Meld. St. 22 (2019–2020)

Finansmarkedsmeldingen 2020

Til innholdsfortegnelse

1 Hovedlinjer og sammendrag

Innledning

Regjeringen legger hvert år frem en melding om finansmarkedene. Dette kapitlet gir en oversikt over hovedlinjer i finansmarkedspolitikken, samt sammendrag av de øvrige kapitlene. Kapittel 2 har en nærmere omtale av utsiktene for finansiell stabilitet. Kapittel 3 omhandler finansmarkedene i et næringsperspektiv, der både finanssektoren som egen næring og finanssektoren som finansieringskilde for øvrig næringsliv belyses. Kapittel 4 gir en oversikt over hvordan forbrukervernet ivaretas i finansmarkedsreguleringen, og drøfter behovet for endringer. En oversikt over virksomheten til Norges Bank, Finanstilsynet, Folketrygdfondet og Det internasjonale valutafondet (IMF) i 2019 er gitt i kapitlene 5 til 8. Kapittel 9 omhandler endringer av regelverk og konsesjoner i 2019.

Situasjonen og utsiktene i finansmarkedene er nå sterkt preget av det pågående utbruddet av koronaviruset og de kraftige tiltakene som er iverksatt. En rekke tiltak og hendelser berører finansmarkedene direkte. Disse er kort beskrevet der det er relevant, men regjeringen gir ikke i meldingen en inngående analyse eller evaluering av virkningene. Det vises for øvrig til proposisjoner regjeringen har lagt frem for Stortinget i vår med forslag til tiltak mot de økonomiske virkningene av koronautbruddet samt Revidert nasjonalbudsjett som legges frem i mai. Denne meldingen vil i stor grad omhandle strukturelle forhold og regelverksutvikling på finansmarkedsområdet og dermed også utviklingen i finansmarkedene før utbruddet av koronaviruset.

Hovedoppgaver og nøkkeltall for norsk finanssektor

Finansmarkedene utgjør en stor del av norsk økonomi, og leverer tjenester som er viktige i folks liv. Bankenes hovedoppgave er å motta sparing i form av innskudd, og gi lån til husholdninger, bedrifter og kommuner. Innskuddene i bankene utgjør om lag 2 800 mrd. kroner, som tilsvarer om lag to norske statsbudsjett. Bankene låner ut omtrent dobbelt så mye som de har i innskudd, og finansierer differansen ved å ta opp lån i kapitalmarkedene.

Livsforsikringsforetakene og pensjonskassene tok i 2019 imot over 120 mrd. kroner i pensjonssparing og premier, og har plassert nesten 1 900 mrd. kroner på vegne av kundene i ordinære utlån, verdipapirer og andre eiendeler.

De norske verdipapirmarkedene, der større bedrifter og kommuner henter lån og egenkapital direkte fra sparerne, utgjør om lag 5 000 mrd. kroner. Spare- og lånemulighetene i de norske finansmarkedene gir husholdninger, bedrifter og kommuner frihet til å tilpasse investeringer og forbruk over tid uavhengig av når inntektene kommer. Denne valgmuligheten er verdifull for den enkelte, og danner grunnlaget for verdiskaping og økonomisk vekst.

Muligheten for å forsikre seg mot risiko gir trygghet for husholdningene, og er en forutsetning for stabilitet og lønnsomhet i næringslivet. Skadeforsikringsforetakene i Norge betalte i fjor ut over 36 mrd. kroner i erstatninger for alt fra personskade til tyveri og skader på bygninger og biler. Bedriftene benytter seg i tillegg av ulike finansielle instrumenter for å redusere sin økonomiske risiko, f.eks. for endringer i råvarepriser, valutakurs og renter. Livsforsikringsforetakene selger også forsikringer som gir utbetaling ved uførhet eller dødsfall, enten separat eller som del av pensjonsavtaler.

Over 2,5 mrd. kortbetalinger går gjennom det norske betalingssystemet hvert år, og i gjennomsnitt bruker hver innbygger i Norge betalingskort over 500 ganger årlig. Det norske systemet gjennomfører betalinger på en sikker måte og til lav kostnad. Det bidrar til stabilitet og effektivitet i norsk økonomi.

Utsiktene for finansiell stabilitet (kapittel 2)

Stabil tilgang til finansielle tjenester er viktig for at moderne økonomier skal fungere godt. De samfunnsmessige kostnadene ved uro og kriser i finansmarkedene kan være store og langvarige. Særlig kan samspillet mellom banksektoren og resten av økonomien gi oppbygging av finansielle ubalanser, og utløse kraftige forstyrrelser og dype økonomiske tilbakeslag. Regjeringen legger derfor vekt på at finansmarkedene skal være robuste mot forstyrrelser, og ha evne til å opprettholde tjenestetilbudet også gjennom dårligere tider.

De positive utsiktene for norsk økonomi ved årsskiftet ble snudd til kraftig nedgang som følge av de kraftige tiltakene fra mars i år i møte med korona-pandemien. Våren har vært preget av omfattende permitteringer og rask vekst i arbeidsledigheten, lavt aktivitetsnivå og stor usikkerhet om utviklingen fremover. I tillegg har oljeprisen falt kraftig. Den økte usikkerheten i finansmarkedene og fallende oljepris har ført til at kronekursen har svekket seg kraftig. Norges Bank har satt ned styringsrenten i to omganger, og styringsrenten er nå 0,25 pst. Norges Bank har også iverksatt omfattende tiltak for å sikre bankene tilgang på likviditet, og har uttalt at de løpende vil vurdere behovet for intervenering i valutamarkedet gjennom kjøp av norske kroner. Det er stor usikkerhet om varigheten av de strenge smitteverntiltakene og de økonomiske tiltakene. Departementet vil legge frem oppdaterte vurderinger av de økonomiske utsiktene i Norge og internasjonalt i revidert nasjonalbudsjett i mai.

Over hele verden har koronapandemien sterkt preget den økonomiske utviklingen, børser og finansielle indikatorer de siste ukene, og de økonomiske utsiktene er svært usikre. Aktiviteten vil i de fleste land være sterkt redusert så lenge de strengeste smittevernstiltakene er i kraft, og det er stor usikkerhet rundt når og hvor raskt økonomiene vil ta seg opp igjen. Sentralbanker i flere toneangivende økonomier har satt ned styringsrentene betydelig og har gjennom en rekke andre tiltak tilført likviditet til markedene. Dersom pandemien fører til langvarig økonomisk nedstenging, øker faren for at ubalanser i finansmarkedene skal gi realøkonomiske konsekvenser. En sentral risikofaktor er det økende gjeldsnivået i foretakene en har sett frem mot koronapandemien.

På noe lengre sikt bidrar også faren for oppbygging av nye handelshindre i flere land og uklare effekter av brexit til usikkerhet om vekstbildet og utsiktene for finansiell stabilitet internasjonalt.

Sårbarheter i husholdningene og finanssektoren

Norske husholdningers gjeld utgjør i gjennomsnitt om lag 2,3 ganger husholdningenes disponible inntekt. Det er et høyt nivå både historisk og sammenlignet med andre land. Gjeldsoppbyggingen henger sammen med den kraftige boligprisveksten over mange år. Boligprisene tok seg opp i første halvdel av 2018, etter å ha falt gjennom 2017. Boligprisene utviklet seg nokså moderat gjennom 2019, før veksten steg i starten av 2020. Det er stor usikkerhet om hvordan virusutbruddet vil påvirke boligmarkedet.

En vedvarende oppgang i gjeldsbelastningen er et tegn på at finansielle ubalanser har bygget seg opp. Dette er en av de viktigste sårbarhetene i det norske finansielle systemet. Det siste året har gjeldsveksten til husholdningene avtatt noe og var ved inngangen av året på 4,9 pst., om lag på nivå med veksten i disponibel inntekt. Veksten i forbruksgjeld har bremset opp etter flere år med sterk vekst. Nedgangen var særlig tydelig i 2019. Årsveksten ved utgangen av 2019 var 1,6 pst., justert for salg av misligholdte porteføljer. Forbruksgjelden utgjør 4 pst. av husholdningsgjelden, men renteutgiftene står for hele 13 pst. av samlede renteutgifter, og bidrar til å forsterke sårbarheten.

For husholdninger som har tilpasset seg med særlig høy gjeld, kan selv små endringer i renten føre til at de må redusere på forbruket. Innstrammingen av pengepolitikken som startet i september 2018, og den påfølgende økningen i boliglånsrentene, førte til at husholdningenes rentebelastning økte noe. Som følge av koronautbruddet ble innstrammingen av pengepolitikken reversert, og reduksjonen i styringsrenten har gitt lavere boliglånsrenter som isolert sett minsker rentebelastningen. Samtidig opplever mange husholdninger nå et inntektsfall. For disse kan andelen av inntekten som går med til å betjene gjelden øke vesentlig, og mange vil kunne ha behov for rente- og avdragsutsettelse.

De fleste finansielle kriser i Norge og internasjonalt har oppstått etter perioder med sterk vekst i formuepriser og rask oppbygging av gjeld. En av farene er at mange kan velge å stramme inn på forbruket dersom inntektene skulle falle eller rentene øke. Erfaringer viser at husholdningene prioriterer å betjene boliglånet, selv når inntektene svikter. Lavere forbruk kan redusere inntjeningen og gjeldsbetjeningsevnen i næringslivet, som i neste omgang kan gi økte tap i bankene og svekke deres kapasitet til å gi nye lån til både husholdninger og bedrifter.

Det europeiske systemrisikorådet (ESRB) kom høsten 2019 med en advarsel til Norge om at høy gjeld og høye boligpriser utgjør en systemrisiko for norsk økonomi. En rekke land, blant dem de andre nordiske, fikk tilsvarende advarsel. Også IMF og OECD trekker frem husholdningsgjelden og de høye boligprisene som fortsatt vesentlige risikoer i norsk økonomi.

I tillegg til utlånene til husholdningene kan bankenes utlån til ikke-finansielle foretak utgjøre en sårbarhet. Dette gjelder særlig utlån til foretak innen næringseiendom, hvor prisveksten særlig i Oslo har vært høy de siste årene. Slike utlån står for en stor del av bankenes totale utlån. Selv om tapene har vært lave i normale tider, har utlån til slike foretak historisk sett påført bankene de største tapene. Ved tilbakeslag i økonomien kan næringslokaler bli stående tomme, og det svekker gjeldsbetjeningsevnen til næringseiendomsforetakene. Dersom det også er prisfall på eiendommene som er stilt som sikkerhet, kan bankenes tap bli store. Næringseiendomsprisene har generelt beveget seg mer i takt med konjunkturene enn boligprisene.

