4 Risiko og sårbarheter

Helse- og omsorgssektoren står overfor et endret og mer sammensatt risiko- og trusselbilde. Arbeidet med helseberedskap må ta utgangspunkt i de risikoer og sårbarheter vi står overfor, slik at vi er best mulig forberedt på å møte fremtidige kriser. Samtidig må vi ha en grunnberedskap som tar høyde for uforutsette hendelser og kriser. Det er særlig viktig å rette oppmerksomheten mot risikoområder som har høy sannsynlighet og store konsekvenser, samt risikoområder med lavere sannsynlighet, men store konsekvenser. Seks sentrale risiko- og sårbarhetsområder omtales i denne meldingen:

• sammensatte trusler og krig

• digital sikkerhet

• forsyningssikkerhet

• pandemi og smittsomme sykdommer

• trygg vannforsyning

• atomhendelser som truer liv og helse

Klimaendringer har alvorlige konsekvenser. Arbeidet med helseberedskap må integrere hendelser og konsekvenser av klimaendringer. Det vil gjelde både i det strategiske arbeidet i Helseberedskapsrådet og i utvalgene på etatsnivå, samt lokalt i kommuner og helsetjenesten. Regjeringen vil vurdere hvordan den nasjonale analysen av sårbarhet og tilpasningsbehov i helse- og omsorgssektoren som følge av klimarelaterte endringer og akutte klimahendelser, skal følges opp for å sikre tilstrekkelig helseberedskap.

4.1 Sammensatte trusler og krig

Et krevende og mer sammensatt trusselbilde

Europa står i den mest alvorlige sikkerhetspolitiske situasjonen siden andre verdenskrig. Russlands rettsstridige invasjon av Ukraina markerer et tidsskille for Europa og viser hvilken trussel Russland kan utgjøre.

Den rettsbaserte verdensorden er under angrep. Grunnleggende verdier og oppfatning av spillereglene i internasjonal politikk er stridens kjerne mellom Russland og Vesten. Demokratier og menneskerettigheter er under press i stadig flere land. Kinas globale ambisjoner tydeliggjøres, og rivaliseringen mellom Kina og USA tiltar. Kinas utvikling får i økende grad betydning også for Norge. Norge må således være bevisst Kinas økende evne og kapasitet til å utnytte økonomiske virkemidler til egen vinning.

Det åpne samfunnet vi nyter godt av utnyttes av trusselaktører. Virkemidlene som benyttes kan være av mindre betydning isolert sett, men den totale summen utfordrer norske beslutningsprosesser og våre nasjonale sikkerhetsinteresser. Sammensatte trusler kan omfatte virkemidler som informasjonsinnhenting, påvirkningsoperasjoner, spredning av desinformasjon, cyberangrep, strategiske oppkjøp av norske virksomheter og kartlegging av kritisk infrastruktur.

Sabotasje mot Nord Stream-gassrørene i Østersjøen, høy kartleggingsaktivitet mot kritisk norsk infrastruktur og tilfeller av alvorlig innsidevirksomhet er eksempler som belyser spennet av utfordringer vi står overfor. Helse- og omsorgssektoren kan være et mål for destabiliserende operasjoner, hvor formålet er å svekke publikums tillit til kritiske samfunnsfunksjoner. Angrepene som pro-russiske aktører gjennomførte mot norske sykehus i januar 2023 er et eksempel. Angrepene medførte ingen reell risiko for hverken pasienter eller drift, og denne typen operasjoner må ses som en del av en bevisst og kontinuerlig gråsoneaggresjon gjennom påvirknings- og propagandaoperasjoner. Eksemplene viser dog hvor viktig det er å beskytte kritisk infrastruktur.

Etterretningstrusselen mot Norge vedvarer. Norske beredskapssystemer vil trolig være av interesse for fremmede etterretningstjenester. Etterretnings- og sikkerhetstjenestene trekker frem Russland, Kina, Iran og Nord-Korea som land som har interesse av å utføre etterretningsvirksomhet i Norge i 2023.1

Terrortrusselen mot Norge er høyst reell. Angrep utført av enkeltpersoner med eller uten tilknytning til ekstremistiske organisasjoner utgjør fortsatt den største terrortrusselen. Skyteangrepet i Oslo 25. juni 2022, og terrorhandlingene mot regjeringskvartalet og Utøya 22. juli 2011, er eksempler på slike angrep i Norge.

Helseberedskap – en sentral del av totalforsvaret

Sammensatte virkemidler, kunstig intelligens, teknologisk utvikling og kognitiv krigføring vil prege fremtidens trusselbilde og krigføring. Forsvarskommisjonen peker blant annet på hvordan det er sannsynlig at skillet mellom fred, krise og krig vil bli mindre tydelig i årene som kommer. Skillet utfordres av både statlige og ikke-statlige aktører. For å møte den alvorlige sikkerhetssituasjonen er det behov for å styrke samarbeidet mellom Forsvaret og det sivile samfunnet. Totalforsvaret utgjør en viktig ramme for denne styrkingen. Det er etablert flere samordningsfora som skal ivareta den tverrsektorielle koordineringen som er nødvendig for en effektiv og hensiktsmessig utvikling. For eksempel er Justis- og beredskapsdepartementet og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap tillagt koordinerende oppgaver knyttet til videreutvikling av det norske totalforsvaret. Helse- og omsorgsektorens sivil-militære arbeid vil ses i sammenheng med arbeidet i de etablerte samordningsarenaene.

Forsvarskommisjonen trekker frem helseberedskapen som en sårbarhet i totalforsvaret og et område som særlig vil kreve oppmerksomhet.2 Tiltakene som fremmes i meldingen er et ledd i å styrke helseberedskapen, og vil kunne bidra til en mer robust helse- og omsorgssektor med økt evne til å understøtte Forsvaret i krig.

Tydelige ledelses- og styringslinjer

Helse- og omsorgsministeren er konstitusjonelt ansvarlig for at det ytes helse- og omsorgstjenester i hele krisespekteret. Helse- og omsorgsdepartementet vil styrke den strategiske styringen av sivilt-militært helsesamarbeid. Det krever tett samarbeid med berørte departementer, også for å sikre samordning i styring av underliggende etater innen områder som berører helseberedskapen. Regjeringen vil etablere et utvalg på etatsnivå for sivilt-militært helseberedskapssamarbeid. Utvalget vil erstatte dagens formaliserte sivil-militære samarbeidsarena.3 Utvalget skal være komplementært og understøtte arbeidet på departementsnivå, i Sentralt totalforsvarsforum og Etatsforum for totalforsvaret.

Selv om helsetjenesten har beredskap, trening og erfaring med håndtering av masseskader, vil sikkerhetspolitiske kriser og militær konflikt ha høyere kompleksitet og spillereglene vil være annerledes enn ved sivile kriser. Det kan bli nødvendig å underlegge alle helseressurser i Norge felles nasjonal styring for best mulig utnyttelse og koordinering av tilgjengelige ressurser som personell, transportmidler, arealer, legemidler og utstyr. En slik omlegging vil omfatte både private og offentlige tjenesteytere. Helseberedskapsloven og øvrig helse- og beredskapslovgivning inneholder bestemmelser som gir nødvendige fullmakter. Samtidig vil Forsvaret ha en fremtredende rolle i koordinering av ressurser som er nødvendig for forsvaret av landet eller alliansens medlemmer i krig.

Sivilt-militært helseberedskapssamarbeid er i dag primært basert på avtaler og ulike samarbeidsordninger. Videre er det utstrakt koordinering og bruk av liaisoner i etatene. Mens Forsvarets operative innsats styres av Forsvarets operative hovedkvarter, har helse- og omsorgssektoren flere forvaltningsledd og foretak som er Forsvarets samarbeidsparter. Helsedirektoratet er forvaltningsmessig hovedkontaktpunkt for Forsvaret i det sivil-militære samarbeidet, leder dagens formaliserte sivil-militære samarbeidsarena4, og forvalter samarbeidsavtalen mellom helse- og omsorgssektoren og Forsvaret. Samtidig er det også utarbeidet samarbeidsavtaler mellom Forsvaret og flere helseforetak. Regjeringen vil styrke sivilt-militært samarbeid om helseberedskap for å møte masseskader og krig, og vil gå opp og klargjøre ledelses- og styringslinjer mellom Forsvaret og helse- og omsorgssektoren.

Én helsetjeneste – planforutsetninger og beredskapsplaner

Helseberedskapen må videreutvikles for å kunne møte alvorlige sikkerhetssituasjoner. Helse- og omsorgstjenesten må være koordinert med relevante aktører med tanke på hvordan helsetjenesten skal møte hele krisespekteret, også krig. Utgangspunktet er at vi har én helsetjeneste i Norge som har ansvaret for medisinsk evakuering, diagnostikk, behandling og rehabilitering også i krig og for masseskader i krig. Forsvaret har svært begrensede sanitetsressurser som er innrettet mot akutte militære behov. Det er nødvendig å se på sanitet og helse- og omsorgstjenestene i sammenheng.

Forstørr bilde

Foto: Forsvaret, Ole Sverre Haugli.

En felles risiko- og sårbarhetsanalyse skal legges til grunn for utvikling av scenarioer og felles planforutsetninger for den sivil-militære helseberedskapen. Det krever tydelige gjensidige forventningsavklaringer mellom Forsvaret og helse- og omsorgssektoren. Helse- og omsorgssektoren må gjennomgå hva dette betyr for sivile forberedelser og forberedelser koordinert med forsvarssektoren.

En militær konflikt der Norge er stridende part, vil kreve store omstillinger og utløse behov for mobilisering av personell, kompetanse og ressurser. Også en militær konflikt hvor artikkel 5 er utløst utenfor norsk territorium, vil involvere helse- og omsorgssektoren. Beslutninger om disponering av ressurser, behandlingskapasitet og prioritering av pasienter vil være underlagt krevende prioriteringsvurderinger i helse- og omsorgssektoren. Regjeringen vil sørge for at helse- og omsorgssektoren utvikler planverk og veileder for dette i samarbeid med aktuelle beredskapsaktører, og øver samhandling i alle deler av krisespekteret.

Helsepersonell – en begrenset ressurs

Forsvaret er avhengig av personell og kompetanse fra helse- og omsorgstjenesten for å ivareta funksjoner og egne sanitetsbehov. Beredskapsavtaler og mobiliseringsdisponering er ordninger som sikrer Forsvaret helsepersonell og kompetanse. Dette personellet jobber i helse- og omsorgstjenesten til daglig. Helsepersonell og spesialkompetanse er allerede en sårbar ressurs i helse- og omsorgstjenesten. Det er derfor viktig å avklare hvilket personell som må stilles tilgjengelig for Forsvaret. Som ledd i pilotprosjektet for utvikling av helseberedskapsplaner arbeides det med å koordinere styrkedisponering av helsepersonell mellom de regionale helseforetakene og Forsvaret. De overordnede føringene knyttet til bruk av personell vil fastsettes av regjeringen.

Informasjonsdeling i sanntid

Felles situasjonsforståelse øker vår evne til å håndtere kriser i hele krisespekteret. Likeledes er vår evne til å håndtere ulike hendelser avhengig av tilgang til informasjon og kommunikasjon. Dette krever gode og samkjørte kommunikasjonssystemer mellom Forsvaret og helse- og omsorgstjenesten, i det daglige og i krise. Av sikkerhetsmessige hensyn må deler av planverket beskyttes, og kommunikasjon må skje via graderte systemer. Det er derfor viktig at helse- og omsorgssektoren har tilgang til systemer for gradert kommunikasjon, sikkerhetsklarert personell og at kunnskap og kultur med tanke på håndtering av gradert informasjon, videreutvikles i sektoren.

