følge av den teknologiske utviklingen. Innovasjon i offentlige anskaffelser er derfor særlig aktuelt for å bidra til omstilling og jobb- og verdiskaping innen klima og miljø, helse/aldring og digitalisering.

Innovasjon i offentlige anskaffelser kan skje på flere måter. Blant annet kan det være nyttig å skille mellom begrepene «innovasjonsvennlige anskaffelser» og «anskaffelser av innovasjon». Anskaffelser av innovasjon er anskaffelser hvor oppdragsgiverne aktivt søker et produkt eller tjeneste som ikke er tilgjengelig i markedet. Innovasjonsvennlige anskaffelser er anskaffelser som legger til rette for innovative løsninger. Det kan innebære å beskrive behovet, heller enn detaljerte løsninger, eller det kan være å gjennomføre markedsdialog for å avdekke hvilke løsninger markedet kan levere. Økt bruk av innovasjonsvennlige anskaffelser kan bidra til større spredning av nyutviklede løsninger.

Regjeringen vil videreføre tilskuddet til Leverandørutviklingsprogrammet. Regjeringen vil også foreta en gjennomgang av det næringsrettede virkemiddelapparatet på innovasjonsfeltet. Samtidig vil regjeringen utrede samordning av fylkeskommunale og kommunale innkjøp, inkludert hvordan dette kan bidra til økt spredning av innovative løsninger.

Offentlige innkjøp kan på flere måter åpne for nye løsninger og bidra til nytenking og utvikling i leverandørmarkedet. Det er viktig at oppdragsgiverne får tilstrekkelig veiledning, slik at de kan bygge nødvendig kompetanse på å gjennomføre innovative anskaffelser, at innovative løsninger får tilstrekkelig spredning og skalering, og at virkemiddelapparatet bidrar med risikoreduserende tilskuddsordninger.

Klima og miljø, arbeidslivskriminalitet, læreplasser, sosialt ansvar og andre samfunnshensyn

Dagens regulering av samfunnshensyn i anskaffelsesregelverket er et resultat av avveininger mellom de ulike samfunnsmålene på den ene siden og forenklinger av regelverk og kostnadseffektivitet på den andre siden. Det er viktig at oppdragsgiverne tar samfunnshensyn i sine anskaffelser på en god måte, som sørger for at de ulike samfunnsmålene blir nådd, uten at anskaffelsene blir uforholdsmessig kompliserte og kostbare for leverandører og oppdragsgivere. For at oppdragsgiverne skal kunne ta samfunnshensyn på en god måte i praksis, kreves en profesjonalisering av innkjøpsfunksjonen.

Det er bred enighet om at klimautfordringene er blant de største utfordringene vi står overfor i vår tid. Norge har ambisiøse klimamål som er forankret blant annet gjennom klimaforliket og i klimaloven. I regjeringens klimastrategi presenteres også en overordnet strategi for hvordan klimamålene for 2030 kan nås.

Anskaffelsesregelverket stiller krav til ivaretakelse av klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser. Det finnes gode, og mindre gode, måter oppdragsgiverne kan følge opp disse forpliktelsene på. Effektiv ressursbruk forutsetter at gevinsten av å sette krav til klima og miljø er større enn de økte kostnadene det innebærer. For at offentlige anskaffelser skal bli et effektivt miljøpolitisk virkemiddel, er det viktig at oppdragsgiverne har overordnede planer og strategier for å ta klima- og miljøhensyn i sine anskaffelser, og at innkjøperne har kompetanse til å stille gode krav og vurdere klima- og miljøeffekten i de ulike tilbudene.

Regjeringen vil utarbeide en handlingsplan som skal bidra til å øke andelen klima- og miljøvennlige offentlige anskaffelser og grønn innovasjon. I handlingsplanen vil blant annet styrket veiledning og kompetanseutvikling gjennom Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) være et sentralt tema.

Offentlig sektor er en betydelig markedsaktør og har også et særlig ansvar for å sørge for ryddige og seriøse forhold i norsk arbeidsliv, og bidra til å bekjempe arbeidslivskriminalitet. Investeringene og innkjøpene som gjøres i offentlig sektor kan utgjøre et attraktivt marked, også for kriminelle aktører. Oppdragsgiverne må derfor ha et bevisst og aktivt forhold til hvordan de kan motvirke arbeidslivskriminalitet i sine innkjøp. Regjeringens strategi mot arbeidslivskriminalitet omtaler blant annet offentlige anskaffelser som ett av flere virkemidler for å bekjempe arbeidslivskriminalitet.

Det er utarbeidet omfattende veiledning til hvordan oppdragsgiverne kan stille og følge opp krav til lønns- og arbeidsvilkår i offentlige anskaffelser, men det er behov for at veilederen blir gjort bedre kjent og brukt. Det er også behov for å styrke samarbeidet mellom oppdragsgiverne og kontroll- og tilsynsmyndighetene i arbeidet mot arbeidslivskriminalitet.

En plikt for oppdragsgiverne til å stille krav om bruk av lærlinger er introdusert i anskaffelsesregelverket. Dette kravet kan bidra til å oppnå målet om flere læreplasser for elever i yrkesfaglige utdanninger, og kan bidra til å løfte frem seriøse leverandører. Regjeringen mener det er viktig å følge med på hvilken virkning kravet til lærlinger får for antall læreplasser og for å få ned arbeidslivskriminaliteten. Regjeringen vil derfor foreta en evaluering av plikten til å stille krav om bruk av lærlinger.

Manglende ivaretakelse av grunnleggende menneskerettigheter i arbeidsforhold er en betydelig utfordring i mange land. Like konkurransevilkår er en viktig forutsetning for god konkurransepolitikk. Leverandører til det offentlige må følge grunnleggende internasjonale spilleregler ved produksjonen av varene. Det er derfor innført et lovkrav i anskaffelsesloven, som slår fast at oppdragsgiverne skal ha egnede rutiner for å fremme respekt for grunnleggende menneskerettigheter i sine anskaffelser. Å stille de riktige kravene, i de riktige anskaffelsene, er nøkkelen for å ivareta grunnleggende menneskerettigheter på en hensiktsmessig måte. Regjeringen vil bidra til å øke kunnskapsnivået gjennom veiledning og informasjonsspredning.

Kompetanse

Målet om gode og effektive offentlige anskaffelser nås ikke uten at oppdragsgiverne har kapasitet og kompetanse til å gjennomføre dette. I Norge er offentlige anskaffelser desentralisert organisert med ca. 3 000 oppdragsgivere. Offentlig sektor er altså ikke en samlet, enhetlig gruppe, men består av flere tusen oppdragsgivere med svært varierende forutsetninger for å gjøre gode innkjøp. Enkelte oppdragsgivere har store, profesjonelle innkjøpsfunksjoner. Andre igjen har kanskje kun én som jobber deltid med innkjøp, og har begrenset med ressurser og kompetanse om offentlige anskaffelser. For at vi skal lykkes med omstilling gjennom offentlige anskaffelser, må det bygges mer profesjonelle og robuste innkjøpsfunksjoner med solid kompetanse og nok ressurser til å løse disse oppgavene på en god måte.

For at offentlig sektor skal nå målene om effektivisering, mer klima- og miljøvennlige offentlige anskaffelser, bekjempe arbeidslivskriminalitet osv., trengs det et kompetanseløft. Offentlige innkjøp er et krevende fag som forutsetter god kompetanse på en lang rekke temaer, både blant innkjøperne og deres ledere. Det er allerede bygget opp et omfattende tilbud av veiledning, maler og verktøy gjennom Difi. Kompetansetilbudet for innkjøpere, inkludert veiledning, maler og eksempeldokumenter vil bli videreutviklet. I tillegg vil en sertifiseringsordning innen offentlige anskaffelser bli styrket. Regjeringen vil også utvikle et bedre kompetansetilbud for ledere i offentlige virksomheter.

Organisering, styring og ledelse

For at offentlige anskaffelser skal kunne bidra til at virksomhetene når sine overordnede mål, må virksomhetene jobbe systematisk med hele innkjøpsporteføljen. Dette krever klare interne, overordnede føringer og et innkjøpsmiljø som er rustet til å gjennomføre oppgavene. Når vi vet at det er et stort potensial for å hente ut store effektiviseringsgevinster av offentlige anskaffelser, må det også gjøres en innsats for å hente ut disse gevinstene. Det krever at anskaffelsene gis tilstrekkelig prioritet av ledelsen i virksomhetene. Det er derfor nødvendig å se nærmere på hvordan innkjøpsfunksjonen er styrt og organisert internt i den enkelte virksomheten.

Regjeringen vil initiere sektorgjennomganger av styringen, ledelsen og organiseringen av statlige innkjøp med sikte på effektivisering og profesjonalisering av anskaffelsene. Potensialet for forbedringer er minst like stort i kommunal som i statlig sektor, og det kan være behov for lignende gjennomganger i kommunesektoren.

Innkjøpssamarbeid

En del mindre oppdragsgivere har ikke nok interne ressurser til å etablere et tilstrekkelig robust innkjøpsmiljø, og det er derfor behov for å samle ressursene. Det kan gjøres gjennom større grad av innkjøpssamarbeid mellom oppdragsgiverne. Behovet for mer samarbeid og samordning er særlig stort i kommunal sektor. Regjeringen vil derfor, i samarbeid med kommunene og fylkeskommunene, utrede samordning av fylkeskommunale og kommunale innkjøp. Når det gjelder statlige innkjøp, vil regjeringen vurdere videreføring og styrking av Statens innkjøpssenter. En vurdering av potensialet for gevinster ved økt samarbeid og samordning vil også inngå som del av en sektorvis gjennomgang som er beskrevet over.

Statistikk

Bedre statistikk og tallgrunnlag er avgjørende for å oppnå effektivisering av offentlige innkjøp. I dag vet vi for lite om hva som kjøpes inn av hvem, og virksomhetene trenger et bedre tallgrunnlag for å kunne styre sine innkjøp på en god måte. Vi trenger også mer data for å få et godt beslutningsgrunnlag for politikkutformingen. Regjeringen vil utrede hvordan innhenting, lagring, tilgang og bruk av data på anskaffelsesområdet kan forbedres både på kort og lang sikt.

Digitalisering av anskaffelsesprosessen

Offentlige virksomheter bør som utgangspunkt ikke pålegges nye rapporteringsplikter. Den informasjonen som trengs, bør kunne hentes ut digitalt. Dette forutsetter at oppdragsgiverne benytter elektroniske verktøy ved gjennomføringen av sine anskaffelser. Digitalisering vil også gi en rekke andre gevinster, ved at den interne styringen av anskaffelsene styrkes og ressursbruken for både oppdragsgiverne og leverandørene reduseres på sikt. I dag stiller regelverket krav om at enkelte delprosesser i gjennomføringen av anskaffelser skal foregå elektronisk, men for å hente ut det fulle potensialet ved digitaliseringen, bør hele anskaffelsesprosessen bli digital.

Regjeringen vil at alle offentlige virksomheter innen utgangen 2024 skal bruke digitale verktøy i hele anskaffelsesprosessen og at det skal være sømløs informasjonsflyt mellom ulike digitale løsninger. Dette innebærer også å kontinuerlig vurdere om det skal stilles flere krav til bruk av digitale verktøy.

Håndheving og kontroll

Det er behov for effektiv håndhevelse for å kontrollere at anskaffelsesregelverket etterleves av oppdragsgiverne. Det er også en viktig rettssikkerhetsgaranti for leverandørene. Samtidig er det en stor frykt blant mange oppdragsgivere for å gjøre feil etter regelverket. Det gjør at ressursene brukes på regeletterlevelse, og at målet om gode innkjøp kommer i bakgrunnen. Regjeringen mener at håndhevelsen på anskaffelsesfeltet er effektiv i dag, og at det derfor ikke er behov for å etablere nye tilsynsorganer. Regjeringen vil likevel styrke rollen til Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) ved at nemnda i større grad følger opp oppdragsgivernes etterlevelse av nemndas avgjørelser.

1.2 Om utarbeidelsen av meldingen

1.2.1 Innspill til meldingen

I arbeidet med meldingen har regjeringen lagt vekt på å ha dialog med offentlige virksomheter, næringslivet og ulike interesseorganisasjoner. Det har vært innhentet innspill fra forskjellige miljøer med ulikt ståsted, for å gi et godt beslutningsgrunnlag. Nærings- og fiskeridepartementet har bedt om skriftlige innspill og gjennomført både større og mindre innspillsmøter, der ulike aktører har blitt hørt. Temaene som er omtalt i denne meldingen er i stor grad basert på innspill og tilbakemeldinger fra de ulike aktørene.

Regjeringens arbeid med en stortingsmelding om offentlige anskaffelser er blitt svært godt mottatt. Mange fremhever at det er et stort behov for effektivisering og profesjonalisering av offentlige anskaffelser, for å sikre at intensjonene bak det nye anskaffelsesregelverket blir realisert, gjennom en god anskaffelsespraksis. Særlig er betydningen av økt profesjonalisering og kompetanse et gjennomgangstema i nesten alle innspillene.

1.2.2 Faktagrunnlag og analyser fra eksterne fagmiljøer

Regjeringen har vært opptatt av at meldingen skal bygge på et solid faktagrunnlag og på gode faglige analyser. Det finnes en rekke undersøkelser som belyser hvor utfordringene knyttet til offentlig anskaffelsespraksis ligger. Disse undersøkelsene har vært brukt aktivt når regjeringen gjennom denne meldingen foreslår tiltak for å bidra til mer effektive og profesjonelle offentlige innkjøp.

Det har vært en utvikling de siste årene der offentlige anskaffelser, i tillegg til å dekke virksomhetens formål til lavest mulig kostnad, også benyttes til å ivareta en rekke andre samfunnshensyn. Dette omfatter blant annet lavere miljøpåvirkning og klimagassutslipp, redusert arbeidslivskriminalitet, sosial dumping og skattesvik, flere læreplasser og å hindre menneskerettighetsbrudd og farlige produksjonsforhold. Ved utviklingen av en helhetlig, effektiv offentlig anskaffelsespolitikk, har regjeringen også måttet ta stilling til hvordan disse hensynene skal ivaretas innenfor denne rammen.