God utvikling i norsk økonomi over en lang periode har bidratt til at bankene over flere år har hatt lave utlånstap og gode resultater. Sammenlignet med banker ellers i Europa er lønnsomheten i norske og andre skandinaviske banker høy. Norske banker har også oppnådd om lag samme egenkapitalavkastning som danske og svenske banker, selv med vesentlig høyere egenkapital. De har styrket sin soliditet betydelig i takt med økte kapitalkrav de siste årene, og deres evne til å håndtere tilbakeslag i norsk økonomi vurderes som god. Samtidig står bankene overfor risiko både på utlåns- og finansieringssiden. Dersom bankene får store tap, kan de forsterke økonomiske tilbakeslag ved å låne ut mindre.

Kundeinnskudd utgjør omtrent halvparten av bankenes finansiering, mens resten er innlån i form av sertifikater og obligasjoner (markedsfinansiering). Markedsfinansiering gjør at bankene kan styre likviditetsrisikoen sin på en måte som de ikke kan med innskudd. Norske banker har hatt god tilgang på markedsfinansiering, som har blitt noe billigere de siste årene. Internasjonal markedsuro kan imidlertid påvirke pris og tilgang på finansiering for norske banker, og i kjølvannet av koronautbruddet har risikopåslagene i det norske obligasjonsmarkedet steget markert.

Under finanskrisen fikk mange banker likviditetsproblemer. De hadde gjort seg for avhengige av kortsiktig markedsfinansiering, og fikk problemer med refinansiering da krisen startet. Utfordringene oppsto raskt og i mange banker samtidig. Krisen viste hvor viktig det er at bankene har god styring på likviditetsrisikoen. De siste årene har noe mer av markedsfinansieringen blitt langsiktig, og bankene oppfyller både kravet til likviditetsreserve som ble innført i 2017, og et kommende krav om stabil og langsiktig finansiering. Det bidrar til økt motstandsdyktighet i bankene.

Obligasjoner med fortrinnsrett (OMF) utgjør i dag om lag halvparten av bankenes markedsfinansiering. OMF har så langt vist seg å være en sikker og stabil finansieringskilde. En relativt lav pris på OMF-finansiering skyldes at disse obligasjonslånene er sikret med porteføljer av boliglån med lav belåningsgrad og annen sikkerhet, slik at investorenes risiko blir lav. Under den senere tidens økte risikopåslag i obligasjonsmarkedet har økningen for OMF vært prosentvis mindre enn for andre typer obligasjoner. Fremveksten av OMF har bidratt til økt langsiktighet i bankenes markedsfinansiering, men innebærer også ny sårbarhet. Utviklingen i boligmarkedet er en risikofaktor for bankenes mulighet for å finansiere seg med OMF, samtidig som bankene investerer mye i hverandres OMF for å oppfylle likviditetsreservekravet. Dersom mange banker har behov for å selge OMF samtidig, kan både verdi og likviditet falle. Tilbakeslag i boligmarkedet kan forsterke en slik utvikling.

Solvenskravene til forsikringsforetak og pensjonskasser har de senere årene også blitt styrket. Den økende levealderen og det vedvarende lave rentenivået har synliggjort behovet for bedre soliditet i foretakene og et mer risikosensitivt regelverk. Foretakene har bygget opp reservene for å ta hensyn til økt levealder, og tilfredsstiller nye solvenskrav. Fallet i rentenivået etter utbruddet av koronaviruset øker renterisikoen på forpliktelsene for foretak med betydelige porteføljer av garantere pensjonsforpliktelser. Samtidig påvirkes investeringene fra disse foretakene direkte av uroen i finansmarkedene. Situasjonen kan videre føre til at skadeforsikringsforetak må være forberedt på økte erstatningsutbetalinger.

Makroregulering og krav til soliditet i bankene

Makroregulering vil si overvåking og regulering av finanssystemet som helhet med sikte på å redusere risiko i samspillet med resten av økonomien. Tradisjonelt har reguleringen av finanssektoren vært rettet inn mot den enkelte bank med mål om å verne kunder og kreditorer mot tap. Finanskrisen ble en kraftig påminnelse om at dette ikke er tilstrekkelig. Den tradisjonelle tilnærmingen kalles nå ofte for mikroregulering.

Viktige virkemidler i makroreguleringen er krav til egenkapital i bankene begrunnet i generelle systemrisikoforhold, som kravene til såkalt motsyklisk kapitalbuffer og systemrisikobuffer. Kapitalkravene skal sikre at bankene har evne til å bære tap uten å måtte stramme for mye inn på utlånene. Tabell 1.1 gir oversikt over de viktigste virkemidlene i makroreguleringen, inkludert likviditetskrav og krav til utlånspraksis, som er nærmere omtalt nedenfor.

Tabell 1.1 Oversikt over de viktigste virkemidlene i makroreguleringen

Gruppe

Virkemiddel

Formål

Kapitalkrav for banker

Systemrisikobuffer

Gjøre bankene mer solide og robuste overfor utlånstap og andre forstyrrelser som kan oppstå som følge av strukturelle sårbarheter i økonomien og annen systemrisiko av varig karakter.

Motsyklisk buffer

Gjøre bankene mer solide og robuste overfor utlånstap i en framtidig lavkonjunktur og dempe faren for at bankene skal bidra til å forsterke en eventuell nedgangskonjunktur ved å redusere sin kredittgivning.

Buffer for systemviktige banker

Redusere sannsynligheten for at systemviktige banker får økonomiske problemer som kan ha alvorlige negative konsekvenser for det finansielle systemet og realøkonomien.

Gulv for risikovekting av bolig- og næringseiendomslån

Sikre at bankene bruker forsvarlige risikovekter i samsvar med mulige prisbobler i de norske bolig- og næringseiendomsmarkedene.

Krav til bankenes utlånspraksis

Stresstest av evne til å tåle økt rente

Bidra til en mer balansert utvikling i det norske bolig- og kredittmarkedet, øke motstandsdyktigheten i husholdningene og bankene, og dempe risikoen økende forbruksgjeld utgjør for norsk økonomi.

Grense for låntakers belåningsgrad

Grense for låntakers gjeldsgrad

Krav om avdragsbetaling

Fleksibilitetskvote for bankene

Likviditetskrav for banker

Likviditetsreservekrav

Bedre bankenes motstandsdyktighet mot uro i finansieringsmarkedene, ved å gjøre dem mindre avhengig av kortsiktig finansiering og likviditet fra sentralbanker.

Krav om stabil og langsiktig finansiering

Kilde:  Finansdepartementet.

Kapitalkravene for norske banker har lenge vært høyere enn i mange andre land, bl.a. motivert av erfaringene fra den norske bankkrisen på 1980- og 1990-tallet. God soliditet i bankene var en styrke for norsk økonomi under den internasjonale finanskrisen, og det er en styrke i den krevende situasjonen norsk økonomi nå er inne i. Siden det nå er stor usikkerhet om utviklingen fremover, er det viktig at bankene ikke disponerer overskuddsmidler på en måte som kan svekke soliditeten. Finansdepartementet har derfor uttrykt en forventning om at norske banker og forsikringsforetak venter med utdeling av utbytte mv. til den store usikkerheten om den økonomiske utviklingen er redusert.

Etter finanskrisen var Norge blant landene som raskest økte kravene i tråd med internasjonale anbefalinger og nye EU-regler. Det var mulig på grunn av et godt utgangspunkt i bankene og en god utvikling i norsk økonomi, men gjenspeiler også en politisk prioritering av trygghet i finanssektoren. Mesteparten av økningen i kapitalkravene består av ulike bufferkrav på toppen av minstekravet til ren kjernekapital. Bufferkravene er virkemidler i den nasjonale makroreguleringen, og retter seg mot ulike former for systemrisiko.

Dersom det oppstår tap i mange banker samtidig, kan det utløse eller forsterke et tilbakeslag i økonomien. Et viktig hensyn i makroregulering er derfor at de ulike kapitalbufferne skal kunne tæres på uten at banken kommer i brudd med konsesjonsvilkårene. Når en bank ikke oppfyller de samlede bufferkravene, får den automatisk visse begrensninger på bl.a. utbytte- og bonusutbetalinger. Dersom konsekvensene av å ligge under bufferkravene oppleves som kostbare eller usikre, f.eks. på grunn av svekket tillit til banken hos kundene eller i kapitalmarkedet, kan bankene være lite villige til å tære på bufferne, selv ved store tap. For å motvirke dette kan bufferkravene reduseres eller slås helt av ved behov, gitt at de spesifikke risikoene som bufferkravene retter seg mot, er redusert.

Det motsykliske kapitalbufferkravet skal variere over tid avhengig av hvor en er i den finansielle sykelen, og kan tilpasses situasjonen i norsk økonomi. Kravet skal som hovedregel settes mellom 0 og 2,5 pst. Finansdepartementet har gradvis økt bufferkravet de siste årene i takt med at finansielle ubalanser har bygget seg opp. Siste økning var til 2,5 pst. med virkning fra utgangen av 2019. Størrelsen på økningene har samsvart med råd fra Norges Bank. Som et tiltak i koronakrisen satte departementet i mars ned den motsykliske kapitalbufferen til 1 pst. med umiddelbar virkning etter råd fra Norges Bank. Et redusert krav kan motvirke en strammere utlånspraksis, som ville forsterket en nedgang i norsk økonomi. Finans Norge har anslått at dette kan øke utlånskapasiteten i bankene med mellom 500 og 600 mrd. kroner.

EUs gjeldende soliditetsregelverk for banker (CRR/CRD IV-regelverket) ble vedtatt i 2013, og har i all hovedsak blitt gjennomført i Norge, men ble først i desember 2019 innlemmet i EØS-avtalen. Innlemmelsen innebærer at de norske kapitalkravene endres på enkelte punkter. Det såkalte Basel I-gulvet, som har hatt som formål å sikre at de risikobaserte kravene ikke blir for lave, oppheves, og soliditetskravet for bankenes utlån til små og mellomstore bedrifter (SMB) reduseres. Dette gir lavere kapitalkrav for mange banker.

For å opprettholde de reelle kapitalkravene besluttet Finansdepartementet i desember 2019 å øke kravet til systemrisikobuffer fra 3 til 4,5 pst., og å innføre midlertidige gulv for gjennomsnittlig risikovekting av eiendomslån i bankene som bruker interne risikomodeller, såkalte IRB-modeller. Det økte systemrisikobufferkravet trer i kraft ved utgangen av 2020. For de mindre bankene, som benytter standardmetoden eller grunnleggende IRB-metode for å beregne kredittrisiko, trer økningen i kraft to år senere. Det henger sammen med at disse bankene bare fikk lettelser av innføringen av SMB-rabatten og ikke av opphevingen av Basel I-gulvet. Departementet vil i tråd med EU/EØS-reglene vurdere nivået på dette bufferkravet annethvert år fremover. Det nye systemrisikobufferkravet og innføringen av gulv for risikovekting av eiendomslån kan bidra til økte kapitalkrav for de utenlandske bankenes virksomhet i Norge, og dermed også til stabilitet og likere konkurransevilkår i det norske bankmarkedet.