Felles kapasiteter – medisinsk evakuering

Helse- og omsorgstjenestens kapasitet for medisinsk evakuering er i utgangspunktet ikke dimensjonert for håndtering av masseskader. Medisinsk evakuering av et stort antall skadde over tid forutsetter derfor flere og andre transportløsninger enn de som benyttes i fredstid.

Regjeringen utreder hvilke kapasiteter for medisinsk evakuering Norge har behov for fremover. I tillegg til behovet for strategisk luftevakuering, vil regjeringen se på løsninger for transportmidler på vei, bane og til sjøs. Det er en målsetting å videreutvikle en generisk verktøykasse hvor transportmidler raskt kan mobiliseres. Et eksempel kan være krav til omstilling av transportløsninger ved inngåelse av avtaler med busselskaper. Krigen i Ukraina har vist hvordan ombygging av busser kan være effektive transportmidler i en væpnet konflikt. Arbeidet er tverrsektorielt og handler om å se på hvordan samfunnets ressurser kan utnyttes best mulig.

Boks 4.2 Medisinsk evakuering fra Ukraina

Forstørr bilde

Foto: Forsvaret, Maria Smørholm.

Norge bidrar med medisinsk luftevakuering av pasienter fra Ukraina for behandling i Norge og andre land. Den medisinske evakueringen fra Ukraina er et samarbeid mellom flere departementer, de regionale helseforetakene, Helsedirektoratet og øvrig norsk helsetjeneste, Forsvaret, SAS, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Utlendingsdirektoratet og Integrerings- og mangfoldsdirektoratet. Den medisinske evakueringen skjer gjennom EUs ordning for sivil beredskap. Siden oppstart av den medisinske evakueringen i august 2022 har det per 15. november 2023 ankommet 333 pasienter til Norge. Videre har Norge i samme periode bidratt med medisinsk evakuering med fly av 1 067 pasienter til sykehus i andre land. I tillegg er 591 pårørende transportert sammen med pasientene.

SAS stiller fly til disposisjon og Forsvaret stiller med medisinsk personell og materiell. Dette er helsepersonell som til daglig jobber i norske sykehus. Regjeringen har besluttet å forlenge tilbudet om transport av pasienter til ut februar 2024, etter anmodning fra EU. Ved behov vil det være mulig med ytterligere forlengelse av dette tilbudet. Dagens avtale mellom Forsvaret og SAS om strategisk flyevakuering gjelder frem til mai 2025. Etter dette tidspunktet vil en ny avtale komme på plass som følge av SAS` flåtebytte.

Interdepartemental arbeidsgruppe

Regjeringen vil gjøre helse- og omsorgstjenesten bedre rustet til å møte sikkerhetspolitiske kriser og krig. Regjeringen vil derfor sette ned en hurtigarbeidende interdepartemental arbeidsgruppe ledet av Helse- og omsorgsdepartementet og med representanter fra Forsvarsdepartementet og andre relevante departementer, samt relevante etater og Forsvaret. Arbeidsgruppen skal blant annet utarbeide rammer for sivilt-militært helseberedskapsarbeid, klargjøre Forsvarets behov og forventninger til tjenester fra helse- og omsorgssektoren, bidra til å klargjøre ledelses- og styringslinjer og utarbeide mandat for utvalget for sivilt-militært helseberedskapssamarbeid, se punkt 2.2.1. Arbeidsgruppen skal levere sin rapport innen utgangen av 2024.

Økt bevissthet om sammensatte trusler

Å møte sammensatte trusler setter store krav til samarbeidet på tvers av sektorer. Etableringen av nasjonalt etterretnings- og sikkerhetssenter (NESS) er et viktig tiltak i denne sammenheng, der de tre EOS-tjenestene (Etterretningstjenesten, Politiets sikkerhetstjeneste og Nasjonal sikkerhetsmyndighet) og det ordinære politiet samarbeider om å analysere og formidle informasjon om sammensatte trusler. Justis- og beredskapsdepartementet har hovedansvar for å følge opp og koordinere regjeringens arbeid med spørsmål knyttet til sammensatte trusler. Samtidig har den enkelte sektor ansvar for å etablere tilstrekkelig motstandsdyktighet til å motstå sammensatte trusler basert på de overordnede vurderingene fra sentrale myndigheter.

Helseberedskapens evne til å møte sammensatte trusler styrkes gjennom økt motstandsdyktighet. Et viktig ledd i å forstå hva sammensatte trusler er, handler om å kjenne trusselbildet, egne verdier, egne sårbarheter og ha felles situasjonsforståelse, både i sektoren og på tvers av sektorer. Helse- og omsorgsdepartementet vil bruke det nyetablerte Helseberedskapsrådet aktivt i dette arbeidet. Samtidig vil departementet legge til rette for et kompetanseløft om sikkerhet, beredskap og forsvar som del av helseberedskapen gjennom utarbeidelse av en kompetanseplan.

Regjeringen vil:

• styrke sivilt-militært samarbeid om helseberedskap

• sette ned en hurtigarbeidende interdepartemental arbeidsgruppe, ledet av Helse- og omsorgsdepartementet og med deltagelse fra Forsvarsdepartementet og andre relevante departementer, for å fastsette overordnede rammer for sivilt-militært helseberedskapsarbeid

4.2 Digitale trusler og sårbarheter

Et skjerpet digitalt risikobilde

Digitale angrep og håndtering av digitale trusler og hendelser har blitt en del av normaltilstanden. De digitale truslene mot vår felles helsetjeneste øker stadig. Forsvarskommisjonen av 2021 viser til at det er «et skjerpet digitalt risikobilde».5 Digitale løsninger utgjør en stadig større del av helse- og omsorgssektoren. Det er en ønsket utvikling som styrker pasientsikkerheten, bidrar til bedre kvalitet på dokumentasjon og samhandling, samt effektiviserer og forenkler hverdagen. Digitale systemer er avgjørende også for logistikk, styring, forskning, anskaffelser og forsyningslinjer. Samtidig representerer digitaliseringen også økt kompleksitet og skaper nye sårbarheter og angrepsflater. IKT-systemer og ekom-infrastruktur er utsatt både for tilsiktede og utilsiktede handlinger.

Kompleksiteten og mangfoldet av systemer øker risikoen for brukerfeil og systemfeil, og trusselaktørene vet å utnytte sårbarhetene. Helsedata er et attraktivt mål for mange og pekes på som en årsak til at helse- og omsorgssektoren er spesielt interessant for trusselaktørene. Trusselaktørene spenner fra enkeltstående hackere og opportunistiske kriminelle, til organiserte kriminelle og stater med kapasitet og vilje til å bruke metoder som kan få drastiske konsekvenser. Statlige aktører har vilje og evne til langsiktige, strategiske handlinger.

Tilgjengelighet til de digitale systemene i helse- og omsorgssektoren har sviktet ved flere anledninger de seneste årene. Det har vært strømsvikt, brann, klimahendelser og tilfeller av virus eller angrep på systemene. Helse- og omsorgssektoren har rutiner for å stenge ned og isolere deler av IKT-infrastrukturen når en hendelse oppdages, for å unngå spredning og redusere skadeomfang. Med dagens trusselbilde må sektoren forberede seg på enda større hendelser, hvor det kan bli nødvendig å redusere tjenestetilbudet lokalt eller regionalt, flytte pasienter og replanlegge tjenestene. Det betyr å planlegge for scenarioer som har store samfunnsmessige konsekvenser. Planverket for slike scenarioer må holdes oppdatert og øvelser er nødvendig for læring og forbedring.

Digitale angrep i helse- og omsorgstjenesten kan føre til nedetid og bortfall av systemer eller at data påvirkes, skades eller kommer på avveie. Digitale angrep kan påvirke pasientbehandlingen og pasientsikkerheten, eller utgjøre en økonomisk og personvernmessig trussel. Også bortfall av strøm og ekom-infrastruktur kan gjøre IKT-systemer utilgjengelige, med mange av de samme konsekvensene. IKT-systemer kan fungere lokalt og på enkeltavdelinger, selv om regionale og nasjonale tjenester blir utilgjengelige. Nødstrøm og aggregater kan holde lokale systemer i gang en viss periode, men er tungvint og kan kreve etterarbeid med journalføring og kontroll.

Forebyggende tiltak tilpasset aktørmangfoldet og behovene i sektoren

Forebyggende tiltak er et kontinuerlig forbedringsarbeid som sektoren bruker store ressurser på. De mange aktørene og virksomhetene i helse- og omsorgstjenesten har likevel ulik kapasitet til å følge opp digital sikkerhet. Noen aktører er store virksomheter med egne sikkerhetsmiljøer, som regionale helseforetak og store kommuner. Det er også tusenvis av små aktører som legekontorer, private spesialister og kommuner. Disse er avhengige av god støtte og veiledning for å ivareta virksomhetsansvaret for IKT-systemer og infrastruktur.

Virkemidlene for å forebygge digitale angrep må tilpasses helse- og omsorgssektorens aktørmangfold. Virksomhetene er underlagt en rekke krav og reguleringer som gjelder informasjonssikkerhet og internkontroll. Personvernforordningen stiller krav om «tiltak for å oppnå et sikkerhetsnivå som er egnet med hensyn til risikoen», og sektorregelverket stiller krav om internkontroll og risikovurderinger. Etatene i helseforvaltningen og de regionale helseforetakene er gitt i oppdrag å arbeide systematisk med digital sikkerhet, herunder innføring og gjennomføring av Nasjonal sikkerhetsmyndighets grunnprinsipper, risiko- og sårbarhetsanalyser, oppdatering av planverk og gjennomføring av øvelser. Verdi- og skadevurderinger av registre med helsedata og tilhørende IKT-systemer skal inngå som rutinemessige analyser. Selvstendige aktører, som kommunene og næringsdrivende legekontorer, er underlagt de samme lovkravene.

Det er utarbeidet en bransjenorm for informasjonssikkerhet i helse- og omsorgssektoren (Normen) som skal understøtte aktørene. Normen stiller krav som konkretiserer og supplerer regelverket. Bransjenormen skal bidra til gjensidig tillit for informasjonsutveksling internt i sektoren og til at sikkerhetsnivået i sektoren holdes på et akseptabelt nivå. Direktoratet for e-helse er sekretariat for normarbeidet. I revidert nasjonalbudsjett for 2023 la regjeringen frem en beslutning om endringer i sentral helseforvaltning. Myndighetsoppgavene knyttet til digitalisering, inklusiv digital sikkerhet, vil inngå i Helsedirektoratets oppgaver, når direktoratet slås sammen med Direktoratet for e-helse fra 1. januar 2024. Helse- og omsorgsdepartementet vil følge opp at bransjenormen oppdateres og videreutvikles i takt med at nye teknologier vokser frem, når relevant regelverk fornyes og nye tjenesteformer tas i bruk.

Norsk helsenett SF har etablert HelseCERT som et sentralt og viktig overvåknings- og kompetansemiljø som bistår virksomhetene i sektoren. HelseCERT følger med på trafikk og hendelser i helsenettet og samarbeider med Nasjonal sikkerhetsmyndighet og andre aktører både nasjonalt og internasjonalt. De yter sikkerhetstjenester til alle aktørene i helse- og omsorgssektoren og bistår sektoren i forebyggende aktiviteter og i håndtering av hendelser. HelseCERT supplerer virksomhetsansvaret, men erstatter det ikke.

Forstørr bilde

Foto: Norsk helsenett, Vegar Herstrøm.

Gjennom Prop. 78 S (2021–2022) Økonomiske tiltak som følge av krigen i Ukraina er det bevilget 40 mill. kroner til et responsmiljø for kommunene (KommuneCERT) for å styrke kommunenes arbeid med digital sikkerhet. Regjeringen har besluttet at KommuneCERT skal etableres i tilknytning til HelseCERT. KommuneCERT vil fungere som en førstelinje til kommunene og koordinere henvendelser fra andre responsmiljøer slik at kommunene har ett kontaktpunkt ved hendelser.