Det finnes i dag lite forskning eller andre rapporter og analyser som belyser virkninger av å trekke disse hensynene inn i offentlige anskaffelser. Regjeringen har derfor innhentet en samfunnsøkonomisk analyse av nytte- og kostnadsvirkningene av nye samfunnshensyn og vurdering av hvordan disse best kan ivaretas gjennom offentlige anskaffelser. Oslo Economics og Inventura har gjennomført en slik undersøkelse på vegne av Nærings- og fiskeridepartementet.1 Utredningen tyder på at det å ta ulike samfunnshensyn i offentlige anskaffelser, som regel fører til økt måloppnåelse innenfor de ulike områdene, men at det stort sett er et lite kostnadseffektivt virkemiddel. For eksempel konkluderer de med at klima- og miljøkrav normalt vil bidra til redusert miljøbelastning og klimagassutslipp i samfunnet som helhet, men at tiltakskostnadene kan være høye. Effektene forutsetter også at oppdragsgiverne har kompetanse til å stille gode krav til samfunnshensyn og vurdere hvilket tilbud som oppfyller disse best. Det er det mange som ikke har i dag. Rapporten understreker derfor at det er behov for økt veiledning og tilrettelegging, klare anskaffelsesstrategier som beskriver prioriteringen av ulike samfunnshensyn, og erfarne innkjøpsledere som evner å balansere ulike hensyn på en forholdsmessig måte i den enkelte anskaffelse.

1.2.3 Erfaringer fra EU og andre land

I Europa har det gjennomgående vært økonomiske nedgangstider etter finanskrisen i 2008 og behovet for å bruke offentlige midler mer effektivt har bidratt til omstillings- og reformprogrammer, både i EU og andre land som Norge kan sammenligne seg med. Selv om erfaringer og tiltak som er gjennomført i andre land ikke nødvendigvis er direkte overførbare til norske forhold, blant annet på grunn av ulik organisering av offentlig sektor, har departementet hentet inspirasjon fra flere av disse erfaringene i forbindelse med meldingsarbeidet. I det følgende gis en kort, overordnet oversikt over de viktigste arbeidene og erfaringene fra EU og andre land. I de enkelte kapitlene i meldingen omtales dette også nærmere der det er relevant.

1.2.3.1 Initiativer i EU

EUs tiårsstrategi for det indre marked ble vedtatt i 2010. Gjennom strategien ønsker EU å bidra til å skape kunnskapsbasert, bærekraftig og inkluderende vekst, og den skal gjøre Europa bedre rustet til å møte den økende konkurransen på det globale markedet. Hovedmålet er å få flere europeere ut i jobb, øke innsatsen innen forskning og innovasjon, redusere klimautslipp, heve utdanningsnivået og styrke sosial inkludering.

Det fremgår av strategien at offentlige anskaffelser skal bidra til økt innovasjon i næringslivet, støtte skiftet mot en mer energieffektiv og lavkarbon økonomi og bedre forholdene for næringslivet, og særlig små og mellomstore bedrifter. Det fremgår også at offentlige anskaffelser må sikre mest mulig effektiv ressursbruk, og at leverandører fra hele EU må sikres tilgang til offentlige kontrakter. På bakgrunn av anstrengt økonomi i en rekke EU-land, må anskaffelsesprosedyrene bli mer effektive.

I 2015 la EU-kommisjonen frem en ny strategi for videreutvikling av det indre marked. Strategien består av tre hovedsatsinger. For det første å skape muligheter for forbrukere og næringsliv. For det andre å inspirere og legge til rette for modernisering og innovasjon, og for det tredje å sikre etterlevelse av regelverket. På anskaffelsesområdet inneholder strategien tiltak som utfyller regelverksreformen, for å sikre effektivitet, gjennomsiktighet og integritet uten at dette krever store regelverksendringer.

EU-kommisjonen viser til at effektive offentlige anskaffelser forutsetter god praksis nasjonalt. Utfordringene er knyttet til mangelfull kompetanse og profesjonalitet hos oppdragsgiverne for å sikre anskaffelser som gir best mulig verdi for pengene. Det er behov for tiltak for å sikre beslutningstagernes integritet, koordinere anskaffelser mellom innkjøpere for å oppnå stordriftsfordeler, bedre oppfølgning av anskaffelseskontrakter, rask og effektiv håndtering av klager og styrke evnen til å reagere på ulovlig samarbeid mellom leverandører.

En sentral problemstilling er mangelen på relevante og gode data. Den økende digitaliseringen i forvaltningen, herunder overgangen til elektronisk kommunikasjon i det nye regelverket, gir muligheter for bedre tilgang til data.

Når det gjelder håndheving, påpeker EU-kommisjonen at det er store forskjeller mellom medlemsstatene med hensyn til hvor effektive håndhevingssystemene er, særlig når det gjelder klageprosessenes varighet og kostnader forbundet med dem. For å fremme utveksling av informasjon om håndheving av anskaffelsesreglene og hvordan de nasjonale håndhevingssystemene fungerer, har EU-kommisjonen opprettet et nettverk for førsteinstans klageorganer fra medlemslandene.

Høsten 2017 la EU-kommisjonen frem en pakke med tiltak for å oppnå mer effektive og profesjonelle offentlige anskaffelser. Det første tiltaket er en overordnet strategi med rammer og prioriteringer for EUs arbeid for å bedre gjennomføringen av offentlige anskaffelser i praksis.2 Medlemslandene anbefales å utvikle en strategisk tilnærming slik at offentlige anskaffelser kan bidra til å nå politiske mål som blant annet økonomisk vekst og konkurranseevne, bærekraft, solidaritet og sikkerhet. Kompetansen til offentlige innkjøpere må økes, tilgangen til markedene for små og mellomstore bedrifter styrkes og tilgangen til kvalitativt gode data om anskaffelser må bedres, blant annet for å styrke arbeidet mot korrupsjon og konkurransekriminalitet. Arbeidet med ytterligere digitalisering av anskaffelsesprosessen må fortsatt gis høy prioritet. Betydningen av innkjøpssamarbeid fremheves også.

Videre har EU-kommisjonen fremmet en mer konkret anbefaling for hvordan medlemslandene kan utvikle tiltak for å øke profesjonaliteten hos offentlige innkjøpere, blant annet ved å styrke kompetansen.3 Langsiktig strategi for profesjonalisering av offentlige anskaffelser, etablering av et rammeverk som definerer kompetanse og ferdigheter for de som jobber med anskaffelser og utvikling av opplæringsprogrammer er noen av tiltakene.

1.2.3.2 Erfaringer fra andre land

Mange europeiske land har igangsatt både reformer og enkelttiltak som skal bidra til effektivisering og profesjonalisering av offentlige anskaffelser.

Sverige

Sverige la frem en nasjonal innkjøpsstrategi i 2016. Strategien peker på behovet for å oppnå kostnadsbesparelser, betydningen av ledelsesforankring og viktigheten av utdanning av medarbeidere som arbeider med innkjøp. Det ses også på hvordan innkjøp kan være et verktøy for å oppnå ulike samfunnsmål.4

Danmark

Danmark har i lengre tid arbeidet med å sentralisere statlige og kommunale anskaffelser, blant annet gjennom Statens og Kommunernes Indkøbs Service (SKI) som ble grunnlagt i 1994, og Statens Indkøbsprogram. Erfaringene fra disse, og andre innkjøpsfellesskap, viser at det gjennom samarbeid er mulig å øke konkurransen om offentlige kontrakter og sikre bedre priser. Erfaringene fra Danmark viser også at etableringer av innkjøpsfellesskap har medført en reduksjon av de administrative kostnadene knyttet til gjennomføringen av anskaffelser.

I 2017 fremla den danske regjeringen publikasjonen «Et klogere indkøb, mere velferd».5 I dokumentet understreker regjeringen at offentlige anskaffelser er en viktig brikke i fornyelsen av offentlig sektor. Blant hovedinitiativene i dokumentet er felles mål for offentlige innkjøp og styrking av fellesavtaler, flere tverrgående innkjøp mellom kommuner og regioner, og mer bruk av digitale verktøy.

Nederland

Nederland har erfaringer med omlegging fra en desentralisert til sentral organisering av innkjøp. I 2008 gikk de bort fra desentraliserte organiserte innkjøp, med 350 statlige enheter som gjennomførte egne innkjøp, til én sentralt styrt innkjøpsorganisasjon. Bakgrunnen for innkjøpsreformen var budsjettunderskudd som resultat av finanskrisen. Hovedtiltakene i Nederland består av sentralisering, spesialisering og kategoristyring.

Storbritannia og New Zealand

Storbritannia og New Zealand har gjennomført større reformprogrammer for å effektivisere offentlige anskaffelser. Programmene har blitt gjennomført som følge av økonomiske nedgangstider hvor økonomiene har vært preget av underskudd, samtidig som kravet til offentlige tjenester har økt. Effekten av programmene viser store besparelser.

Evaluering av reformprogrammene viser noen felles suksesskriterier:

  • Programmene har hatt mål om reelle kostnadsbesparelser og har vært understøttet av felles metodikk for å måle besparelsene.

  • Programmene har vært sterkt forankret og styrt fra de øverste myndighetene.

  • Det har vært prioritert å forbedre og videreutvikle statistikkgrunnlaget.

  • Profesjonalisering av innkjøpere har vært viktig.

  • Det har vært satset på økt samordning av anskaffelser, gjennom blant annet nasjonale rammeavtaler og sentrale innkjøpsenheter.

  • Det har vært satset på standardisering og forbedring av anskaffelsesprosessene, blant annet ved hjelp av digitale verktøy.

  • Det har vært gjennomført tiltak for å støtte leverandørmarkedet, særlig små og mellomstore bedrifter.

Boks 1.1 Effektiviseringsreformen i Storbritannia

I Storbritannia ble det i 2010 satt som mål å promotere vekst i privat sektor og redusere underskuddet i offentlig sektor gjennom offentlige anskaffelser. På et par år oppnådde de besparelser på 900 millioner pund. Det ble oppnådd gjennom å samordne anskaffelser og utnytte statens kjøpekraft, gjøre forhandlinger med sentrale leverandører, og redusere beløp til enkelte anskaffelser. Det ble også jobbet med å unngå unødvendig bruk av penger på bygg, anlegg og IKT.

1.3 Om innholdet i meldingen

Denne meldingen er delt i tre deler. Del I beskriver behovet for effektivisering og profesjonalisering av offentlige anskaffelser. Kapittel 2 inneholder en redegjørelse for begrepene effektiv ressursbruk og effektivisering. Ulike virkemidler for å oppnå dette omtales, herunder behovet for profesjonalisering. I kapittel 3 beskrives hvordan innkjøps-Norge ser ut, herunder en stor variasjon av ulike typer offentlige oppdragsgivere og leverandører til offentlig sektor. Kapittel 4 handler om anskaffelsesprosessen og hvordan en god prosess kan gjennomføres.

Del II omhandler regjeringens mål for offentlige anskaffelser. Kapittel 5 beskriver hvordan oppdragsgiverne kan legge til rette for god konkurranse i sine anskaffelser. I kapittel 6 understrekes behovet for en åpen forvaltning uten korrupsjon. En redegjørelse for hvordan innovative anskaffelser kan bidra til bedre behovsdekning er inntatt i kapittel 7. Kapittel 8 drøfter hvordan ulike samfunnshensyn best kan ivaretas innenfor rammen av en effektiv, helhetlig anskaffelsespolitikk. Dette blir nærmere utdypet for klima- og miljøhensyn i kapittel 9, arbeidslivskriminalitet i kapittel 10, læreplasser i kapittel 11 og sosialt ansvar i kapittel 12.

Del III beskriver hvordan de politiske målene som er beskrevet i del I og II, kan nås gjennom tiltak for bedre styring, profesjonalisering og effektivisering av offentlige anskaffelser. Behovet for et kompetanseløft gjennom utdanning og forskning, kurssertifisering og veiledning omtales i kapittel 13. Kapittel 14 beskriver hvordan bedre styring, ledelse og organisering av anskaffelsene er en nødvendig forutsetning for å profesjonalisere innkjøpsfunksjonen. Det fremgår av kapittel 15 at økt samarbeid og samordning mellom oppdragsgivere kan være svært effektivt virkemiddel for å oppnå mer robuste og profesjonelle innkjøpsmiljøer. Kapittel 16 omhandler digitalisering som virkemiddel for å oppnå bedre og mer effektive innkjøp. Betydningen av bedre statistikk og styringsgrunnlag er temaet i kapittel 17. Kapittel 18 inneholder en drøftelse av hva som er et riktig nivå på håndhevelse og kontroll av anskaffelsesprosessene, for å nå regjeringens mål om mer effektive og profesjonelle offentlige anskaffelser.

I kapittel 19 omtales meldingens økonomiske og administrative konsekvenser.

1.4 Tiltak i meldingen

Regjeringen varsler en rekke tiltak i meldingen. Tiltakene, og bakgrunnen for dem, blir nærmere gjennomgått i de ulike kapitlene.

Regjeringen vil:

  • Vurdere arbeidsdelingen mellom privat og offentlig sektor, og statlige virksomheters bruk av markedet på ulike områder, herunder se nærmere på hva som gjøres internt og hva som overlates til markedet innen IKT i offentlig sektor.

  • Evaluere hevingen av nasjonal terskelverdi i anskaffelsesregelverket.

  • Foreta en todelt utredning av de markedsmessige konsekvensene av store offentlige anskaffelser og oppdragsgivernes etterlevelse av «del opp eller begrunn-prinsipp», for utvalgte områder der vi vet at det er utfordringer med store kontrakter.

  • I samarbeid med næringslivet og oppdragsgivere utarbeide felles kjøreregler for offentlige anskaffelser.

  • Videreutvikle og styrke veiledningen om antikorrupsjon og åpenhet i forvaltningen.

  • Videreføre Leverandørutviklingsprogrammet. I forbindelse med Nærings- og fiskeridepartementets næringsrettede virkemiddelgjennomgang vil innretningen på programmet bli vurdert.

  • Fortsette satsingen på risikoavlastning gjennom ordningen med Innovasjonskontrakter.

  • Styrke Difis rolle innen veiledning og oppbygging av kompetanse på innovative anskaffelser.

  • Se på muligheten for å utvikle verktøy for å identifisere effekter og kostnader av å stille miljøkrav i offentlige anskaffelser.

  • Utarbeide en handlingsplan for å øke andelen klima- og miljøvennlige offentlige anskaffelser og grønn innovasjon.

  • Etablere eBevis på anskaffelsesområdet og videreutvikle tjenesten slik at det gis tilgang til flere datakilder og for flere brukergrupper

  • Styrke samarbeidet mellom oppdragsgiverne og kontroll- og tilsynsmyndighetene i arbeidet mot arbeidslivskriminalitet

  • Bidra til økt etterlevelse av regelverket ved å videreføre arbeidet med, og sørge for spredning av, veilederen til forskrift om lønns- og arbeidsvilkår

  • Evaluere fellesføringen til alle statlige virksomheter om arbeidslivskriminalitet, og med bakgrunn i denne vurdere behovet for ytterligere tiltak

  • Utarbeide overordnet veiledning til oppdragsgivere som ønsker å ta i bruk strengere krav mot useriøsitet og arbeidslivskriminalitet enn det anskaffelsesregelverket krever.