Nye regelverksendringer i EU kan om noen år ha betydning for de reelle kapitalkravene norske banker står overfor. Våren 2019 ble det vedtatt en rekke endringer i CRR/CRD IV-regelverket og EUs krisehåndteringsregelverk for banker (BRRD), omtalt som «bankpakken». I tillegg til en utvidelse av SMB-rabatten og en ny rabatt for utlån til infrastrukturprosjekter, inneholder pakken bl.a. nye regler for kapitalkravene tilsynsmyndighetene kan stille til enkeltbanker på toppen av de generelle kravene, såkalte pilar 2-krav, og kravet til konvertibel egenkapital. Finanstilsynet har på oppdrag fra Finansdepartementet satt ned en arbeidsgruppe som bl.a. skal foreslå norsk gjennomføring av bankpakken innen utgangen av oktober i år.

Makroregulering og krav til utlånspraksis

For å bidra til en mer bærekraftig utvikling i husholdningenes gjeld har regjeringen satt rammer for bankenes utlånspraksis. Sommeren 2015 ble det innført en midlertidig forskrift med krav til nye utlån med pant i bolig. Deretter har boliglånsforskriften blitt videreført tre ganger, sist fra 31. desember 2019 med ett års varighet. Høringene i forbindelse med videreføring av forskriften og andre innspill til departementet indikerer at utlånsreguleringen etter hvert har fått bred støtte, men at det er et ønske om at forskriftskravene evalueres jevnlig. Noen høringsinstanser har vært bekymret for at forskriften stenger enkelte grupper, som førstegangskjøpere, ute av boligmarkedet eller er til hinder for boligbygging i spredtbygde områder. Forskriftene har imidlertid som formål å begrense sårbarhet som følge av høy gjeld i husholdningene, og en bør i utgangspunktet ikke legge andre boligpolitiske mål til reguleringen. Til det vil andre virkemidler, som f.eks. Husbanken, være bedre egnet.

Boliglånsforskriften har trolig bidratt til å dempe husholdningenes gjeldsopptak. Det er blitt færre husholdninger som tar opp svært høye lån i forhold til inntekt eller boligens verdi. Finanstilsynet undersøker årlig et utvalg bankers innvilgelse av nye lån med pant i bolig. Boliglånsundersøkelsen fra høsten 2019 viser at det de siste årene har vært en liten økning i andelen lån som går utover grensene i forskriften, men at andelen likevel er lavere enn før forskriften ble strammet inn 1. januar 2017:

  • 5 pst. av lånene gikk utover forskriftens grense på 5 ganger årlig inntekt mot 16 pst. i 2016, før kravet ble innført.

  • 5 pst. av nedbetalingslånene hadde en belåningsgrad over 85, mot 9 pst. i 2015.

Det er den samlede gjelden til husholdningene som utgjør en risiko for finansiell stabilitet. Boliggjeld er den viktigste komponenten, men høy forbruksgjeld, for mange på toppen av høy boliggjeld, kan være med på å øke risikoen for en kraftig innstramming i forbruket dersom inntektene faller eller rentene øker. 12. februar 2019 fastsatte departementet derfor også en midlertidig forskrift om bankenes utlånspraksis for forbrukslån, etter mønster fra boliglånsforskriften. Forskriften skal gjelde frem til 31. desember 2020.

Utlånsforskriftene er ikke egnet til å finstyre utviklingen i bolig- og kredittmarkedene, men setter rammer for bankenes utlånspraksis. Reguleringen balanserer hensynet til å begrense oppbygging av risiko i norsk økonomi mot hensynet til effektive kredittmarkeder. Detaljerte krav til bankenes utlånspraksis kan svekke bankenes motivasjon til å gjøre selvstendige risikovurderinger. Det er viktig at bankene fortsatt gjør reelle risikovurderinger, også i tilfeller der et lån oppfyller kravene i forskriften. At bankene har mulighet til å innvilge en viss andel lån som ikke oppfyller kravene i forskriftene, bidrar til at ansvaret for risikovurderingene fortsatt ligger hos bankene.

Hensynet til forutsigbarhet for banker og låntakere tilsier at kravene om maksimal belåningsgrad, stresstesting av låntakers betjeningsevne og maksimal gjeld i forhold til inntekt ikke bør være gjenstand for hyppige justeringer. Dersom vedvarende avdempet vekst i bolig- og kredittmarkedene eller særskilte forhold i norsk økonomi tilsier lempninger i utlånsreguleringen, kan økt fleksibilitetskvote være et egnet virkemiddel. Det vil bevare forskriftenes rammer for forsvarlig utlånspraksis, men gi økt rom for egne kredittvurderinger fra bankene. Tilsvarende kan fleksibilitetskvoten strammes inn igjen om utviklingen på ny gir større grunn til bekymring.

Som følge av virusutbruddet og de økonomiske konsekvensene det medfører, har regjeringen gitt bankene økt fleksibilitet ved å utvide fleksibilitetskvotene i boliglånsforskriftene til 20 pst., i første omgang for andre kvartal 2020. Tiltaket er begrunnet i bankenes økte behov for fleksibilitet til å finne løsninger for sine kunder i en ekstraordinær situasjon, ikke å tilpasse forskriften til utviklingen i bolig- og kredittmarkedet. For eksempel kan selvstendig næringsdrivende ha økt behov for å utvide lån med sikkerhet i bolig. Samtidig har departementet presisert at både boliglånsforskriften og forbrukslånsforskriften gir adgang til avdrags- og renteutsettelse i inntil et halvt år for eksisterende lån til kunder som har midlertidig forverret betalingsevne. Ringvirkninger av koronautbruddet og tiltakene ligger klart innenfor denne bestemmelsen.

Kravene til betjeningsevne og gjeld i forhold til inntekt er de samme i de to utlånsforskriftene, og sikrer at reguleringen av utlånspraksis er konsistent. Hensynet til en enhetlig regulering tilsier at eventuelle endringer i disse kravene gjennomføres i begge forskriftene samtidig. Da boliglånsforskriften ble videreført fra 1. januar 2020, ble forskriften gitt med ett års varighet, slik at den utløper samtidig som forbrukslånsforskriften. Det gir mulighet til å gjøre en samlet vurdering av de to forskriftene, herunder om det er hensiktsmessig å samle krav til bankenes utlånspraksis i én forskrift, og forskriftenes varighet. Finansdepartementet vil også vurdere om hensynet til finansiell stabilitet tilsier at det settes rammer for lån som i dag ikke er underlagt forskriftsregulering. Finansdepartementet har i brev 24. april 2020 bedt Finanstilsynet om å evaluere reguleringen av bankenes utlånspraksis og gi råd om videreføring og innretning fra 1. januar 2021. Finanstilsynet er bedt om å innhente vurderinger fra Norges Bank.

Kriseberedskap i banksektoren

Det nye regelverket om krisehåndtering av banker, som trådte i kraft 1. januar 2019, innebærer bl.a. at den enkelte bank skal utarbeide en plan for hvordan bankens finansielle stilling kan gjenopprettes dersom den skulle bli svekket (gjenopprettingsplan), mens Finanstilsynet skal lage planer for hvordan den enkelte bank kan håndteres i mer alvorlige kriser (krisetiltaksplan). Intern oppkapitalisering («bail-in») er et sentralt krisetiltak i regelverket, og innebærer at den ansvarlige kapitalen skrives ned og deler av den kriserammede bankens gjeld konverteres til egenkapital, slik at tapene dekkes og soliditeten styrkes nok til at hele eller deler av virksomheten kan videreføres. Det krever at banken har nok gjeld som kan konverteres til egenkapital. Finanstilsynet skal derfor fastsette et minstekrav til summen av ansvarlig kapital og konvertibel gjeld (såkalt MREL-krav) når det er aktuelt. Finanstilsynet har uttalt at det er grunnlag for å fastsette MREL-krav for et flertall av norske banker, og har til nå fastsatt krav for de største bankene.

Midlene i det norske banksikringsfondet er overført til to nye fond som skal finansiere henholdsvis innskuddsgarantien og krisetiltak. Kapitalen i de to fondene utgjorde henholdsvis 17,2 og 21,1 mrd. kroner ved utgangen av 2019, som er langt mer enn det som kreves etter EUs regler. Godt kapitaliserte fond bidrar til at eventuelle problemer i banksektoren kan håndteres på en hensiktsmessig måte.

Samtidig med innføringen av det nye krisehåndteringsregelverket ble den norske innskuddsgarantien videreført og styrket. Det gjelder nå en ubegrenset garanti i inntil 12 måneder for visse typer innskudd, bl.a. knyttet til boligkjøp, særlige livshendelser, forsikringsutbetalinger og visse erstatninger. Krisehåndteringsregelverket innebærer dessuten høyere prioritet for ikke-garanterte innskudd fra privatpersoner og små og mellomstore bedrifter.

Risiko for hvitvasking og terrorfinansiering

Banker og andre aktører i finansmarkedene er underlagt regler om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering. Etterlevelsen av regelverket har fått vesentlig økt oppmerksomhet internasjonalt, spesielt i Norden, etter store avsløringer av til dels omfattende brudd på reglene i store banker. Sakene har resultert i bøter, varsler om bøter, private erstatningssøksmål og tilbakekall av konsesjoner. I Norge er det så langt ikke avslørt saker med systematiske og langvarige brudd i samme størrelsesorden, men Finanstilsynets tilsynsrapporter viser et forbedringspotensial hos de fleste rapporteringspliktige.

EU har de siste årene vedtatt mye regelverk på området, men de store avsløringene har medført et ønske om ytterligere reformer. ECOFIN vedtok i desember 2019 å be EU-kommisjonen om å utrede om samarbeidet mellom relevante myndigheter kan styrkes, om deler av regelverket bør gis i forordning, og om tilsynsansvar og -kompetanse bør flyttes til et EU-organ. En overnasjonal tilsynsstruktur, lignende de som er etablert for bank, forsikring og pensjon og verdipapirhandel, kan kreve tilpasninger i EØS-avtalen.