Regjeringen har etablert en helseteknologiordning, for spesielt å støtte kommunene i digitaliseringsarbeidet. Det skal også etableres en veiledningstjeneste om krav og rammebetingelser som gjelder for sektoren. Sikkerhetskrav og hvordan regelverk blant annet knyttet til personvern og sikkerhet skal tolkes, vil være del av ordningen. Helseteknologiordningen presenteres i Nasjonal helse- og samhandlingsplan sammen med den generelle digitaliseringspolitikken for sektoren.

Kompetanse forebygger feil og reduserer risiko

Det er avgjørende at virksomheter i helse- og omsorgssektoren tilegner seg nødvendig kunnskap og følger med på endringer i risikobildet. Kompetanse om digital sikkerhet på alle nivåer er et forebyggingselement i alle virksomheter. Svak sikkerhetsatferd kan utgjøre en vei inn i systemene for trusselaktører. Nasjonal sikkerhetsmyndighet viser til at det ofte er de samme feilene som gjøres både i offentlige og private bedrifter, og at de fleste digitale angrep kunne vært avverget eller fått et mindre skadeomfang om Nasjonal sikkerhetsmyndighets grunnprinsipper hadde vært fulgt. Feilene inkluderer blant annet svake passord, deling av tilganger til flere enn det som er nødvendig for å utføre oppgaver, utdaterte systemer og utnyttelse av menneskelige svakheter.6 Kompetanse og sikkerhetskultur kan ha en positiv effekt på tilliten i befolkningen, til og mellom helsepersonell og mellom virksomheter. Regjeringen vil kartlegge og vurdere eksisterende kompetansetiltak, med formål om at virkemidler som fungerer godt kan deles og gjenbrukes i hele sektoren. Regjeringen følger opp antall studieplasser i de årlige budsjettprosessene og har for 2024 foreslått en økning på 100 studieplasser i IKT-utdanninger.

Lange verdikjeder som er krevende å kontrollere

IKT-systemer består av komponenter fra mange ulike produsenter. Også programvaren i hver enkelt komponent kan benytte kildekode og programvarebiblioteker fra mange forskjellige selskaper, og heller ikke alle leverandørene har oversikt over egne programvareavhengigheter. Forsvarskommisjonen7 peker på at en «stor andel av allierte lands kritiske digitale infrastruktur eies og driftes av private virksomheter, ofte utenfor egne landegrenser og dermed suverenitet. Dette betyr at viktige beslutninger om utvikling og sikkerhet i det digitale rom i stor grad blir fattet av kommersielle og ikke-statlige aktører utenfor de tradisjonelle mellomstatlige arenaene». Styring av risiko i slike kjeder er krevende både på virksomhets- og myndighetsnivå. Det er utfordrende å skulle ettergå alle involverte underleverandører og avtaleforhold.

Regjeringen peker i Meld. St. 9 (2022–2023) Nasjonal kontroll og digital motstandskraft for å ivareta nasjonal sikkerhet – Så åpent som mulig, så sikkert som nødvendig på behovet for oversikt over komplekse verdikjeder gjennom forebyggende sikkerhetstiltak med hjemmel i sikkerhetsloven, bruk av øvrig relevant regelverk og nasjonalt eierskap. Som oppfølging av meldingen, la regjeringen våren 2023 frem Prop. 109 LS (2022–2023) Lov om digital sikkerhet.

Kunstig intelligens har stor sikkerhetsmessig innvirkning

Nye teknologier som kunstig intelligens, syntetisk biologi og nevroteknologi utvikles globalt på tvers av statlige og private aktører. Det er store både konstruktive og destruktive muligheter i disse teknologiene.

Kunstig intelligens er viktig for helse- og omsorgssektoren og selv om aktiviteten er stor har vi bare så vidt begynt å ta i bruk denne teknologien. Økt konkurranse, store mengder data og forbedring av maskinlæring har gitt store gjennombrudd og fremskritt de siste årene. Både de menneskelige og de ikke-menneskelige bidragene i slike systemer har stor sikkerhetsmessig innvirkning – og dermed et stort skadepotensial.

Regjeringen øker forskningsinnsatsen innen kunstig intelligens med minst én milliard kroner de neste fem årene. Forskningsmilliarden vil bidra til større innsikt om hvilke konsekvenser teknologiutviklingen har for samfunnet. Helse- og omsorgssektoren er godt posisjonert for å ha gode prosjekter som del av denne satsningen. Norske helsemyndigheter følger dessuten tett med på etableringen av grunnleggende sikkerhetsprinsipper for utvikling av kunstig intelligens, spesielt gjennom EU-kommisjonens forslag til forordning – AI Act. Det jobbes aktivt i flere miljøer i sektoren for å avklare hvordan denne teknologien kan brukes på en forsvarlig måte, og hva som skal til for at vi har tilstrekkelig kontroll på eventuelle sikkerhetstruende sider ved teknologien. Kunstig intelligens blir blant et av temaene i regjeringens digitaliseringsstrategi, som er under utarbeidelse.

EU som drivkraft for styrket digital motstandskraft

EU arbeider bredt for å bygge egen motstandsdyktighet og redusere sårbarheter etter at samarbeidsrelasjonen med Russland forsvant med krigen i Ukraina. Flere regelverk er vedtatt for å sikre kritisk infrastruktur og informasjonssikkerhet hos virksomheter og i digitalt utstyr tilknyttet internett. Spesielt direktivene om sikkerhet i nettverk og informasjonssystemer (NIS-direktivet) og EUs Cyber Resilience Act er sentrale for digital sikkerhet. NIS-direktivet omfatter blant annet virksomheter i helsesektoren og implementeringen av direktivet inngår i regjeringens forslag om lov om digital sikkerhet. Loven vil stille minstekrav til sikkerhet i nettverks- og informasjonssystemer og varsling ved hendelser. NIS2-direktivet, som nylig ble vedtatt i EU, utvider virkeområdet og presiserer sikkerhets- og varslingskravene. Direktivet foreslår krav til informasjonssikkerhet for produkter som er tilknyttet internett, og at produsenter av utstyret stilles til ansvar for informasjonssikkerheten i utstyret. EU arbeider gjennom disse og en rekke andre direktiver knyttet til data og digitale tjenester, for å etablere seg som et geopolitisk sentrum for den digitale utviklingen. Demokratiske verdier som solidaritet, personvern, bærekraft og valgfrihet skal stå i sentrum for det digitale tiåret8 frem til 2030.

EU-kommisjonens forslag til forordning for det europeiske helsedataområdet skal bidra til mer helhetlige og sammenhengende krav til IKT-systemer i helsesektorene i EU. Minstekrav til sikkerhet og personvern i digitale løsninger er en del av forslaget. Forordningsforslaget er EØS-relevant og vil bli vurdert for innlemmelse i EØS-avtalen når det foreligger et vedtak i EU.

Systematisk tilnærming for styrket digital sikkerhet

Til tross for gode forebyggende tiltak, kan digitale hendelser vanskelig unngås helt. Hendelser i helse- og omsorgssektoren de senere årene, som angrepet på Helse Sør-Øst RHF i 2018 og Helse Nord RHF i 2022, har bidratt til å synliggjøre at det digitale området må integreres bedre i sektorens beredskapsplaner og -systemer. Det er gjennomført betydelige forbedringer i den digitale motstandsdyktigheten i de regionale helseforetakene de senere årene, basert på oppdrag fra departementet, erfaringer og hendelser. Digitale løsninger er en integrert del av virksomhetene og må inngå som en integrert del av virksomhetsstyringen i sektoren, og det må gjenspeiles i beredskapsplanene. Planverket må ta høyde for ulike typer scenarioer, hvor IKT-systemene og ekom-infrastrukturen kan være en liten eller stor del av krisen. Planene for å håndtere at IKT-systemer faller ut må øves på og oppdateres jevnlig. Det samme gjelder bortfall av ekom-infrastruktur. Ved større hendelser vil tverrsektorielt samarbeid og innsats ha stor betydning for utfallet der målet er å redusere skadeomfanget. Dette må også gjenspeiles i beredskaps- og øvelsesplanverket.

Risikovurderinger og sikkerhetstiltak må endres oftere, og i takt med et stadig endret risikobilde. En systematisk tilnærming i hele helse- og omsorgssektoren vil styrke den digitale sikkerheten. Det gjelder utarbeidelse av risiko- og sårbarhetsanalyser, trusselvurderinger, analyser og gode scenarioer, øvelser og oppdaterte beredskapsplaner. Regjeringen vil sørge for at digitale hendelser blir integrert i planverk, scenariobeskrivelser og øvelser. Den nye helseberedskapsorganiseringen skal ivareta dette, jf. punkt 2.2.

Regjeringen vil:

• etablere et utvalg på etatsnivå for digital sikkerhet for virksomhetene i helse- og omsorgssektoren, som også vil arbeide tverrsektorielt

• bygge kompetanse om trusselbildet og sikkerhetstiltak i helse- og omsorgssektoren og videreutvikle kompetansetiltak tilpasset ulike målgrupper

• videreutvikle overvåkning, deteksjon og analyse av digitale sårbarheter og trusler i helse og omsorgstjenesten og etablere KommuneCERT i tilknytning til HelseCERT

4.3 Forsyningssikkerhet

Betydelige avhengigheter og sårbarheter – sammensatte årsaker

Norge har en åpen økonomi og er avhengig av tilgang til globale markeder for import og eksport. Et endret geopolitisk landskap gjør at både Europa og USA vektlegger økt strategisk autonomi i egne markeder. Økonomiske følgeeffekter av Russlands invasjon av Ukraina har ført til sjokk på både tilbuds- og etterspørselssiden innenfor global handel, noe som har medført økt prispress på en rekke varer.

Manglende oversikt over verdikjedene, lange produksjons- og forsyningslinjer og få alternative leverandører gjør spesielt små land sårbare. Større kriser er ofte grenseoverskridende. Naturkatastrofer, epidemier, krig og konflikter, eller plutselige endringer i medisinske behov, kan gi store utslag i både tilbud og etterspørsel av legemidler og medisinsk utstyr, samt påvirke transport og distribusjon. Da settes vanlige markedsmekanismer ut av spill, og små markeder uten store alliansepartnere er særlig utsatt. Under pandemien tok store land, som India og USA, i bruk eksportrestriksjoner. Dette stoppet leveranser til Europa.

Helseberedskapen er avhengig av en rekke innsatsfaktorer. Tilgangen til legemidler og medisinsk utstyr er avgjørende for å kunne yte helse- og omsorgstjenester. Vannforsyningen er avhengig av kjemikalier for rensing av vann. Atomberedskapen trenger måleutstyr ved en atomhendelse. Avhengighetene er like store for innsatsfaktorer som ligger utenfor det konstitusjonelle ansvaret til helse- og omsorgsministeren. Det er betydelige tverrsektorielle avhengigheter. Det stiller store krav til samarbeid på tvers av sektorer. Uten tilgang til chiper vil de digitaliserte systemene i helseforvaltningen og helse- og omsorgstjenesten ikke fungere. Uten tilgang til strøm stopper systemer raskt opp. Matsikkerhet er et annet eksempel. Dersom ett ledd i forsyningskjeden svikter, kan følgene for beredskapen være store.

For helseberedskapen er som angitt særlig tilgangen til legemidler og medisinsk utstyr en kritisk innsatsfaktor. Det finnes omtrent 3 000 godkjente virkestoffer til legemidler i verden, og antallet øker. I overkant av 500 000 produkttyper omfattes av definisjonen av medisinsk utstyr. Egenarten ved disse produktene, markedene og verdikjedene er svært komplekse. Sårbarhetene og avhengighetene for tilgangen til slike produkter står derfor i en særstilling. Pfizers opprinnelige vaksine mot covid-19 besto eksempelvis av 280 innsatsfaktorer fra leverandører i 19 land. Samlet viser dette hvorfor Norge trenger internasjonalt samarbeid for å sikre tilgangen til legemidler og medisinsk utstyr.