  • Foreta en evaluering av plikten til å stille krav om bruk av lærlinger.

  • Utarbeide en klar og brukervennlig presentasjon av statistikken over når det foreligger særlig behov for læreplasser i en bransje.

  • Integrere ivaretakelsen av sosialt ansvar i veiledning om anskaffelser hvor det er høy risiko for brudd på grunnleggende menneskerettigheter.

  • Bidra til bevisstgjøring om sosialt ansvar i relevante nettverk for innkjøpere.

  • Videreutvikle kompetansetilbudet for innkjøpere, inkludert veiledning, maler og eksempeldokumenter, særlig rettet mot planleggingen og oppfølgingen av anskaffelsene.

  • Utvikle flere fagplaner som et grunnlag for å videreutvikle og styrke en sertifiseringsordning innen offentlige anskaffelser.

  • Utvikle et bedre kompetansetilbud om offentlige anskaffelser for ledere av offentlige virksomheter.

  • Vurdere nærmere behovet for kriterier for når og hvordan det bør stilles krav til digital sikkerhet i offentlige anskaffelser.

  • Utrede behovet for sektorvise tiltak for bedre styring, ledelse og organisering av statlige innkjøp.

  • Vurdere om Statens innkjøpssenter skal videreføres som en permanent ordning og om senterets kapasitet og kompetanse skal styrkes.

  • Vurdere rollen og oppgavene til Statens innkjøpssenter, og organiseringen og finansieringen av senteret.

  • I samarbeid med fylkeskommunene og kommunene utrede samordning av fylkeskommunale og kommunale innkjøp.

  • Starte arbeidet med å etablere en innkjøpsordning for skytjenester rettet mot offentlig sektor.

  • Tilrettelegge for økt innkjøpssamarbeid gjennom utvikling av veiledning og beste praksis.

  • Ha som mål at alle offentlige virksomheter innen utgangen av 2024 skal bruke digitale verktøy i hele anskaffelsesprosessen og at det skal være sømløs informasjonsflyt mellom ulike digitale løsninger.

  • Vurdere om det skal stilles krav til bruk av digitale verktøy i flere delprosesser ved offentlige anskaffelser.

  • Se på muligheten for å få bedre tilgang til offentlig tilgjengelig regnskapsinformasjon om statlige innkjøp.

  • Sørge for bedre uthenting og tilgjengeliggjøring av data fra Doffin som grunnlag for utarbeidelse av statistikk om offentlige innkjøp.

  • Utrede nærmere hvordan innhenting, lagring, tilgang og bruk av data på anskaffelsesområdet kan forbedres både på kort og lang sikt

  • Styrke rollen til KOFA ved at nemnda i større grad følger opp oppdragsgivernes etterlevelse av nemndas avgjørelser.

2 Effektivisering og profesjonalisering

2.1 Innledning

Norge er godt rustet til å møte fremtiden, men norsk økonomi står også overfor store utfordringer. Offentlige utgifter vil øke blant annet som følge av at vi blir flere eldre, og at vi lever lengre. Over tid vil etterspørselen etter varer og tjenester fra oljevirksomheten avta. Norge trenger flere ben å stå på i årene som kommer. Vi må ha velfungerende markeder, og det må legges til rette for vekst og arbeidsplasser i konkurranseutsatt sektor. God omstillingsevne vil bidra til at norske virksomheter står godt rustet til å møte internasjonal konkurranse. Vi må trygge velferdsordningene gjennom å få flere i arbeid og ta i bruk nye og bedre løsninger i offentlig sektor. Klimaendringene stiller oss overfor store utfordringer de neste tiårene, og Norge har forpliktet seg til store reduksjoner i sine utslipp. Det er derfor behov for en omstilling av norsk økonomi.6

Norge har gode offentlige velferdsordninger og en velfungerende forvaltning, men vi må hele tiden spørre oss selv om vi løser oppgavene godt nok. Gårsdagens løsninger vil ikke være tilstrekkelige for dagens og morgendagens utfordringer. Vi må tenke smartere og være mer nyskapende.

For å sikre et bærekraftig velferdssamfunn blir det stadig viktigere å gjennomgå og tilstrebe bedre bruk av skattebetalernes penger. Effektivisering og produktivitetsforbedring står sentralt i regjeringens arbeid med å utvikle forvaltningen. Produktivitetskommisjonens to rapporter og OECDs landrapport for Norge peker på behovet for sterkere innsats for å forbedre produktiviteten i offentlig sektor.78 Produktivitetskommisjonens beregninger viser at økt produktivitetsvekst er nødvendig. Hvis vi ikke oppnår dette, kan vi få stagnerende levestandard, store offentlige underskudd eller et urimelig høyt skattenivå. Det er derfor viktig at de offentlige virksomhetene prioriterer å arbeide systematisk med å utnytte tildelte ressurser bedre og øke produktiviteten.

Hovedformålet med regelverket om offentlige anskaffelser er å fremme effektiv bruk av samfunnets ressurser. Det betyr at oppdragsgiverne skal anskaffe ytelser som oppfyller virksomhetens behov på en god måte, til riktig kvalitet og lavest mulig pris. Det betyr også at det ikke må kreve unødvendig tid og kostnader for en offentlig virksomhet å gjøre en anskaffelse, eller for en leverandør å levere et tilbud. Offentlige anskaffelser skal også stimulere til innovasjon og næringsutvikling, og de skal brukes for å løse utvalgte samfunnsutfordringer knyttet til klima og miljø, arbeidskriminalitet, behovet for læreplasser og grunnleggende menneskerettigheter. Effektiv ressursbruk innebærer derfor at oppdragsgiverne skal kunne ta samfunnshensyn på en måte som bidrar til å oppnå samfunnsmålene på en kostnadseffektiv måte.

Dette kapittelet beskriver behovet og potensialet for å effektivisere offentlige anskaffelser. Anskaffelser er avgjørende for at offentlig sektor skal kunne levere tjenester av god kvalitet til befolkningen og dermed kunne oppfylle sitt samfunnsoppdrag. Regjeringen vil forbedre offentlige innkjøp som ledd i arbeidet for å skape en mer omstillingsdyktig og effektiv offentlig sektor. Offentlige innkjøp utgjorde ca. 523 milliarder kroner i 2017, en økning på 4,5 prosent fra 2016. Dette utgjør en stor del av fellesskapets midler, over 16 prosent av BNP. Det har stor betydning for samfunnet at disse ressursene blir utnyttet best mulig, og det er et betydelig potensial for å effektivisere offentlige anskaffelser.

Offentlige anskaffelser er et viktig marked for næringslivet. Offentlige oppdragsgivere kan bidra til nytenking og utvikling i leverandørmarkedet ved å etterspørre nye og bedre løsninger. God konkurranse om offentlige oppdrag kan gjøre at leverandørene blir mer skjerpet, priser og kostnader holdes nede og norsk næringsliv blir mer konkurransedyktig. Dersom konkurranser om offentlige kontrakter også åpner for innovasjon, vil offentlige anskaffelser også kunne bidra til omstilling av norsk næringsliv. En grunnleggende forutsetning for velfungerende konkurranse, er å ha et mangfold av leverandører. Det er viktig at det legges til rette for at leverandører av ulike størrelser, bakgrunn og organisasjonsform, kan få kontrakter med det offentlige. For eksempel bidrar ideelle organisasjoner med en egen kvalitet og karakter innenfor helse- og sosialsektoren, gjennom blant annet drift av sykehjem, barnevernsinstitusjoner og i rusomsorgen. De ideelles bidrag til mangfoldet av leverandører har en merverdi for samfunnet som det er viktig å ivareta.

Målet om gode og effektive anskaffelser nås ikke uten at oppdragsgiverne har kapasitet og kompetanse til å gjennomføre dette. Innkjøps-Norge er desentralisert, og det er store forskjeller på hvor robuste innkjøpsfunksjonen er hos de ulike oppdragsgiverne for å gjøre gode innkjøp. I dette kapittelet omtales begrepet «profesjonalisering» og betydningen det har for å sikre effektive offentlige anskaffelser.

2.2 Regelverk som virkemiddel for å oppnå effektiv ressursbruk

Lov og forskrifter om offentlige anskaffelser regulerer fremgangsmåten det offentlige skal følge ved kjøp av varer, tjenester og bygge- og anleggsarbeider. Loven skal fremme effektiv bruk av samfunnets ressurser. Den skal også bidra til at det offentlige opptrer med integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. Anskaffelsene skal gjennomføres i samsvar med grunnleggende prinsipper om konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet, etterprøvbarhet og forholdsmessighet.

Anskaffelsesregelverket må ses i sammenheng med andre regelverk som oppdragsgiverne også må følge når de skal gjøre innkjøp. For statlige oppdragsgivere står økonomiregelverket sentralt. I likhet med anskaffelsesregelverket har også økonomiregelverket som formål å sikre at statlige midler brukes effektivt. Alle virksomheter skal fastsette mål og resultatkrav innenfor rammen av disponible ressurser og forutsetninger gitt av en overordnet myndighet. Dette skal sikre at fastsatte mål og resultatmål oppnås, ressursbruken er effektiv og at virksomheten drives i samsvar med gjeldende lover og regler.

Anskaffelsesregelverket og økonomiregelverket trekker med andre ord i samme retning. Når det offentlige har besluttet at behovene best kan dekkes gjennom bruk av markedet, må virksomhetene sørge for å gjennomføre konkurranser som gir leveranser av riktig kvalitet til riktig pris og med minst mulig ressursinnsats. På denne måten sørger man for at midler frigjøres til andre gode formål.

Anskaffelsesregelverket har i mange år blitt kritisert for å være for detaljert, komplisert og formalistisk. Forenklingsutvalget, som hadde i mandat å foreslå forenklinger i den nasjonale delen av regelverket, beskriver hvordan et komplisert regelverk i kombinasjon med kostbare konsekvenser dersom man trår feil, kan skape en «fryktkultur» blant oppdragsgiverne:9

«Det faktum at reglene fremstår som detaljerte og kompliserte, kan i seg selv medføre en frykt for å gjøre feil. Det er lett å trå feil selv med gode intensjoner og feilene kan få kostbare konsekvenser. Forbigåtte leverandører kan fremme krav om erstatning for den positive kontraktsinteresse. For å redusere denne risikoen opplever mange oppdragsgivere det som økonomisk rasjonelt å bruke ekstra ressurser på anskaffelsene, ene og alene for å forsikre seg om at man ikke begår feil. Fokuset kan da lett bli å gjennomføre en «korrekt» anskaffelse i henhold til regelverket, fremfor å foreta et godt innkjøp. På denne måten ender et regelverk, som er ment å sikre effektiv bruk av samfunnets ressurser, i mange tilfeller opp med å være en kilde til det motsatte.»

Ny anskaffelseslov med tilhørende forskrifter ble vedtatt i 2016 med ikrafttredelse 1. januar 2017. Samlet sett inneholder nytt regelverk betydelige forenklinger og mer fleksibilitet enn tidligere regelverk. Dette gjelder ikke minst den nasjonale delen av regelverket. Også prosedyrene som må følges for anskaffelser med verdi over EØS-terskelverdiene, er på vesentlige punkter mer fleksible enn tidligere. For disse anskaffelsene har imidlertid Norge et snevrere handlingsrom til selv å innføre ytterligere forenklinger.

Samtidig er det innført nye plikter for offentlige oppdragsgivere som kan trekke i motsatt retning av ønsket om forenkling. Lov og forskrifter inneholder blant annet krav til ivaretakelse av klima- og miljøhensyn, seriøse arbeidsforhold, krav til bruk av lærlinger og ivaretakelse av menneskerettigheter. På disse områdene blir det stilt krav og forventninger til oppdragsgiverne som krever god kompetanse og en ytterligere profesjonalisering av innkjøpsfunksjonen.

Oppdragsgiverne trenger derfor god regelverkskompetanse for å kunne gjennomføre anskaffelser i tråd med regelverket. Gjennom veiledning oppmuntres innkjøperne til å gjennomføre gode anskaffelser, som utnytter mulighetene i det nye regelverket. Det er behov for effektiv håndhevelse for å kontrollere at anskaffelsesregelverket etterleves av oppdragsgiverne. Dette er også en viktig rettssikkerhetsgaranti for leverandørene.

Et godt regelverk er viktig for å kunne gjennomføre gode og effektive offentlige anskaffelser. Samtidig er ikke et godt regelverk tilstrekkelig for å oppnå dette. Innenfor rammene av regelverket er det rom for å treffe både gode og dårlige innkjøpsfaglige beslutninger. Det er viktig at innkjøpspraksis utvikler seg i en positiv retning slik at intensjonene bak det nye anskaffelsesregelverket lar seg realisere. Formålet med denne meldingen er ikke å initiere en ny gjennomgang av anskaffelsesregelverket. Regjeringen er av den oppfatning at det er behov for å la reglene virke i en viss tid før det er naturlig å vurdere nye, større endringer. Hensikten med denne meldingen er å vurdere andre virkemidler enn regelverk som kan bidra til mer effektive og profesjonelle offentlige anskaffelser.

2.3 Behovet for effektivisering av offentlige anskaffelser i Norge

Produktivitetskommisjonens to rapporter viser til at det er et stort potensial for å effektivisere offentlige anskaffelser for å oppnå lavere transaksjonskostnader, bedre priser og bedre behovsdekning.10 I rapportene understrekes viktigheten av at oppdragsgiverne prioriterer å arbeide systematisk med å utnytte tildelte ressurser bedre og øke produktiviteten. Menon estimerte i 2012 et besparelsespotensial for stat og kommune knyttet til offentlige anskaffelser på 20 til 30 milliarder kroner i året.11 Besparelsen knytter seg til lavere pris for en gitt kvalitet. Menon understreker at gevinster i form av innovasjon, lavere kostnader til administrasjon og lavere kostnader for leverandørene kommer i tillegg til dette.

Boks 2.1 Potensialet for besparelser i forsvarssektoren

Forsvarsektoren gjennomfører driftsanskaffelser for rundt 15 milliarder kroner årlig, og investeringer for nesten 11 milliarder kroner.1 I en rapport fra 2015 estimerte McKinsey et potensial for årlige besparelser på 1,1 milliarder kroner, basert på sammenlignbare virksomheter. De anslo samtidig at man kan kutte 750 årsverk ved å effektivisere organiseringen av innkjøpene. Tiltak som ble foreslått for å realisere disse gevinstene, var blant annet å konsolidere organisasjonen og redusere antall lokale innkjøpere, gjennomføre et kompetanseløft og å automatisere prosesser. Profesjonalisering av innkjøp ble trukket frem som en forutsetning for suksess.