Det nye norske hvitvaskingsregelverket trådte i kraft 15. oktober 2018. Norske myndigheter arbeider nå med nødvendige regelverksendringer for å gjennomføre EUs femte hvitvaskingsdirektiv, som ble vedtatt i mai 2018 med frist for gjennomføring i EU i januar 2020. Direktivet er ikke tatt inn i EØS-avtalen ennå. Finansdepartementet har til 23. mars hatt en del nødvendige regelverksendringer på høring. Departementet arbeider også med forskriftsregler om opprettelse av et register over reelle rettighetshavere for å øke transparensen rundt eierskap og kontroll over juridiske personer i Norge.

Den styrkede innsatsen på antihvitvaskingsområdet har medført at Norge har blitt flyttet ut av «forsterket oppfølging» av Financial Action Task Force (FATF), den internasjonale samarbeidsorganisasjonen som setter standarder for tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering. Dette skjedde med publisering av en oppfølgingsrapport i desember 2019, der fremgangen siden landrapporten fra 2014 ble evaluert og anerkjent.

Digital sårbarhet

Dersom et større finansforetak, et sentralt infrastrukturforetak eller mange banker samtidig blir satt ut av spill over noe tid som følge av operasjonell svikt eller cyberangrep, kan den finansielle stabiliteten trues. Regjeringen har pekt ut finansielle tjenester som én av 14 kritiske samfunnsfunksjoner, noe som tilsier særlig oppmerksomhet om sårbarheter, sikkerhet og beredskap.

Den finansielle infrastrukturen i Norge vurderes i hovedsak som robust, også i dagens ekstraordinære situasjon. Til tross for at mange driftsoppgaver utføres fra hjemmekontor, har driften vært stabil og tjenestene ut til kundene har fungert som normalt. Alternative driftsformer kan imidlertid innebære økt operasjonell risiko, og det kan være mer utfordrende å gjennomføre systemendringer og nødvendig vedlikehold.

Tallet på IKT-hendelser innrapportert til Finanstilsynet var på om lag samme nivå i 2019 som i 2018. Antallet meldte angrep har holdt seg lavt, og konsekvensene har vært begrensede. Det er riktignok observert en vesentlig økning i uønsket aktivitet de siste årene, men kun en liten del av denne aktiviteten har resultert i sikkerhetshendelser som skal rapporteres til Finanstilsynet.

Selv om næringen vurderes å være godt rustet til å håndtere hendelser både av operasjonell og ondsinnet karakter, kan noen utviklingstrekk gjøre tilbudet av finansielle tjenester mer utsatt framover. Dette gjelder særlig den økende avhengigheten av komplekse IKT-systemer i sektoren, vekst i utkontraktering av driftsoppgaver til et lite antall sentrale tjenesteleverandører, digitalisering av kunderettede tjenester, og ny teknologi og ny regulering som åpner for tredjepartsaktører. Både myndighetene og finansnæringen selv må fortsette å arbeide for å sikre en robust finansiell infrastruktur i møte med denne utviklingen.

Regelverket og beredskapen i finanssektoren utgjør en del av den samlede innsatsen for å sikre det digitale økosystemet i Norge. Regjeringen la frem en ny strategi for digital sikkerhet i januar 2019. Den nye sikkerhetsloven, som nå følges opp bl.a. i finanssektoren, er del av strategien.

Bankene har siden 2019 hatt plikt til å tilpasse sine kontantløsninger til dokumenterte og tallfestede vurderinger av risiko for økt etterspørsel etter kontanter, men de kan ta hensyn til elektronisk beredskap i dimensjoneringen. Finanstilsynet har i sin oppfølging funnet at de fleste bankene har truffet hensiktsmessige tiltak, men det er forbedringspunkter hos mange, bl.a. når det gjelder testing av løsningene.

Klimarisiko i finansmarkedene

Klimaendringene og omstillingen til et lavutslippssamfunn i tråd med ambisjonene i Parisavtalen vil påvirke finansmarkedenes virkemåte, og kan få konsekvenser for finansiell stabilitet. Fysisk klimarisiko oppstår som følge av hyppigere og mer alvorlige episoder med tørke, flom og stormer, og stigende havnivå. Overgangsrisiko er knyttet til endringer og opptrapping av klimapolitikken, utvikling av ny teknologi og endrede kundepreferanser og investorkrav som kan føre til brå endringer i markedsverdien til store grupper finansielle aktiva. Hvordan finansmarkedene påvirkes av klimaendringene, vil avhenge av om verdenssamfunnet gjennomfører tiltak som er tilstrekkelige for å nå klimamålene, og om omstillingen til en lavutslippsøkonomi skjer i tråd med markedsaktørenes forventninger eller i uordnede former.

Både i Norge og internasjonalt arbeider sentralbanker, tilsynsmyndigheter og regulerende myndigheter for å øke både egen og markedsaktørenes forståelse av hvordan klimarelatert risiko kan påvirke finansmarkedene og finansiell stabilitet. Håndtering av klimarisiko har blitt løftet frem i departementets tildelingsbrev til Finanstilsynet de siste tre årene. Både tilsynet og Norges Bank har sluttet seg til et nettverk av sentralbanker og tilsynsmyndigheter for et grønnere finanssystem. Nettverkets mål er å bygge kunnskap om håndtering av klimarelatert risiko i det finansielle systemet, og bidra til å fremme finansiering av investeringer som underbygger en bærekraftig utvikling.

For å legge til rette for at finansnæringen bidrar til omstillingen til en lavutslippsøkonomi, la EU-kommisjonen i mars 2018 frem en handlingsplan for finansiering av bærekraftig vekst. Hovedmålene i handlingsplanen er å dreie privat kapital over mot mer bærekraftige investeringer, håndtere klima- og miljørelatert risiko og fremme åpenhet og langsiktighet i finansiell og økonomisk aktivitet. Regjeringen stiller seg bak målene i handlingsplanen, og følger EUs oppfølging av planen tett. I mars 2020 sluttet Norge seg til EUs internasjonale nettverk for bærekraftig finans (International Platform on Sustainable Finance).

Det mest sentrale tiltaket i Kommisjonens handlingsplan er et klassifiseringssystem (taksonomi) for bærekraftig økonomisk aktivitet. Målet er å etablere en felles forståelse av hvilke aktiviteter og investeringer som kan regnes som miljø- og klimamessig bærekraftige. Felleseuropeiske kriterier er ment å gjøre det lettere for investorer å sammenligne investeringsmuligheter på tvers av land og sektorer, og vil gi selskaper insentiver til å gjøre sine forretningsmodeller mer bærekraftige. Det ble oppnådd politisk enighet om en forordning om rammeverket for klassifiseringssystemet i 2019. Regelverket er EØS-relevant og skal etter planen gjelde i EU fra 31. desember 2021.

God rapportering av relevant og sammenlignbar klimarelatert informasjon fra selskaper er avgjørende for finanssektorens håndtering av risikoen fra klimaendringene og kanaliseringen av kapital til bærekraftige investeringer. Det har de siste tiårene blitt utviklet rammeverk både for rapportering om hvordan selskaper påvirker klimaet (klimarapportering) og hvordan selskapers forretningsmodeller påvirkes av endringer i klima og klimapolitikk (klimarisikorapportering).

Et rammeverk for klimarisikorapportering som har fått bred støtte internasjonalt, er anbefalingene fra arbeidsgruppen Task Force on Climate-related Financial Disclosures (TCFD). Klimarisikoutvalget anbefalte norske virksomheter å ta i bruk TCFD-rammeverket i sin selskapsrapportering, men advarte samtidig norske myndigheter mot å innføre detaljerte lovkrav til rapportering om klimarisiko. Regjeringen støttet utvalgets vurderinger i Finansmarkedsmeldingen 2019, og forventer at store norske selskaper i sin selskapsrapportering inkluderer informasjon om hvordan selskapet påvirkes av og håndterer klimarisiko. Hensynet til sammenlignbar rapportering på tvers av selskaper, sektorer og land tilsier at selskapene bør følge internasjonale standarder som TCFD-rammeverket.

I EU følger kravene til store foretaks rapportering om klimarelaterte forhold av direktivet om ikke-finansiell rapportering. EU-kommisjonen varslet i januar 2020 en gjennomgang av direktivet. Det er ventet at Kommisjonen vil legge frem forslag til regelverksendringer innen utløpet av 2020. Regjeringen følger arbeidet i EU med å evaluere direktivet og avventer nå regelverksforslaget, som vil være EØS-relevant.

Finansmarkedene i et næringsperspektiv (kapittel 3)

Regjeringen mener at et stort mangfold av aktører i alle deler av finansmarkedene kan bidra til å redusere sårbarheten i tjenestetilbudet og fremme god konkurranse. De norske markedene skal være åpne for utenlandske finansforetak, og det skal være lave barrierer for å etablere nye virksomheter. Av hensyn både til finanssektorens betydning for verdiskapingen i andre deler av norsk økonomi og den betydelige næringen finanssektoren utgjør selv, bør rammebetingelsene for produsentene av finansielle tjenester være stabile og gode. Det inkluderer en trygg og stabil tilknytning til internasjonale markeder.

Selv om kvaliteten på finansmarkedsreguleringen internasjonalt har blitt bedre de siste årene, vil det ofte likevel være de nasjonale myndighetene som har de beste forutsetningene for å vurdere konsekvensene av ulike regelverk i sine markeder. Det vil derfor fortsatt være behov for å vurdere i hvilken grad handlingsrommet i EU/EØS-reglene bør benyttes til å ha strengere krav der nasjonale forhold tilsier det, slik norske myndigheter bl.a. har gjort for å sikre hensiktsmessige krav til soliditeten i bankene. Samtidig skal ikke reglene utformes slik at de gir norske banker uforholdsmessige konkurranseulemper internasjonalt eller i forhold til utenlandske banker som har virksomhet i Norge.

Finansdepartementet har god dialog med finansnæringen gjennom bl.a. høringer, løpende kontakt om enkeltspørsmål og faste møter med bred agenda. Dialogen med Finans Norge og andre organisasjoner gir myndighetene verdifull innsikt i næringens vurderinger, erfaringer og synspunkter. Det gir et godt utgangspunkt for å balansere ulike hensyn i reguleringen, og for samarbeid om gode løsninger for pensjonssparere, forbrukere og brukere av offentlige tjenester. En god dialog gir også et godt utgangspunkt for felles innsats for bl.a. å sikre finansielle tjenester som samfunnskritisk funksjon, og for håndteringen av ekstraordinære situasjoner som kan oppstå og føre til sjokk i økonomien, som vi nå har sett etter koronautbruddet.