Boks 4.6 Markedet for smittevernutstyr brøt sammen

Forstørr bilde

Foto: Peder Mathisen.

Pandemien viste hvor sårbare Norge og resten av verden var da markedet for smittevernutstyr brøt sammen som følge av etterspørselssjokk. Smittevernutstyr ble over natten mangelvare i både primær- og spesialisthelsetjenesten. Helse- og omsorgsdepartementet ga vide fullmakter til Helsedirektoratet og Helse Sør-Øst RHF som fulgte situasjonen tett. Helse Sør-Øst RHF etablerte raskt en transport- og logistikkorganisasjon og benyttet innkjøpskompetanse i Sykehusinnkjøp til å saumfare markedet for direkteinnkjøp av smittevernutstyr. De vanlige markedsmekanismene fungerte ikke og helseregionen etablerte tett samarbeid med Utenriksdepartementet og Avinor. Cargofly ble chartret gjennom Ethiopian Airlines og Qatar Airways. En kombinasjon av dyktighet, samarbeid og flaks gjorde at Norge lyktes med å skaffe til veie nødvendig smittevernutstyr.

Etablering av et direktorat for medisinske produkter

En robust organisering av forsyningssikkerheten legger et viktig fundament for god beredskap. Regjeringen vil fra 1. januar 2024 opprette et direktorat for medisinske produkter. Direktoratet vil gis et overordnet helhetlig ansvar for å overvåke hele verdikjeden for legemidler og medisinsk utstyr. Det gjelder fra forskning og utvikling til plassering på markedet, beredskap og forsyningssikkerhet. Dette ansvaret er i dag delt på ulike aktører i helse- og omsorgstjenesten og i helseforvaltningen. Ved å samle ansvaret for overvåkning av markedsaktører og markedsregulering for legemidler og medisinsk utstyr sammen med beredskap og forsyningssikkerhet sikres en helhet som styrker helseberedskapen. En viktig oppgave for direktoratet vil være å ha oversikt og innsikt i det globale markedet og kjenne aktørene. Direktoratet skal ha en tydelig følge-med-funksjon knyttet til forsyningssikkerhet inkludert oversikt over verdikjedene. Det skal omfatte analyser og overvåkning, både til vanlig og når forhold kan tilsi at tilgangen til legemidler og medisinsk utstyr er truet. Videreutvikling av Direktoratet for medisinske produkter medfører at behovet for lov- og forskriftsendringer vil gjennomgås.

Innkjøpsmekanisme for legemidler og medisinsk utstyr

For at Direktoratet for medisinske produkter skal kunne ivareta sitt ansvar innen forsyningssikkerhet vil regjeringen styrke arbeidet med forhandling og innkjøp av legemidler og medisinsk utstyr for det offentlige. I dag er det nasjonale ansvaret for forhandlinger og innkjøp av legemidler og medisinsk utstyr fragmentert, ved at det er flere etater i den sentrale helseforvaltningen, kommuner og helseforetak som står for innkjøp. Det innebærer at det ikke gjøres helhetlige vurderinger knyttet til bruk og potensial, og at forhandlingsmakten ikke utnyttes på en effektiv måte. Ved å samle fagmiljøer for innkjøp i den sentrale helseforvaltningen, styrkes spisskompetansen innenfor et område som har et betydelig potensial for å bidra til en mer robust helseberedskap. Samling av forhandling og innkjøp vil også legge til rette for at Norge i økende grad kan utnytte mulighetene som ligger i innkjøpssamarbeid på nordisk og europeisk plan. Dette vil bidra til å styrke forsyningssikkerheten, samtidig som det ikke bryter med ansvaret til kommuner og helseforetak.

Vår deltakelse i det europeiske legemiddelsamarbeidet er viktig i arbeidet med å sikre Norges tilgang til legemidler og medisinsk utstyr. Nordisk samarbeid kan aktivt understøtte det europeiske samarbeidet. Gjennom Nordisk legemiddelforum samarbeider de nordiske landene om blant annet innkjøp for å trygge forsyningssikkerheten av utvalgte legemidler. Nordisk legemiddelforum har på grunn av EUs styrkede helseberedskapssamarbeid besluttet å styrke samarbeidet for å bidra med en sterk nordisk stemme inn i det europeiske samarbeidet. Forumets samarbeid har skapt resultater og fått anerkjennelse i Europa. Samarbeidet viser hvordan landene gjennom felles innkjøp kan danne et større marked for å oppnå tilgang til legemidler som de ikke får alene.

For å møte utfordringene knyttet til antimikrobiell resistens må det etableres insentiver som legger til rette for å utvikle nye antibiotika og produksjon av eldre antibiotika. Norges restriktive bruk av antibiotika innebærer at vi fortsatt er et av få land som kan bruke smalspektrede antibiotika. Nordisk samarbeid om innkjøp av utvalgte eldre antibiotika har vært en suksess. Bruken av innkjøp som insentiv for tilgang til både nye og eldre antibiotika bør videreutvikles og utvides. Slik vil man kunne forebygge både mangel på antibiotika og antimikrobiell resistens. Nordisk samarbeid bør være en foregangsmodell for europeisk samarbeid.

Lagre av legemidler og medisinsk utstyr

Tilgangen til legemidler og medisinsk utstyr må hvile på en balanse mellom nasjonale og internasjonale tiltak. Viktige nasjonale tiltak gjøres gjennom bruk av regulatoriske virkemidler. Dette kan sikre at legemidler og medisinsk utstyr forblir i landet, eller at utlevering fra apotek og grossist kan rasjoneres og prioriteres. Videre er det behov for et godt planverk som sikrer sammenheng mellom nasjonale og europeiske fellestiltak.

Nasjonale lagre for legemidler og smittevernutstyr er viktig for å understøtte forsyningssikkerheten, særlig i den innledende fasen av en helsekrise. For å styrke den nasjonale beredskapen ble det derfor etablert betydelige rullerende lagre av legemidler hos legemiddelgrossistene under pandemien. Det tas sikte på å forskriftsfeste dette i løpet av 2023. Det ble også etablert store nasjonale lagre av smittevernutstyr under pandemien. Dette er nå etablert som et permanent nasjonalt beredskapslager som driftes av de regionale helseforetakene. Ved en ny pandemi eller krise hvor det er behov for uttak fra det nasjonale lageret, vil staten ved Direktoratet for medisinske produkter overta styringen av lageret. Videre tar regjeringen sikte på å forskriftsfeste at alle helse- og omsorgsinstitusjoner må ha lagre tilsvarende seks måneders normalforbruk av smittevernutstyr. Lagre vil likevel ikke kunne dekke hele behovet vårt for medisinske mottiltak i en stor eller langvarig krise. Hvilke legemidler og medisinsk utstyr som omfattes av lagrene, bør i større grad være dynamisk og basert på risiko- og sårbarhetsanalyser, samtidig som særskilte ordninger for CBRNE og antimikrobiell resistens bør vurderes. Regjeringen vil sørge for at beredskapslagrene for legemidler og smittevernutstyr opprettholdes og videreutvikles.

Forstørr bilde

Foto: Helse Sør-Øst RHF.

Gjennom EUs ordning for sivil beredskap (UCPM) og HERA etableres det strategiske lagre med legemidler og medisinsk utstyr i Europa for blant annet håndtering av CBRNE og antimikrobiell resistens. Disse lagrene opprettes i ulike land, og skal kunne distribueres i en krise.

Det å ha et slikt felleseuropeisk lager i Norge vil bidra til styrket beredskap både gjennom nærhet og integrert deltakelse i et arbeid som er viktig for hele Europa. Helse- og omsorgsdepartementet vil, i dialog med berørte departementer, vurdere om Norge skal tilby seg å være vertsland for et slikt strategisk EU-lager.

Integrert del av det europeiske samarbeidet

Gitt antall legemidler og det store spekteret medisinsk utstyr som markedsføres i Norge og i Europa, er det urealistisk at Norge kan være selvforsynt. Norges tilgang til legemidler og medisinsk utstyr i kriser forutsetter samarbeid gjennom full tilknytning til det styrkede europeiske helseberedskapssamarbeidet. I tråd med anbefalingen fra Koronakommisjonens andre rapport har regjeringen derfor besluttet at det skal gjennomføres forhandlinger med EU, med sikte på å inngå en avtale om norsk tilknytning til det styrkede europeiske helseberedskapssamarbeidet.

EU styrker arbeidet innen beredskap av legemidler og medisinsk utstyr. Det europeiske legemiddelbyrået (EMA) er gitt utvidet mandat for å overvåke Europas forsyningssikkerhet innen området. Regelverket om legemidler og medisinsk utstyr er i all hovedsak totalharmonisert innenfor EØS-området, og Norge er derfor en integrert del av arbeidet i EMA og det europeiske samarbeidet.

HERA er etablert for å sikre Europa tilgang til legemidler og medisinsk utstyr i en krise. HERA skal sørge for overvåkning av forsyningen og tilgangen til kriserelevante legemidler og medisinsk utstyr, forskning og utvikling, anbud, innkjøp og produksjon av legemidler og medisinsk utstyr i krise. HERA er gitt en stor rolle innen felles forhandlinger og innkjøp for å trygge tilgangen til legemidler og medisinsk utstyr. I tillegg arbeider EU-kommisjonen med målrettede tiltak på europeisk og regionalt nivå for å sikre tilgang til legemidler også utenfor krise, ved mangelsituasjoner eller i tilfeller der markedsdynamikken er spesielt krevende. Dette gjelder for eksempel antibiotika og tilgang til nye, dyre legemidler. EU har gjennom sitt styrkede helseberedskapssamarbeid tilgang til ulike finansieringsmekanismer for å kunne gjennomføre felleseuropeiske innkjøp. Målet er at Norge gjennom en fremtidig avtale skal kunne delta i alle former for felleseuropeiske innkjøp. Fordi markeder for legemidler og medisinsk utstyr har særlige egenskaper og utfordringer, klarer ikke Norge å ivareta forsyningssikkerheten gjennom kun nasjonale ordninger. For å trygge området fra et helhetlig ståsted er tilknytning til EUs samarbeid derfor viktig for å ivareta nasjonal forsyningssikkerhet for legemidler og medisinsk utstyr.

Regjeringen vil:

• samle etatsansvaret for forsyningssikkerhet og beredskap for legemidler og medisinsk utstyr i Direktoratet for medisinske produkter

• sikre forsyningen av medisinske mottiltak gjennom norsk tilknytning til EUs styrkede helseberedskapssamarbeid

4.4 Pandemier og smittsomme sykdommer

Smittsomme sykdommer forblir en trussel

Pandemier vil ramme oss igjen. Enkelte modelleringsstudier viser at det kan være rundt 25 prosent sannsynlighet for at et utbrudd som ligner covid-19-pandemien vil ramme oss de neste ti årene. Det er rundt 50 prosent sjanse for at det vil skje i løpet av de neste 25 årene.9

Risikobildet for smittsomme sykdommer omfatter et bredt spekter av trusler både nasjonalt og globalt. Nye utbrudd av smittsomme sykdommer og pandemier er ofte forårsaket av sykdommer som smitter mellom dyr og mennesker (zoonoser). Disse har økt vesentlig de siste tiårene. Miljø- og klimaendringer, befolkningsøkning, økt reiseaktivitet, livsstilsendringer og forflytning av store folkegrupper på grunn av krigshandlinger, matmangel, flom, tørke eller andre naturkatastrofer, kan gjøre det krevende å holde smittsomme sykdommer under kontroll.