1 McKinsey. (2015). Modernisering og effektivisering av stabs-, støtte- og forvaltningsfunksjoner i forsvarssektoren.

Ifølge en rapport fra PwC er Norge ett av landene i Europa med høyest transaksjonskostnader knyttet til offentlige anskaffelser.12 I rapporten er Norges transaksjonskostnader, totalt for både oppdragsgivere og leverandører, beregnet til å være mer enn fire prosent av de samlede anskaffelseskostnadene. Gjennomsnittet for Europa er på 1,4 prosent. Den høye plasseringen skyldes først og fremst høyt lønnsnivå, men vi har også mye å gå på når det gjelder antallet dagsverk som brukes. Det fremgår også at leverandørene bærer ca. 75 prosent av transaksjonskostnadene.

I en rapport fra 2014 er det gjort beregninger av kommunenes transaksjonskostnader ved innkjøp.13 Beregningen viser at gjennomsnittlige transaksjonskostnader for å gjennomføre en anskaffelse er rundt 100 000 kroner. Gitt at leverandørene bærer 75 prosent og oppdragsgiverne 25 prosent av kostnadene, gir dette totale transaksjonskostnader på ca. 400 000 kroner. Det vil si at kostnadene med å gjennomføre anskaffelsene er like høye, eller tilnærmet like høye, som kontraktsverdien for svært mange anskaffelser.

I 2017 kom en dansk rapport om private virksomheters transaksjonskostnader i forbindelse med offentlige anskaffelser.14 Hovedresultatene viser at innenfor de bransjene som er undersøkt, er kostnadene forbundet med å utarbeide og avgi tilbud mellom en og ni prosent av kontraktsverdien. Det høye kostnadsnivået bidrar igjen til at mange potensielle leverandører avstår fra å delta i konkurranser om offentlige kontrakter og begrenser konkurransen, jf. kapittel 5.

Den siste OECD-undersøkelsen viser at Norge generelt har et velfungerende system som gir verdi for pengene.15 OECD peker likevel på forbedringsområder og effektiviseringspotensialer; blant annet bør Norge arbeide videre med digitalisering av hele anskaffelsesprosessen, investere i datainnsamling og utvikle et rammeverk for analyse og måling av resultater.

2.4 Valget mellom å bruke markedet eller produsere selv

Offentlig sektor leverer forvaltnings- og velferdstjenester til befolkningen og næringslivet. Noen tjenester produserer det offentlige selv, andre kjøpes inn og atter andre leveres som en blanding av egenproduserte tjenester med innhold av innkjøpte varer og tjenester. Alle offentlige virksomheter må ta stilling til om virksomheten er best tjent med å løse en oppgave selv, i det som i anskaffelsesreglene kalles egenregi, eller ved å kjøpe varer og tjenester i markedet. Dette valget er grunnleggende for alle virksomheter, både offentlige og private. De fleste slike valg krever liten innsats, mens andre er mer komplekse og vil kreve en grundig vurdering.

Grunnen til at mange virksomheter velger å produsere mye internt, er at en anskaffelsesprosess kan kreve store ressurser og gi høye transaksjonskostnader. Andre grunner kan være at behovet regnes for å være en kjerneoppgave for virksomheten og at virksomheten dermed oppnår å ha en kritisk masse av ansatte på kjerneområder, at virksomheten har behov for sterkere styringsmulighet og kontroll, eller som et viktig korrektiv til markedet. Samfunnsøkonomisk effektivitet bør være utgangspunktet når det offentlige vurderer arbeidsdelingen mellom offentlig og privat produksjon. Et viktig moment i denne vurderingen er om det vil være mer kostnadseffektivt for det offentlige å produsere tjenester selv i egenregi enn å kjøpe dem i markedet.

Det er behov for å klargjøre arbeidsdelingen mellom offentlig og privat sektor. Regjeringen arbeider på flere områder med å øke kunnskapen om når det er hensiktsmessig å produsere tjenester selv, og når man heller bør benytte markedsmekanismer og trekke på ressurser fra næringslivet eller ideelle organisasjoner.16 Regjeringen vil også se nærmere på denne problemstillingen innen IKT i offentlig sektor. I stortingsmeldingen Digital agenda for Norge – IKT for en enklere hverdag og økt produktivitet, peker regjeringen på at virksomhetene ved utvikling, forvaltning og drift av digitale løsninger, må ta stilling til hva de skal utføre selv gjennom intern organisering og ansettelser, og hva som helt eller delvis skal overlates til eksterne aktører.17

Denne meldingen handler i det videre om offentlige innkjøp, altså når oppdragsgiverne har valgt å benytte markedet.

2.5 Effektivisering gjennom bedre behovsdekning og lavere pris

I anskaffelsesregelverket er konkurranse det grunnleggende virkemiddelet for å nå målet om effektiv ressursbruk. I tillegg er det andre grep oppdragsgiverne kan ta for å legge til rette for bedre behovsdekning og lavere kontraktspris.

2.5.1 Bedre behovsdekning og lavere pris gjennom god konkurranse

I en konkurranse er målet til hver enkelt tilbyder å vinne, ved å lykkes bedre enn konkurrentene med å tilfredsstille den offentlige oppdragsgiverens behov. Bedrifter som konkurrerer vil forsøke å utnytte råvarer, kapital, arbeidskraft og transportsystemer effektivt og hensiktsmessig. Når varer produseres til lavest mulige kostnader og med lavest mulig salgspris, brukes samfunnets ressurser på en riktig måte. Resultatet er høyere økonomisk vekst og høyere velferd.

Konkurranse bidrar også til at norske bedrifter blir mer omstillings- og konkurransedyktige i internasjonale markeder. Når konkurransen presser kontraktsprisene ned, forsterkes dessuten leverandørenes insentiver til å innovere med sikte på å kunne tilby det offentlige varer og tjenester med høyere kvalitet og bedre behovsdekning.18

Boks 2.2 Konkurransetilsynets håndheving av konkurranseloven

Hovedvirkemiddelet for å sikre velfungerende konkurranse i norske markeder er konkurranseloven og Konkurransetilsynets håndhevingen av den. Konkurransebegrensende atferd i form av avtaler, beslutninger eller samordnet opptreden som begrenser konkurransen, samt utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling, er forbudt.

Tilbydere av varer og tjenester kan imidlertid ha sterke økonomiske motiver til å begrense konkurransen. En streng konkurranselovgivning og et effektivt tilsyn fra konkurransemyndighetene er helt sentralt for å utløse potensialet som konkurranse har til å bidra til samfunnsøkonomisk effektivitet.

Svak konkurranse gjør det mulig for tilbyderne å sette høyere kontraktspriser og redusere kvaliteten på ytelsene. Svak konkurranse åpner for markedsmakt, som igjen åpner for sløsing med ressurser, og over tid reduseres tilbydernes insentiv til å effektivisere og innovere. Erfaringer fra næringer som har blitt utsatt for konkurranse, viser at de har lyktes med å redusere sine kostnader gjennom bedre utnyttelse av sin kapasitet.19 Svak konkurranse, eller direkte kjøp i markedet uten konkurranse, øker dessuten sannsynligheten for kameraderi og korrupsjon.

Jo flere tilbydere som deltar i en konkurranse, dess sterkere vil graden av konkurranse om kontrakten være, og dess lavere vil kontraktsprisen bli.20 Figur 2.1 illustrerer dette godt. Den viser at gjennomsnittsprisen på Statens vegvesens kontrakter var betydelig lavere jo flere tilbydere det var per kontrakt.

Figur 2.1 Gjennomsnittsprisen på asfalt per tonn på vinnertilbudene i Statens vegvesens kontrakter over 500 tonn i Norge for 2008 til 2011

Figur 2.1 Gjennomsnittsprisen på asfalt per tonn på vinnertilbudene i Statens vegvesens kontrakter over 500 tonn i Norge for 2008 til 2011

Kilde: Konkurransetilsynet (2011): V2011–8 – Lemminkäinen Norge AS – Mesta Industri AS – inngrep mot foretakssammenslutning.

Det er likevel ingen automatikk i at flere tilbydere betyr lave priser. Det meste av gevinsten ved bruk av konkurranse som virkemiddel i offentlige anskaffelser kan forventes å tas ut ved å gå fra henholdsvis én til to, fra to til tre, samt fra tre til fire tilbydere. Etter dette vil ytterligere økninger i konkurranseintensitet målt ved antall tilbydere, antakeligvis bare gi små reduksjoner i vinnende kontraktspris. Dersom innkjøper får inn svært mange tilbud, kan det kreve store ressurser å vurdere dem. På ett punkt kan de samlede transaksjonskostnadene for oppdragsgiveren og tilbyderne overstige gevinsten ved å innhente flere tilbud i konkurransen. Det er derfor ikke nødvendigvis et poeng at det skal være så mange tilbydere som mulig, men heller at det er reell konkurranse om oppdraget.

Kontraktsprisene det offentlige oppnår på sine innkjøp, vil avhenge av graden av konkurranse tilbyderne imellom. Det er viktig at tilbyderne faktisk konkurrerer om offentlige kontrakter, og at de bare samarbeider når dette gir gevinster for det offentlige gjennom å styrke konkurransen. Kunnskap om konkurranselovens forbudsbestemmelser som motvirker konkurranseskadelig atferd hos tilbyderne, kombinert med effektiv håndheving, er viktige faktorer for å oppnå effektiv konkurranse om offentlige kontrakter.

Undersøkelsen fra PwC i 2011 viser at det er ca. 4,8 tilbydere i snitt til konkurranser om offentlige anskaffelser i Norge.21 Den siste undersøkelsen fra EU-kommisjonen viser også at Norge, sammen med Island, er de som har færrest konkurranser med kun én tilbyder.22 Dette tyder på at konkurransen om offentlige kontrakter generelt er god i Norge, men dette kan variere innenfor enkelte bransjer, kontrakter og områder. Det er også slik at velfungerende konkurranse ikke kommer av seg selv, men må hele tiden jobbes med.

Offentlige innkjøpere har en viktig rolle for å tilrettelegge for god konkurranse og lavere transaksjonskostnader for leverandørene, og kan påvirke antall tilbydere og graden av konkurranse på ulike måter. Konkurransesituasjonen kan påvirkes gjennom utformingen av anskaffelsesdokumentene, gjennomføringen av prosessen og kontraktsoppfølging.23 Kapittel 5 handler om hvordan oppdragsgiverne kan legge til rette for god konkurranse i sine innkjøp.

2.5.2 Andre tiltak for å oppnå bedre behovsdekning

En sentral del av behovsvurderingen er å etterspørre riktig kvalitet. Etterspørres for lav kvalitet kan dette gi en kortvarig gevinst, men kan bli dyrt i lengden. Samtidig er det heller ikke kostnadseffektivt å etterspørre høyere kvalitet enn det behovet tilsier. Nærmere om dette i kapittel 5.

Det kan være mange grunner til at oppdragsgiverne ikke treffer med behovet. Det kan skyldes dårlig planlegging, herunder for liten tid, dårlig kunnskap om det faktiske behovet i organisasjonen, ikke tilstrekkelig kjennskap til markedet osv. For å få til effektivisering gjennom bedre behovsdekning, kreves det bedre planlegging av anskaffelsene og bedre kunnskap hos oppdragsgiverne. Til dette trengs blant annet bedre styring, jf. kapittel 14, økt kompetanse, jf. kapittel 13, og bedre datatilgang og styringsinformasjon, jf. kapittel 17. Viktigheten av god planlegging, herunder brukerinvolvering og dialog med markedet, er også omtalt nærmere i blant annet kapittel 4 og 5. Bedre behovsdekning kan også oppnås gjennom innovasjon. Ved å åpne opp for nye løsninger, og teknologier kan behovet bli dekket på andre og bedre måter enn det som i utgangspunktet var kjent for oppdragsgiverne. Nærmere om dette i kapittel 7 og 9.

2.5.3 Andre tiltak for å oppnå lavere priser

Oppdragsgiverne må ha et langsiktig mål for å vurdere hva som er laveste pris. Det er ikke bare innkjøpsprisen som er relevant, men også livssykluskostnadene i hele varens levetid bør trekkes inn. Livssykluskostnader inkluderer innkjøpsprisen, forvaltings-, drifts- og vedlikeholdskostnader, kostnader som andre brukere må bære, samt utfasings- og kassasjonskostnader. Ved å legge vekt på livssykluskostnader ved valg av tilbud, får virksomheten det tilbudet som totalt sett har lavest kostnader. Nærmere om livssykluskostnader i kapittel 9.

Lavere priser kan også oppnås gjennom for eksempel standardiserte innkjøp og samordnede innkjøp (stordriftsfordeler). Nærmere om fordeler og muligheter for samordning av innkjøp i kapittel 15.

Selv om oppdragsgiverne har fått gode priser i en konkurranse, så er det ikke alltid det er til disse prisene varene eller tjenestene blir kjøpt inn i ettertid. Det er derfor en betydelig effektiviseringsgevinst i bedre kontraktsoppfølging hos oppdragsgiverne. Nærmere om dette i kapittel 4 og 13. Ved å redusere leverandørenes transaksjonskostnader, kan man også potensielt oppnå lavere priser. Nærmere om dette i omtalen av transaksjonskostnader under.

2.6 Effektivisering gjennom å redusere kostnadene ved anskaffelsesprosessen

Unødvendig tids- og ressursbruk (transaksjonskostnader) i anskaffelsesprosessen for oppdragsgivere og leverandører fører til et effektivitetstap. Reduksjonen av slike kostnader vil derfor ha samfunnsøkonomiske gevinster i seg selv. Dersom konkurransen om anskaffelsen fungerer godt, vil en reduksjon av transaksjonskostnadene også kunne føre til reduksjoner i kontraktsprisen. Det vil bety besparelser for offentlig sektor. Som nevnt i punkt 2.3 konkluderer flere rapporter med at det er et betydelig behov for å forenkle og forbedre prosesser for å redusere transaksjonskostnadene ved offentlige anskaffelser i Norge. Det er derfor viktig for regjeringen å ta grep for å oppnå dette.

Boks 2.3 Transaksjonskostnader

Transaksjonskostnader kan deles inn i følgende typer:

  • Søke- og informasjonskostnader er ressurser brukt på å finne hvilke produkter eller tjenester som er tilgjengelige og finne beste pris og egenskaper.

  • Forhandlingskostnad er ressurser som går med til å komme frem til en avtale om pris, kontrakter, levering og kjøpsvilkår.

  • Evalueringskostnader oppstår etter at varen eller tjenesten er levert, og består av å undersøke om man faktisk har fått det man skulle.

  • Tvangskostnader er ressurser brukt på å kontrollere leveransen eller omgjøre den dersom det oppstår tvist.

