10 Utforming av ordninger som gis en gunstig skattemessig behandling

10.1 Innledning

Som det framgår av drøftingen i kapittel 9, vil en skattefavorisering av sparing til pensjon ut fra de motivene som er angitt der, sette visse krav til utforming av sparekontraktene. Etter utvalgets mening er de viktigste kravene at innbetalinger skal være bundet til en nærmere angitt pensjonsalder, og at når pengene tas ut, skal dette skje i form av periodiske utbetalinger over en viss tid. Det skal altså ikke være mulig å konsumere hele beløpet ved oppnådd pensjonsalder. Imidlertid er dette forholdsvis generelle krav, og utvalget finner det nødvendig å gå nærmere inn i ulike aspekter ved utformingen av ordningene.

De generelle kravene åpner etter utvalgets mening for muligheten til å skille beslutninger vedrørende oppbyggingen av en pensjonsformue fra disponeringen av midlene etter at pensjonsalder er nådd. Dette forutsetter at kravene om binding og minste utbetalingstid overholdes. Utvalget ser ingen grunn til at det ikke kan åpnes både for større grad av finansiell risiko forbundet med oppbygging av pensjonsformuen og større valgfrihet med hensyn til grad av forsikringselement. Dette innebærer at markedet for pensjonssparing bør åpnes for banker, verdipapirfond og andre mulige tilbydere av forvaltningstjenester. Utvalget er av den oppfatning at begrensninger i de skattefavoriserte ordningenes omfang må gjelde EPES og TPES under ett. En vil åpne for noe større fleksibilitet når det gjelder periodiseringen av innbetalingen, noe som blant annet vil være en fordel for personer uten standard tilknytning til arbeidslivet. Det bør være adgang til å sette en noe lavere pensjonsalder enn 67 år i private pensjonsordninger. Dette foreslås under forutsetning av at folketrygdens pensjonsalder på 67 år holdes uendret.

Utvalget tar også opp problemer knyttet til deling av rettighetene i private pensjonsordninger ved samlivsbrudd. Disse problemene er uavhengige av om rettighetene er spart opp i skattebegunstigede pensjonsordninger eller ikke.

10.2 Ytelsesbaserte og innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger

De nåværende reglene for tjenestepensjoner er utformet med sikte på ytelsesbaserte ordninger. Egen pensjonsforsikring er aktuarisk oppbygd, og i praksis innskuddsbasert. I praksis er det allerede et element av innskuddsordning også i private tjenestepensjoner i og med at pensjonsretten i en del tilfeller knytter seg til en eksplisitt definert pensjon pluss rettigheter som springer ut fra hvor store midler som finnes i pensjonsordningen.

10.2.1 Risikoaspektet

Et mulig argument for å beholde kravet om ytelsesbaserte ordninger i TPES, er at den finansielle risiko tas av arbeidsgiver sammen med forsikringsselskapet. Forsikringsselskapet bidrar i form av en grunnlagsrentegaranti. Dette gir et incitament til arbeidsgiver om å forvalte midlene i pensjonsordningen på best mulig måte.

I utgangspunktet vil det i en innskuddsbasert ordning være mulig for den som forvalter ordningen å holde en høyere risikoprofil og dermed mulighet for en høyere avkastning. Samtidig flyttes altså den finansielle risikoen over på arbeidstakeren. Prinsipielt bør det være slik at den som tar risikoen også har innflytelse over forvaltningen av midlene. Derfor kan man tenke seg at arbeidstakerne i en innskuddsbasert tjenestepensjonsordning i større grad enn i dag vil være aktive i fondsforvaltningen, f.eks. gjennom fagforeningene.

10.2.2 Likestillingsaspektet

Et annet aspekt ved ytelsesbaserte ordninger er at premiesummen beregnes for arbeidsstokken under ett, og den enkelte er sikret en ytelse som står i forhold til tidligere inntekt og tjenestetid uavhengig av kjennetegn for øvrig. Dette favoriserer bl.a. kvinner som gruppe på grunn av den statistisk sett lengre levetiden. Forskjellen i levetid mellom kjønnene inngår i de aktuariske beregningene bak premiebeløpet, men utformingen av ordningen tilslører at det foregår en omfordeling. I en innskuddsbasert tjenestepensjonsordning vil slike forskjeller bli synliggjort. Man kan tenke seg at arbeidsgiver betaler inn like høy premie for kvinner og menn. En kvinne vil da ved pensjonsalderen ha en like stor pensjonsformue som en mann med samme inntektsprofil, men den gir grunnlag for en lavere pensjon. Skulle arbeidsgiver ha plikt til å sikre lik pensjon, ville premien bli høyere for kvinnen. Dette vil kunne virke negativt inn på kvinners yrkesmuligheter.

Dette illustrerer at begrepene likebehandling og forskjellsbehandling er problematiske. Anta at en kvinnelig og en mannlig ansatt i en bedrift er like når det gjelder alle andre relevante kjennetegn enn kjønn. De har vært ansatt like lenge, har hatt samme lønn på ethvert tidspunkt i karrieren, osv. Arbeidsgiveren kan opptre på to måter, enten sikre dem like stor pensjon, eller bidra like mye til å sikre dem pensjon. (Vi antar for enkelthets skyld at pensjonen i alle fall tar form av en livsvarig livrente). Hvilket av disse alternativene er likebehandling og hvilket er forskjellsbehandling? Det kan ikke på logisk eller begrepsmessig grunnlag gis noe svar på dette. Fra ett synspunkt er lik pensjon likebehandling mens likt bidrag, som gir ulik pensjon, er forskjellsbehandling; fra et annet synspunkt er likt bidrag likebehandling mens lik pensjon, som krever ulikt bidrag, er forskjellsbehandling. Man kan selvsagt mene at den ene ordningen er å foretrekke, men da må det argumenteres for dette direkte. Det at man eventuelt velger å kalle den ene ordningen likebehandling, beviser ingen ting.

Det synes for oss best i samsvar med den allmenne etikken i vårt samfunn å konsentrere oppmerksomheten om pensjonistens situasjon, og da blir konklusjonen at ordningen med lik pensjon er å foretrekke. Som nevnt vil dette gjøre kvinnelig arbeidskraft dyrere, og det vil virke uheldig inn på kvinners yrkesmuligheter. Dette er en høyst relevant motforestilling, men den rokker neppe ved konklusjonen vi nettopp trakk.

Vi understreker at også ved ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger fører lik pensjon for kvinner og menn til at kvinnelig arbeidskraft blir dyrere, selv om det ikke er like synlig. Dersom arbeidsstokken skifter fra å være i hovedsak mannlig til i hovedsak kvinnelig, vil premien til en ytelsesbasert ordning øke under ellers like forhold. I den grad arbeidsgiveren er klar over dette, kan det dempe interessen for å rekruttere kvinnelig arbeidskraft.

Det at lik pensjon synes best i samsvar med den allmenne etikken i vårt samfunn, impliserer ikke at staten skal bruke skattereglene til å påvirke valget mellom de to alternativene. Utvalget mener at man ikke bør opprettholde de rigide reglene om likebehandling innen TPES-ordninger som gjelder i dag, jf. punkt 9.8.3. Dersom innskuddsbaserte ordninger med likt bidrag og ulik pensjon for kvinner og menn skal falle utenfor skattefavoriseringen, må det være fordi man oppfatter dette alternativet som urimelig og usaklig forskjellsbehandling. Utvalget finner ikke at det er dekning for en slik karakteristikk. Det må være opp til arbeidsgiveren å velge mellom de systemene vi her har diskutert. Det kan meget vel tenkes at en fagforening ønsker et ord med i laget når denne beslutningen blir tatt, og som nevnt i punkt 9.8.3 er det ingen ting i veien for at fagforeningen søker å gjøre pensjonsspørsmål til forhandlingstema.

10.2.3 Oversiktlighet

Det kan hevdes at den pensjonsberettigede lettere holder rede på sine pensjonsrettigheter i en ytelsesbasert enn i en innskuddsbasert ordning. Dette er for så vidt forståelig når det gjelder sluttpensjonen siden den som regel er definert som en viss andel av sluttlønnen. Forholdet er gjerne motsatt når det gjelder oversikten over hva man til enhver tid har tjent opp.

Imidlertid er det heller ikke entydig hvor stor samlet pensjon som kommer til utbetaling ved pensjonsalder. De fleste ytelsesbaserte ordninger er bygd opp på følgende måte: Pensjonen sammen med ytelsene fra folketrygden skal i prinsippet utgjøre en viss andel av sluttlønn. I en privat tjenestepensjonsordning vil det bli beregnet et framtidig nivå på folketrygden for den enkelte. Den avtalefestede pensjonen defineres så som differansen mellom den gitte andel av sluttlønnen og den beregnede folketrygden. Ved utbetalingstidspunktet kan dette beregnede bidraget fra folketrygden avvike fra det faktiske. For personer med stabile inntekter vil forskjellen ikke bli så stor, men store svingninger i inntektene vil kunne gi store avvik.