Antimikrobiell resistens er en global trussel mot helsen, og den forsterker trusselen som smittsomme sykdommer utgjør. Antimikrobiell resistens innebærer blant annet redusert mulighet for å behandle alvorlige infeksjoner med standard medisinsk behandling. Globalt er dette et raskt voksende problem, og det påvirker også Norge. Både EU og Verdens helseorganisasjon vurderer at resistens mot antimikrobielle legemidler er en av de mest alvorlige truslene mot folkehelsen.

Farlige smittestoffer som kommer på avveie, kan forårsake alvorlig sykdom hos mennesker, dyr og planter. Det kan skje etter laboratorieuhell, eller som en villet handling for å gjøre skade (bioterror). Syntetisk biologi gjør det mulig å lage nye, farlige smittestoffer. Lett tilgjengelige metoder for syntetisk biologi øker risikoen for uønsket spredning av farlige smittestoffer.

Covid-19-pandemien – en krise som rammet hele samfunnet

I mars 2020 innførte Norge og de fleste land i verden de mest omfattende tiltak siden andre verdenskrig for å beskytte liv og helse, etterfulgt av omfattende tiltak for å beskytte økonomien. Covid-19-pandemien viste hvor sårbare Norge og verden er for smittsomme sykdommer som spres lett over landegrensene. Norge var ikke forberedt på en langvarig helsekrise som rammet hele samfunnet. Mange av de inngripende tiltakene ble ikke avviklet før etter nesten to år. Kommende pandemier kan ha høyere smittsomhet og høyere dødelighet enn covid-19-pandemien.

Forstørr bilde

Foto: Mimsy Møller, NTB.

Selv om Norge relativt sett kom godt ut av pandemien målt i antall døde og påvirkning på økonomien, har den vært en stor samfunnskrise også her i landet. Frem til 22. oktober 2023 er det registrert 5 824 covid-19-assosierte dødsfall i Dødsårsaksregisteret.10 Av disse var 1 983 personer yngre enn 80 år. Pandemien forsterket sosiale helseforskjeller i befolkningen, og det var store sosiale forskjeller i sykelighet og død.

Vi har ennå ikke oversikt over de langsiktige konsekvensene av pandemien, men vi vet at den hadde flere store helsemessige og psykososiale konsekvenser. Det er ikke gjort en fullstendig samfunnsøkonomisk vurdering av hva pandemien kostet Norge. De totale realøkonomiske kostnadene av pandemien i perioden 2020–2023, målt ved lavere BNP, beløper seg til rundt 270 mrd. 2019-kroner.11

Svakheter i det forebyggende smittevernarbeidet

Pandemien har vist svakheter både i det forebyggende smittevernarbeidet og i beredskapen. Smittevernkompetansen i helsesektoren er varierende. Som beskrevet i punkt 2.3 har koronakommisjonen løftet frem den avgjørende rollen kommunene har hatt i håndtering av pandemien, inkludert kommuneoverlegenes sentrale funksjon i håndteringen. Samtidig er det mange kommuner, særlig blant de mindre kommunene, som er sårbare når det gjelder kompetanse og personell i smittevernarbeidet. Koronakommisjonen del 2 anbefaler at kommuneoverlegefunksjonen bør styrkes. De løfter frem betydningen av å ha et fagmiljø, noe som kan være vanskelig å opprettholde i mindre kommuner. De trekker også frem at interkommunale ordninger kan bidra til å skape faglige fellesskap for kommunelegene også i mindre kommuner. En nasjonal veileder for de samfunnsmedisinske oppgavene til kommunene som omtalt i punkt 2.3 vil bidra til å tydeliggjøre kommuneoverlegens rolle og klargjøre forventningene til kommunene. Kommunene og helse- og omsorgstjenesten bør få bedre smittevernfaglig og juridisk veiledning. Samarbeidet mellom kommunene og spesialisthelsetjenesten bør styrkes. Hensynet til smittevern bør i større grad ivaretas i planlegging og utforming av helseinstitusjoner. Både sykehjem og sykehus kan legge bedre til rette for isolasjon, renhold og ventilasjon. Gode smittevernrutiner er også spesielt viktig for forebygging av antimikrobiell resistens. Regjeringen vil revidere handlingsplanen for bedre smittevern i helse- og omsorgstjenesten 2019–2023. Læringspunkter etter covid-19-pandemien vil være del av dette.12

Manglende kontroll over farlige smittestoffer kan forårsake alvorlig sykdom hos mennesker, dyr og planter. Det kan også være del av terrorhandlinger eller villet bruk for å gi frykt, sykdom og skade. Regjeringen vil utvikle et regelverk om biosikring, inkludert veiledning og kompetansebygging i relevante sektorer.

Gode overvåkningssystemer og registre

Årlig varsles over 100 smitteutbrudd til Folkehelseinstituttet, der de fleste følges opp lokalt i kommunene og helseinstitusjoner. I tillegg er det de siste årene før pandemien meldt mellom 30 000 og 50 000 tilfeller med smittsomme sykdommer til MSIS13 årlig. Kommunene og de regionale helseforetakene trenger raske og enkle løsninger for tilgang til data og rapportering i smittevernarbeidet, både i det daglige og i kriser. Gode systemer som sørger for at utbrudd og mulige trusler oppdages raskt, og som bidrar med kunnskapsgrunnlag for situasjonsforståelse og risikovurdering, er en forutsetning for rask respons. Pilotering av avløpsvannsovervåking under pandemien synliggjorde at denne typen overvåking kan bidra til at signaler og endring i fordeling av virusvarianter oppdages 1–2 uker tidligere enn ved ordinær overvåking. Erfaringer fra pandemien viser blant annet at brukere i helsetjenestene og kommunene trenger rask tilgang til data for smittesporing og oppfølging av enkeltpersoner for å begrense videre smitte.

Boks 4.9 Styringsverktøy i smittevernarbeidet

Forstørr bilde

Kilde: Helseetaten i Oslo kommune.

Både i normalsituasjon og i kriser skal kommunene ha oversikt over smittesituasjonen og utviklingen i sin kommune. Under pandemien utviklet Folkehelseinstituttet en nasjonal fellesløsning som kommuner og statsforvaltere kunne bruke for å få oversikt over smittesituasjonen lokalt. Folkehelseinstituttet har i samarbeid med KS igangsatt et prosjekt for å etablere en mer permanent digital løsning som kan dekke flere behov og er bedre integrert i andre løsninger som kommunene bruker.

Flere kommuner utviklet også egne løsninger spesielt tilpasset behovene i kommunen. I Oslo kommune var det blant annet viktig å se på utviklingen i de ulike bydelene for å målrette innsatsen med testing, smittesporing og vaksinasjon. Illustrasjonen viser verktøyet Oslo kommune brukte under pandemien for oversikt over smittesituasjonen.

På sikt bør smittevernregistrene utvikles til et helhetlig infeksjonsregister. I dag er det fem ulike smittevernregistre. Disse er opprettet på ulike tidspunkt og som svar på forskjellige delbehov. Data til de ulike registrene blir mottatt på ulikt format, til dels fra de samme meldingsyterne. Det er i dag ikke en felles plattform for datamottak og rapportering.

Som del av arbeidet med å få til et mer helhetlig infeksjonsregister har Folkehelseinstituttet utarbeidet en strategi som beskriver løsninger for automatiserte prosesser for innrapportering av data, meldingsflyt, databehandling og analyse, kvalitetssikring og tilgjengeliggjøring av data. Det gjelder både i normalsituasjonen og for tilpasning og bruk i kriser. Dette inkluderer løsninger for samhandling med brukere i spesialisthelsetjenesten og kommunene, og for å legge til rette for rask tilgang til nødvendige data og for meldingsutveksling.

Formålet med et nasjonalt infeksjonsregister er raskere og bedre utnytting av eksisterende data til pasientbehandling, overvåking, smitteverntiltak og forskning. Et helhetlig overvåkingssystem må blant annet legge til rette for samhandling og tilgang på data i kommunene og helsetjenestene. Erfaringen fra beredskapsregisteret for covid-19 (Beredt C19) vil legges til grunn for arbeidet.14

Basert på dette vil regjeringen arbeide med en plan for modernisering av overvåkingssystemene innen smittevernområdet. Det omfatter blant annet:

• Digital infrastruktur for innrapportering, meldingsflyt, samhandling og tilgang på data i smittevernet mellom kommuner, spesialisthelsetjeneste og sentral helseforvaltning.

• Digitale verktøy og infrastruktur for kobling og sekundærbruk av eksisterende datakilder basert på erfaringer med Beredt C19.

• Utredning av juridiske konsekvenser, herunder personvernet.

Folkehelseinstituttet har i samarbeid med KS igangsatt et prosjekt for å etablere en digital infrastruktur som støtter sammenhengende tjenester for helseovervåking, analyse, statistikkproduksjon og deling av data som del av et helhetlig system for den digitale smittevernberedskapen i kommunene.

Smittesporingssystemer og smittestopp-apper er andre kilder til kunnskap innen smittevernområdet. Regjeringen vil vurdere hvordan data fra kommunale smittesporingssystemer enkelt kan integreres i nasjonale systemer og fra nasjonale systemer til kommunale. Erfaringene fra smittestopp-appen som ble utviklet under covid-19-pandemien, vil tas med videre i arbeidet med helseberedskapen.

Bredere involvering i beredskap og håndtering av pandemier

Koronakommisjonens første rapport peker på at det var kjent på forhånd at pandemisk influensa var den nasjonale krisen som var mest sannsynlig, og som ville ha størst negative konsekvenser. Likevel kunne beredskapen for å håndtere covid-19-pandemien vært bedre da den kom. Det var i liten grad utarbeidet scenarioer, planer eller gjennomført øvelser som tar høyde for å bruke virkemidler som å sette krav til eller stenge ned virksomheter i hele eller deler av landet, slik smittevernloven åpner for. Planene tok ikke høyde for å slå ned smitten og hva dette ville medføre av tiltak og konsekvenser i andre sektorer. Andre sektorer hadde i liten grad vært involvert i utarbeidelsen av plangrunnlag, og hadde ikke tatt høyde for å bli omfattet eller berørt av smitteverntiltak i egne beredskapsplaner. Planene omfattet i liten grad at krisen kunne vare over lang tid. Erfaringer fra pandemien har vist at når ulike sektorer medvirker i utviklingen av tiltakspakker, blir disse mer effektive og de negative konsekvensene færre. Det skal bygges videre på tiltakspakker med nasjonale smitteverntiltak som ble utarbeidet under siste del av covid-19-pandemien, etter involvering fra de ulike sektorene i samfunnet.

Regjeringen vil legge til rette for bredere medvirkning i organisering av helseberedskapen, oppdatering av aktuelle planer for pandemihåndtering og i krisehåndtering. Aktuelle aktører er andre sektormyndigheter, kommunal sektor, spesialisthelsetjenesten, frivillige organisasjoner, sårbare grupper og næringslivet.

Målrettede smitteverntiltak ved testing og smittesporing

Ved utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer er kontaktreduserende tiltak og testing, isolering, smittesporing og karantene (TISK) aktuelle virkemidler. TISK er tiltak som er målrettet mot personer som kan være smittet, og har mindre konsekvenser for samfunnet som helhet. Effektiv TISK som gjør at en har kontroll på smittespredningen, kan redusere behovet for omfattende kontaktreduserende tiltak. Derfor mener regjeringen at det skal foreligge planer og systemer for effektiv testing og smittesporing og muligheter for isolering og karantene som raskt kan iverksettes ved behov. Det bør foreligge vurderinger av nytte og kostnader ved ulike ordninger for TISK.

Forstørr bilde

Foto: Helse Bergen HF.