Forenklingsgrep som økt digitalisering, standardisering, samordning og profesjonalisering av anskaffelsene vil være viktige for å redusere tid og ressurser brukt på offentlige anskaffelser, uten samtidig å senke kravene til ytelsenes kvalitet. Regjeringen mener også en økning av nasjonal terskelverdi er et viktig bidrag her, jf. kapittel 5.

Det er imidlertid ingen automatikk i at mindre tidsbruk per anskaffelse fører til mer kostnadseffektive anskaffelser. Her vil det avgjørende være hva tiden brukes på og eventuelt hvor i prosessen den brukes. Mer tidsbruk i enkelte faser av anskaffelsesprosessen, som planleggings- og kontraktsoppfølgingsfasen, kan derfor gi økte transaksjonskostnader isolert sett, men likevel mer kostnadseffektive anskaffelser samlet sett. Grundige behovsanalyser i gjennomføringsfasen kan gi høyere transaksjonskostnader, men likevel være effektivt fordi det resulterer i løsninger som dekker behovet bedre. Gode markedsanalyser i forkant av anskaffelsen og en aktiv oppfølgning av kontrakten i ettertid, vil også gi bedre ytelser til lavere priser. Dette er nærmere omtalt i kapittel 4. Bedre anskaffelsesprosesser krever først og fremst økt profesjonalisering.

2.7 Profesjonalisering av offentlige anskaffelser

I Norge er ansvaret for anskaffelser desentralisert, slik at det er de enkelte offentlige virksomheter som har ansvaret for gjennomføring, styring og oppfølging av anskaffelsene. Profesjonalisering av anskaffelser handler om å forbedre virksomhetenes kapasitet og kompetanse slik at de er i stand til å utføre innkjøp på best mulig måte. Profesjonalisering har flere sider – det omfatter både kompetanseheving av innkjøpere og ledere, og bedre styring, ledelse og organisering av virksomheten. Styring, ledelse og organisering er viktige virkemidler for å sikre effektiv bruk av fellesskapets midler, ved å bidra til at målene med anskaffelsene blir nådd og til å utnytte ressursene og kompetansen hos innkjøperne best mulig.

Økt kompetanse er en grunnleggende forutsetning for å oppnå økt profesjonalisering av anskaffelser. For at innkjøpere og ledere skal inneha de kvalifikasjonene de trenger, er det nødvendig med et bredt spekter av kompetansetilbud. Nærmere om dette i kapittel 13.

Det er likevel verken effektivt eller realistisk at alle oppdragsgivere i Norge selv skal inneha tilstrekkelig kunnskap og kompetanse om alt offentlige anskaffelser rommer, for eksempel om innovasjon, klima- og miljøkrav, arbeidslivskriminalitet osv. Det er derfor behov for overordnede og felles standardiseringer og løsninger for offentlige anskaffelser som oppdragsgiverne kan benytte seg av. Difi har en viktig rolle i dette.

Boks 2.4 Direktoratet for IKT og forvaltning (Difi)

Difi er fagorganet for modernisering og omstilling av offentlig sektor og har en egen anskaffelsesavdeling som skal gjøre det enklere for oppdragsgiverne å gjennomføre anskaffelser. Blant annet skal de sørge for at oppdragsgiverne har tilgang til verktøy, maler og veiledningsmateriell som de trenger for å gjennomføre gode og effektive anskaffelser. De skal også legge til rette for at anskaffelsesprosessene i størst mulig grad gjennomføres digitalt. Difi har en sentral rolle for å gjennomføre politikken på anskaffelsesområdet, og mange av tiltakene i meldingen skal derfor følges opp av Difi.

Profesjonalisering handler om mer enn at enkeltpersoner skaffer seg nødvendig kunnskap og kompetanse. Hvor i en virksomhet arbeidet med innkjøp er plassert og hvordan virksomheten styrer og organiserer innkjøpene, er også viktige spørsmål i arbeidet for økt profesjonalisering, jf. kapittel 14.

En måte virksomhetene kan utnytte ressurser og kompetanse bedre og sikre profesjonelle innkjøpsmiljøer, er ved å samarbeide med andre. Større innkjøpsenheter vil kunne legge bedre til rette for profesjonalisering og effektivisering av anskaffelsesvirksomheten. Dette omtales nærmere i kapittel 15.

2.8 Regjeringens tiltak

Vurderingen av hva en offentlig virksomhet bør gjøre i egenregi og hva som bør kjøpes i markedet er ofte kompleks, og omfanget av egenregi varierer mellom markeder. Regjeringen ønsker særlig å rette oppmerksomhet mot arbeidsdelingen i markedet for utvikling av IKT-tjenester, ettersom næringen har gitt klar tilbakemelding om at det finnes et stort potensial i denne sektoren for at private aktører kan bidra med løsninger for det offentlige, jf. punkt 2.4. Regjeringen vil derfor utrede dette temaet for å få økt kunnskap om praksis, og for å gjøre en vurdering av om denne praksisen er hensiktsmessig.

Regjeringen vil:

  • Vurdere arbeidsdelingen mellom privat og offentlig sektor, og statlige virksomheters bruk av markedet på ulike områder, herunder se nærmere på hva som gjøres internt og hva som overlates til markedet innen IKT i offentlig sektor.

3 Hvordan innkjøps-Norge ser ut

3.1 Innledning

For å ta stilling til hvordan vi kan oppnå mer effektive og profesjonelle offentlige anskaffelser, må vi ha kunnskap om hvem oppdragsgiverne er og hvordan de er organisert. Vi trenger også kunnskap om hvem de kjøper fra, altså leverandørmarkedet. Og vi trenger kunnskap om hva som kjøpes inn. I dette kapitlet gis en oversikt over det vi vet i dag om disse spørsmålene. Oversikten viser et mangfoldig bilde, med et stort spekter offentlige oppdragsgivere med ulike ressurser og kapasitet til rådighet.

3.2 Hvem er oppdragsgiverne?

Offentlige anskaffelser gjøres hovedsakelig av statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter, samt virksomheter som har nær tilknytning til det offentlige. Det vil si at oppdragsgiverne som er underlagt anskaffelsesregelverket er alt fra store statlige virksomheter som departementene, direktoratene og underliggende etater, til mindre kommuner og kommunale selskaper. Også organer som ikke er statlige, fylkeskommunale eller kommunale, men som har en tilknytning til det offentlige og i enkelte tilfeller også private virksomheter, kan være en oppdragsgiver i anskaffelsesrettslig forstand.

Innkjøps-Norge er utpreget desentralisert.24 I utgangspunktet gjør alle landets oppdragsgivere sine egne innkjøp selv. Både små og store oppdragsgivere inngår som hovedregel egne avtaler om kjøp av penner og pc’er til eget bruk, rådgivningstjenester eller gjennomfører store bygge- og anleggsanskaffelser når en ny skole, sykehjem eller lignende skal bygges i den enkelte kommune. Felles for alle oppdragsgiverne er at de er underlagt samme regelverk om hvordan anskaffelsene skal gjennomføres.

Hvor mange oppdragsgivere vi har i Norge, er per dags dato ikke kjent.25 Oslo Economics antar at det til sammen er rundt 3 000 offentlige oppdragsgivere,26 mens Doffin pr i dag har ca. 3 600 registrerte oppdragsgivere. Tallene fra begge kildene er beheftet med betydelig usikkerhet fordi de ikke bygger på en konkret rettslig vurdering av hvem som er oppdragsgivere i henhold til anskaffelsesregelverket. Men det er klart at at vi har flere tusen virksomheter som foretar offentlige innkjøp i Norge.

Antallet enheter som faktisk utfører anskaffelser vil også kunne variere, blant annet på grunn av innkjøpssamarbeid og at noen typer anskaffelser gjøres i flere ulike avdelinger i virksomhetene. NAV, med sine 16 000 ansatte, har for eksempel et stort innkjøpsmiljø sentralt i Arbeids- og velferdsdirektoratet som ivaretar noen sentrale avtaler som gjelder alle. I tillegg har NAV flere innkjøpsmiljøer ute i kommunene som ivaretar kjøp av hjelpemidler. En liten kommune som består av en administrasjon og flere etater, kan derimot ha plassert innkjøpsansvaret i etatene uten at noen sentralt tar det helhetlige ansvaret.

Det er stor variasjon i størrelsen på landets oppdragsgivere, og det er stor variasjon i hvor stor andel innkjøpsutgiftene utgjør av budsjettet deres. Tabell 3.1 illustrerer dette.27 Tabellen viser at 225 kommuner har mindre enn 5 000 innbyggere, mens bare 16 kommuner har 50 000 innbyggere eller mer. Den viser også at gjennomsnittlig anskaffelsesvolum varierer fra 94 millioner til over 11 milliarder kroner i året.

Tabell 3.1 Gjennomsnittlig kjøp av varer og tjenester i 2017 per kommune gruppert etter antall innbyggere

Kommunegruppe

Antall

Gjennomsnittlig kjøp av varer og tjenester

Gruppe 1 < 5000 innbyggere

225

94 219 124

Gruppe 2 5000 – 20 000 innbyggere

144

315 080 278

Gruppe 3 20 000 – 50 000 innbyggere

41

932 397 927

Gruppe 4 50 000 – 100 000 innbyggere

11

2 170 166 727

Gruppe 5 >= 100 000 innbyggere

5

11 651 989 400

Kilde: SSB 2017. Bearbeidet av Difi.

Variasjonene er også store mellom oppdragsgiverne når det gjelder kompetanse og kapasitet i anskaffelsesfunksjonen. Noen oppdragsgivere gjør mange anskaffelser og har spesialiserte innkjøpere, mens andre gjør noen få og har kanskje ikke mer enn en liten deltids innkjøpsstilling i organisasjonen. Generelt er tendensen at innkjøpskompetansen og -kapasiteten er størst hos de store, sentrale oppdragsgiverne og lavest hos de små og desentraliserte.28

3.3 Hvem leverer til offentlig sektor?

Næringslivet som leverer til det offentlige, er variert. Det er små leverandører, store leverandører, nye leverandører og veletablerte leverandører, leverandører som deltar i internasjonale markeder, leverandører som tilbyr varer og tjenester i hele landet, lokale leverandører og utenlandske leverandører. Et mangfold av leverandører er viktig for å få til velfungerende konkurranse, noe som igjen er en grunnleggende forutsetning for gode og effektive offentlige innkjøp. På Doffin er det registrert ca. 80 000 unike virksomheter på leverandørsiden og som dermed er potensielle leverandører til det offentlige. Per dags dato har vi likevel ingen nøyaktig oversikt over hvor mange leverandører det er til det offentlige og hvem de er. Hvor mange leverandører er for eksempel små og mellomstore, utenlandske eller ideelle? Dette ønsker regjeringen å få nærmere kunnskap om, jf. kapittel 17.

Boks 3.1 Doffin

Database for offentlige innkjøp (Doffin) er den nasjonale kunngjøringsdatabasen for offentlige anskaffelser. Nettsiden skal hjelpe oppdragsgivere med å lage og publisere kunngjøringer i samsvar med anskaffelsesregelverket, og gjøre det enkelt for leverandørene å finne relevante konkurranser i offentlig sektor.

Leverandører til det offentlige kan ikke omtales som én, homogen gruppe. Ulike typer leverandører har ulike kjennetegn, ofte knyttet til hvilken bransje de tilhører. Eksempelvis finnes det i hotell- og restaurantbransjen mange små, lokalt forankrede bedrifter samtidig som det finnes store og landsdekkende kjeder. Bygge- og anleggsbransjen kjennetegnes av mange og store bedrifter, men også mange små håndverksbedrifter som ofte er underleverandører til de store. I helse- og velferdssektoren finner vi et mangfold av leverandører; de som er privat eid, ideelle organisasjoner og sosiale entreprenører.29

Både for næringslivet og oppdragsgiverne er det viktig at anskaffelsene åpner opp for et størst mulig mangfold av leverandører. Etter anskaffelsesregelverket er det ikke lovlig å gi enkelte leverandører fordeler eller fortrinn i konkurranser om offentlige kontrakter. Det er heller ikke i utgangspunktet lov å diskriminere leverandører på bakgrunn av nasjonalitet eller lignende. Det kan likevel tenkes noen unntak, jf. blant annet punkt 3.3.2 og 3.3.3.

3.3.1 Særlig om små og mellomstore bedrifter

De fleste bedrifter i Norge er små eller mellomstore. Disse er viktige bidragsytere til verdiskapingen i Norge og gir arbeidsplasser i hele landet. For mange små og mellomstore bedrifter er tilgang til offentlige kontrakter viktig. Som leverandører til det offentlige bidrar de til større konkurranse, mer mangfold og innovative løsninger.

Vi har ingen entydig definisjon på hvem som er små og mellomstore bedrifter i Norge. I EU regner de at små og mellomstore bedrifter er de med færre ansatte enn 250 og med en omsetning på under 50 millioner euro eller regnskapsmessig balanse under 43 millioner euro.30 Med EUs definisjon ville stort sett hele næringslivet i Norge vært definert som små og mellomstore bedrifter. En vanlig avgrensning i Norge er derfor gjerne at små og mellomstore bedrifter er bedrifter med færre enn 100 ansatte. Selv med denne avgrensningen viser SSBs virksomhetsstatistikk fra 2017 at andelen små og mellomstore bedrifter i Norge var 99,4 prosent. I tillegg viser tall fra 2015 at 60 prosent av alle sysselsatte i Norge er ansatt i en bedrift med færre enn 100 ansatte.31

Tallene fra SSB viser at små og mellomstore bedrifter i realiteten utgjør størsteparten av norsk næringsliv. Det finnes i dag ikke noen helhetlig statistikk på hvor stor andel av de offentlige kontraktene som går til små og mellomstore bedrifter, inkludert nyetablerte virksomheter. Dette er noe av det regjeringen ønsker å ta med seg i sin satsing på mer statistikk i offentlige anskaffelser, se kapittel 17. Vi har imidlertid noe tallmateriale fra de fleste av landets kommuner og fylkeskommuner.