I Statens Pensjonskasse og de kommunale ordningene samordnes pensjonen og folketrygden ved utbetaling, slik at ytelsens andel av sluttlønnen blir som lovbestemt. Denne ordningen kalles en bruttoordning.

10.2.4 Konklusjon

Til tross for de argumenter som taler for ytelsesbaserte ordninger, mener utvalget at det bør åpnes for innskuddsbaserte ordninger innenfor TPES. Imidlertid bør man stille visse krav til at den finansielle risikoen for arbeidstakeren begrenses. Forslaget må også ses i sammenheng med de andre forslagene til revisjoner av TPES som presenteres i dette kapittelet.

Innskuddsbaserte ordninger vil f.eks. gjøre det enklere å knytte de opparbeidede rettighetene til den enkelte. Det vil også forenkle det tekniske rundt oppbyggingen av fond. I kapittel 11 drøftes prosedyrer for behandling av premiefond. I tråd med konklusjonene som trekkes der vedrørende nåværende EPES, vil det heller ikke i en innskuddsbasert TPES være plass for premiefond slik begrepet er definert i gjeldende regelverk.

Utvalget ser at det kan oppstå problemer ved overgang mellom ytelsesbaserte og innskuddsbaserte ordninger. En type problemer vil oppstå ved overgang fra en ytelsesbasert ordning med en ikke-lineær opptjeningsprofil til en innskuddsbasert ordning. Ved en slik overgang vil særlig eldre arbeidstakere kunne komme dårlig ut. På grunn av opptjeningsprofilen vil arbeidstakere med kort tid igjen til pensjonsalder ha en premiereserve som ikke står i forhold til opptjeningstiden. Uten svært høye innskudd de siste arbeidsårene, vil de få en uforholdsmessig lav pensjon. Imidlertid kan man også tenke seg en rekke andre problemer. Disse problemene må det tas hensyn til ved utforming av reglene.

Utvalget understreker at ytelsesbaserte og innskuddsbaserte ordninger er prinsipielt forskjellige måter å tjene opp pensjonsrettigheter på. Det er viktig at dette kommer klart fram i regelverket. Ordningene må være definert slik at det er utvetydig hvorvidt en ordning er ytelsesbasert eller innskuddsbasert, og det bør fastsettes forskjellige sett av regler.

10.3 Forsikringselement og bind­ingstid

Et viktig trekk ved de nåværende ordningene har vært kravet om et forsikringselement. Det har hatt den konsekvens at bare forsikringsselskapene og spesielt godkjente pensjonskasser har kunnet tilby produkter som faller innenfor skatteloven.

I kapittel 9, punkt 9.6.2, diskuterer utvalget det prinsipielle vedrørende forsikringselementet i skattefavoriserte pensjonsordninger. Her gir utvalget et eksempel der man separerer spørsmålet om kontraktens varighet fra spørsmålet om forsikringselement ved å sammenlikne to kontrakter med like lang løpetid, hvorav den ene har dødelighetsarv og den andre ikke. Utvalget konkluderer her med at skattereglene bør stille seg nøytrale til hvorvidt kontrakten innebærer dødelighetsarv eller ikke. Et slikt krav om forsikringselement bør derfor etter utvalgets mening ikke lenger stilles for å komme innenfor reglene om skattefavorisering.

Et annet spørsmål er hvorvidt en kontrakt skal innebære en livsvarig utbetaling eller ikke. En livsvarig kontrakt må i praksis innebære dødelighetsarv og er følgelig et forsikringsprodukt.

I avsnittene 9.5 og 9.6 foretar utvalget en drøfting av argumenter for og imot favorisering av pensjonssparing. En av konklusjonene er at dersom slik sparing skal favoriseres, må det være fordi den er bundet fram til pensjonsalderen og har en utbetalingstid av en viss lengde deretter.

Utvalgets syn på binding før pensjonsalder er omtalt til slutt i avsnittet 10.3. Når det gjelder bindingstid etter pensjonsalder, taler argumentene i punkt 9.6.1 for en viss binding. Imidlertid regner mange med at det vil være i de første årene etter pensjonsalderen at man er best i stand til å nyte tilværelsen som pensjonist, og derfor har størst nytte av inntekt. Derfor er det helt rasjonelt å ønske å få sin private pensjonskapital utbetalt over et begrenset antall år. (Utbetalingen fra folketrygden varer i alle fall hele livet.) Dette behøver ikke vitne om kortsynthet slik at det er berettiget for samfunnet å gripe inn på paternalistisk grunnlag. Derfor kan argumentene i punkt 9.6.1 ikke brukes til å begrunne krav om svært lang bindingstid, og slett ikke krav om at utbetalingen skjer som livsvarig livrente. I punkt 9.6.3 er argumentasjonen av mer samfunnsmessig karakter, og der blir konklusjonen når det gjelder bindingstid en annen. For lettere å kunne opprettholde standarden på samfunnets sikkerhetsnett bør bindingstiden være i overkant av forventet levetid ved pensjonstidspunktet, dvs. til en alder der mange pensjonister forventningsmessig blir mer avhengig av omsorgstjenester. Ifølge opplysninger fra Statistisk sentralbyrå var forventet gjenstående levetid ved 67 år i 1991 beregnet til 13,50 år for menn og 17,22 år for kvinner. Utvalget er enig om at den nedre grensen for bindingstiden må være felles for EPES og TPES. For TPES er det i dag ingen eksplisitte regler, men de fleste ordningene praktiserer livsvarig utbetaling av pensjon. For EPES er regelen at utbetalingen minst må vare til fylte 77 år.

Utvalget mener at det er å gå for langt å kreve at utbetalingen skal være livsvarig. Dette vil være å legge all vekt på argumentasjonen i 9.6.3 og trekke den ut i sin ytterste konsekvens. Imidlertid er utvalget delt i to fraksjoner i spørsmålet om hvor den nedre grensen for utbetalingstid skal gå.

Hylland og Lillevold legger størst vekt på de argumentene som er framført i punkt 9.6.1. Det tilsier en ikke alt for lang minste bindingstid, og vi finner ti år passende. Det er i de fleste tilfeller realiteten i dagens regel for EPES. Regelen bør formuleres direkte som et krav om minste bindingstid.

Bragstad og Vale legger størst vekt på argumentene i punkt 9.6.3 og foreslår at man skal legge til grunn en minste bindingstid i området 15-20 år. Imidlertid er det best i samsvar med argumentasjonen om regelen er utformet som et krav om minste alder ved avslutningen av utbetalingsperioden. Om man tar utgangspunkt i 67 år som normal pensjonsalder, blir grensen i området 82-87 år.

Utvalget har også drøftet krav til binding før pensjonsalder. I utgangspunktet skal, etter utvalgets mening, innbetalte beløp til en pensjonsordning med skattefavorisering ikke kunne tilbakeføres. Det bør heller ikke være mulig å få ut innbetalt beløp mot tilbakebetaling av hele skattefordelen. Det må være snakk om en absolutt binding.

Imidlertid kan det tenkes enkelte unntak. Utvalget finner at dersom ordningen ikke inneholder noen uføreforsikring, og vedkommende blir varig sterkt ufør, bør ikke skattereglene være til hinder for at bindingen oppheves. Det kan også tenkes at det oppstår behov for tilbakeføring som følge av begrensningsreglene, jf. avsnitt 10.6, punkt 10.6.4, for en nærmere diskusjon. I tillegg bør det være mulig å tilbakeføre sparingen i avsluttede kontrakter der kapitalen tilsammen er mindre enn et visst, lite beløp. Skattefordelen må i det siste tilfellet tilbakeføres.

10.4 Hvem bør kunne tilby pensjonssparing

Utvalget har etter drøftingene i tidligere avsnitt kommet til at det ikke nødvendigvis må være et forsikringselement i en pensjonsspareordning for at den skal kunne være skattebegunstiget (jf. punkt 9.6.2 og avsnitt 10.3). I avsnitt 10.3 sier utvalget dessuten at en heller ikke bør kreve livsvarig utbetaling for at pensjonssparing skal være skattebegunstiget.

Den logiske konsekvensen av disse synspunktene er at skattefavorisert pensjonssparing uten forsikringselement bør kunne foretas gjennom andre finansielle tilbydere enn livsforsikringsselskaper. Dette gjelder bare innskuddsbaserte pensjonsordninger ettersom ytelsesbaserte ordninger i praksis inneholder et forsikringselement. Slik forsikring kan bare ytes av livsforsikringsselskaper og pensjonskasser.

Til tross for resonnementet ovenfor kan selvsagt andre forhold som hittil ikke er vurdert, tilsi at pensjonssparing med skattefordel reserveres for livselskaper og pensjonskasser. Utvalget vil derfor først drøfte en del argumenter for og mot skattefavorisert pensjonssparing gjennom andre finansielle tilbydere enn forsikringsselskaper. Deretter presenterer utvalget sin vurdering og sier noe mer om utformingen av eventuell pensjonssparing med skattefordel utenom livselskaper og pensjonskasser.