Rask og fleksibel respons bygger på systemer for å fange opp utvikling i smitte og systemer for rask tilbakemelding av analyseresultater til kommuner, helse- og omsorgstjenesten og sentral smittevernmyndighet. Digitalisering og modernisering gir muligheter for automatisk overvåkning og dermed raskere varsling og oppfølging med smitteverntiltak overfor enkeltindivider, lokalmiljø, regionalt eller nasjonalt. Videre skal det legges til rette for raskt å kunne oppskalere testing og laboratorieanalyser, herunder sekvensering ved større utbrudd. Sekvenseringskapasitet er viktig for å oppdage nye virusvarianter og smittevarianter under utvikling som har betydning for effektiv innretning av smitteverntiltak. Testkapasiteten skal kunne oppskaleres raskt, spesielt hvis symptomene er lite spesifikke, som ved covid-19-viruset. Det forutsetter at man har gode nasjonale referanselaboratorier som raskt kan sette opp analyser for nye agens, planer for storskala analyser og planer for oppskalering av testkapasitet i kommunene ved bruk av personellressurser.

Regjeringen vil klargjøre mulighetene for raskt å øke sekvenseringskapasiteten, som en del av pandemiberedskapen. Dette kan også omfatte kapasiteter i andre sektorer. Effektive smittesporingssystemer er et sentralt virkemiddel ved større utbrudd, i tillegg til overvåkning. Regjeringen vil i samarbeid med kommunesektoren legge til rette for at det utvikles brukervennlige smittesporingsverktøy med data som kan deles og brukes på tvers av kommuner og mellom kommuner og helseforetak.

Sterke smittevernfaglige miljøer

Det kreves stor kapasitet og sterk fagkompetanse for å håndtere en pandemi. Et sterkt nasjonalt smittevernfaglig miljø som sikrer løpende oppdatert kunnskapsgrunnlag, har god kontakt med kommunene, helsetjenesten og sentralforvaltningen er avgjørende for å sikre trygg håndtering.

I tillegg til smittevernfaglig kompetanse trengs det tett organisatorisk kobling til andre fagmiljøer som kan bidra med kunnskap og helhetlige vurderinger. Det inkluderer blant annet i) registerfaglig kompetanse til utvikling av beredskapsregister m.m.; ii) kompetanse om andre helsemessige og samfunnsmessige konsekvenser av tiltak, som psykisk helse og samfunnsøkonomi; og iii) kapasiteter til dialog med andre deler av sentralforvaltningen, kommuner, helse- og omsorgstjenesten og frivillige organisasjoner.

Regjeringen vil:

• styrke og modernisere overvåkingssystemene innen smittevernområdet

• ivareta sterke fagmiljøer innen smittevern, og legge til rette for faglig støtte og kompetanse lokalt

4.5 Trygg vannforsyning

Forurensning av drikkevann kan medføre risiko for tap av liv og helse. Bortfall av vann gir i tillegg andre store samfunnsmessige konsekvenser, som kan føre til behov for evakuering. Drikkevannet i Norge er i hovedsak trygt, og de fleste innbyggerne får drikkevann av god kvalitet. Likevel er det flere sårbarheter i vannforsyningen i mange kommuner som vil kreve tiltak for å ha robusthet og beredskap i møte med utfordringsbildet. Trygg vannforsyning er identifisert som en grunnleggende nasjonal funksjon, jf. sikkerhetsloven § 2-1. Drikkevann benyttes til drikke og matlaging, men det store volumet går til hygieniske formål som renhold, dusj og toalettspyling. Vannforsyning er nødvendig for å opprettholde funksjoner i skoler, barnehager, sykehus og andre helseinstitusjoner, samt i næringslivet.

Sårbarheter i vannforsyningen

Det kommunale ledningsnettet er generelt i dårlig forfatning, og lekkasjegraden er høy. Gjennomsnittlig lekker 30 prosent av vannet ut fra ledningsnettet. Fornyelsesgraden er lav og ikke tilstrekkelig til å unngå økende forfall. I en rapport utført for Norsk Vann beskrives et investeringsbehov på om lag 330 mrd. kroner i perioden 2021–2040 for å sikre infrastrukturen for vann og avløp.15 Risikoen for både bortfall av vann og forurensning av vannforsyningen er derfor økende.

Mer styrtregn, flom og tørke øker risikoen for svikt i vannforsyningssystemene. Askøy-saken i 2019 der over 2 000 personer ble syke med tarminfeksjon, tørkesommeren 2018, vintertørke med vannmangel flere steder langs kysten fra Vestlandet til Troms i 2021, knappheten på vann i Osloområdet sommeren 2022 og ekstremværet «Hans» i 2023 som fikk store konsekvenser for vannforsyningen mange steder i landet, er eksempler på risiko og sårbarheter i vannforsyningen.

Forstørr bilde

Foto: Vann- og avløpsetaten Oslo kommune, Simen Strand Jørgensen.

Kritisk infrastruktur kan også være mål for sabotasjehandlinger.16 Dette omfatter både fysisk skade, men også forurensning av kilder og angrep på digital infrastruktur og strømleveranse. Gjennom avtaler om leveranser av utstyr og tjenester kan utenlandske myndigheter få tilgang til informasjon om norsk kritisk infrastruktur. Norske virksomheter som forvalter viktige verdier, inkludert vannverkene, må være oppmerksomme på fordekte leveranser av utstyr og tjenester.

Endring i teknologi har gjort vannforsyningssystemene mer sårbare for mangel på grunnleggende innsatsvarer. Det dreier seg både om teknisk utstyr og kjemikalier som er nødvendig for å opprettholde produksjonen av drikkevann. Disse produktene inngår i den globale varehandelen, og tilgang er ofte avhengig av forhold utenfor Norges grenser. Videre har vannbransjen gjennomgått omfattende digitalisering og er potensielt mer sårbar for digitale trusler.

Basert på dagens og fremtidens trussel- og risikobilde og de sårbarhetene som er identifisert, er det nødvendig å iverksette tiltak. Dette gjelder både for å redusere sårbarheter i vannforsyningssystemene (særskilt med tanke på distribusjonssystemet) og styrke arbeidet med sikkerhet og beredskap (kompetanse, planverk, øvelser, reservevann, nødvann, forsyningssikkerhet, IKT-sikkerhet, fysisk sikring, tilsyn mv.).

Finansiering og organisering

Kommunal- og distriktsdepartementet, Klima- og miljødepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet bestilte i 2021 en mulighetsstudie for å synliggjøre effektiviseringspotensialet i vann- og avløpssektoren.17 Rapporten beskriver at vann- og avløpsorganisasjonene bør rustes slik at de er bedre i stand til å bruke riktige teknologier og arbeidsmetoder for å ta igjen etterslepet i utbedring av vann- og avløpsnettet. Særlig mindre kommuner har utfordringer med tilgang til kompetanse, og fagmiljøene er små. Regional organisering av de kommunale vann- og avløpsenhetene kombinert med mer statlig styring av sektoren, vil ifølge rapporten være det mest lønnsomme tiltaket samfunnsøkonomisk for å møte utfordringene i sektoren. Kommuner og selskaper bør vurdere om organisasjonsformen gjør en i stand til å levere tilfredsstillende tjenester i møte med risikobildet og identifiserte sårbarheter i vannforsyningen, eller om andre samarbeidsformer er nødvendig med hensyn til samfunnssikkerheten. I en nylig rapport fra Norsk Vann18 omtales ulike organisasjonsformer for den kommunale vann- og avløpssektoren. I rapporten presenteres eksempler på ulike former for interkommunalt samarbeid og hvilke forhold som bør vurderes.

Store investeringer er nødvendig for å øke fornyelsestakten i ledningsnettet. Kommunale drikkevannstjenester blir i all hovedsak fullfinansiert med vanngebyr til abonnentene etter selvkostprinsippet. Økninger i kommunale avgifter gir økte utgifter og levekostnader for innbyggerne, og innebærer vanskelige politiske avveininger. Det er bred enighet om at avgifter bør holdes på et lavt nivå. Samtidig vil manglende investeringer medføre en situasjon med lav utskiftingstakt. Dessuten er vannforsyningen i en monopolsituasjon som kan medføre at det ikke er tilstrekkelig oppmerksomhet på om driften er effektiv eller kan optimaliseres. Ifølge Riksrevisjonens rapport om myndighetenes arbeid med trygt drikkevann, mener kommunedirektørene at de viktigste hindringene for fornyelse av vannledningsnettet er forhold knyttet til finansiering og til kompetanse og rekruttering.19 Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at det ikke er iverksatt nok virkemidler for å oppnå målene om å redusere lekkasjer og fornye ledningsnettet for drikkevann. De løfter frem at det er mangelfull styringsinformasjon og kunnskap, og at det er behov for å se på regelverk, virkemiddelbruk og finansieringsmodell innen drikkevannsområdet. Små fagmiljøer og motstand mot interkommunalt samarbeid er i mulighetsstudien pekt på som svakheter innen vann- og avløpsområdet.

Regjeringen vil utrede om og hvordan ulike tiltak kan bidra til at kommunene oppgraderer vann- og avløpsanlegg og infrastruktur på best mulig måte. Tiltak som skal vurderes er blant annet sterkere statlige føringer, tiltak som kan stimulere til sterkere fagmiljøer og mer interkommunalt samarbeid, samt fordeler og ulemper knyttet til finansieringsordningene innen vann- og avløpsområdet. Selvkostprinsippet skal fortsatt være et bærende prinsipp.

Forstørr bilde

Foto: Anders Bekkelund.

Kompetanse og kunnskap

I Norge er det i overkant av 1 300 vannforsyningssystemer som forsyner mer enn 50 personer. I tillegg kommer en rekke mindre, private vannforsyningssystemer. Manglende kompetanse og begrenset samarbeid mellom kommuner innen vann- og avløpsområdet, gir utfordringer i møte med risikobildet og sårbarhetene i vannforsyningssystemene. I 2017 ble nasjonal vannvakt etablert for å sikre støtte til vannverkene i håndtering av hendelser som kan ramme vannforsyningen. Vannverkseiere kan få råd fra et bredt kunnskapsmiljø og personer med lang erfaring fra vannverksdrift. Det bidrar til å redusere uheldige konsekvenser av hendelser som rammer vannforsyningen, også konsekvenser som oppstår ved forstyrrelser.

Sterkere fagmiljøer innen vann- og avløp, for eksempel gjennom mer samarbeid mellom kommuner, er nødvendig for å redusere sårbarhet og risiko. Det er også utfordringer med å ta i bruk ny og avansert teknologi, og det er få abonnenter å fordele kostnadene på i små kommuner. Kunnskap og innovasjon er nødvendig for å redusere sårbarheter i vannforsyningen.

Økt kompetanse krever ytterligere stimulering til økt utdanningskapasitet og teknologiutvikling, samt at ny teknologi tas i bruk. Program for teknologiutvikling i vannbransjen skal evalueres.20 Evalueringen vil gi grunnlag for vurdering av videreføring, inkludert behov for justering eller utvidelse.

Bedre rapporteringssystemer

Vannforsyningssystemene rapporterer årlig en rekke data om sin vannforsyning til Mattilsynet. Dagens system for innrapportering av drikkevannsdata er utdatert, ressurskrevende, gir ikke oversikt over eller mulighet for å beskrive status ved behov, og gir ikke god nok styringsinformasjon til å kunne iverksette målrettede tiltak. Systemet begrenser kommunenes muligheter til å ta i bruk digitaliseringsløsninger som kommunene allerede har. Helse- og omsorgsdepartementet har bedt Mattilsynet starte arbeidet med å legge til rette for digital rapportering innen drikkevannsområdet. Det vil bidra til et bedre kunnskapsgrunnlag for målretting av innsatsen for å redusere sårbarhetene i vannforsyningen og bidra til tryggere drikkevann i hele landet.