Kapitaltilgang til næringslivet

Det norske næringslivet er avhengig av et velfungerende kapitalmarked for å kunne finansiere lønnsomme prosjekter til priser som reflekterer forventet avkastning og risiko. Regjeringen vil fortsette å arbeide for et velfungerende kapitalmarked og med å forenkle tilgangen til risikokapital og kompetente investorer i tråd med Granavolden-plattformen.

Hovedinntrykket av kapitalmarkedet i Norge i en normalsituasjon er at de norske verdipapirmarkedene fungerer godt, at norske finansforetak er solide og likvide, og at offentlige ordninger bidrar til å finansiere prosjekter som ikke lett finner ordinær markedsfinansiering. Den norske tilbudssiden og integrasjonen med utenlandske markeder gir næringslivet et diversifisert finansieringstilbud, og samlet sett synes lønnsomme prosjekter i normale tider å ha god tilgang til finansiering.

Banklån har over tid vært den dominerende kilden til gjeldsfinansiering av norsk næringsliv. Mens norske banker og større norske bedrifter kan hente kapital i utenlandske verdipapirmarkeder og fra utenlandske finansforetak, kan nye og mindre bedrifter i større grad være avhengig av norske og lokale kapitalkilder.

Regjeringen vil bidra til at det norske verdipapirmarkedet skal være en effektiv finansieringskilde for næringslivet og attraktivt for investorer. Da må aktørene ha tiltro til at markedet er velregulert og gjennomsiktig, at relevant informasjon er allment tilgjengelig, og at overtredelser av regelverket blir forebygget, avdekket og fulgt opp.

For å bidra til at levedyktige bedrifter ikke skal gå under på grunn av likviditetsproblemer i den ekstraordinære situasjonen etter koronautbruddet har myndighetene lansert tiltak rettet mot kapitalmarkedene. Det ble i slutten av mars etablert en statlig garantiordning for banklån til små og mellomstore bedrifter, og ordningen ble utvidet til å omfatte også større bedrifter i begynnelsen av april. Statens obligasjonsfond er gjenopprettet for å bidra til økt likviditet og kapitaltilgang i obligasjonsmarkedet. Gjennom de direkte støtteordningene er det bevilget økt støtte til virksomheter med forsknings- og innovasjonsaktivitet, som er viktig for å opprettholde omstillings- og vekstevne når utbruddet er over.

Verdipapirisering og obligasjoner med fortrinnsrett

Verdipapirisering innebærer at utlån og andre finansielle eiendeler pakkes sammen og konverteres til omsettelige verdipapirer. Det vil oftest være en bank som verdipapiriserer eiendeler, med sikte på å tilpasse sin risiko eller finansiere utlånsvirksomheten, men ethvert foretak som eier utlån og andre finansielle eiendeler, kan i prinsippet gjennomføre verdipapiriseringer. Verdipapirisering kan lette tilgangen til kreditt for enkelte låntakergrupper, og gir flere alternative investeringsmuligheter. Verdipapirisering kan imidlertid også bidra til økt kompleksitet i finanssystemet, og potensielt medføre vesentlig høyere systemrisiko hvis reguleringen ikke er god nok, slik en så i USA i forkant av finanskrisen. Verdipapirisering har vært lite brukt i Norge bl.a. som følge av at reglene som muliggjorde denne type transaksjoner, ble opphevet ved innføring av ny finansforetakslov i 2016, men det har vært utbredt ellers i Europa og i enda større grad i USA.

I EU er det fastsatt et nytt regelverk som skal fremme bruken av verdipapirisering innenfor forsvarlige rammer. Verdipapiriseringsforordningen ble vedtatt i desember 2017, og trådte i kraft i EU 1. januar 2019. Verdipapiriseringsforordningen og tilhørende endringer i annet EU-regelverk er EØS-relevant, men ennå ikke del av EØS-avtalen. Departementet hadde frem til 30. september 2019 på høring en utredning om hvordan de nye verdipapiriseringsreglene kan gjennomføres i Norge, og arbeider nå med en lovproposisjon.

Europaparlamentet og EUs råd oppnådde i februar 2019 enighet om utformingen av et nytt regelverk om obligasjoner med fortrinnsrett («covered bonds»), basert på et forslag fra EU-kommisjonen i mars 2018. Regelverket ble formelt vedtatt i EU i november 2019. Formålet er å fremme bruken av OMF i Europa, både som finansieringskilde og investeringsobjekt. Regelverket skal bl.a. harmonisere definisjoner og egenskaper ved OMF, herunder etablere «European Covered Bonds» som en merkelapp som tilfredsstiller visse krav, og styrke forbrukervernet gjennom nye tilsynsoppgaver. Det legges opp til at regelverket skal kunne settes i kraft i Norge samtidig som i EU. Finanstilsynet har nylig utredet hvordan dette kan gjennomføres, og departementet sendte utredningen på høring 23. mars 2020. I prosessen med å fastsette forskrifter vil hensynet til harmonisering vektlegges i bruken av det nasjonale handlingsrommet.

Finansnæringens rolle i omstillingen til en lavutslippsøkonomi

Finansnæringen har en sentral rolle i omstillingen til en lavutslippsøkonomi. Som långiver og investor vil næringen kunne være pådrivere for omstilling i privat sektor. Næringen kan bidra ved å utvikle finansielle instrumenter og produkter som gjør det lettere for investorer å identifisere bærekraftige investeringer, og ved å tilby finansielle produkter som gir kundene insentiver til utslippskutt.

Næringen tilbyr i dag en rekke finansielle produkter med «grønn» eller bærekraftig profil rettet mot privat- og næringsmarkedet. Næringen har også en rolle som tilrettelegger ved utstedelser av grønne obligasjoner som skal finansiere prosjekter som har positiv klima- og miljøeffekt eller bidrar til klimatilpasning. Mangelen på universelt aksepterte prinsipper for å klassifisere grønne finansielle instrumenter og produkter kan hemme veksten i markedet, og gjøre det krevende for kundene å sammenligne produkter. Manglende standarder for grønne finansielle produkter åpner også for såkalt grønnvasking, hvor produkter markedsføres som grønne uten å ha beviselige klima- eller miljøeffekter.

Etablering av standarder kan øke kunder og investorers tillit til slike produkter, og legge til rette for at disse markedene vokser. Utviklingen av et klassifiseringssystem for bærekraftig økonomisk aktivitet og standarder og merkeordninger i EU kan redusere risikoen for grønnvasking, og gjøre det enklere for profesjonelle og ikke-profesjonelle investorer å identifisere bærekraftige investeringer.

Skadeforsikringsforetakene er direkte eksponert mot de fysiske effektene av klimaendringene i form av økte skadeutbetalinger etter hyppigere naturskadehendelser. Norske skadeforsikringsforetak er en viktig samarbeidspartner for det offentlige i arbeidet med klimatilpasning og forebygging av naturskader. Gjennom sin virksomhet har foretakene betydelig kunnskap om klima- og naturskaderisiko, bl.a. i form av skadedata som foretakene deler med Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap.

Digitalisering og finansiell teknologi

Norsk finansnæring var tidlig ute med å bruke digitale løsninger og tilby digitale, kostnadseffektive tjenester til sine kunder. Innovasjonstakten innenfor finansielle tjenester er fortsatt høy og kan gi nye endringer i markedsstrukturen fremover. EUs reviderte betalingstjenestedirektiv er ventet å bidra til økt konkurranse i markedet for betalingstjenester de nærmeste årene. Lov- og forskriftsregler som gjennomfører de viktigste delene av direktivet i Norge, trådte i kraft 1. april 2019.

De etablerte finansforetakene utfordres både av nye fintech-virksomheter og store teknologiselskaper som de senere årene har begynt å tilby finansielle tjenester. Financial Stability Board har pekt på at de store teknologiselskapenes inntog i markedet for finansielle tjenester kan øke konkurransen på kort sikt, men at det på lengre sikt er fare for ny markedskonsentrasjon. Den siste tiden har det vokst frem strategiske samarbeid mellom teknologiselskaper og etablerte finansforetak, bl.a. mellom Google og Citigroup og Apple og Goldman Sachs. I Norge har en sett noen av de samme utviklingstrekkene, med flere eksempler på at etablerte aktører i finansnæringen samarbeider både med globale aktører og lokale nykommere.

Fremveksten av Bitcoin og andre virtuelle valutaer har reist en rekke nye problemstillinger. Det er bred enighet internasjonalt om at virtuelle valutaer utgjør en risiko for hvitvasking og terrorfinansiering. EU-kommisjonen har, basert på arbeid og råd fra tilsynsmyndighetene EBA og ESMA, bedt om høringsinnspill om virtuelle eiendeler dekket av EU-regler om finansielle instrumenter under MiFID II eller som e-penger under e-pengedirektivet. For virtuelle eiendeler som i dag ikke er dekket av EU-reglene, vurderer Kommisjonen en felles regulering som bl.a. skal ta hensyn til forbrukervernet og markedsintegriteten.

En nylig utvikling i markedet for virtuelle eiendeler er fremveksten av kryptovalutaer med stabiliseringsmekanismer («stablecoins»). Financial Stability Board har definert slike valutaer som en virtuell eiendel utformet for å holde en stabil verdi relativt til en annen eiendel eller en kurv av eiendeler. Disse kan være sikret gjennom et utvalg tradisjonelle valutaer eller råvarer, eller ved bruk av algoritmer. En arbeidsgruppe nedsatt av G7 har uttalt at ingen slike globale valutaer bør introduseres i markedet før de juridiske og regulatoriske problemene er løst.

Nye aktører og bruk av ny teknologi i produksjonen av finansielle tjenester kan skape økt etterspørsel etter veiledning i regelverksspørsmål, særlig fra nye aktører med liten erfaring med regulering og tilsyn, men også fra etablerte finansforetak som ønsker å tilby tjenester på nye måter gjennom bruk av teknologi. Tilsynsmyndigheter i flere land har de siste årene søkt å legge til rette for innovasjon gjennom å etablere kontaktpunkter for veiledning og såkalte regulatoriske sandkasser.

I regulatoriske sandkasser gis utvalgte virksomheter mulighet til å teste ut bestemte produkter, teknologier eller tjenester på et begrenset antall kunder, i en begrenset tidsperiode og under tett oppfølging av tilsynsmyndigheten. Hensikten er både å øke tilsynsmyndighetenes forståelse av nye teknologiske løsninger i finansmarkedet, og å gi innovative virksomheter en bedre forståelse av regulatoriske krav og hvordan regelverket får anvendelse på nye forretningsmodeller, produkter og tjenester.