10.4.1 Konkurransehensyn

Flere tilbydere av skattefavoriserte pensjonsspareordninger vil medføre økt valgfrihet for den enkelte kjøper av pensjonsordninger og slik sett bidra til større samfunnsøkonomisk effektivitet. Økt konkurranse mellom tilbydere av pensjonsprodukter vil også bidra til at et eventuelt effektiviseringspotensial i livsforsikringsselskapene vil bli tatt ut til fordel for kundene.

10.4.2 Ulike institusjonelle ordninger

Innskudd i banker er i dag garantert gjennom en formell sikringsordning. Noe liknende finnes ikke for livselskaper eller verdipapirfond. Videre stilles det til dels ulike krav til egenkapitaldekning i banker og livselskap. Verdipapirfond omfattes ikke av tilsvarende kapitaldekningsregler. Dessuten er banker, livselskap og verdipapirfond underlagt ulike plasseringsregler.

Det kan hevdes at den formelle innskuddsikringen i bankene allerede innebærer en favorisering i statlig regi av sparing gjennom bank, ved at bankenes sikringsfondsavgift er lavere enn en aktuarisk riktig avgift. Dessuten har innskyterne, hvertfall i en stor bank, god grunn til å regne med at staten uansett vil holde dem skadesløse dersom banken kommer i problemer. Det argumenteres derfor med at staten allerede har gitt en gunstig behandling av banksparing, slik at det ytterligere vil forsterke bankenes konkurransefortrinn dersom de også skal kunne tilby skattefavorisert pensjonssparing.

Det er mulig at bankenes sikringsfondsavgift er lavere enn den skulle være ut fra sannsynlige banktap i fremtiden. Utvalget finner det imidlertid vanskelig å ta stilling til dette spørsmålet. Utvalget ser imidlertid ikke bort fra at bankenes spesielle rolle, blant annet i betalingsformidlingen, betyr at publikum forventer en noe sterkere implisitt statlig garanti for innskudd i store banker enn for krav på livselskaper.

At det for tiden gjelder ulike regler om kapitaldekning i livselskaper og banker, og at verdipapirfond ikke har tilsvarende kapital­dek­ningskrav, kan neppe sies å være et relevant argument.

Det er likeledes vanskelig å se at ulike plasseringsregler er et selvstendig argument i den ene eller andre retning. Skulle disse forskjellene virke urimelige, kan jo reglene eventuelt endres.

10.4.3 Vurdering

Utvalget vil legge stor vekt på at det skapes mer konkurranse mellom tilbydere av pensjonsprodukter. Utvalget vil legge mindre vekt på at publikum muligens oppfatter det slik at bankinnskudd har en noe sterkere implisitt statlig garanti enn oppsparte midler i et livselskap, og at sikringsfondene kanskje mottar noe mindre avgift enn det aktuarisk riktige. Når vi heller ikke finner det påkrevet at en skattemessig gunstig pensjonsordning må inneholde et forsikringselement eller gi en livsvarig utbetaling, mener utvalget at ren pensjonssparing med skattefordel også bør kunne tillates gjennom andre finansielle tilbydere enn forsikringsselskaper.

10.4.4 Utformingen av pensjonssparing utenom livselskaper

Skattebegunstiget pensjonssparing utenom livselskaper må selvsagt være underlagt de samme regler m.h.t. begrensninger, bindingstid o.l. som pensjonssparing i forsikringsselskaper. Det eneste unntaket er at en ikke krever et forsikringselement. Derfor er det bare innskuddsbaserte ordninger det kan være aktuelt å la tilbys utenom forsikringsselskaper og pensjonskasser.

I utgangspunktet bør pensjonssparing med skattefordel også kunne skje i banker og i godkjente verdipapirfond. Det kan imidlertid være enkelte administrative problemer i forbindelse med oppgaver til ligningskontorene og kontroll med at vilkårene for skattefordel oppfylles, som utvalget ikke har oversikt over. Disse problemene må utredes nærmere før kretsen av tilbydere av pensjonssparing utvides.

I punkt 9.9.5 kommer utvalget til at bedrifts­pensjonskasser bør ha adgang til å tilby EPES til bedriftens ansatte. Utvalget tror ikke dette vil by på administrative problemer som nevnt ovenfor. Bedriftspensjonskasser skal imidlertid ikke kunne tilby EPES i det åpne marked. Slike pensjonskasser er utelukkende bygd opp med tanke på bedriftens egne ansatte. For den enkelte bør det være adgang til å fordele pensjonssparingen på ulike typer finansobjekter som bankinnskudd, obligasjoner og aksjer. Dette reiser imidlertid spørsmål om den finansielle risikoen ved pensjonssparing, noe utvalget kommer tilbake til i avsnitt 10.5. Av hensyn til en effektiv konkurranse må det være adgang til å flytte sparingen mellom ulike finansinstitusjoner. Det må også være en viss adgang til å flytte mellom ulike kontraktsformer. For å unngå problemer av typen uheldig utvalg (antiseleksjon), må det imidlertid være adgang for forsikringsselskap til å nekte utflytting av enkelte typer pensjonsforsikringer.

En følge av denne flytteadgangen må være at en EPES eller TPES i bank eller verdipapirfond, for eksempel ved pensjonsalder, må kunne gjøres om til en livrente som er livsvarig eller varer i det minste tillatte antall år.

Pensjonssparing med skattefordel bør i prinsippet kunne tillates også i utenlandske finansinstitusjoner og verdipapirfond, så sant disse oppfyller oppgaveplikten overfor norske skattemyndigheter og det lar seg gjøre å kontrollere at vilkårene for skattefavorisering faktisk oppfylles. I praksis vil imidlertid det siste kunne være vanskelig. Det tilsier i så fall at pensjonssparing med skattefordel bare tillates i norske finansinstitusjoner og fond. Utvalget antar at en slik begrensning mot utenlandske tilbydere ikke kommer i strid med EØS-regelverket, på grunnlag av den såkalte Bachmann-dommen (se punkt 7.4.1).

10.5 Finansiell risiko

Dersom det bare hadde vært argumentene i avsnitt 9.5, nemlig hensynet til finansiell sparing, som var grunnen til å skattefavorisere pensjonssparing, hadde det ikke vært behov for regler som begrenser den finansielle risikoen som kan tas i en pensjonsspareordning. Argumentene i avsnitt 9.6 om paternalisme og uheldig adferd eller moralsk hasard tilsier derimot at det bør være regler som klart begrenser den finansielle risikoen ved pensjonssparing. I punkt 9.10.2 konkluderer utvalget med at det nettopp er paternalisme og moralsk hasard som i første rekke taler for en skattemessig favorisering av pensjonssparing. Derfor mener også utvalget at det må stilles krav som begrenser den finansielle risiko ved skattefavorisert pensjonssparing

Fordi alle pensjonister vil ha folketrygden som en sikker pensjon, er det mindre betenkelig å akseptere noe risiko i pensjonsinntektene. En viss risiko knyttet til pensjonsinntekter utover folketrygden vil da ikke komme i konflikt med de hensynene utvalget har lagt vekt på i avsnitt 9.6. Ut fra hensynet til fordelingen mellom generasjonene virker det heller ikke rimelig å holde pensjonsinntekter helt utenfor utviklingen i landets totale økonomi. Alt i alt tilsier begge disse momenter at hvertfall en del systematisk risiko må tillates i pensjonssparing.

10.5.1 Risikofordeling i ulike pensjonsprodukter

Etter utvalgets forslag i avsnitt 10.2 kan vi grovt skille mellom tre typer av pensjonssparing:

1. Ytelsesbasert TPES

2. Innskuddsbasert TPES

3. EPES, som er innskuddsbasert.

I tilfelle 1 har arbeidstakeren ingen risiko med mindre det går så galt at pensjonsordningen eller den som står ansvarlig for den, ikke er i stand til å oppfylle sine forpliktelser. Med de reglene som foreslås for fondsoppbygging i kapittel 11, vil arbeidsgiver kunne få all fordel av avkastningen hvis det går godt med pensjonsordningens investeringer. I tilfelle 2 og 3 med innskuddsbaserte ordninger er det imidlertid annerledes. Her vil arbeidstaker (forsikringstaker ved EPES) enten ha hele risikoen eller hvertfall store deler av den.

10.5.2 Begrensning av finansiell risiko i ytelsesbaserte ordninger

Ved TPES-ordninger er det livselskapene, eventuelt pensjonskassene, som står for forvaltningen av pensjonsordningens midler. Den asymmetriske fordelingen av finansiell risiko som ligger i en ytelsesbasert TPES-ordning, tilsier at det bør være regler som klart begrenser den risikoen forvalteren av en slik pensjonsordning kan ta. En nærmere vurdering av plasseringsreglene for livselskaper og pensjonskasser ligger etter utvalgets mening utenfor dets mandat.