3.3.1.1 Leverandører til kommunal sektor

Kommunal Rapport produserer Leverandørdatabasen som gir en årlig oversikt over leverandørene til kommunal sektor.32 Disse tallene, koblet med Enhetsregisteret, viser at fra 351 undersøkte kommuner og 18 fylkeskommuner i 2017, var det 97 615 unike leverandører som mottok et beløp over 1 000 kroner dette året og omsetningen var på nesten 154 milliarder.3334

Av leverandørene som mottok utbetalinger fra kommunene i 2017, har rundt 77 prosent av disse mindre enn 10 ansatte,35 leverandører med 10 til 50 ansatte utgjør i overkant av 19 prosent, mens leverandører med 50 ansatte eller flere til sammen utgjør om lag fire prosent, se tabell 3.2. Selv om de minste leverandørene utgjør det store flertallet av antallet leverandører, står de samlet bare for rundt 17 prosent av den totale omsetningen. Leverandører med 100 ansatte eller flere utgjør omtrent to prosent av antallet leverandører, men står for 41 prosent av den samlede omsetningen. Altså går nærmere 60 prosent av den samlede omsetningen til små og mellomstore leverandører.36

Tabell 3.2 Andel av antall leverandører og omsetning gruppert etter leverandørenes størrelse

Størrelse

Prosent av antall leverandører

Prosent av total omsetning

Mikro < 10 ansatte

77 %

17 %

Små 10 – 50 ansatte

19 %

22 %

Mellomstor 50 – 100 ansatte

2 %

20 %

Stor > 100 ansatte

2 %

41 %

Kilde: Leverandørdatabasen 2017. Kommunal Rapport og Enhetsregisteret. Bearbeidet av Difi.

Lokale leverandører står for nesten 40 prosent av omsetningen i kommunene, mens nyetablerte leverandører utgjør rundt seks prosent av omsetningen.3738

Tabell 3.3 viser hvordan små og mellomstore og lokale leverandørers andel av omsetningen varierer mellom kommunegruppene. Andelen omsetning til små og mellomstore leverandører ser ut til å falle i gruppene med større kommuner. Andelen omsetning til lokale leverandører ser ut til å øke i gruppene med større kommuner. Andelen omsetning til nylig registrerte leverandører ser derimot ikke ut til å variere systematisk med befolkningsstørrelsen.

Tabell 3.3 Små og mellomstore leverandører, nylig registrerte leverandører og lokale leverandørers andel av omsetningen

Kommunegruppe

Små og mellomstore

Lokale

Nylig registrerte

Gruppe 1 < 5000 innbyggere

70 %

20 %

6,5 %

Gruppe 2 5000 – 20 000 innbyggere

66 %

27 %

6,1 %

Gruppe 3 20 000 – 50 000 innbyggere

65 %

30 %

5,5 %

Gruppe 4 50 000 – 100 000 innbyggere

59 %

34 %

6,3 %

Gruppe 5 >= 100 000 innbyggere

55 %

64 %

7,2 %

Fylkeskommune

46 %

3,4 %

Kilde: Leverandørdatabasen 2017. Kommunal Rapport og Enhetsregisteret. Bearbeidet av Difi.

Aggregering til kommunegruppenivå basert på antall innbyggere kan skjule forskjeller mellom kommunene innenfor hver gruppe. Det er også rimelig å anta at andre kommunespesifikke faktorer enn antall innbyggere varierer systematisk med leverandørenes egenskaper. Nærmere undersøkelser viser betydelig variasjon innenfor hver kommunegruppe. Likevel er det en generell tendens at kommuner med større befolkning har en lavere andel små og mellomstore leverandører og en høyere andel lokale leverandører.

3.3.2 Ideelle leverandører

Ideelle organisasjoner har lange tradisjoner som velferdsleverandører i Norge. Ideelle organisasjoner har ikke profitt som formål, men arbeider for et sosialt formål eller for samfunnets beste. De ideelle aktørene skiller seg fra private, kommersielle aktører ved at eventuell profitt skal reinvesteres i velferdstjenester eller i andre sosiale formål. Ideelle organisasjoner bidrar til mangfold av leverandører innenfor særlig helse- og sosialsektoren, blant annet gjennom drift av sykehjem, barnevernsinstitusjoner og i rusomsorgen.

De ideelle aktørene har en merverdi i samfunnet og gir samfunnsfordeler utover leveransen av de aktuelle helse- og sosialtjenestene. Ideelle organisasjoner og virksomheter har tradisjonelt vært opptatt av brukernes medvirkning på individ- og systemnivå og har hatt tradisjon for å skape nye tjenestetilbud. Ideelle organisasjoner har også en kultur for samarbeid med andre aktører og bruk av frivillige. Dette medfører at brukerne på enkelte tjenesteområder blir fulgt opp gjennom ulike tilbud og kontakt også etter leveransen av tjenester. En slik tilgang til oppfølging, aktiviteter og sosialt fellesskap gir overganger fra institusjon til dagliglivet som kan bygge opp under den rehabiliterende effekten etter institusjonsopphold på en måte som forebygger eller utsetter kostnadskrevende reinnleggelser.

3.3.2.1 Regjeringens arbeid for å styrke ideelles tilgang til offentlige kontrakter

Erfaringer har vist at de ideelle organisasjonene kan ha problemer med å nå opp i tradisjonelle konkurranser om offentlige kontrakter. Vanskelighetene er blant annet knyttet til de ideelle leverandørenes historiske pensjonskostnader. Det har også sammenheng med at det er vanskelig for oppdragsgiverne å konkretisere de ideelles kvalitative fordeler. Dette skyldes at de ideelle aktørene kan gi kvalitative og økonomiske fordeler for samfunnet som går utover fordelene de gir i leveransen av den konkrete tjenesten, som faller utenfor oppdragsgiverens ansvarsområde og som det dermed er vanskelig å vektlegge.

Ved behandlingen av den nye anskaffelsesloven i Stortinget, ble mulighetene til å forbeholde anskaffelser av helse- og sosialtjenester til ideelle organisasjoner særlig diskutert.39 Stortinget pekte på flere av de ideelle leverandørenes positive egenskaper og understreket den store betydningen ideelle organisasjoner har som leverandører av helse- og sosialtjenester i Norge. Stortinget uttalte at de så det som viktig å utnytte det handlingsrommet som EØS-regelverket gir for å legge til rette for at ideelle organisasjoner, i så stor grad som mulig, skal kunne tilby slike tjenester.

Stortinget ba også regjeringen om å innhente en ekstern juridisk vurdering av handlingsrommet for å ivareta ideelle aktører innenfor helse- og sosialområdet etter innføringen av det nye EU-direktivet om offentlige anskaffelser.40 Utredningen konkluderte med at prinsippene om likebehandling og konkurranse ikke ble endret ved det nye anskaffelsesdirektivet, og at det foreligger en adgang til å reservere konkurranser for ideelle leverandører.41 Utredningen fremhevet imidlertid at det gjelder visse vilkår for reservasjonsadgangen, slik disse kan utledes fra EU-domstolens praksis. På bakgrunn av utredningen har Nærings- og fiskeridepartementet utarbeidet veiledning om hvordan oppdragsgiverne kan vurdere om det er adgang til å reservere konkurranser om anskaffelser av helse- og sosialtjenester for ideelle leverandører. Departementet har videre hatt på høring forslag om ny forskriftsbestemmelse om adgangen til å reservere anskaffelser av helse- og sosialtjenester for ideelle organisasjoner. Det følger av Granavolden-plattformen at regjeringen vil sikre at regelverket for anskaffelse av helse- og sosialtjenester utnytter handlingsrommet til å sikre ideelle aktører.

Regjeringen har også satt i gang en rekke andre tiltak for å legge til rette for deltakelse fra ideelle leverandører i offentlige anskaffelser av helse- og sosialtjenester. Regjeringen inngikk i 2015 en samarbeidsavtale med ideell sektor og KS, og i oppfølgingen av denne avtalen ble det utarbeidet en tiltaksplan for å bedre rammene for ideelle leverandører av helse- og sosialtjenester i samarbeid med de ideelle organisasjonene.

Et av de viktigste tiltakene i samarbeidsavtalen var utredning av de ideelle leverandørenes pensjonskostnader. Regjeringen satte 10. april 2015 ned et ekspertutvalg for å utrede grunnlaget for en eventuell statlig dekning av ideelle organisasjoners historiske pensjonskostnader. Utvalget overleverte sin NOU 2016: 12 Ideell opprydning til kulturministeren 15. august 2016. Som en oppfølging av utredningen er det vedtatt å opprette en tilskuddsordning for å dekke historiske pensjonskostnader for ideelle og andre virksomheter som har levert lovpålagte spesialisthelsetjenester og statlige barneverntjenester.

I Granavolden-plattformen har regjeringen beskrevet flere andre tiltak den vil iverksette for å ivareta de ideelle organisasjonene og tilrettelegge for økt bruk av ideell virksomhet.42 Dette omfatter blant annet å følge opp Stortingets vedtak om å øke andelen av den samlede helse- og omsorgssektoren som er organisert og drevet som ideell virksomhet, og komme tilbake med et måltall i statsbudsjettet for 2020, konkretisere Stortingets vedtak om 40 prosent ideell andel i institusjonsbarnevernet innen 2025 og invitere ideelle leverandører på arbeids- og velferdsfeltet for å utvikle en strategi som sikrer utvikling av ideell sektors rolle og tilbud. Tiltakene vil bli fulgt opp i budsjettsammenheng og med utredninger på det enkelte fagdepartementets ansvarsområde.

Helse- og omsorgsdepartementet har også gitt de regionale helseforetakene i oppdrag å prioritere de ideelle leverandørene. I dette ligger det å sørge for at de ideelle leverandørenes andel av private institusjonsplasser økes over tid i forbindelse med innkjøpsprosesser, i den grad det er rettslig mulig og det ikke er til hinder for særskilt begrunnet bruk av kommersielle leverandører.

3.3.3 Utenlandske leverandører

Anslagsvis fire prosent av offentlige kontrakter som kunngjøres på Doffin, inngås med utenlandske leverandører.43 I hovedsak dreier dette seg om leverandører fra Sverige (52 prosent) og Danmark (17 prosent), samt leverandører fra Finland (8 prosent) og Storbritannia (7 prosent).

Deltakelse fra utenlandske leverandører kan bidra til bedre konkurranse om offentlige innkjøp. Utenlandske leverandører kan tilby andre og alternative produkter og løsninger enn norske leverandører, og dermed gi norske oppdragsgivere et bedre utvalg å velge fra. Videre kan deltakelse fra utenlandske leverandører utfordre norske leverandører og gjøre dem mer konkurransedyktige. Dette taler for at norske oppdragsgivere bør legge til rette for deltakelse fra utenlandske leverandører for å oppnå bedre innkjøp.

For oppdragsgiverne kan det være en utfordring å håndtere tilbud fra leverandører fra land utenfor EØS-området, ettersom det kan oppstå tvil om slike leverandører har krav på å delta i offentlige innkjøp i Norge. Foruten norske leverandører og leverandører fra EØS-området, har også leverandører fra land som er part i WTO-avtalen og leverandører fra land som Norge har inngått en internasjonale avtale med som omfatter offentlige anskaffelser, rett til å delta i konkurranser om offentlige kontrakter i Norge. Det er viktig å være klar over at slike leverandører har krav på å bli behandlet likt med norske leverandører i konkurransene.

Leverandører fra andre land enn ovennevnte har ikke rett til å delta i offentlige innkjøp i Norge. Dette innebærer at oppdragsgiverne kan avvise slike leverandører fra konkurransene uten annen begrunnelse enn at leverandørene ikke er rettighetshavere etter det norske anskaffelsesregelverket. Det er imidlertid ikke noe forbud mot å la leverandører fra andre land delta i konkurransen. Og konkurransemessige hensyn kan tale for å åpne opp for størst mulig konkurranse.44

På noen områder kan det imidlertid knytte seg noen særlige utfordringer til utenlandske leverandører. Det gjelder for eksempel for problemer knyttet til arbeidslivskriminalitet og useriøsitet i enkelte bransjer. Det kan også knytte seg sikkerhetsmessige utfordringer til deltakelse fra leverandører fra visse stater.

Boks 3.2 e-Certis

Utenlandske leverandører møter en rekke utfordringer ved deltakelse i offentlige innkjøp i Norge. Dette gjelder særlig vurderingene av om utenlandske leverandører oppfyller angitte krav til leverandørene. Ved deltakelse fra leverandører i EØS-området kan norske oppdragsgivere se hen til e-Certis for å undersøke om leverandørene leverer korrekte opplysninger. e-Certis gir en oversikt over hvilke dokumenter i andre EØS-land som tilsvarer norske dokumenter.

3.3.3.1 Leverandører med tilknytning til sikkerhetsmessig problematiske stater

Det offentlige gjør innkjøp av svært forskjellig karakter. Blant annet kjøpes det inn infrastruktur som er av grunnleggende betydning for Norge. I tillegg gjøres det anskaffelser av systemer som gir tilgang til store mengder data, både til offentlige dokumenter, men også til personopplysninger om innbyggere og ansatte i det offentlige. Det kan potensielt ha store negative konsekvenser dersom slik infrastruktur og slike systemer utnyttes av stater Norge har et sikkerhetsmessig problematisk forhold til. Det er derfor viktig at norske oppdragsgivere har et bevisst forhold til sikkerhet, og at det stilles relevante krav i anskaffelser med sikkerhetsmessige aspekter.

Anskaffelsesregelverket gir et vidt handlingsrom for å stille krav til sikkerhet i anskaffelsene. Særlig relevant er reglene for sikkerhetsgraderte anskaffelser og anskaffelse av kritisk infrastruktur. Samtidig gir også anskaffelsesforskriften mulighet til å stille krav til sikkerhet i blant annet kravspesifikasjonen, noe som inkluderer sikkerhetskrav knyttet til delkomponenter. Oppdragsgiverne kan også stille krav til leverandørens pålitelighet, erfaring og kompetanse. Videre kan det inntas krav til konfidensialitet og taushetsplikt i kontraktsvilkårene. Et krav om taushetsplikt kan kombineres med en rett for oppdragsgiverne til å utføre kontroll, ettersyn og stedlige inspeksjoner ved utførelsen av oppdraget. Det er likevel viktig at krav til sikkerhet ikke i realiteten er begrunnet i et ønske om proteksjonisme. Det EØS-rettslige prinsippet om ikke-diskriminering på bakgrunn av nasjonalitet utgjør derfor en relevant begrensning for hvilke krav som kan stilles.

Regjeringen arbeider med en veileder til anskaffelsesregelverket som synliggjør handlingsrommet for ivaretakelse av sikkerhet. Veilederen vil være praktisk innrettet, og belyse nærmere sammenhengen mellom de forskjellige regelverkene som gjelder for anskaffelser hvor sikkerhet er et sentralt element.

3.4 Antallet anskaffelser

Offentlige anskaffelser er alle kjøp av varer, tjenester og bygg og anlegg som foretas hovedsakelig av stats- og kommuneforvaltningen og andre med bestemte tilknytninger til disse offentlige virksomhetene. I 2018 ble det publisert 16 750 kunngjøringer på Doffin, hvorav ca. 10 000 av dem var kunngjorte konkurranser. Av disse var ca. 5 000 konkurranser over EØS-terskelverdi, ca. 3 400 konkurranser over nasjonal terskelverdi og 1 600 frivillige kunngjøringer. Tidligere undersøkelser har vist at det har vært mellom fire og fem tilbud per offentlige anskaffelse i Norge, slik at det anslagsvis blir levert mellom 40 000 og 50 000 tilbud i året.