Revisjon av nasjonale mål for vann og helse

Regjeringen vil fastsette nye mål for vann og helse med en tverrsektoriell gjennomføringsplan for å redusere sårbarheter og øke robustheten i vannforsyningen i landet. Behov for strengere regelverkskrav skal også utredes. En mer omfattende omtale av forventninger til kommunenes arbeid med drikkevannsforsyning er løftet inn i Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging (2023–2027).

Mattilsynets rolle

Mattilsynet skal veilede og føre tilsyn med vannforsyningssystemene, samt innhente kunnskap om status og situasjonen. Der det er hensiktsmessig, bør drikkevann og avløp ses i sammenheng. Mattilsynet og tilsynsmyndighetene innen avløpsområdet bør være samordnet i møtet med kommunene. Mattilsynet vil bli bedt om å påse at kommunene følger opp punktet i Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging 2023–2027, om at drikkevannsforsyning skal inngå i vurderingen av samfunnssikkerhet i kommuneplanens samfunnsdel og arealdel. I tillegg vil det bli vurdert om regelverk som omhandler drikkevann bør endres med sikte på å øke robusthet og sikkerhet i vannforsyningen.

Det finnes beredskapsplaner for omtrent 90 prosent av vannforsyningssystemene, men bare rundt halvparten av planene er oppdaterte. Videre er det utført beredskapsøvelser for rundt en tredel av systemene det siste året.21 På bakgrunn av trussel- og risikobildet vil regjeringen vurdere behov for en tydeliggjøring av kravene i drikkevannsforskriften. Helse- og omsorgsdepartementet har bedt Mattilsynet om å forsterke veiledning og tilsyn med sikkerhet og beredskap i vannforsyningen. Det vil blant annet omfatte områdene leveringssikkerhet, oppdatering av planer og gjennomføring av beredskapsøvelser. For å tydeliggjøre Mattilsynets koordinerende rolle innen sikkerhet og drikkevannsberedskap, vil regjeringen etablere et utvalg på etatsnivå for vann, se punkt 2.2.1.

Sikkerhet og beredskap i vannforsyningen

Beredskap innen vann- og avløpssektoren er tett knyttet til annen beredskap i kommunen og regionen. Oppdatert planverk, samhandling og øving er helt avgjørende for å kunne håndtere hendelser. Det vil gjelde alt fra nødvannssamarbeid til krisekommunikasjon ut mot innbyggere. Øving på hendelseshåndtering og gode systemer for samhandling er sentrale brikker for å få dette til å fungere. Regjeringen har pekt ut et responsmiljø for digital sikkerhet for kommunene, jf. punkt 4.2. Dette vil kunne bidra til å styrke sikkerhetsarbeidet også for kommunale vannverk.

Sammen med Finland og Sverige bruker Norge mye overflatevann til drikkevannsproduksjon. Derfor går det med store mengder vannrensekjemikalier både til drikke- og avløpsvann. Landene har også bedrifter som er viktige i skandinavisk og europeisk sammenheng for å sikre tilgang og produksjon av vannrensekjemikalier. I tråd med nordisk helseberedskapsavtale er samarbeidet styrket, og det pågår arbeid for å se på behov og muligheter for tiltak for å styrke egenberedskapen innen området.

Vannverkseierne skal sikre abonnentene tilgang til drikkevann til enhver tid. Mange vannforsyningssystemer mangler planer og tiltak som gir tilstrekkelig leveringssikkerhet, ifølge Mattilsynet. I perioden 2018 til 2020 gjennomførte Mattilsynet en handlingsplan for å sikre fremdrift i arbeidet med å etablere god leveringssikkerhet. Mangler knyttet til reservevannforsyning er under utbedring, og andel innbyggere med tilknytning til alternativ vannforsyning vil øke fra 67 prosent i dag til nærmere 80 prosent når Oslo får dette på plass.

Selv med god forebygging kan det oppstå situasjoner der det ordinære distribusjonssystemet ikke kan brukes. I slike tilfeller vil det være behov for å distribuere drikkevann ut med tanker, kanner eller lignende – såkalt nødvannsforsyning. Kommunene skal ha planer for nødvannsforsyning som del av sitt beredskapsplanverk. I dag finnes ingen nasjonal oversikt over nødvannsforsyning i kommunene. Det er behov for å kartlegge i hvilken grad kommunene har fulgt opp arbeidet og hvor stor andel av befolkningen som eventuelt kan forsynes med nødvann, samt om sårbare grupper og sykehus og andre helseinstitusjoner vil være dekket og har mulighet til å motta nødvann. I Helsedirektoratets siste ROS-analyse fra 2019 pekes det på til dels uklare ansvarsforhold innen beredskap for og tilsyn med nødvannforsyning til helseinstitusjoner i situasjoner hvor ordinær distribusjon ikke er tilgjengelig. Dette omfatter både drikkevann, sanitærvann og annet nødvendig bruksvann som helse- og omsorgstjenesten er avhengig av for å utføre sitt samfunnsoppdrag. Regjeringen vil kartlegge situasjonen for nødvannsforsyning og utrede eventuelle behov og tiltak.

Regjeringen vil:

• etablere et nasjonalt utvalg på etatsnivå for vannforsyning

• kartlegge situasjonen for nødvannsforsyning og utrede behov for tiltak

• redusere sårbarheter og øke robustheten i vannforsyningen, blant annet ved å fastsette nye mål for vann og helse med en tverrsektoriell gjennomføringsplan

4.6 Atomberedskap

Et endret trussel- og risikobilde for atomberedskapen

En atomhendelse vil ramme samfunnet bredt. Utslipp og spredning av radioaktive stoffer kan føre til konsekvenser for liv, helse, miljø og andre viktige samfunnsinteresser. En større atomhendelse i utlandet vil også kunne få store konsekvenser for Norge og norske interesser, herunder store følger for matproduksjonen og påvirke matforsyningen.22 Kjernekraftulykken i Tsjernobyl i 1986 er fremdeles den største kilden til radioaktiv forurensning i norske næringskjeder, landområder og ferskvannssystemer. Russisk krigføring i Ukraina har økt risikoen for en atomhendelse ved Europas største atomkraftverk i Zaporizjzja. Siden Russlands fullskala invasjon av Ukraina 24. februar 2022 har atomberedskapen vært forhøyet.

Europas kjernekraftverk eldes, og risikoen for alvorlige ulykker øker. Fukushima- og Tsjernobyl-ulykkene viste at atomhendelser kan få store negative konsekvenser. Videre skjer det endringer i teknologi som påvirker risikobildet. Dette omfatter blant annet nye typer våpensystemer, mobile reaktorer og flytende kjernekraftverk.

En atomhendelse i utlandet kan også få implikasjoner for norske borgere som reiser til og fra området eller i nærheten. En atomhendelse i utlandet kan i tillegg føre til større menneskeforflytninger med behov for innkvartering og medisinsk oppfølging ved innreise, noe som vil kreve stor innsats fra mange sektorer.

Totalberedskapskommisjonen løfter frem risikoen ved at når flere land utvikler kjernevåpen, øker også risikoen for at nukleært materiale og radioaktive kilder kan havne utenfor myndighetskontroll og brukes til å lage improviserte kjernefysiske eller radiologiske våpen. De påpeker videre at sikkerhetspolitiske endringer kan sette det internasjonale samarbeidet for atomsikkerhet og ikke-spredning av kjernevåpen i fare. Utsiktene til videreføring av og nye avtaler om rustningskontroll og nedrustning av kjernevåpen er usikre, og det er risiko for at nye land søker å utvikle kjernevåpen eller skaffe seg kapasitet til å kunne utvikle dem. Russlands trusler om å ta i bruk atomvåpen under gitte forutsetninger i forbindelse med deres krigføring mot Ukraina, er alvorlige. Videre er ferdselen med reaktordrevne fartøy langs norskekysten økende. En ulykke med et slikt fartøy kan gi radioaktive utslipp som rammer Norge.

Forsvarskommisjonen gir uttrykk for at utviklingen i sikkerhetssituasjonen tilsier at det vil være behov for å styrke atomberedskapen i mange sektorer. Videre har Forsvarskommisjonen pekt på behovet for å videreføre og utvikle det tverrsektorielle arbeidet. Totalberedskapskommisjonen har også tydelig fremhevet styrken i dagens tverrsektorielle samvirke.23 Totalberedskapskommisjonen har videre anbefalt at atomberedskapsarbeidet blir gjenstand for en nasjonal vurdering og prioritering i lys av endringene i risiko- og trusselbildet.

Norge går inn i en fase hvor atomreaktorene på Kjeller og Halden skal dekommisjoneres. Det innebærer at de skal nedbygges, fjernes og at radioaktivt avfall skal håndteres. Prosessen innebærer risiko fordi anleggene er gamle og vil gjennomgå store forandringer i tiden dette skal foregå. Etter at forskningsreaktorene ble stengt i 2018 og 2019, har det vært begrenset med transporter av nukleært materiale i Norge. I prosessen med dekommisjonering er det risiko for uønskede hendelser, både utilsiktede og tilsiktede handlinger. Risikoen vil variere over tid og i de ulike fasene av håndtering av radioaktive materiale, herunder transport og lagring.

Det er mange radioaktive kilder i Norge, blant annet i industrien. Ulykker knyttet til disse kildene, eller at kildene havner på avveie, kan også utgjøre en helserisiko.

Styrke forebygging av atom- og andre strålevernhendelser

Forstørr bilde

Foto: Arctic RHEIN, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap.

God forvaltning og et tydelig regelverk bidrar til å styrke det forebyggende arbeidet og redusere risikoen for atomhendelser nasjonalt. For Norge omfatter dette blant annet krav til – og tilsyn med – de norske atomanleggene, anløp av reaktordrevne fartøy, andre typer bruk av radioaktive kilder og håndtering av radioaktivt avfall inkludert brukt atombrensel. I 2019 gjennomførte Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA) en revisjon av norsk forvaltning for å vurdere effektiviteten i nasjonal infrastruktur og nasjonalt regelverk om strålevern og atomsikkerhetsområdet. Gjennomgangen viste at mye var bra. IAEA pekte på at det tverrsektorielle og sivil-militære samvirket i atomberedskapen var et eksempel på god praksis som kan være til etterfølgelse for andre stater. Samtidig viste gjennomgangen også behov for utbedringer. Det gjaldt blant annet forhold rundt strategi for håndtering av radioaktivt avfall, sikkerhet, kompetanse og ressurser. Oppfølging av anbefalingene pågår og følges opp i samarbeid med nasjonale aktører og IAEA.

Norge arbeider aktivt internasjonalt for å redusere risikoen for alvorlige ulykker, radioaktiv forurensning og at radioaktivt og spaltbart materiale kommer på avveie. Det internasjonale arbeidet er en integrert del av arbeidet med trusselvurdering, risikoforståelse og beredskap i Norge. Det internasjonale samarbeidet om atomsikkerhet skal videreføres og utvikles, blant annet gjennom IAEA, det europeiske atomenergifellesskapet (Euratom) og OECDs atomenergibyrå.

Utvikling av varslingssystemer, situasjonsforståelse og analyse

Det er et utstrakt internasjonalt samarbeid om varslings- og overvåkningskapasiteter, både knyttet til IAEA og Euratom. I tillegg har Norge en rekke bilaterale avtaler om varsling og informasjonsutveksling. Norge har et fungerende overvåknings- og varslingssystem, men det er behov for å vurdere oppdatering av eksisterende system. Blant annet skal målekapasiteten i nord styrkes.