10.5.3 Begrensning av finansiell risiko i innskuddsbaserte ordninger

Arbeidstakerne (forsikringstakerne) som tar hele eller store deler av risikoen ved de innskuddsbaserte ordningene, vil i praksis ha små muligheter for å kontrollere og eventuelt vurdere den risikoeksponeringen forvalterens plassering av pensjonsmidlene innebærer. Sett fra samfunnets side vil det være ønskelig å beskytte den svake part i dette forholdet. Det tilsier at det også må være regler som klart begrenser den risikoen en forvalter av innskuddsbaserte pensjonsordninger kan ta.

I avsnitt 10.4 går utvalget inn for å tillate skattefavorisert pensjonssparing også i bank og verdipapirfond for innskuddsbaserte ordninger. I utgangspunktet bør det være adgang for forsikringstakeren i en innskuddsbasert ordning til å velge hvor mye av pensjonssparingen som skal plasseres i bank, obligasjoner og aksjer.

Ønsket om å la pensjonistene også ta del i landets økonomiske utvikling, tilsier at det bør være adgang til å plassere alle midlene i en innskuddsbasert ordning i aksjefond. Denne adgangen bør imidlertid begrenses til EPES. Det er grunn til å ha noe større begrensninger for en innskuddsbasert TPES-ordning. Det kan nemlig godt tenkes tilfelle hvor arbeidsgiver kun vil tilby innskuddsbasert TPES, og hvor det heller ikke er adgang for den enkelte arbeidstaker til å reservere seg (jf. punkt 9.9.4). Det vil da virke urimelig at arbeidstakerne i et slikt tilfelle faktisk kan påtvinges en såpass stor risiko som det tross alt er å plassere hele pensjonssparingen i aksjer selv om aksjene er vel diversifisert.

I den utstrekning hele premiereserven i en EPES-ordning plasseres i aksjefond, mener utvalget at dette fondet bør være vel diversifisert. Det kan her være naturlig å ta utgangspunkt i de reglene som gjelder verdipapirfond. For at et aksjefond skal ha en viss diversifisering, må det plassere i et visst minste antall aksjer. Det er imidlertid ingen regler som hindrer et slikt fond i å konsentrere seg om bare én næring eller én type aksjer. Etter utvalgets oppfatning ville tilsvarende regler for pensjonssparing gi for stor adgang til å ta finansiell risiko. Det bør derfor også stilles krav til diversifisering over næringer i et aksjefond for at alle de oppsparte midlene i en EPES-kontrakt skal kunne plasseres i fondet. Administrativ enkelhet kan tale for at også i de tilfellene hvor bare en del av midlene i en innskuddsbasert ordning plasseres i aksjefond, bør det stilles de samme krav til fondets diversifisering.

En slik utvidet adgang til å plassere midlene i innskuddsbaserte pensjonsspareordninger, må etter utvalgets oppfatning også følges opp med krav til informasjon overfor kundene fra dem som tilbyr denne typen pensjonssparing.

10.6 Begrensning på pensjonssparingen

Adgangen til å spare til pensjon med skattefordel kan ikke være ubegrenset.

Pensjonssparing for det enkelte individ kan skje gjennom EPES eller TPES. Vi har i punkt 9.3.1 drøftet det økonomiske innholdet i pensjonssparingen. Det er her redegjort for at arbeidsgivers bidrag til TPES bør anses som en del av den ansattes lønn. Det er den ansatte selv som reelt sett står for sparingen også ved TPES.

Det synes derfor rimelig at man ved utforming av begrensningsregler som prinsipp legger til grunn at EPES og TPES bør ses under ett. Vi har i våre vurderinger tatt utgangspunkt i at begrensningen bør knytte seg til den samlede sparing for EPES og TPES.

For å bestemme hvor mye som da kan spares i EPES, må man ta hensyn til hvor mye som eventuelt spares i TPES som en arbeidstaker er med i. Den som ikke er med i en TPES-ordning, vil selv kunne spare mer i EPES enn en som er ansatt i en bedrift med TPES-ordning.

For en ansatt som er med i en TPES-ordning, vil begrensningsregelen virke slik at TPES-ordningen i seg selv ikke kan gå utover de fastsatte begrensningsregler. Dernest er det et spørsmål om hvor mye man som privatperson kan spare i EPES i tillegg. I denne forstand utgjør TPES det første nivå og EPES det annet nivå i den private pensjonssparingen.

I punkt 9.8.3 har vi foreslått at et eventuelt krav til likhet innenfor en TPES-ordning bør være mindre rigid enn i dag. Man kan derfor være ansatt i en bedrift hvor det er opprettet en TPES-ordning, uten selv å være medlem i denne ordningen. Det må naturligvis være de pensjonsrettigheter som tilstås hver enkelt ansatt i en TPES-ordning, som er avgjørende for hvordan begrensningsreglene skal praktiseres.

I punkt 9.9.4 drøfter vi muligheten for at den enkelte ansatte selv kan velge å stå utenfor en TPES-ordning. Dette kan begrunnes med at den ansatte selv på grunnlag av sine personlige preferanser vil kunne ønske å anvende fordelen som ligger i TPES-ordningen på en annen måte. Dette kan bli en svært aktuell problemstilling, når medlemskap i TPES helt eller delvis avskjærer muligheten til å spare i EPES. TPES-ordninger vil som hovedregel være utformet etter en felles pensjonsplan, uten at den enkelte ansatte har noen direkte innflytelse på hvilken pensjonsdekning som skal gjelde for ham. Den ansatte vil ut fra sin spesifikke situasjon kunne ønske at pensjonssparingen innrettes på en annen måte enn det som ligger i den felles pensjonsplan, noe han bare kan oppnå gjennom sparing i EPES.

10.6.1 Prinsipp for begrensningen

Med utgangspunkt i at en pensjonsordning kan være enten ytelsesbasert eller innskuddsbasert, er det to ulike måter å uttrykke begrensningen på. Det kan settes en grense enten for hvor store pensjonsrettigheter som kan tjenes opp, eller hvor stort innskudd man kan foreta.

Utvalget har framholdt paternalisme som en begrunnelse for å opprettholde en ordning hvor pensjonssparing blir gunstig skattemessig behandlet, jf. drøftingen i punkt 9.6.1. I svært kortfattet form kan dette uttrykkes som at det er ønskelig at den enkelte sikrer seg større pensjonsytelser enn man ville ha valgt uten skattemessig gunstig behandling.

Med denne begrunnelsen er det selve pensjonsytelsen som bør være det sentrale i pensjonssparingen. Det kan da synes naturlig at begrensningen prinsipielt knyttes til de pensjonsrettigheter som tjenes opp.

Man må ta stilling til hvor store ytelsene totalt sett tillates å bli og for det andre hvordan oppsparingen skal kunne fordeles over tid. Spørsmålet om ytelsenes totale størrelse er drøftet i punkt 10.6.2. I det følgende vil vi drøfte periodiseringsspørsmålet.

Man kunne argumentere for at det ikke er behov for noen periodiseringsregel i det hele tatt. Myndighetene behøver ikke regulere tidspunktet for pensjonssparingen, så lenge sparingen samlet over tid ligger innenfor de fastsatte rammer. Som en ytterlighet ville det da være mulig at sparingen skjedde i form av et stort engangsbeløp en gang for alle.

Utvalget mener det er grunner som taler for at man har en periodiseringsregel, og at denne gir rom for en viss fleksibilitet. Det vil være helt normalt at inntekter og sparemuligheter svinger over tid. Reglene bør i noen grad være tilpasset dette. Imidlertid vil det være for vidtgående å tillate muligheten med sparing i form av et engangsbeløp en gang for alle. Dette ville gi for stor skattekreditt. Dersom ett stort sparebeløp i ett enkelt år er det som virkelig passer best for en bestemt person, er det intet forbud mot å spare på denne måten. Begrensningsregl-ene sier bare at man ikke kan oppnå skattefradrag for hele denne sparingen på ett år. Eksempelvis kan man plassere det store engangsbeløpet som innskudd på en bankkonto. I senere år kan det med skattefradrag overføres sparebeløp fra bankkontoen til en EPES-ordning.

En person som kommer sent i gang med pensjonssparing, vil ha behov for høyere sparing i framtiden enn en person som allerede har spart til pensjon i noen år. Som et prinsipp mener vi at det ikke vil være urimelig at reglene da gir mulighet til å ta igjen det tapte.

På bakgrunn av drøftelsen i det foregående, er utvalget kommet fram til en periodiseringsregel som knytter seg til hvor stor andel av den maksimalt tillatte pensjon som kan være opptjent på ethvert tidspunkt. Det bør imidlertid ikke stilles spesielle krav til hvordan sparingen skal fordeles over tid for å komme opp i den tillatte opptjeningsandelen.