Finansdepartementet ba i november 2018 Finanstilsynet om innen utgangen av 2019 å etablere en regulatorisk sandkasse som del av et bredere informasjons- og veiledningsinitiativ. Finanstilsynet åpnet for søknader til sandkassen 12. desember 2019 med frist 12. februar 2020. Det kom inn 12 søknader som nå vurderes for opptak i første pulje i sandkassen. I lys av erfaringene fra den første runden med søknader, vil departementet sammen med Finanstilsynet vurdere om man bør åpne for løpende opptak til sandkassen og eventuelt andre tilpasninger.

Digitalisering bidrar til en mer effektiv offentlig sektor, mer verdiskaping i næringslivet og forenklinger for forbrukerne. Det er positive samspillseffekter av digitaliseringen av offentlig sektor og finanssektoren, og finansnæringen er en nyttig samarbeidspartner i statens digitaliseringsarbeid. I juni 2019 la regjeringen ved Kommunal- og moderniseringsdepartementet frem sin digitaliseringsstrategi for årene 2019 til 2025. Et godt samarbeid med finansnæringen vil fortsette å være en sentral del av dette arbeidet fremover, herunder prosjektet Digital Samhandling Offentlig Privat (DSOP). Gjennom DSOP bidrar finansnæringen til å utvikle digitale løsninger som kan gi store samfunnsøkonomiske besparelser. Koronasituasjonen har understreket fordelene ved et digitalisert samfunn. Bl.a. bygger den tekniske løsningen for kompensasjonsordningen for næringslivet som regjeringen lanserte etter utbruddet, på tidligere samarbeid og løsninger gjennom DSOP.

Finansiell folkefinansiering

Folkefinansieringsplattformer som kobler investorer med foretak og andre som trenger kapital, har vokst frem som et supplement til tradisjonelle finansforetak og markedsplasser. Kapitaltilgangsutvalget (NOU 2018: 5) pekte på tilrettelegging av folkefinansiering, både gjennom lån og egenkapital, som et av flere forslag for å øke tilgang på kapital for norsk næringsliv. Regjeringen vil legge til rette for folkefinansiering både gjennom forenklinger for næringen og økt trygghet for forbrukere. Regelverket er blitt justert slik at usikkerhet rundt enkeltstående tilfeller ikke er et utilsiktet hinder for at lånebasert folkefinansiering får utbredelse i Norge. Departementet vil følge utviklingen i det norske markedet og vurdere behovet for ytterligere regelverksendringer. Departementet vil spesielt følge med på regelverksutviklingen i EU, og hvilke føringer et felleseuropeisk regelverk for folkefinansiering legger for fremtidig norsk regulering av plattformer for finansiell folkefinansiering.

EØS-avtalen og forholdet til Storbritannia

EØS-avtalen er Norges viktigste handelsavtale, og gjennom denne avtalen er det etablert et felles indre marked for finansielle tjenester. Vårt finansmarked er dypt integrert med markedene i nordiske EU-land, og et velfungerende indre marked er av stor betydning for Norge. Vår finansmarkedsregulering er i stor grad basert på EØS-regler som igjen ofte samsvarer med internasjonale anbefalinger.

For at norske foretak og markeder kan ha en velfungerende tilknytning til det indre markedet, er det viktig at relevante EU-regler raskt tas inn i EØS-avtalen og gjennomføres i norsk rett. Da EØS-avtalen ble undertegnet i 1992, inneholdt den 45 rettsakter om finansielle tjenester, og frem til august 2016 ble det tatt inn ca. 135 nye rettsakter. Etter at rettsaktene som etablerer EUs finanstilsynssystem ble tilpasset og innlemmet i EØS-avtalen i september 2016, har innlemmelsestakten økt. Fra september 2016 til desember 2019 er det tatt inn mer enn 350 rettsakter, hvorav 267 bare i 2019. Så langt i 2020 har 17 rettsakter blitt innlemmet i EØS-avtalen. I midten av mars var det 97 finansrettsakter som var vedtatt i EU, men ennå ikke tatt inn i EØS-avtalen. Regjeringen vil i 2020 fortsette arbeidet med å innlemme EØS-relevante rettsakter i EØS-avtalen og gjennomføre dem i nasjonalt regelverk.

Departementet følger utviklingen i EUs regelverk på finansmarkedsområdet tett. Departementet vil fortsatt legge vekt på at lik virksomhet og lik risiko bør reguleres likt, og på at det er viktig å opprettholde og styrke finansiell stabilitet. I den forbindelse vil vi bl.a. påpeke behovet for nasjonal fleksibilitet i utarbeidelsen av regelverk og krav, herunder krav til egenkapital og likviditet. Der det er relevant, jobber departementet i samarbeid med andre berørte departementer, som i oppfølgingen av Kommisjonens arbeid med bærekraftig finansiering.

Storbritannia trådte ut av EU, og dermed også ut av EØS-avtalen, 31. januar 2020. Dagens EØS-betingelser blir videreført i en overgangsperiode som utløper 31. desember i år, med mindre EU og Storbritannia innen 1. juli blir enige om en utsettelse. Overgangsperioden kan maksimalt forlenges i to år. Norge og de to andre EØS-EFTA-landene forhandler med Storbritannia parallelt med EU. Et hovedmål for Norge er å videreføre så gode økonomiske forbindelser med Storbritannia som mulig innenfor rammen av EØS og basert på gjensidighet. Målet er at norske aktører skal beholde like god tilgang til det britiske markedet og den finansielle infrastrukturen i London som det EU-landene har.

Forbrukerne i finansmarkedene (kapittel 4)

Forbrukerne har behov for et særlig vern og gode rettigheter i finansmarkedene. Forbrukerne kan ha svake forutsetninger for å vurdere risiko, kostnader og avkastningspotensial for en del finansielle tjenester før avtaler inngås. Beslutninger med stor innvirkning på privatøkonomien, som opptak av lån til kjøp av bolig og valg av pensjonsprodukt, tas få ganger i livet, og det kan være lite rom for å prøve og feile.

Regelverket skal sikre at forbrukerne kan handle trygt med profesjonelle finansforetak, men det fritar ikke forbrukerne for risiko eller ansvar. Regjeringen er opptatt av at forbrukerne skal ha kompetanse og informasjon som gjør dem i stand til å ta gode beslutninger for egen økonomi.

Pågående regelverksarbeid

Forbrukervernet står sentralt i regelverk og tilsyn på finansmarkedsområdet, gjennom blant annet krav til kundebehandling, informasjon og rådgivning. I tillegg ligger mye av forbrukervernet i generelt regelverk under andre departementer, som f.eks. konkurranseloven og markedsføringsloven under henholdsvis Nærings- og fiskeridepartementet og Barne- og familiedepartementet. Barne- og familiedepartementet har også ansvaret for gjeldsordningsloven, som regjeringen nå arbeider med å revidere. Justis- og beredskapsdepartementet arbeider med endringer i inkassoloven basert på et forslag som er på høring frem til sommeren, og forslag til en omfattende revisjon av finansavtaleloven. Målet med revisjonen av finansavtaleloven er å gjennomføre EU-direktiver om boliglån, forbrukerkreditt og betalingskontoer og betalingstjenester, innføre tiltak mot gjeldsproblemer, og å modernisere lovens utforming og lovregulere forhold som i dag er regulert av ulovfestet kontraktsrett.

Finanstilsynet har kartlagt at særlig utenlandske finansforetak og filialer, men også en del norske foretak, ikke er tilsluttet en godkjent tvisteløsningsordning, som Finansklagenemnda. Kundene til disse foretakene har dermed et svakere vern av sine rettigheter og interesser, bl.a. ved at regler om dekning av forbrukerens sakskostnader i bestemte tilfeller ikke kommer til anvendelse. Høsten 2019 hadde departementet på høring forskriftsregler som pålegger alle foretak som tilbyr finansielle tjenester til forbrukere i Norge, å være tilsluttet et godkjent klageorgan. Departementet tar sikte på å følge opp høringsforslaget gjennom en forskrift og forslag om lovendringer.

Regjeringen satte i oktober 2019 ned et utvalg som skal gå gjennom eiendomsmeglingsloven og foreslå en fremtidsrettet regulering. I tråd med Granavolden-plattformen skal utvalget se på muligheter for forenklinger og økt trygghet for forbrukerne. Tillit til at omsetningen av eiendom skjer på en enkel og trygg måte, er sentralt for et velfungerende boligmarked. Utvalget skal legge frem sin utredning tidlig i 2021.

Kundemobilitet og konkurranse

Det har blitt enklere å bytte bank og forsikringsforetak de siste årene, bl.a. fordi norske banker har samlet seg om Finans Norges regler om samarbeid ved bankbytte. Justis- og beredskapsdepartementets forslag til ny finansavtalelov vil omfatte bl.a. lovfesting av mesteparten av Finans Norges regler. Lovforslaget skal bidra til hurtig og sikkert bytte av bankforbindelse, i tråd med EUs betalingskontodirektiv. Muligheten for å identifisere seg og signere konto- og låneavtaler raskt og digitalt med BankID har også gjort det enklere å bytte bank.

Andelen som bytter boliglånsbank, har ligget rundt 8–10 pst. de siste årene, mens andelen som reforhandler boliglånet, har ligget på ca. 25 pst., ifølge en undersøkelse fra Kantar. De vanligste svarene på hvorfor kundene ikke bytter eller reforhandler, er at de er fornøyd med banken sin eller tror det er lite å spare. Få svarer at de tror bankbytte er vanskelig. Det er enda færre som svarer at de tror det er vanskelig å bytte skadeforsikringsforetak, og det er også flere som bytter i dette markedet. Mange opplever det imidlertid som vanskelig å sammenligne tilbudte livsforsikrings- og pensjonsprodukter. Noe av utfordringen med pensjonsprodukter vil kunne løses ved innføringen av ordningen med egen pensjonskonto, hvor hensikten er å samle tidligere pensjonskapitalbevis og løpende opptjening på ett sted. Dette vil både gi den enkelte en bedre oversikt og øke konkurransen i markedet.

Regjeringen er opptatt av at det skal være enkelt å bytte bank, forsikringsforetak og andre tjenestetilbydere. Det krever at aktørene i finansnæringen enes om gode løsninger, og at regulering og andre rammebetingelser tilpasses utviklingen i markedene.

EUs reviderte betalingstjenestedirektiv, PSD2, trådte i kraft i Norge i april 2019 og åpnet opp for at nye aktører kan tilby tjenester basert på kontoinformasjon fra bankene. Det kan øke konkurransen mellom tilbyderne, og gjøre det enda lettere å bytte tjenesteleverandør eller bruke flere leverandører samtidig. I det norske markedet har en så langt ikke sett klare tegn til at nye aktører har gått inn og kapret betydelige andeler i markedet for betalingstjenester. I den grad markedsstrukturen har endret seg, har det heller vært gjennom samarbeid mellom eksisterende og nye aktører og ofte med tjenester som bygger på digital infrastruktur som har vært der en stund.