Boks 3.3 Terskelverdier i anskaffelsesforskriften

Det er mange terskelverdier i anskaffelsesregelverket. De som omtales oftest, er tre terskelverdier i anskaffelsesforskriften som angir hvilke deler av forskriften som skal følges og da hvilke krav som stilles til gjennomføringen av anskaffelsen. De tre terskelverdiene er:

  • Terskelverdien for når anskaffelsesregelverket kommer til anvendelse, som er på kroner 100 000. Anskaffelser over denne verdien og opp til nasjonal terskelverdi må i utgangspunktet følge anskaffelsesloven og enkelte grunnleggende krav i anskaffelsesforskriften, men er ikke underlagt kunngjøringsplikt og detaljerte prosedyrekrav.

  • Nasjonal terskelverdi, som er på 1,3 millioner kroner. Anskaffelser over denne verdien og opp til EØS-terskelverdi må i utgangspunktet følge anskaffelsesloven og forenklede nasjonale prosedyrekrav.

  • EØS-terskelverdi, som er noe ulik ut fra hvilken type anskaffelse det er snakk om.1 Anskaffelser over denne verdien må i utgangspunktet følge anskaffelsesloven og mer omfattende prosedyrekrav forankret i EØS-direktiver.

1 Se forskrift om offentlige anskaffelser (anskaffelsesforskriften) § 5-3.

I forbindelse med arbeidet med NOU 2014: 4, ble det innhentet tall som viste at anskaffelser under EØS-terskelverdiene utgjorde kun 23 prosent av totalverdien av alle anskaffelser, men 72 prosent av det totale antallet kontrakter.45 Anskaffelser under den nasjonale terskelverdien, som på det tidspunktet lå på 500 000 kroner, utgjorde bare tre prosent av verdien av alle anskaffelser, men hele 42 prosent av antallet inngåtte kontrakter. Over nasjonal terskelverdi var verdien 20 prosent og andelen av kontrakter 30 prosent.46

3.5 Utgifter i offentlige anskaffelser

3.5.1 Hvor mye kjøper det offentlige for?

I 2017 var det samlede innkjøp av varer og tjenester i offentlig sektor på 523 milliarder kroner.47 Tallet 523 milliarder omfatter alle typer innkjøp og samsvarer ikke nødvendigvis med verdien av alle innkjøp som er omfattet av anskaffelsesregelverket. For eksempel inkluderer tallet rundt 75 milliarder kroner i produktkjøp til husholdningene, som støttes av offentlig sektor, for eksempel refusjoner ved kjøp av legemidler.48 Det er likevel ingen tvil om at det hvert år brukes store summer på offentlige innkjøp.

Kjøp av varer og tjenester i offentlig forvaltning økte med 23 milliarder fra 2016 til 2017. Innkjøpene i statsforvaltningen økte mest med i overkant av seks prosent. Den klare veksten i staten skyldes i stor grad en økning i investeringene. Særlig gjelder dette Forsvaret, der leveransen av seks nye kampfly bidro til sterk vekst i 2017. Av store investeringer i staten ellers, kan nevnes nytt nasjonalmuseum og nybygg i forbindelse med samlokaliseringen av Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU) og Veterinærinstituttet.

3.5.2 De største innkjøpskategoriene i statlig sektor

Statsforvaltningens innkjøpsutgifter kan inndeles i ulike innkjøpskategorier som kontor, IKT, konsulenter osv. Oversikten i figur 3.1 viser at statsforvaltningen kjøper mest varer og tjenester innenfor kategorien bygg og anlegg, som blant annet dekker infrastruktur som vei og jernbane. Etter bygg og anlegg kommer utgiftsposten «diverse fremmede tjenester» som inkluderer konsulenter innen regnskap, revisjon og økonomitjenester, organisasjonsutvikling og vikarbyråtjenester, så vel som andre tjenester som for eksempel barnevernsplasser, helsetjenester, fengselsplasser, tolketjenester og asylmottaksplasser. Eiendom i betydning av leie, renhold, energi og vakt utgjør den tredje største innkjøpskategorien.

Figur 3.1 Figur over utgiftene til statsforvaltningen i 2015, 2016 og 2017 fordelt på innkjøpskategorier

Figur 3.1 Figur over utgiftene til statsforvaltningen i 2015, 2016 og 2017 fordelt på innkjøpskategorier

Kilde: Statsregnskapet, DFØ. Bearbeidet av Difi.

4 Gjennomføring av en god anskaffelsesprosess

4.1 Innledning

Anskaffelsesprosessen består av flere faser der innkjøperne må ta ulike vurderinger og beslutninger for å sikre god behovsdekning. I tillegg skal innkjøperne sørge for en god pris og ta andre viktige samfunnshensyn. Å gjennomføre en god anskaffelse krever tid, ressurser og kompetanse. I kapittelet beskrives noen av de mange valgene og beslutningene oppdragsgiverne må ta for å gjennomføre en god anskaffelsesprosess. I kapittelet beskrives også hvor i anskaffelsesprosessen det er behov og potensial for effektivisering.

Anskaffelsesprosessen består av tre hovedfaser:

  1. Planlegging

  2. Konkurransegjennomføring

  3. Kontraktsoppfølging

Figur 4.1 Anskaffelsesprosessen

Figur 4.1 Anskaffelsesprosessen

Kilde: Difi

4.2 Planlegging av anskaffelsen

Planleggingsfasen består i hovedsak av å avklare behov, legge en plan og forberede gjennomføringen av konkurransen. Planleggingen av anskaffelsene påvirker virksomhetens fremtidige kostnadsnivå. For dårlig tid eller kompetanse i planleggingsfasen gir gjerne dårligere anskaffelser. Det kan medføre at behovet ikke blir dekket, høyere pris, behov for tilleggsanskaffelser eller at konkurransen må avlyses. Dersom det brukes mer tid i planleggingsfasen, kan det også gi lavere kostnader i gjennomføringsfasen ved at det ikke dukker opp uforutsette problemer underveis, redusere risikoen for tid- og kostnadskrevende klageprosesser osv.

I en utredning for KS fra 2014 kommer det frem at innkjøperne i kommunene synes de bruker for liten tid på anskaffelsesprosessen, og at dette samlet sett gir dårligere anskaffelser. Planleggingsfasen og kontraktsoppfølgingsfasen trekkes spesielt frem.49 Rapporten viser at manglende kapasitet og innkjøpsfaglig kompetanse gjør at flere kommuner ikke gjennomfører markedsundersøkelser og heller ikke bruker tilstrekkelig tid på behovsverifiseringen. Tilsvarende funn kommer også frem i modenhetsundersøkelsen fra 2017. Oppdragsgiverne bruker mest tid og ressurser i konkurransegjennomføringen, selv om god planlegging og oppfølging av kontraktene gjerne gir størst gevinster.50

I planleggingsfasen må det gjøres en grundig vurdering av behovet som skal dekkes og målet med anskaffelsen. Hvor mye tid og ressurser som skal brukes på prosessen, avhenger av størrelsen og kompleksiteten av anskaffelsen. Målet med anskaffelsen må kobles til målene i virksomhetsplanen og anskaffelsesstrategien for virksomheten. For å beskrive det reelle behovet er tverrfaglig deltakelse sentralt, med involvering av brukere, premissgivere, relevante fagmiljøer, budsjettansvarlige og eventuelle driftsmiljøer i virksomheten. Modenhetsundersøkelsen fra 2017 viser at det er få virksomheter som prioriterer behovsplanleggingen, og det er kun halvparten av virksomhetene som etablerer tverrfaglige team for å sikre god behovsforståelse og forankring av anskaffelsesprosessen. Virksomhetens styring av offentlige anskaffelser er nærmere omtalt i kapittel 14.

I planleggingen er det videre viktig med analyse av, og dialog med, markedet og fagmiljøer for å få bedre informasjon om hvordan behovet kan dekkes på kort og lang sikt. Dialogen med markedet kan skje på mange måter; alt fra en enkel telefon til én aktør, til å invitere til dialogkonferanser eller møter med hele eller deler av det aktuelle markedet. I tillegg er det viktig å innhente informasjon om hva som skaper god konkurranse og hvilke krav og tildelingskriterier som best legger til rette for at leverandørene kan levere sine beste tilbud. I denne vurderingen må oppdragsgiverne også vurdere relevante krav og kriterier for å ta andre samfunnshensyn.

På bakgrunn av kunnskapen om, og fra, markedet, kan det legges en strategi for anskaffelsen. Når behovet skal beskrives, er det viktig at kravspesifikasjonen er så åpen som mulig og at oppdragsgiveren kritisk vurderer hvilke absolutte krav som er påkrevd. Dersom oppdragsgiveren, etter markedsdialogen, finner at markedet ikke har noen gode løsninger på behovet, kan det være aktuelt å legge til rette for innovasjon. Nærmere om dette i kapittel 7.

Boks 4.1 Sjekkliste for gode offentlige anskaffelser

  1. Avklar formålet med anskaffelsen, overordnede mål og strategier.

  2. Fordel ansvar og myndighet gjennom hele anskaffelsesprosessen, inkludert kontraktsoppfølgingen.

  3. Foreta tverrfaglige vurderinger av behov.

  4. Gjennomfør markedsdialog for å avdekke hva som kan begrense og åpne for gode løsningsalternativer fra leverandørene.

  5. Ta alltid med livssykluskostnader i vurderingen.

  6. Bruk åpne spesifikasjoner; ytelses- og funksjonskrav.

  7. Still relevante og effektive krav til miljø og andre samfunnshensyn.

  8. Velg den prosedyren som best ivaretar konkurransen og som begrenser transaksjonskostnadene.

  9. Følg opp kontraktsforpliktelsene i avtalen.

4.3 Gjennomføring av konkurransen

I konkurransegjennomføringsfasen skal anskaffelsesdokumentene utarbeides og konkurransen deretter gjennomføres slik den er planlagt og i samsvar med anskaffelsesregelverket. Gjennomføringsfasen består blant annet i å motta tilbud, eventuelt foreta lovlige avklaringer og suppleringer av tilbudene, vurdere leverandørenes kvalifikasjoner, gjennomføre forhandlinger hvis konkurransen åpner for det, evaluere tilbudene og på bakgrunn av evalueringen tildele kontrakt til vinnende leverandør. Etter tildelingen kan det bli en klageprosess før konkurransen avsluttes med kontraktsinngåelse, eller med avlysning dersom det er gjort feil i konkurransen som krever det.

Boks 4.2 Eksempel på mangelfull evaluering av leverandørene i gjennomføringsfasen – Veireno-saken

En av de mest omtalte sakene om offentlige anskaffelser de siste årene, er den såkalte «Veireno-saken». Oslo kommune måtte overta innhentingen av husholdningsavfall i kommunen etter Veireno AS, som de hadde kontrakt med, ikke klarte å hente avfall som avtalt og var i ferd med å gå konkurs. I ettertid har kommunerevisjonen undersøkt anskaffelsen som Veireno AS vant.1

I gjennomføringsfasen fant Kommunerevisjonen svakheter ved anskaffelsen. Kommunerevisjonen konkluderte blant annet med at Oslo kommunes vurdering av Veirenos økonomiske forutsetninger for oppdraget ikke var tilfredsstillende. Veirenos svake forutsetninger for oppdraget kunne vært avdekket dersom kommunen ved gjennomgangen av tilbudene hadde benyttet nødvendig økonomikompetanse på feltet. Dette var, etter Kommunerevisjonens syn, den viktigste årsaken til at Oslo kommune ikke lyktes med anskaffelsen.

1 Kommunerevisjonen. (2018). Renovasjonsetatens anskaffelse av avfallsinnhenting. Rapport 04/2018.

Både KS-rapporten og modenhetsundersøkelsen fra 2017 viser at oppdragsgiverne bruker mest tid på denne fasen og mener at de har god kompetanse på regelverket.51 Dette er en positiv utvikling fra tidligere undersøkelser. I KS-rapporten fremkommer det imidlertid at virksomhetene er mer opptatt av å gjennomføre en korrekt prosess, enn å sikre at man får til en kvalitativ god anskaffelse. At oppdragsgiverne prioriterer regeletterlevelse så høyt, forklares med at virksomhetene er «redde» for å gjøre feil i anskaffelsesprosessen, at anskaffelsen skal resultere i klager og avlysninger av konkurranser og i verste fall at en konkurranse klages inn til KOFA eller domstolene. Nytt regelverk gir større fleksibilitet og tydeliggjør muligheter for dialog med markedet. For å bruke handlingsrommet i regelverket, er det viktig at innkjøperne har tilstrekkelig kompetanse om de nye mulighetene.

I arbeidet med meldingen har departementet mottatt flere innspill om behovet for hjelp til å utarbeide maler til konkurransegrunnlag og andre dokumenter til bruk i anskaffelsesprosessen. Bruk av maler kan bidra til å redusere transaksjonskostnadene for både leverandørene og oppdragsgiverne. Dette kan for eksempel være maler for konkurransegrunnlag, CV-er, evaluering av leveransen og avtaledokumenter. Arbeidet med digitalisering av anskaffelsesprosessene kan også redusere transaksjonskostnadene. Se nærmere om dette i kapittel 16.

4.3.1 Forholdet mellom pris og kvalitet

Det er stor variasjon i hva det offentlige kjøper. Kontraktene kan omfatte alt fra standardiserte varer og tjenester til komplekse helse- og sosialtjenester, byggeprosjekter eller utvikling av IT-systemer. Valg av tildelingskriterier må vurderes konkret i hver anskaffelse. God kunnskap om markedet i forkant av konkurransen gjør det lettere å lage gode kriterier for kvalitet.

Den siste undersøkelsen fra EU viser at oppdragsgivere i Norge, i større grad enn oppdragsgivere i andre land, vektlegger andre forhold enn kun pris i konkurranser.52 Undersøkelsen tar utgangspunkt i kunngjøringer i TED-databasen og måler hvordan konkurransene gjennomføres og om oppdragsgiverne får verdi for pengene. Norge har god score og får blant annet gode resultater for bruk av andre tildelingskriterier enn pris i konkurranser.