En slik periodiseringsregel vil i praksis virke slik at man setter grenser for hvor tidlig pensjonssparingen kan foretas. Samtidig vil det være fleksibilitet med hensyn til å utsette pensjonssparingen.

En konkretisering av periodiseringsregelen kan være følgende eksempel: Pensjonen tillates å være fullt oppspart når man når opp i en alder av 60 år. Før man fyller 30 år, tillates inntil 25 pst. av pensjon å være oppspart. Mellom 30 og 60 år er den maksimalt tillatte oppsparte pensjon 25 pst. tillagt 2,5 prosentpoeng for hvert år man er eldre enn 30 år.

10.6.2 Nivå for begrensningen

Det kan ikke på objektivt grunnlag gis et kriterium for hvordan maksimal tillatt pensjonsytelse skal fastsettes.

For diskusjonen av dette spørsmålet mener vi det er nyttig å ta utgangspunkt i Statens Pensjonskasses ytelser, og tilsvarende ytelser i de kommunale og fylkeskommunale tjenestepensjonsordninger. Statens ansatte og de aller fleste ansatte innenfor offentlig sektor for øvrig er sikret pensjon etter denne pensjonsplanen. Det synes da rimelig at også alle personer som ikke er dekket av disse ordningene, skal ha mulighet til å sikre seg tilsvarende pensjonsytelser innenfor EPES og TPES.

Ytelsesnivået i Statens Pensjonskasse må kunne anses som en nedre grense for hvor man skal sette begrensningsregelen. Det er gode grunner som taler for at begrensningen settes høyere, noe vi vil begrunne i det følgende.

For det første vil vi presisere at det å fastsette en øvre grense nødvendigvis må innebære en god del skjønn. Det kan hevdes at det ikke er rettferdig at det som er obligatorisk og altomfattende for en gruppe – nemlig de ansatte i offentlig sektor – samtidig skal være en øvre grense for en annen gruppe – nemlig de som ikke er ansatt i offentlig sektor.

Statens Pensjonskasse og de private pensjonsordninger er svært ulikt oppbygget. Dette gjør det vanskelig å sammenlikne verdien av de ytelsene man oppnår rett til gjennom medlemskap i Statens Pensjonskasse på den ene side og ved privat EPES eller TPES på den annen side. Dette er et svært omfattende problemområde som vi ikke har mulighet til å behandle i sin fulle bredde. I det følgende vil vi imidlertid peke på noen punkter som har betydning ved sammenligning av verdien av de ulike ordningene.

Statens Pensjonskasse er utformet som en bruttoordning med statsgaranti. Bruttogarantien innebærer at man som pensjonist har rett til den stipulerte bruttopensjon, uavhengig av hvor mye som utbetales fra folketrygden. I de ytelsesbaserte TPES-ordningene er det ikke slik bruttogaranti. For innskuddsbaserte EPES- og TPES-ordninger bestemmes ytelsene av den akkumulerte sparing, og spørsmålet om bruttogaranti er ikke relevant for disse ordningene.

Et annet sentralt punkt der det er forskjell mellom Statens Pensjonskasse og de private pensjonsordningene, er bestemmelser og praktisering for regulering av løpende pensjon. I Statens Pensjonskasse blir løpende pensjoner G-regulert. Dette skjer ved at Stortinget fatter vedtak om slik regulering i forbindelse med godkjenning av lønnsoppgjøret for de statsansatte. Det er altså ikke lovbestemt at det skal foretas slik pensjonsregulering, men det er rimelig å anta at reguleringen oppfattes som en del av de alminnelige pensjonsrettigheter i Statens Pensjonskasse. For private TPES-ordninger, er det i forsikringsavtaleloven fastsatt at spørsmålet om pensjonsregulering for kollektive pensjonsforsikringer avtales mellom forsikringsselskap og den enkelte forsikringstaker (arbeidsgiver), eventuelt nedfelles i vedtektene der pensjonsordningen er organisert som en egen pensjonskasse. Det er imidlertid ingen krav til pensjonsreguleringen, slik at reguleringsbestemmelsen kan utformes under avtalefrihet. I innskuddsbaserte ordninger vil det være den avkastning som oppnås løpende, som avgjør hvilken pensjonsregulering som kan gis. Det er formodentlig dekning for å si at de fleste private pensjonsordninger normalt har regulert løpende pensjoner. Det er vanskelig å si noe generelt om hyppighet og omfang av slike reguleringer. Dette varierer fra bedrift til bedrift.

Realiteten er at pensjonsreguleringen har en sterkere stilling i Statens Pensjonskasse enn i de private pensjonsordningene. Slik blir det oppfattet av de aller fleste, og dette samsvarer også med utvalgets forslag under avsnitt 10.8.

En pensjonsplan beskriver hvordan pensjonsytelsene skal beregnes ved et sett med formelle regler. Ulike pensjonsordninger som inneholder de samme formelle pensjonberegningsregler, men som bygger på grunnleggende ulike prinsipper, vil kunne gi ytelser som reelt sett avviker betydelig.

Som beskrevet foran, er Statens Pensjonskasse og private pensjonsordninger eksempler på pensjonsordninger som bygger på grunnleggende ulike prinsipper. Dette innebærer at hvis man tar utgangspunkt i noen av de formelle pensjonsbestemmelser i Statens Pensjonskasse og anvender disse på en privat pensjonsordning, vil verdien av ytelsene fra den private ordningen reelt sett være forskjellig fra Statens Pensjonskasses ytelser.

De beskrevne ulikheter er i hovedsak slik at den reelle verdien av Statens Pensjonskasses ytelser er høyere enn de ytelser som framkommer når vi anvender et utvalg av Pensjonskassens formelle pensjonsberegningsregler på en privat pensjonsordning.

I det følgende skal vi drøfte den konkrete fastsettelse av begrensningen, for så vidt gjelder alderspensjon.

Det høyeste pensjonsgrunnlag i Statens Pensjonskasse er bestemt ved at lønn inntil 8 G er pensjonsgivende fullt ut, mens lønnen mellom 8 G og 12 G medregnes med 1/3. Maksimalgrunnlaget blir da 9 1/3 G. Bruttopensjonen på det høyeste lønnsnivå i Statens Pensjonskasse er 66 pst. av dette, dvs. 6,16 G.

Det største tenkelige samordningsfradrag for folketrygd som kunne vært gjort, hvis reglene om opptjening av rettigheter i folketrygden ikke var blitt endret pr. 1.1.92, er 4,5 G. I virkeligheten vil det aldri bli gjort så stort samordningsfradrag, så vi kan med sikkerhet si at den høyeste pensjonen fra Statens Pensjonskasse vil være større enn 6,16 G fratrukket 4,5 G, dvs. 1,66 G. Det er helt uaktuelt å sette begrensningen for privat pensjonssparing så lavt.

Det største tenkelige samordningsfradrag etter de nye opptjeningsreglene fra 1992, er 3,69 G. Hvis vi legger et slikt tenkt samordningsfradrag til grunn, vil den høyeste pensjon fra Statens Pensjonskasse bli 6,16 G fratrukket 3,69 G, dvs. 2,47 G. Man kan innvende at det er en teoretisk konstruksjon å benytte dette som en illustrasjon på maksimal pensjon, siden beregningen bygger på at folketrygdytelsen er beregnet fullt ut med opptjeningsreglene som gjelder fra 1.1.92. I praksis vil det være opptjening både før og etter 1.1.92 som bestemmer folketrygdytelsen, og dette kan gi en høyere folketrygd. Det trekker i motsatt retning at det i folketrygdberegningen også er forutsatt 20 års opptjening med pensjonsgivende inntekt 12 G, mens det faktisk kan være færre år at inntekten har ligget på dette nivået.

Utvalget mener det er rimelig at man for sammenlikningen regner som om den høyeste alderspensjon fra Statens Pensjonskasse utgjør minst 2,5 G.

Spørsmålet er så hvor mye høyere en skal sette begrensningen for de private ordningene. Som et grunnlag for denne vurderingen har vi foretatt noen illustrerende beregninger av hva høyeste pensjon i Statens Pensjonskasse ville blitt, hvis man tenkte seg forskjellige forbedringer i pensjonsplanen. Alle illustrasjonene som er vist, representerer pensjonsvilkår i TPES som ikke er uvanlige i praksis.

Framgangsmåten i beregningene er som beskrevet foran, og vi gjengir dem nedenfor uten noen nærmere beskrivelse. Som samordningsfradrag for folketrygd er benyttet 3,69 G.