Når en etter hvert ser hvilke utslag ny teknologi i et åpnere marked vil gi, kan det være naturlig å vurdere behovet for ytterligere regelverkstilpasninger og andre tiltak. Regjeringen vil også vurdere EU-kommisjonens varslede gjennomgang av flyttbare kontonumre, det vil si at kunden kan ta med seg kontonummeret ved bytte av bank. Gjennomgangen skulle etter planen foreligge i september 2019, men er forsinket. Regjeringen vil derfor komme tilbake til spørsmålet i en senere finansmarkedsmelding.

Finansportalen drives av Forbrukerrådet, og er en av tjenestene som har gjort det enklere å få oversikt over finansielle tjenester og bytte tjenesteleverandør. Portalen samler inn og gir sammenlignbar og enkelt tilgjengelig informasjon om produkter i finansmarkedet, slik at forbrukerne kan finne de beste prisene og vilkårene. I vår har det vært en kraftig økning i aktiviteten på finansportalen, blant annet fra bankkunder som har sammenlignet renter på boliglån. Det bidrar til at konkurransen fungerer. Prisopplysninger fra Finansportalen blir også benyttet som grunnlag for normrenten og renter på statlige lån. Regjeringen mener at det er avgjørende at både forbrukere og myndighetene kan ha tillit til at Finansportalen gir prisinformasjon som holder høy kvalitet og er oppdatert til enhver tid. Det må derfor være en prioritert oppgave for Forbrukerrådet, som administrerer Finansportalen, å sikre at opplysningene fra Finansportalen til enhver tid er korrekte og dekkende.

Forbrukslån og betalingsproblemer

Tilgang til usikret kreditt, herunder kredittkortgjeld, gir mulighet til å jevne ut forbruket over tid, men skaper også problemer for dem som tar opp større lån enn de klarer å betjene. Forbruksgjeld er ofte en del av årsaksbildet ved gjeldsproblemer. I 2019 ble mer enn 1 av 10 forbrukslån misligholdt i mer enn 90 dager, mens det gjaldt 1 av 14 forbrukslån i 2018. I 2017 utgjorde forbruksgjelden i gjennomsnitt nesten 700 000 kroner i gjeldsordningssakene. Bankenes tap på forbrukslån økte betydelig i 2019, fra 1,7 til 2,7 pst. av samlede forbrukslån, etter å ha ligget relativt stabilt de siste årene.

Økt mislighold og tap på forbrukslån må ses i sammenheng med den sterke utlånsveksten som inntil nylig preget dette markedet. Det har vært betydelige utfordringer i markedet, bl.a. aggressiv markedsføring og mangler i bankenes kredittvurderinger. Regjeringen har derfor iverksatt en rekke tiltak, og ytterligere tiltak er under arbeid. Flere av tiltakene har kommet på plass gjennom 2019. Særlig har bankene måttet forholde seg til de nye kravene til utlånspraksis for forbrukslån siden mai i fjor, mens gjeldsinformasjonsforetakene kom i drift i løpet av sommeren. Tilgang til opplysninger om lånesøkernes usikrede gjeld gjør det lettere for bankene å unngå å gi forbrukslån til personer som har høy gjeld fra før. Kravene til utlånspraksis er også med på å sikre at forbrukerne ikke får ta opp gjeld de ikke evner å betjene.

Rammene for forbrukslånsbankenes virksomhet er dermed betydelig endret sammenlignet med situasjonen bare for ett år siden, og det har trolig bidratt til den avdempingen en har sett på forbrukslånsmarkedet. Samtidig gir den kraftige økningen i misligholdet grunn til uro. Det er nå viktig at bankene etterlever de mange nye pliktene som har blitt innført de siste årene. Regjeringen forventer at det over tid også vil bedre misligholdstallene.

Regjeringens forslag til ny finansavtalelov vil inneholde bestemmelser som styrker forbrukervernet ved inngåelse av kredittavtaler. Etter at lovforslaget er lagt frem for Stortinget, vil regjeringen se nærmere bl.a. på behovet for strengere regler om markedsføring av kreditt. Gjennomgangen av inkassoloven har blant annet som mål om å redusere inkassosalærene og å sikre at inkassosaker behandles på en betryggende måte.

Barne- og familiedepartementet vil evaluere gjeldsinformasjonsloven når gjeldsinformasjonsforetakene har vært i ordinær drift i to år, det vil si i 2021. Det er hjemmel i loven til å utvide opplysningspliktene til all sikret og usikret gjeld. Blant annet Forbrukerrådet, Finans Norge og Finanstilsynet har tatt til orde for å ta denne adgangen i bruk. Regjeringen mener en slik utvidelse vil være i tråd med intensjonen med gjeldsinformasjonsloven og bidra til å øke nytten av gjeldsinformasjonsforetakene.

Utviklingen det siste året tilsier etter regjeringens vurdering ikke at det er behov for å innføre såkalte rentetak eller kostnadstak for forbrukslån, som på Stortingets anmodning ble nærmere vurdert i Finansmarkedsmeldingen 2019. Så lenge det ikke har vokst frem noe stort marked for små lån med kort løpetid og svært høye effektive renter, slik det har gjort i en del land som har tatt dette virkemiddelet i bruk, vil ikke de potensielle gevinstene kunne forsvare ulempene. Et rentetak kan for eksempel virke normdannende eller legge til rette for koordinering av rentefastsettelsen til bankene, og føre til økte renter på samlede forbrukslån. Regjeringen følger imidlertid tett med på markedsutviklingen og effekten av innførte og varslede tiltak, og vil på den bakgrunn vurdere behovet for ytterligere tiltak.

Tilbud og bruk av kontanter

De fleste betalingene i Norge skjer i dag med elektroniske løsninger som betalingskort, mobilbetaling og nettbank. Våren 2019 ble mindre enn hver tiende betaling på utsalgssteder og mellom privatpersoner gjort i kontanter, mens det samme gjaldt hver fjerde betaling i 2007. Dette er resultatet av et effektivt elektronisk betalingssystem. Samtidig er det fortsatt behov for kontanter som betalingsmiddel og verdioppbevaringsmiddel, og som beredskap ved svikt i de elektroniske betalingssystemene.

Bankene har gradvis nedskalert kontanttilbudet over mange år, og den enkelte bank er ikke forpliktet til å opprettholde tilbudet på vegne av fellesskapet. Samtidig stiller finansforetaksloven krav om at bankene skal tilby kontanttjenester som møter kundenes forventninger og behov. Norges Bank og Finanstilsynet mener utviklingen skaper usikkerhet om hvorvidt kravet vil bli tilfredsstillende oppfylt fremover, og har gått inn for å forskriftsfeste konkrete krav til bankene.

Regjeringen har viet særlig oppmerksomhet om utviklingen i bankenes tilbud av kontanttjenester i de to siste finansmarkedsmeldingene. Regjeringens utgangspunkt er at bankenes ansvar for kontanttilbudet trolig håndteres mer effektivt gjennom bankenes egne fellesløsninger enn gjennom å regulere enkeltelementer som f.eks. kapasitet, åpningstider og geografisk spredning. I Finansmarkedsmeldingen 2019 varslet departementet at slik regulering likevel kan bli aktuell dersom bankene ikke raskt samler seg om hensiktsmessige fellesløsninger, eller hver for seg inngår avtaler som på annen måte sikrer alle bankkunder tilgang til et tilfredsstillende kontanttilbud.

Bankene har det siste året utviklet et felles rammeverk for innskudd og uttak av kontanter i butikker, gjennom et samarbeid i Finans Norge og Bits AS, som er finansnæringens infrastrukturselskap. Bits AS fastsatte i desember 2019 et regelverk som blant annet gir den enkelte bank mulighet for å avtale at deres kunder kan bruke kontanttjenester som tilbys av andre banker. Bankene kan også tilby sine kunder innskudd og uttak av kontanter i butikker tilknyttet BankAxept-systemet, eventuelt gjennom en tjenesteleverandør som Vipps AS, som ifølge Finans Norge nå har inngått avtaler med en rekke banker. Løsningen vil være tilgjengelig for bankkundene i løpet av våren 2020. Når løsningene har vært i drift ett år, vil det ifølge Finans Norge vurderes om det er behov for å utvikle ytterligere samarbeidsløsninger, f.eks. for innskuddsautomater.

Når banknæringens nye løsninger for å opprettholde kontanttilbudet har virket noen måneder, tar Finansdepartementet sikte på å be Finanstilsynet og Norges Bank om en ny kartlegging av kontanttilbudet. Da vil en også ha en bedre oversikt over konsekvensene av at DNB har sagt opp avtalen med Posten om å tilby grunnleggende banktjenester, med virkning fra 1. juli. Kartleggingen vil danne grunnlaget for en ny vurdering av om kontanttilbudet til norske bankkunder kan anses som tilfredsstillende over hele landet, eller om det kan være behov for nærmere regulering av bankenes plikter.

Forbrukere har etter finansavtaleloven alltid rett til å gjøre opp med kontanter hos en betalingsmottaker. Siden loven ble vedtatt i 1999, har det skjedd store endringer i tilgangen på ulike betalingsløsninger og i måten finansavtaler inngås på. Det kan derfor være behov for å se på om dagens regler er hensiktsmessige og om det er behov for presiseringer. Justis- og beredskapsdepartementet vil se nærmere på reglene om rett til kontant betaling i etterkant av arbeidet med en ny finansavtalelov.

Pensjon

Det vedvarende lave rentenivået og den økende levealderen i befolkningen har påvirket pensjonsmarkedet. Lavere forventet avkastning og økt utbetalingsperiode har gjort det dyrere å finansiere en gitt årlig og livsvarig pensjonsytelse. Over tid har tradisjonelle ytelsesordninger blitt faset ut, mens ny pensjonsopptjening stort sett skjer i innskuddsordninger. Det er likevel fortsatt en betydelig kapital bak rettigheter fra ytelsesordninger og da spesielt i fripoliser. Regjeringen vil legge til rette for trygge og forutsigbare rammer for privat pensjonssparing gjennom reguleringen av både pensjonsleverandører og pensjonsprodukter.

Et godt regelverk må vedlikeholdes og videreutvikles både for den voksende innskuddsdelen av markedet og for forvaltningen av midlene som ligger bak allerede opptjente pensjoner. For innskuddsordninger er arbeidet med å innføre egen pensjonskonto og utrede pensjonsopptjening fra første krone og første dag sentralt, mens det for ytelsesordningene særlig arbeides med regelverket for forvaltningen av pensjonskapitalen. De overordnede målene for regelverksarbeidet er trygghet for opptjente pensjoner, en effektiv og rasjonell forvaltning av pensjonskapital, god oversikt og mulighet til innflytelse over egen pensjon, og velfungerende konkurranse i pensjonsmarkedet.