Det kan være utfordrende å finne den riktige balansen mellom pris og kvalitet. Oppdragsgiverne må sikre at kvaliteten er god nok, men stilles det høyere krav enn det er behov for, betales det for en kvalitet som ikke er nødvendig. Regelverket gir mange muligheter til å velge ulike kriterier, og det er ikke krav til hvor mye vekt pris skal få i en konkurranse. Det er mulig å vektlegge pris lavt, og det er også mulig å sette en fast pris og konkurrere på kvalitet. Det er flere hensyn som er viktige i vurderingen av hvor stor vekt pris bør tillegges. Valget avhenger blant annet av type anskaffelse, hvordan ytelsen er spesifisert, risikovurderinger og markedet. Stor vekt på pris kan hindre bruk av leverandørens kompetanse, kvalitetsutvikling og innovasjon i løpet av kontraktsperioden. For mange anskaffelser, for eksempel i langvarige tjenestekontrakter, kan dette være svært viktig. For store IKT-prosjekter har undersøkelser vist at suksess kjennetegnes ved at prosjektene har riktig ambisjonsnivå, god fleksibilitet, at oppdragsgiveren har god innkjøpskompetanse og er sterkt involvert og at kontrakten ikke er basert på fastpris. Problematiske prosjekter er de med høyt ambisjonsnivå, der oppdragsgiveren er lite involvert, legger sterk vekt på pris og der kontrakten er basert på en form for fastpris.53

Det er kostnadseffektivt å velge tilbud som totalt sett er det billigste over hele levetiden omregnet i nåverdi. I tillegg kan miljøbelastninger prises og vektlegges. Mer om dette i kapittel 9.

4.3.2 Evaluering av tilbud

Ved å evaluere tilbudene avgjør oppdragsgiverne hvilket tilbud som er best, og hvem som skal tildeles kontrakt. Evalueringen skjer på bakgrunn av tildelingskriteriene. Mange oppdragsgivere har utfordringer både med å utforme lovlige tildelingskriterier og evaluere tilbudene korrekt. KOFA får ofte klager på disse delene av anskaffelsesprosessen.

Tildelingskriteriene skal gi et tydelig signal om hva som er viktig for oppdragsgiveren og må reflektere behovene og målene med anskaffelsen. Bruk av tildelingskriterier til å premiere ønskede egenskaper, istedenfor å stille absolutte krav, er for eksempel godt egnet der markedet ikke ennå er modent for absolutte krav.

Det kan være vanskelig å sette gode tildelingskriterier for å evaluere kvalitet. Diffuse kriterier gjør prosessen vanskelig og oppdragsgiverne risikerer å betale mye for en kvalitet som kanskje ikke er nødvendig for å dekke behovet. Uklare og diffuse tildelingskriterier øker også risikoen for klager og brudd på anskaffelsesregelverket. For generelle tildelingskriterier, som for eksempel «miljø», uten at dette spesifiseres nærmere, gjør evalueringen vanskelig for oppdragsgiverne og lite forutsigbar for leverandørene.

For konkurranser som skal avgjøres etter det beste forholdet mellom pris og kvalitet, må det brukes en evalueringsmodell. Det finnes flere ulike evalueringsmodeller.54 Modellene kan være komplekse og inkluderer som regel en matematisk formel for utregning av poeng. Modellen brukes til å sammenligne uttellingen den enkelte tilbyder har fått på tildelingskriteriene, og gir et samlet resultat som identifiserer vinneren av konkurransen.

Dårlig utforming av kriterier og uhensiktsmessig bruk av evalueringsmodeller kan gjøre at avgjørelsene blir tilfeldige og gir risiko for strategisk prising og manipulasjon. Valg av evalueringsmodell og utformingen av denne er derfor avgjørende for at utfallet av konkurransen blir som tiltenkt og dekker oppdragsgiverens behov.

4.4 Oppfølging av kontrakten

Kontraktsoppfølgingsfasen starter når kontrakt er inngått og konkurransen er avsluttet. I denne fasen skal oppdragsgiveren sørge for at leverandøren leverer i henhold til kontrakten. Det innebærer for eksempel at priser som er avtalt benyttes, krav til kvalitet innfris, omfanget respekteres, leveringstid overholdes, garantiklausuler utnyttes og endringsregimet ivaretas gjennom kontraktens levetid. Oppdragsgiveren må også følge opp sine forpliktelser i avtalen.

Manglende kontraktsoppfølging kan føre til at målet med anskaffelsen ikke nås, for eksempel at behovene oppdragsgiveren har, ikke blir dekket, det blir fakturert for høye beløp eller at virksomheten gjør anskaffelser fra andre enn leverandøren de har avtale med. Manglende prioritering av kontraktsoppfølgingen kan derfor få store konsekvenser for gevinstrealiseringen. En viktig del av arbeidet med å effektivisere offentlige anskaffelser vil derfor være å styrke kontraktsoppfølgingen.

Boks 4.3 Eksempel på gevinstrealisering gjennom bedre kontraktsoppfølging

Bærum kommune har hatt en gjennomgang av alle kontraktene på renhold i kommunen. De har skaffet en oversikt over alle kontraktene, samlet anskaffelsesansvaret og sørget for å tydeliggjøre kontraktsoppfølgingen. Dette har så langt ført til besparelser på 3,5 millioner kroner i 2017 og 2,2 millioner kroner i 2018.

Passivitet og manglende kontraktsoppfølging kan også medføre brudd på anskaffelsesregelverket. Manglende lojalitet til inngåtte avtaler kan både være et brudd på forpliktelsen i avtalen og komme i konflikt med anskaffelsesregelverkets krav til konkurranse, kunngjøringsplikt mv. Manglende oppfølging av krav som er stilt i konkurransen, kan også utgjøre en ulovlig endring av kontrakten.

Kontraktsoppfølgingsfasen vurderes som den mest utfordrende fasen i en anskaffelse. Flertallet av oppdragsgiverne mangler gode rutiner for oppfølgning og avslutning av kontrakter.55 Riksrevisjonen peker i sin rapport fra 2017 på at statlige virksomheter opplever at de betaler mer enn avtalt ved kjøp av konsulenttjenester. En betydelig andel av medarbeiderne i statlige virksomheter opplever prosessen ved kjøp og bruk av konsulenttjenester som «noe utfordrende», og at utførte tjenester i noen eller stor grad har avveket fra inngåtte avtaler i kvalitet, kostnad og tidsbruk.56

Potensialet for bedre kontraktsoppfølging i det offentlige synes å være stort. Fra modenhetsundersøkelsen 2018 kommer det frem at kun 26 prosent av virksomhetene oppgir at de har tilstrekkelig tid og ressurser til å følge opp kontrakter og leverandører på en god måte.57 Undersøkelsen viser også at kun 34 prosent av virksomhetene har gode rutiner for evaluering av leveransen. Videre oppgir 44 prosent av virksomhetene at de har gode rutiner for generell leverandøroppfølging. Kontraktsforvaltning er nødvendig for å ta ut gevinstpotensialet som ligger i kontraktene. Denne delen av anskaffelsesprosessen blir ofte nedprioritert på grunn av manglende kapasitet, eller at virksomheten ikke har definert hvor ansvaret for kontraktsoppfølging skal ligge.

Fotnoter

1.

Oslo Economics og Inventura. Utarbeidet for Nærings- og fiskeridepartementet. (2018). Virkninger av nye samfunnshensyn i offentlige anskaffelser.

2.

EU-kommisjonen. (2017). Making Public Procurement work in and for Europe.

3.

EU-kommisjonen. (2017). Professionalisation of public procurement - Building an architecture for the professionalisation of public procurement.

4.

Finansdepartementet. (2016). Nationella upphandlingsstrategin.

5.

Finansministeriet. (2017). Et klogere indkøb, mere velferd.

6.

Meld. St. 29 (2016–2017) Perspektivmeldingen.

7.

NOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd og NOU 2016: 3 Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomi.

8.

OECD (2016). OECD Economic Surveys: Norway 2016.

9.

NOU 2014: 4 Enklere regler – bedre anskaffelser. Forenkling av det norske anskaffelsesregelverket, s. 64.

10.

NOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd og NOU 2016: 3 Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomi.

11.

Menon. (2012). Verdien av styrket kompetanse i offentlige innkjøpsprosesser.

12.

PwC. (2011). Public procurement in Europe – Cost and effectiveness.

13.

Rambøll og Inventura. (2014). Utredning for KS. Kostnader, besparelser og effektivisering ved konkurranse.

14.

Center for forskning i offentlig-privat samarbeid. (2017). Private virksomheders transaktionsomkostninger ved offentlige udbud.

15.

MAPS. (2018). Assessment of Norway’s public procurement system.

16.

Regjeringen arbeider blant annet med oppfølgingen av Hjelmeng-utvalgets rapport Like konkurransevilkår for offentlige og private aktører (2018), og har satt ned et ekspertutvalg som skal gå igjennom og kartlegge bruk av private aktører i offentlige finansierte velferdstjenester.

17.

Se Meld. St. 27 (2015–2016) Digital agenda for Norge – IKT for en enklere hverdag og økt produktivitet.

18.

Se for eksempel Gutierrez, G & Philippon, T. (2016). Investment - less growth: An empirical investigation. NBER Working Paper no. 22897. Virkninger av konkurranse på økonomisk vekst og innovasjoner er også et tema for en rekke OECD-publikasjoner, herunder OECD. (2009). Policy roundtables. Competition, Patents and Innovation II og OECD. (2014). Competition and macroeconomic outcomes factsheet.

19.

Se for eksempel Hüschelrath, K. (2012). The costs and benefits of antitrust enforcement, World Competition, 35, s. 121-163, og Sørgard, L. (red.) (2006). Competition and welfare. The Norwegian experience.

20.

Se blant annet omtale av studien til Gomez-Lobo & Szymanski (2001) i NOU 2014: 4 Enklere regler – bedre anskaffelser. Forenkling av det norske anskaffelsesregelverket, s. 283.

21.

PwC. (2011). Public procurement in Europe – Cost and effectiveness.

22.

EU-kommisjonen. (2017). Single Market Scoreboard, Public Procurement.

23.

Konkurranse i offentlige anskaffelser er diskutert i for eksempel: OECD. (2006). Competition in Bidding Markets.

24.

MAPS. (2018). Assessment of Norways public procurement system, s. 15-16.

25.

MAPS. (2018). Assessment of Norways public procurement system, s. 13.

26.

Oslo Economics og Inventura. Utarbeidet for Nærings- og fiskeridepartementet. (2018). Virkninger av nye samfunnshensyn i offentlige anskaffelser, s. 21.

27.

Gjennomsnittlige kjøp er definert som summen av varer og tjenester som inngår i kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon, ekskl. opplysningspliktige godtgjørelser, og kjøp av tjenester som erstatter tjenesteproduksjon, ekskl. kjøp fra kommunale og fylkeskommunale foretak og interkommunale selskaper, for både drift og investering.

28.

MAPS. (2018). Assessment of Norways public procurement system, s. 17.

29.

Om sosiale entreprenører som leverandører til det offentlige, se inspirasjonsheftet: Kommunal- og moderniseringsdepartementet. (2017). Veier til samarbeid – sosiale entreprenører som samarbeidspartnere i offentlig sektor- eksempler og idéer og Ferd sosiale entrepenører. Veileder for offentlige oppdragsgivere i møte med en sosial entrepenør. Veileder laget av Schjødt.

30.

EU-kommisjonen (2003). Commission Recommondation of 6 May 2003 concerning the definition of micro, small and medium-sized enterprises.

31.

Tall fra 2015.

32.

Tallene er basert på innsynsbegjæringer i kommunesektorens regnskap.

33.

Tallene inkluderer kun leverandører med gyldige organisasjonsnummer per februar 2019 og kan også inkludere noen tilskudd. I underkant av 5,5 milliarder av utbetalingene i 2017 gikk til leverandører som er registret i frivillighetsregisteret. Det er grunn til å anta at en del av dette er tilskudd.

34.

Tallene er hentet fra Leverandørdatabasen (2017) Kommunal Rapport og Enhetsregisteret - bearbeidet av Difi.

35.

Leverandører som ikke er registrert med ansatte, inngår i denne gruppen. Om lag 58 prosent av leverandørene uten ansatte er enkeltpersonforetak.

36.

Definert som bedrifter med færre enn 100 ansatte.

37.

Lokale leverandører er definert som leverandører med forretningsadresse i kommunen. Omsetning i fylkeskommunene inkluderes ikke. Leverandører uten registrert kommunenummer i forretningsadressen inkluderes ikke. Kommuner som har blitt sammenslått i 2017 og 2018, samt leverandører med forretningsadresse i disse kommunene, er ekskludert fra beregningene.

38.

Nyetablerte leverandører er definert som enheter registrert i enhetsregisteret 1. januar 2013 eller senere.

39.

Innst. 358 L (2015–2016).

40.

Direktiv 2014/24/EU om offentlige anskaffelser.

41.

Advokat Karin Fløistad. Utarbeidet på vegne av Nærings- og fiskeridepartementet. (2017). Utredning av handlingsrommet for bruk av ideelle leverandører av helse-og sosialtjenester.

42.

Se Granavolden-plattformen, særlig s. 39 flg.

43.

Gjelder kontrakter med en verdi som er lik eller overstiger EØS-terskelverdiene i tidsrommet 1. januar 2017 til 1. november 2018.

44.

Veiledning om hvilke leverandører som har rett til å delta i offentlige innkjøp i Norge, finnes på Nærings- og fiskeridepartementets nettsider.

45.

Tall fra perioden 2009–2013.

46.

NOU 2014: 4 Enklere regler – bedre anskaffelser. Forenkling av det norske anskaffelsesregelverket, s. 42.

47.

Hentet fra Statistisk sentralbyrås nettsider.

48.

Oslo Economics og Inventura. Utarbeidet for Nærings- og fiskeridepartementet. (2018). Virkninger av nye samfunnshensyn i offentlige anskaffelser, s. 21.

49.

Rambøll og Inventura. (2014). Utredning for KS. Kostnader, besparelser og effektivisering ved konkurranse.

50.

PwC og Difi. (2017). Sourcing Survey – Innkjøpsanalyse i offentlig sektor.

51.

Rambøll og Inventura. Utredning for KS. (2014). Kostnader, besparelser og effektivisering ved konkurranse og PwC og Difi. (2017). Sourcing Survey – Innkjøpsanalyse i offentlig sektor.

52.

EU-kommisjonen. (2017). Single Market Scoreboard, Public Procurement.

53.

Jørgensen, Magne (SMIOS) (2015). Suksess og fiasko i offentlige IKT-prosjekter: En oppsummering av forskningsbasert kunnskap og evidensbaserte tiltak.

54.

Nærmere om ulike evalueringsmodeller, se www.anskaffelser.no

55.

Rambøll og Inventura. Utredning for KS. (2014). Kostnader, besparelser og effektivisering ved konkurranse og PwC og Difi (2017). Sourcing Survey – Innkjøpsanalyse i offentlig sektor.

56.

Riksrevisjonen. (2017). Riksrevisjonens undersøkelse av konsulentbruk i staten. Dokument 3:6 (2016–2017).

57.

Rambøll og Difi. (2018). Modenhet i offentlige anskaffelser. Hovedundersøkelse.

Til toppen
Til dokumentets forside