• Bruttopensjon 70 pst., lønn mellom 8 G og 12 G teller med 1/3 i pensjonsgrunnlaget

  • 70 pst. av 9 1/3 G fratrukket 3,69 G, dvs. 2.84 G

• Bruttopensjon 66 pst., lønn mellom 8 G og 12 G teller fullt i pensjonsgrunnlaget

  • 66 pst. av 12 G fratrukket 3,69 G, dvs. 4.23 G

• Bruttopensjon 70 pst., lønn mellom 8G og 12G teller fullt i pensjonsgrunnlaget

  • 70 pst. av 12 G fratrukket 3,69 G, dvs. 4.71 G

Etter gjeldende regler er det bare for EPES det er direkte begrensning på hvor stor pensjon som kan tilstås i pensjonsordning med skattefordel. Når man ser EPES og TPES under ett, vil derfor enhver slik begrensningsregel for noen personer kunne innebære en innskjerping i forhold til dagens regler. Dette gjelder uansett hvilket nivå begrensningen legges på, følgelig også for alle de illustrasjonene som er vist foran.

For de høyeste pensjonsbeløpene som inngår i illustrasjonen, er det tale om svært gunstige pensjonsvilkår, uten at de kan sies å være ekstreme. I tillegg må det tas i betraktning at en ansatt som har rett til pensjonsbeløp som beregnet i en TPES, etter dagens regler har rett til å sikre seg ytterligere pensjon gjennom EPES.

Ut fra en samlet vurdering er utvalget kommet fram til at en begrensning i årlig alderspensjon i området 3,5 G–4,5 G synes å være rimelig. Hylland, Bragstad og Vale anser at en begrensning i den nedre del av dette området vil være mest formålstjenlig, mens Lillevold mener det er berettiget med en begrensning i den øvre del.

10.6.3 Teknisk utforming

Det er ikke ukomplisert å utforme en operasjonell regel for begrensning av det som samlet kan spares opp i EPES og TPES. Vi skal i det følgende omtale noen av de problemstillinger som reiser seg i denne forbindelse, og komme med forslag til en operasjonell regel.

Forhold man må ta i betraktning er om pensjonsordningen er ytelsesbasert eller innskuddsbasert og om pensjonssparingen har forsikringselement eller ikke. Utvalget har i avsnitt 10.2 foreslått at TPES skal kunne utformes som en innskuddsbasert ordning. EPES er i realiteten en innskuddsbasert ordning, jf. drøftingen i punkt 10.2.4. Utvalget har i avsnitt 10.3 foreslått at det ikke skal være obligatorisk å ha forsikringselement i pensjonsordningen. Det økonomiske innholdet i pensjonssparingen i disse ulike ordningene kan ikke sammenlignes direkte.

I punkt 10.6.2 har vi som prinsipp basert oss på at det er den årlige pensjonsytelse som skal være gjenstand for begrensning. Dette er ikke ensbetydende med at den operasjonelle begrensningsregelen må formuleres på denne måten. Vi mener at det vil være mest hensiktsmessig at begrensningen formuleres ved den verdi som samlet pensjonssparing kan tillates å komme opp i på ethvert tidspunkt.

For en innskuddsbasert ordning er verdien de akkumulerte sparebeløp.

Det reelle sparemomentet i en ytelsesbasert TPES kommer til uttrykk ved de pensjonsytelser som tjenes opp. Et representativt uttrykk for sparingens verdi er nåverdien av de forventede framtidige pensjonsutbetalinger som er tjent opp, der en ved nåverdiberegningen benytter mest mulig realistiske forutsetninger. Vi vil i det følgende bruke uttrykket opptjente ytelsers nåverdi for denne verdien.

Den operasjonelle begrensningsregel som utvalget vil foreslå, setter en begrensning på summen av akkumulert sparing i innskuddsbaserte ordninger og opptjente ytelsers nåverdi i ytelsesbaserte ordninger. Første trinn ved fastsettelse av grensen består i å beregne den forventede nåverdi av en livsvarig alderspensjon på nivå som drøftet i punkt 10.6.2. På ethvert tidspunkt utgjør grensen en så stor andel av denne nåverdien som drøftet i punkt 10.6.1.

En pensjonsordning kan være utformet slik at utbetalingstiden ikke er fastsatt før man når pensjonsalderen. I en ytelsesbasert ordning vil denne utbetalingstiden normalt være en del av pensjonsplanen, men dette behøver ikke være tilfellet i en innskuddsbasert ordning. Spørsmålet om hvilke utbetalingsperioder som skal tillates, er drøftet i avsnitt 10.3. Når utbetalingen starter, vil det bli fastsatt en årlig alderspensjon som med den valgte utbetalingstid har en nåverdi lik akkumulert sparing i den innskuddsbaserte ordningen. Hvis utbetalingstiden ikke er livsvarig, vil dette kunne gi høyere årlig alderspensjon enn den øvre grensen som er drøftet i punkt 10.6.2. Resultatet må nødvendigvis bli slik, når en utbetalingsstrøm som ellers skulle ha vært livsvarig, blir fordelt over færre år.

Håndhevingen av den operasjonelle regel aktualiserer spørsmål om beregning og registrering som er beslektet med det som er beskrevet i punkt 9.9.2. Hovedproblemet er beregning av opptjente ytelsers nåverdi for hver enkelt ansatt. I de private forsikringsselskaper og pensjonskasser foretas det slik beregning i forbindelse med fastsettelse av premiereserven. Denne beregningen har sikkerhet som formål, og inneholder derfor sikkerhetsmarginer. Den er derfor i utgangspunktet ikke representativ for den reelle verdi som vi ønsker å fastsette her.

Vi viser også til drøftingen i avsnitt 11.3. Finansieringssystemet for ytelsesbaserte TPES-ordninger som vi der foreslår, tar utgangspunkt i de ytelser som er opptjent for alle medlemmer sett under ett. De private forsikringsselskapene og pensjonskassene vil da ikke lenger måtte beregne premie og premiereserve for den enkelte ansatte.

De offentlige tjenestepensjonsordningene representerer et særskilt problem. I Statens Pensjonskasse beregnes ikke premie og premiereserve. De kommunale pensjonsordningene foretar heller ikke eksplisitt beregning av premie og premiereserve for det enkelte medlem. Dette kan tilsi at en operasjonell regel for begrensningen som foreslått foran, kanskje ikke er velegnet for medlemmer av de offentlige tjenestepensjonsordningene. For disse kunne man for eksempel tenke seg at begrensningen i stedet regulerte direkte hvor mye som i tillegg kunne utbetales i årlig pensjon i en EPES-ordning. Hvis man skal ha ulike operasjonelle regler for ansatte i offentlig sektor på den ene side og alle andre på den annen side, er det avgjørende at reglene skal virke så likt som mulig.

Utvalget har ikke hatt mulighet til å vurdere i detalj de praktiske komplikasjonene ved håndhevelse av den foreslåtte begrensningsregelen. Man kan ikke se bort fra muligheten for at disse kan være så omfattende, at man må basere seg på mer sjablonmessige regler enn man ideelt sett mener er riktig. En mulighet kunne være å fastsette to nivåer for tillatt sparing i EPES; ett nivå for dem som er omfattet av TPES og et annet – høyere – nivå for dem som ikke er omfattet av TPES. I praksis er det stor variasjon i pensjonsplanens innhold for ulike TPES-ordninger. Etter utvalgets mening bør det legges vekt på at begrensningsreglene tar hensyn til disse ulikhetene på en mer nyansert måte enn det som kan oppnås ved to slike nivåer for tillatt sparing i EPES.

10.6.4 Eventuell overskridelse av begrensningen

Det kan tenkes situasjoner der begrensningen i samlet akkumulert sparing blir overskredet. Utvalget har ikke prøvd å skaffe seg full oversikt over denne problemstillingen, men vi beskriver to mulige situasjoner nedenfor.

I en innskuddsbasert ordning vil gunstig avkastning kunne føre til at samlet akkumulert sparing går over grensen. Da kan det ikke være adgang til ytterligere sparing. Man kunne også tenke seg å gå lenger, ved å pålegge at en del av akkumulert sparing skulle føres tilbake slik at man kom under grensen.

Vi mener det ikke er grunn til å kreve tilbakeføring i et slikt tilfelle. Når det åpnes for innskuddsbaserte pensjonsspareordninger med skattefordel, er det logisk å ta den fulle konsekvens av dette. Det at avkastningen kan resultere i at akkumulert oppsparing vokser raskt, er nettopp en egenskap i en innskuddsbasert ordning som man bør akseptere at gir seg utslag i praksis.

Den andre situasjonen vi har tenkt på, tar utgangspunkt i en person som har spart i EPES-ordning. Vedkommende blir ansatt i en bedrift som har TPES-ordning. Da må personen for det første tilpasse sin framtidige EPES-sparing slik at han i sum ikke overstiger grensen. Men selv uten fortsatt EPES-sparing, vil TPES-sparingen sammen med det som er akkumulert i EPES-ordningen, i sum kunne føre til at samlet sparing vokser utover grensen.

Dersom det ikke hadde vært obligatorisk medlemskap i en TPES-ordning, ville det være uproblematisk å tilpasse seg dette. Den ansatte kunne benytte sin rett til å reservere seg. Vi viser for øvrig til punkt 9.9.4 for en drøfting av mulighetene for å stå utenfor en TPES-ordning.