Atomberedskapen krever rask respons og koordinerte tiltak i flere sektorer, på ulike nivåer og ulike geografiske steder. Ved en hendelse vil det raskt oppstå et stort informasjonsbehov i befolkningen og for å understøtte beslutninger om tiltak. Kritiske faktorer her er blant annet datatilgang for å kunne vurdere eksponering og risiko, kapasitet til å gjøre analyser og fortolke, samt kapasitet til å formidle oppdatert kunnskap tilpasset ulike målgrupper. Det er viktig med gode systemer og planer for dette hos aktørene som inngår i atomberedskapen, som må ligge klart og øves regelmessig, slik som det samordnede planverket til Kriseutvalget for atomberedskap.

Systemer og planer må blant annet omfatte mulighet til rask etablering av beredskapsregister for å få oversikt over helserisiko og konsekvenser, samt for å dekke andre kunnskapsbehov som er relevant for håndtering av en atomhendelse, jf. helseberedskapsloven. Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet og Folkehelseinstituttet skal i samarbeid med andre aktuelle etater, forberede etablering av beredskapsregister ved atomhendelser.

Gjennomgang av organisering og beslutningslinjer i atomberedskapen

Den nasjonale atomberedskapen er dimensjonert ut fra ulike scenarioer for atomulykker og hendelser som kan innebære ioniserende stråling eller spredning av radioaktivitet. Atomhendelser omfatter både ulykker og hendelser som følge av tilsiktede handlinger i fredstid, ved sikkerhetspolitiske kriser og ved væpnet konflikt.

Atomberedskapen i Norge er helse- og omsorgsministerens konstitusjonelle ansvar. Videre gir strålevernloven § 16 Kongen hjemmel til å organisere atomberedskapen. Kongen kan i en akuttfase, uten hinder av myndighetstildeling i andre lover, pålegge statlige og kommunale organer å gjennomføre evakuering, adgangsbegrensning til områder og tiltak knyttet til sikring av næringsmidler, herunder drikkevann og beskyttelse av dyr. Gjennomføring av tiltak er regulert i sektorlover, blant annet i politiloven, forurensningsloven og matloven.

Myndighet til å beslutte de definerte tiltakene i en akuttfase er siden 2013 delegert til Kriseutvalget for atomberedskap gjennom en kongelig resolusjon. Kriseutvalget for atomberedskap ledes av Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet, og er et tverrsektorielt utvalg med representanter fra sentrale myndigheter som har et spesielt ansvar ved en atomhendelse. I tillegg har Kriseutvalget for atomberedskap rådgivere som et faglig støtteapparat fra institusjoner og etater med spesiell kompetanse knyttet til atomberedskap. Statsforvalterne og Sysselmesteren på Svalbard er Kriseutvalget for atomberedskaps regionale ledd. Kriseutvalget for atomberedskaps beslutninger om iverksetting av tiltak krever konsensus blant utvalgets medlemmer. Tiltak som berører militære forhold og operasjoner skal alltid klareres med Forsvarsdepartementet. For øvrig har departementer eller regjeringen etter dagens kongelige resolusjon ingen fullmakter, slik at politiske beslutninger i en atomhendelse med hjemmel i strålevernloven må tas av Kongen i statsråd.

Kriseutvalget for atomberedskap har også oppgaver i det løpende beredskapsarbeidet, og fungerer som rådgiver for myndighetene i senfasen av en atomhendelse.

Departementene har i samsvar med sektorprinsippet ansvaret for at beredskapen innen egen sektor er tilfredsstillende og koordinert med øvrige sektorer. Ved eventuelle atomhendelser har de enkelte departementer og fagmyndigheter ansvaret for tiltak hvor fullmaktene ikke er lagt til Kriseutvalget for atomberedskap. De aktuelle departementenes samarbeid i det løpende beredskapsarbeidet organiseres gjennom Embetsgruppen for koordinering av atomberedskapen, som ledes av Helse- og omsorgsdepartementet. Ved en alvorlig atomhendelse, skal Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet og/eller Kriseutvalget for atomberedskap umiddelbart varsle Helse- og omsorgsdepartementet, det utpekte lederdepartementet, øvrige berørte departementer og Statsministerens kontor. Kriserådet ivaretar koordinering på departementsnivå gjennom lederdepartementet. I tillegg skal hele beredskapsorganisasjonen bli varslet, og det skal varsles internasjonalt.

Det er viktig å sikre god beredskap ved lokale hendelser med et skadested i Norge. Politiet skal etter politiloven organisere og koordinere hjelpeinnsatsen ved ulykkesstedet inntil ansvaret blir overtatt av annen myndighet. Dette gjelder også ved atomhendelser. Lokal hendelse med rask utvikling vil være avhengig av tydelige og raske beslutningsprosesser lokalt, der nødetater, redningstjeneste og kommuner vil være de sentrale aktørene, med bistand og råd fra fagmyndigheter. Statsforvalterne skal sørge for koordinering av tiltak regionalt og lokalt ved en atomhendelse. Ved hendelser som berører Svalbard vil Sysselmesteren og Longyearbyen lokalstyre være blant disse. Atomhendelser inngår i Sysselmesteren på Svalbards risiko- og sårbarhetsanalyse 2022–2026.

Erfaringer fra øvelser, pandemihåndtering, endringer i sentral helseforvaltning og utviklingen i den internasjonale sikkerhetspolitiske situasjonen, inkludert langvarig forhøyet atomberedskap for Kriseutvalget for atomberedskap i forbindelse med krigen i Ukraina, gir grunn til å gjennomgå dagens atomberedskap for å sikre at denne er organisert og fungerer hensiktsmessig i dag.

På bakgrunn av dette vil regjeringen gjennomgå strålevernloven og kongelig resolusjon om atomberedskapen. I arbeidet er det viktig å videreføre de bestemmelsene i dagens regelverk som fungerer godt. Med bakgrunn blant annet i erfaringer fra covid-19-pandemien vil det i gjennomgangen også vurderes om eksisterende kongelig resolusjon i tilstrekkelig grad tydeliggjør behovet for politisk behandling av inngripende tiltak med stor samfunnsmessig betydning. Samtidig må det sikres mulighet for raskest mulig iverksetting av tiltak på riktig nivå for å beskytte liv, helse og andre verdier. Beredskapssystemet må gi mulighet for fleksibilitet i responsen slik at tiltakene er tilpasset ulike situasjoner og utvikling av situasjoner. Det må være klare kriterier for hva som er en akuttfase og ikke, slik at det ikke oppstår usikkerhet om omfang og lengde på fullmakt som er gitt til Kriseutvalget for atomberedskap. Det er også behov for å gjennomgå ansvars- og rapporteringslinjer på alle nivåer. Strålevernloven skal vurderes for om den bør hjemle pålegg om tiltak som kan være nødvendig i enhver atomberedskapssammenheng. Det er videre behov for en gjennomgang av hvilke virksomheter som er representert i Kriseutvalget for atomberedskap og rådgivergruppen.

En atomhendelse rammer samfunnet bredt, og ulikt ansvar og ulike hensyn må ivaretas. Gjennomgangen av de juridiske rammene for atomberedskapen vil derfor involvere alle berørte departementer og ansvarlige sektormyndigheter.

Styrke DSAs kapasitet og kompetanse til håndtering av atomhendelser

Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet er en etat med stor fagkompetanse, og med god kapasitet tilpasset en normalsituasjon. Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet og Kriseutvalget for atomberedskap har imidlertid over lang tid arbeidet med en forhøyet beredskap, med en omfattende håndtering og koordinering knyttet til en økt risiko for en atomhendelse i Ukraina som skyldes Russlands krigføring. En atomhendelse vil i løpet av svært kort tid kreve mye ressurser og tverrfaglig kompetanse for å analysere situasjonen og ivareta kommunikasjon, råd og veiledning til regjeringen, helsetjenesten, andre sektorer, kommuner, statsforvaltere, næringsliv og befolkningen generelt. I tillegg er det behov for å sikre kapasitet og kompetanse til å vurdere samfunnsmessige, miljømessige, økonomiske og helsemessige konsekvenser av atomhendelser og nødvendige tiltak. Det forutsettes at mye kan ivaretas av aktørene i Kriseutvalget for atomberedskap og rådgivergruppen.

Regjeringen vil vurdere hvordan man skal sikre tilstrekkelig kapasitet og nødvendig kompetanse for Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet i en større krise og krig knyttet til en atomhendelse, herunder vurdere behov for planverk og avtaler med andre etater og organisasjoner. Dette omfatter blant annet evne til å bistå med ulik type kompetanse fra Kriseutvalget for atomberedskaps andre medlemmer og rådgivere knyttet til blant annet analyser, informasjonsarbeid og rådgivning. Blant annet skal Helsedirektoratet bistå i informasjonsarbeid om helseforhold ved atomhendelser. Det må også vurderes hvordan en ekspertgruppe beskrevet i kapittel 2 kan bidra dersom det er behov for mer langsiktige helhetlige analyser.

Ved en større hendelse knyttet til krig, terror eller trussel fra andre stater er det økt risiko for samtidige eller sammensatte hendelser. Det vil medføre en utfordring med kapasitet totalt sett i flere sektorer og behov for en bred tverrsektoriell koordinering. Utfordringer med samtidige hendelser må vurderes i atomberedskapen.

Forstørr bilde

Foto: Forsvaret, Frederik Ringnes.

Videreutvikle og styrke arbeidet med scenarioene i atomberedskapen

Atomberedskapen er basert på seks dimensjonerende scenarioer. Som del av arbeidet med utvikling av scenarioer for helsekriser generelt, vil regjeringen også vurdere scenarioene for atomhendelser, herunder hva disse innebærer av krav til beredskap i alle sektorer. Dette omfatter tilgang til nødvendig utstyr til måling av radioaktivitet og renseutstyr, i tillegg til medisinsk utstyr for blant annet beskyttelse og tiltak i miljøet som også omfatter håndtering av radioaktivt avfall etter en hendelse. Videre skal også helsetjenestens kapasitet til å håndtere en større atomhendelse med masseskade vurderes. Gjennom etableringen av Helseberedskapsrådet, hvor de regionale helseforetakene deltar sammen med Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet, vil helse- og omsorgsministeren styrke helsetjenestens arbeid med beredskap for å håndtere skader knyttet til atomhendelser.

I en første fase av en atomhendelse som rammer norsk territorium, vil innsatsområdet på kommunalt nivå være preget av lokale nødetater, redningstjeneste og lokale myndigheter. Det er behov for økt kompetanse og kapasitet til å kunne gjøre en innsats i et radioaktivt forurenset område. Det er også behov for å vurdere bedre nasjonal og regional støtte til kommunene i en slik krisehåndtering.

Regjeringen vil forsterke atomberedskapen, blant annet ved å oppdatere og utvide omfanget av offentlig informasjon, inkludert å sikre både bred og målrettet formidling til befolkningen; utvide kapasiteten til måling og kartlegging, inkludert anskaffelse av mer måleutstyr og beskyttelsesutstyr til innsatspersonell; kompetanseheving regionalt og lokalt; innkjøp av modellerings- og analyseverktøy; samt forbedret kapasitet for å avdekke eventuelle utslipp i nordområdene. Behovet for utvikling av graderte kommunikasjonsmidler vil også være aktuelt å vurdere i atomberedskapen, se punkt 4.1.

Med bakgrunn i den endrede sikkerhetspolitiske situasjonen, arbeides det med å vurdere et sjuende scenario, som handler om bruk av atomvåpen på eller i nærheten av norsk territorium. Det skal vurderes tiltak for å møte et slikt scenario.

Regjeringen vil:

• videreutvikle varslingssystemer og styrke atomberedskapen gjennom utvidet målekapasitet, kompetanseheving og modellerings- og analyseverktøy

• gjennomgå strålevernloven og kongelig resolusjon for atomberedskap for å sikre en hensiktsmessig organisering av atomberedskapen

• styrke Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet sin kapasitet og kompetanse til håndtering av atomhendelser gjennom tverrsektorielt samarbeid