Virksomheten til Norges Bank i 2019 (kapittel 5)

Norges Bank skal fremme økonomisk stabilitet og forvalte verdier på vegne av fellesskapet. Banken overvåker stabiliteten i det finansielle systemet, og gir vurderinger av utsiktene for finansiell stabilitet i offentlige rapporter flere ganger i året. Hvert kvartal gis et råd til Finansdepartementet om nivået på det motsykliske kapitalbufferkravet.

Norges Bank skal bidra til robuste og effektive betalingssystemer, og er oppgjørsbank på øverste nivå i Norge. Sentralbanken yter lån til banker og sentrale motparter, utsteder sedler og mynter, forsyner bankene med kontanter, og fører tilsyn med interbanksystemene. Norges Bank forvalter også bankens valutareserver.

Norges Bank forestår den operative gjennomføringen av pengepolitikken etter retningslinjer fastsatt i bestemmelse om pengepolitikken. I bestemmelsen slås det fast at det operative målet for pengepolitikken skal være en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2 pst. Inflasjonsstyringen skal være fremoverskuende og fleksibel, slik at den kan bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting samt bidra til å motvirke oppbygging av finansielle ubalanser.

Stortinget vedtok ny sentralbanklov i 17. juni 2019. Loven inneholder en ny formålsbestemmelse for sentralbankens virksomhet. Det har også blitt opprettet en ny komité for pengepolitikk og finansiell stabilitet.

Det viktigste virkemiddelet i utøvelsen av pengepolitikken er styringsrenten. I løpet av 2019 hevet Norges Bank styringsrenten tre ganger, fra 0,75 pst. til 1,5 pst.

Finansdepartementet gir hvert år en vurdering av Norges Banks utøvelse av pengepolitikken. Etter departementets syn har pengepolitikken i 2019 vært utøvd på en god måte. Det er etter departementets syn bred tillit til pengepolitikken hos markedsaktører, de akademiske miljøene og opinionen i alminnelighet.

Norges Bank forestår også forvaltningen av Statens pensjonsfond utland (SPU) på vegne av staten og etter nærmere bestemmelser fastsatt av Finansdepartementet. Forvaltningen av SPU, herunder resultatene og vurderingene av disse, omtales nærmere i en egen melding.

Virksomheten til Finanstilsynet i 2019 (kapittel 6)

Finanstilsynet fører tilsyn med at finansforetakene følger lover og forskrifter. Finanstilsynet gjennomfører regelmessige analyser av utviklingen i finansnæringen og av de økonomiske forholdene nasjonalt og internasjonalt. Ett av Finanstilsynets hovedmål er å bidra til finansiell stabilitet, og tilsynet legger i sin virksomhet vekt på både risikoen finansforetakene står overfor som følge av den makroøkonomiske utviklingen, og risikoen for det finansielle systemet og økonomien som finansforetakene samlet kan generere.

Finanstilsynet arbeidet i 2019 bl.a. med å videreføre arbeidet med modeller som benyttes i vurderinger av utviklingen i norsk økonomi og i stresstesting av bankene. Tilsynet gjennomførte stresstester av 20 norske bankkonsern og nær 90 mindre norske banker. I tillegg ble åtte forbrukslånsbanker stresstestet. Finanstilsynet deltar i EUs finanstilsynsmyndigheter og har tett samarbeid med andre nasjonale tilsynsmyndigheter.

Finanstilsynet gjennomfører løpende dokumentbasert tilsyn på grunnlag av rapportering fra foretakene, og dette danner sammen med overvåking av markedene og norsk økonomi grunnlag for en risikobasert utvelgelse av foretak for stedlig tilsyn. Stedlig tilsyn er viktig for å identifisere eventuelle problemer, og gir mulighet for tett dialog med ledelse og styre på et tidlig stadium, slik at nødvendige tiltak kan iverksettes på en effektiv måte. I 2019 gjennomførte Finanstilsynet til sammen 24 stedlige tilsyn i banker, kredittforetak og finansieringsforetak. I tillegg ble det gjennomført ni stedlige tilsyn med oppfølging av IRB-godkjennelser og fem stedlige tilsyn med IKT-infrastruktur, katastrofeløsninger og beredskap. Det ble også gjennomført 23 spesialtilsyn på IKT-området, og 12 stedlige tilsyn i forsikringsforetak og pensjonskasser. Finanstilsynet gjennomførte en rekke tilsyn på verdipapirområdet og innen regnskap og revisjon, eiendomsmegling og inkasso.

Virksomheten til Folketrygdfondet i 2019 (kapittel 7)

Folketrygdfondet er et statlig særlovselskap som forestår den operative forvaltningen av Statens pensjonsfond Norge (SPN) etter nærmere bestemmelser fastsatt av Finansdepartementet. Målet med forvaltningen er høyest mulig avkastning over tid, målt i norske kroner og etter kostnader. Markedsverdien av SPN var 268,7 mrd. kroner ved utgangen av 2019. Avkastningen av fondet var i 2019 12,4 pst., som er 0,4 prosentenheter høyere enn avkastningen av referanseindeksen fastsatt av departementet. Departementet legger hver vår frem en egen melding som gjør rede for forvaltningen av Statens pensjonsfond i året som gikk, herunder Folketrygdfondets forvaltning av SPN. Finansdepartementet har på bakgrunn av den pågående koronapandemien besluttet å utsette fremleggelsen av meldingen Statens pensjonsfond 2020.

Virksomheten til IMF (kapittel 8)

Det internasjonale valutafondet (IMF) skal fremme samarbeid om det internasjonale monetære systemet, styrke finansiell stabilitet globalt og regionalt, og støtte opp under internasjonal handel. Ved utgangen av februar hadde til sammen 18 land låneavtaler med IMF under institusjonens generelle ordninger og 39 hadde låneavtaler under de subsidierte ordningene forbehold lavinntektsland.

Norge stiller i dag til sammen 11,7 mrd. SDR (tilsvarende i overkant av 150 mrd. kroner med kursen 29. februar) til disposisjon for IMFs generelle låneordninger. Av dette er 3,75 mrd. SDR ordinære kvotemidler som Norge plikter å bidra med. Videre stilles 1,97 mrd. SDR til disposisjon gjennom IMFs multilaterale innlånsordning (NAB) og 6 mrd. SDR gjennom en bilaterale låneavtale. Deltakelsen i NAB og bilaterale lån er frivillig, og de nåværende avtalene løper ut i henholdsvis 2022 og 2020. Norge bidrar også med midler til de spesielle ordningene for lavinntektsland. Lån til IMF gis gjennom omplassering av Norges Banks valutareserve.

Medlemmenes finansielle forpliktelser og rettigheter, samt stemmevekt, er knyttet til landenes kvoter. Med jevne mellomrom vurderer IMF nivået på og fordelingen av kvotene. IMFs guvernørråd vedtok i februar å avslutte den pågående kvoterevisjonen uten å endre kvotene. Dette skyldtes i hovedsak at USA, som har blokkerende mindretall, ikke støttet en økning. Økte kvoter ville i praksis ha medført økt stemmevekt til fremvoksende økonomier.

For Norge er det viktig med stabile internasjonale forhold, åpne markeder og et velfungerende globalt sikkerhetsnett. Regjeringen mener Norge bør fortsette å bidra til å opprettholde IMFs finansielle styrke. Den globale krisen som følger av koronapandemien, gjør det ekstra viktig å sikre at IMF har tilstrekkelig finansiering til å bistå medlemmer i nød. Tillit til at multinasjonale finansinstitusjoner har tilstrekkelige ressurser er også viktig for å dempe kapitalutgang fra utsatte land i en slik krisesituasjon og å bedre lands tilgang til internasjonale kapitalmarkeder.

De bilaterale innlånsavtalene IMF har med en del medlemsland, løper ut ved kommende årsskifte. Hvis det ikke inngås nye avtaler, blir IMFs ressurser da betydelig redusert. For delvis å kompensere for dette vedtok IMFs styre i januar å doble lånebeløpene i NAB-ordningen med virkning fra januar 2021. Norge har mottatt en forespørsel i tråd med dette. Videre vedtok IMFs styre i mars rammeverket for en ny runde med bilaterale lån. Det legges der opp til at lånene i utgangspunktet skal ha samme omfang som i de gjeldende avtalene, men at beløpene reduseres tilsvarende som de økte NAB-bidragene når den nye NAB-ordningen trer i kraft. Dermed videreføres IMFs utlånskapasitet på dagens nivå.

Nye låneavtaler med IMF forutsetter Stortingets samtykke. Regjeringen legger opp til å be Stortinget om fullmakt til å doble det norske bidraget i NAB-ordningen og til å inngå en ny bilaterale låneavtale med IMF, i forbindelse Nasjonalbudsjettet 2021.

Som en del av responsen på koronakrisen har IMF bedt medlemslandene om bidrag til å fylle opp IMFs katastrofefond, som brukes til å subsidiere gjeldsbetjeningen til de fattigste medlemslandene dersom de rammes av større naturmessige katastrofer, herunder epidemier. Denne målrettede gjeldsletten når de mest sårbare landene og frigir midler som kan brukes til å håndtere krisen.

Regjeringen er innstilt på å følge opp IMFs forespørsel om bidrag til katastrofefondet, og vil i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2020 foreslå at Norge skyter inn 180 mill. kroner gjennom en bevilgning over bistandsbudsjettet.

Økt pågang fra fattige land som trenger støtte under koronakrisen, gjør at IMF også trenger mer midler til låneordningene for lavinntektsland som finansieres gjennom Poverty Reduction and Growth Trust (PRGT). Regjeringen legger opp til å fremme forslag for Stortinget i Revidert nasjonalbudsjett om å stille nye norske lånemidler til disposisjon for disse låneordningene.

Endringer av regelverk og konsesjoner i 2019 (kapittel 9)

Reguleringen av finansmarkedene består hovedsakelig av lover og forskrifter. Finansdepartementet har i oppgave å fremme lovforslag til Stortinget, og har etter lovgivningen hjemler til å fastsette forskrifter etter nærmere regler. Finansdepartementet har også myndighet til å gi konsesjon til etablering eller endring av virksomhet på finansmarkedsområdet, og stille vilkår for konsesjonene. En nærmere oversikt over de viktigste regelverksendringene i 2019 er gitt i kapittel 9. Kapitlet inneholder også en omtale av konsesjoner som ble gitt i 2019.

Til dokumentets forside