Den eneste mulighet for å forhindre at sparingen vokser utover grensen, er da å pålegge den ansatte å føre deler av akkumulert EPES-oppsparing tilbake. Realøkonomisk vil dette også tilsvare at den ansatte hadde valgt å gi avkall på TPES-sparingen, siden man må anta at dette ville ha blitt kompensert gjennom høyere lønn.

10.7 Opptjening av oppsatte rettigheter i ytelsesbaserte ordninger

10.7.1 Lineær eller ikke-lineær opptjening

De premieinnbetalingene som i dag normalt benyttes i private tjenestepensjonsordninger, gir en konstant premieprofil når det ikke er nominell lønnsøkning. Dersom det derimot er nominell lønnsøkning, vil premien stige mer over tid desto høyere lønnsøkningen er. Dette øker arbeidsgivernes totale kostnader ved å sysselsette eldre arbeidstakere, og kan bidra til begrenset mobilitet av eldre arbeidskraft og gi sterkere incentiver til førtidspensjonering. For en nærmere beskrivelse av pensjoner og arbeidsmarked vises det til avsnitt 4.7.

Både fra arbeidsgivers og arbeidstakers synspunkt er innbetaling av premie til en tjenestepensjonsordning et alternativ til direkte utbetaling av lønn. For arbeidsgiver er premien en kostnad på samme måte som direkte lønnsutbetalinger, mens de opparbeidede pensjonsytelsene for arbeidstakeren er en motytelse for arbeid på samme måte som lønn. I utgangspunktet ville det derfor være grunn til å anta at lønn og premier til tjenestepensjonsordninger vil fastsettes ut fra en samlet vurdering i lønnsforhandlinger mellom partene. Dette ville i tilfelle tilsi at det ikke skulle være noen større grunn for staten til å pålegge bestemte opptjeningsprofiler i en tjenestepensjonsordning enn til å foreta tilsvarende inngrep i den ordinære lønnsdannelsen. Utvalget vil i den forbindelse peke på at det ikke er et tilstrekkelig argument for statlig inngrep at spørsmål om opptjeningsprofil ikke inngår direkte ved lønnsforhandlingene i privat sektor, siden det likevel vil være mulig for partene å ta hensyn til en bestemt opptjeningsprofil ved fastsettelse av lønn.

I avsnitt 4.7 er det drøftet enkelte årsaker til at opptjeningsprofilen i private tjenestepensjonsordninger vanskelig vil kunne håndteres gjennom ordinære lønnsforhandlinger. Det ene forholdet er knyttet til skattesystemet ved at manglende beskatning av midler i premiefond kan gi bedriftene incentiver til å føre midler til premiefond i stedet for å betale inn premier, jf. omtale i punkt 4.7.5. Utvalget antar at et eventuelt slikt problem i stor grad vil bli løst ved de endringene i systemet for fondsoppbygging som utvalget foreslår i kapittel 11 i denne utredningen.

Det andre forholdet som kan vanskeliggjøre markeds- eller forhandlingsløsninger av spørsmålet om opptjeningsprofil, er knyttet til den spillsituasjonen som er beskrevet i boks 4.7.5a. En endring av opptjeningsprofil for en bedrift i retning av høyere opptjening tidlig i karrieren, vil innebære at arbeidskraftmobiliteten for egne ansatte øker, samtidig som bedriften vil ha høye kostnader ved å ansette arbeidstakere fra andre bedrifter som ikke har endret sin opptjeningsprofil. Dersom dette er en korrekt beskrivelse av den situasjonen bedriftene står overfor, må man regne med at ingen bedrifter frivillig vil endre opptjeningsprofil. Vi ender dermed opp med en løsning som innebærer at bedriftene kommer dårligere ut enn de ville gjort dersom de i fellesskap hadde foretatt en slik endring. En slik mangel på samordning av private beslutninger kan være et argument for offentlige inngrep.

Som påpekt i punkt 4.7.5, er det imidlertid ikke sikkert at en slik beskrivelse faktisk er dekkende for bedriftenes situasjon. For eksempel vil innføring av et mindre progressivt opptjeningssystem trolig bedre bedriftens evne til å rekruttere yngre arbeidstakere som vil være interessert i å kunne være mobile i arbeidsmarkedet også utover i karrieren. Det er derfor ikke opplagt at ensidige endringer i opptjeningsprofil totalt sett vil endre en bedrifts konkurranseposisjon i arbeidsmarkedet i negativ retning.

Dagens praksis for bruk av opptjeningsprofiler tyder på at spørsmålet om utforming av profiler som ivaretar hensynet til arbeidskraftmobilitet, ikke er løst gjennom lønnsforhandlinger eller andre mekanismer i arbeidsmarkedet. Dette er ikke ensbetydende med at slike spørsmål ikke kan løses i arbeidsmarkedet uten offentlige inngrep. Etter en samlet vurdering vil utvalget likevel tilrå at det stilles krav om en lineær opptjeningsprofil i private tjenestepensjonsordninger. En slik metode er karakterisert ved at opptjent pensjon er proporsjonal med ansettelsestiden.

Et alternativ til å stille krav om en lineær opptjeningsprofil vil være å gjøre et slikt opptjeningssystem til hovedregel, men med adgang til å benytte andre opptjeningsprofiler. En slik mulighet kan for eksempel utformes som en dispensasjonsadgang i forskriftene om tjenestepensjonsordninger. Problemet med en slik ordning vil være å finne klare kriterier for når en søknad om dispensasjon kan innvilges. I mangel av slike kriterier vil ordningen kunne medføre vesentlig administrativt merarbeid og gi grunnlag for vilkårlig forskjellsbehandling av ulike bedrifter. Utvalget vil derfor tilrå at en lineær opptjeningsprofil gjøres obligatorisk.

Innføring av en obligatorisk, lineær opptjeningsprofil vil kreve overgangsordninger i forhold til dagens system. Utvalget har ikke foretatt en detaljert vurdering av slike overgangsordninger. Under enhver omstendighet antar imidlertid utvalget at det ikke kan stilles krav om at bedriftene skal tilpasse seg til et lineært opptjeningssystem ved en engangsinnbetaling som utlikner forskjellen mellom et lineært system og det tidligere systemet.

10.7.2 Regler om oppsatt pensjon

Som hovedregel får den forsikrede rett til den delen av forsikringsytelsene som er opptjent. Denne delen kalles ofte for fripolise fordi den er fullt betalt. Dersom enten fripolisens kapitalverdi er mindre enn 25 prosent av folketrygdens grunnbeløp, eller medlemstiden er mindre enn 1/10 av den tiden som kreves for å oppnå fulle ytelser, kan imidlertid ordningen beholde hele kapitalverdien dersom arbeidsgiveren har betalt premien, jf. omtale i punkt 5.7.6.

Disse reglene kan føre til at en arbeidstaker vil kunne sitte igjen med lite eller ingen oppsatt pensjon selv etter en lang yrkeskarriere, dersom hun har byttet arbeidsgiver ofte. I utgangspunktet vil imidlertid ikke dette gi arbeidstakeren en dårligere pensjon enn dersom hun hadde arbeidet i en bedrift som ikke hadde noen tjenestepensjonsordning overhodet. Dersom vi også tar hensyn til de forslagene som utvalget fremmer vedrørende begrensning av samlet opptjening av skattebegunstigede pensjonsrettigheter, jf. avsnitt 10.6, vil imidlertid situasjonen være annerledes. En arbeidstaker som er medlem av en tjenestepensjonsordning, vil bare kunne benytte EPES i den grad hun ikke støter mot taket for samlet pensjonsopptjening. Dersom arbeidstakeren slutter uten å få med seg noen fripolise fra tjenestepensjonsordningen, vil hun dermed ikke kunne ha kompensert dette ved tilsvarende EPES-opptjening. På denne måten vil en arbeidstaker som skifter arbeidsgiver ofte, kunne nå pensjonsalder uten opparbeidede pensjonsrettigheter, og uten å ha hatt anledning til å benytte EPES-ordningen.

Utvalget foreslår på grunnlag av dette at en arbeidstaker bør ha eiendomsrett til opptjente forsikringsytelser uavhengig av arbeidsperiodens varighet. Eventuelle unntak fra denne regelen må være knyttet til helt korte arbeidsforhold der det av administrative grunner synes lite hensiktsmessig å beregne en fripoliseverdi.

Det kan anføres som et argument mot utvalgets forslag at begrensninger i retten til å motta en fripolise kan fungere som et virkemiddel for å unngå for korte ansettelsesperioder. Dette kan for eksempel være aktuelt dersom arbeidet medfører en betydelig grad av opplæringsutgifter for bedriften, og kostnadene ved dette ikke er tilstrekkelig reflektert i lønnen. Utvalget er oppmerksom på dette argumentet, men har ikke funnet å kunne tillegge det like stor vekt som de forholdene som er omtalt ovenfor. Utvalget vil imidlertid peke på at et eventuelt slikt problem i noen grad vil kunne avhjelpes ved å gjøre den tidsperioden en arbeidstaker kan holdes utenfor en tjenestepensjonsordning mer fleksibel. I dag er denne perioden 5 år hvis arbeidstakeren er yngre enn 25 år, og 1 år ellers, jf. omtale i punkt 5.7.5. Dette vil bevare mye av bedriftens fleksibilitet samtidig som de ansatte vil ha mulighet til å benytte en EPES-ordning før de blir tatt opp i bedriftens tjenestepensjonsordning.

10.8 Verdiregulering av løpende pensjoner.

Pensjoner fra folketrygden er i prinsippet verdisikret i og med at de skal reguleres i forhold til inntektsutviklingen i resten av samfunnet. Regjeringens forslag til Stortinget vedrørende reguleringen drøftes av staten og representanter for pensjonistene i det såkalte trygdeoppgjøret. Stortinget vedtar deretter folketrygdens grunnbeløp, G, som danner basis for utregningen av alle pensjonsytelser. Dersom særtillegget holdes konstant som andel av G, vil alle pensjonene vokse i takt med G.

I praksis har det siden folketrygden ble innført skjedd en underregulering av G i forhold til lønnsveksten. Samtidig er særtillegget justert slik at minstepensjonistene har hatt en reell vekst i sin pensjon. Dette har ført til at pensjonister med tilleggspensjon har kommet relativt dårligere ut. Denne tendensen til underregulering var sterkest i de første tiårene etter 1967. Imidlertid kan man tenke seg at verdien av tilleggspensjonene reduseres også i framtiden ved en slik underkompensasjon. Bereg­ning­er fra Statistisk sentralbyrå viser at en underregulering på 2 prosent årlig samtidig som minstepensjonen justeres i takt med lønnsutviklingen, vil føre til at tilleggspensjonene forsvinner helt innen 2030. 1

Det er i prinsippet Stortinget som regulerer pensjonene i Statens Pensjonskasse. I alle de offentlige tjenestepensjonsordningene reguleres pensjonene nå parallelt med G. Dette gjelder også oppsatte pensjonsrettigheter. Tidligere ble pensjonene justert i takt med utviklingen i det lønnstrinnet pensjonisten befant seg på ved avgang. Den økte tendensen til å gi lønnsoppgjør i form av opprykk på lønnsstigen, førte til at pensjonene i offentlig sektor begynte å synke merkbart i verdi over tid. Dette førte til et sterkt press som altså resulterte i innføring av G-regulering.

For private tjenestepensjonsordninger i livsforsikringsselskaper hadde selskapene inntil 1989 en ordning med en felles bonusplan for pensjonsregulering. Utbetalingene ble bestemt av bedriftenes samlede innskudd, og det skjedde i praksis en utjevning mellom bedriftene. Ordningen var utilfredsstillende fra et effektivitetshensyn; for den enkelte bedrift var det lite samsvar mellom innbetalingen og utbyttet. I de nye forsikringslovene fra 1988/89 er ansvaret for verdiregulering i sin helhet lagt til den enkelte arbeidsgiver. Utvalget antar at arbeidsgiverne etter lovendringen stort sett har opprettholdt den reguleringen livselskapene sto for.

Også før lovendringen var det anledning for arbeidsgivere til å sette av midler i et eget pensjonsreguleringsfond. Reglene for tjenestepensjonsordninger sier at når dette fondet har nådd en viss størrelse, må det legges en justeringsplan for pensjoner. Det er imidlertid opp til den enkelte arbeidsgiver å bestemme hvorvidt det skal avsettes penger i et slikt fond. Løpende pensjoner kan også reguleres med midler fra premiefond.

For innskuddsbaserte ordninger gir det ingen mening å drøfte om arbeidsgiver skal ha plikt til å bidra til verdisikring. Her vil det være de avsatte midlene inkludert avkastningen som bestemmer de samlede utbetalingene. Den videre diskusjonen gjelder ytelsesbaserte ordninger.

Utvalget regner spørsmålet om verdisikring av pensjoner i prinsippet som et spørsmål om å kunne forsikre seg mot inflasjon. En garanti for full verdisikring er det i praksis bare staten som kan gi; markedet kan vanskelig tilby et slikt produkt selv om det kunne være ønskelig. Dette gjør at medlemmer i Statens Pensjonskasse er i en mer gunstig stilling enn medlemmer i de private ordningene. Også kommunale ordninger kan oppfattes som å gi en bedre verdisikringsgaranti enn de private. I dag blir muligheten for verdisikring i Statens Pensjonskasse utnyttet. Beslutningen om reguleringen av pensjonene tas imidlertid årlig og er ikke avtalefestet.

Etter utvalgets mening kan man ikke pålegge arbeidsgiver å regulere løpende pensjoner. Imidlertid bør forhold vedrørende verdiregulering i større grad enn nå kunne inngå i utformingen av kontrakten. Dette vil gjøre avveiingen mellom nivået på ytelsen ved pensjonsalder og verdiutviklingen over tid klarere. Nærmere detaljer har ikke utvalget funnet tid til å gå inn på.

10.9 Uføreforsikring

Det er nå frivillig hvorvidt man sammen med en alderspensjon innenfor EPES og TPES også skal inkludere forsikring mot bortfall av inntekt ved uførhet og frafall av forsørger. Denne forsikringspremien er dermed også implisitt fradragsberettiget. Utvalget har i sine diskusjoner ikke vært særlig opptatt av slike elementer fordi de ikke var av prinsipiell betydning i forhold til hovedsaken. Nedenfor diskuterer vi uførhet nærmere, mens etterlattepensjon er berørt i avsnitt 10.11.

Prinsipielt er det ut fra argumentasjonen i avsnitt 9.6 ingen forskjell mellom tap av arbeidsevne ved høy alder og ved uførhet. Utvalget ser derfor i utgangspunktet ingen grunn til å endre på muligheten til å knytte en uføreforsikring til en TPES eller EPES.

I Statens Pensjonskasse ytes det uførepensjon dersom medlemmet må fratre sin stilling på grunn av sykdom eller skade. I private tjenestepensjonsordninger med uføredel kan uførepensjon ytes når arbeidstakeren er minst 25 prosent ufør. I ordninger uten uførepensjon kan et medlem som er tilstått uførepensjon i folketrygden og er minst 75 prosent ufør, starte å motta alderspensjon inntil 5 år før pensjonsalderen.

Utvalget har i avsnitt 10.3 foreslått at ved sterk uførhet skal det kunne avtales at bindingen på kapitalen i en pensjonsspareordning oppheves dersom kontrakten ikke inneholder en uførepensjon. Dette skal kunne skje uavhengig av hvor lang tid det er igjen til pensjonsalder.

Ved tegning av en uføreforsikring i forbindelse med en TPES eller EPES, ser utvalget et mulig problem ved at det innenfor ordningen med skattefavorisering kan utformes produkter med et minimalt spareinnhold. Dette vil muligens ikke bli noe stort problem i praksis.

Uansett mener utvalget at en konsistent behandling av dette spørsmålet impliserer at begrensningsregelen også må omfatte uførepensjonen. En naturlig øvre skranke på årlig utbetaling vil da være det ytelsesnivået som ligger til grunn for beregningen av øvre skranke på premiereserven for alderspensjon. Se avsnitt 10.6 for nærmere detaljer.

Vi lager her et regneeksempel der vi forutsetter at dette nivået er 4 G og at minste uføregrad er 25 pst.. Begrensningen på uførepensjonen kan da uttrykkes slik:

La a være et uttrykk for uføregraden. For a større eller lik 0,25 vil en uføregrad på a*100 pst. gi en maksimal utbetaling fra ordningen på a*4*G. Dette innebærer at det ikke kan tegnes forsikringer som gir utbetaling ved en uføregrad under 25 pst.. Er uføregraden 100 pst., er den maksimale ytelsen 4 G. Mellom disse nivåene er ytelsen proporsjonal med uføregraden.

Utvalget har ikke tatt stilling til detaljene i ordningen.

10.10 Ikke-standard tilknytning til arbeidsmarkedet

I de foregående avsnittene har vi drøftet utformingen av pensjonsordninger med skattefradrag under en implisitt forutsetning av at den fremtidige pensjonisten har hatt en standard tilknytning til arbeidslivet. Nedenfor vil vi drøfte konsekvenser både av en annen tilpasning enn fulltids arbeid i 40 år og ufrivillig utestengning fra lønnet arbeid.

10.10.1 Ulønnet omsorgsarbeid

Omfanget av ulønnet omsorgsarbeid i hjemmet er av størrelsesorden ti prosent av bruttonasjonalproduktet (Brathaug (1990)). Dette arbeidet omfatter både omsorg av barn, funksjonshemmede og eldre. Til en viss grad er det mulig for den enkelte å benytte seg av private og offentlige omsorgstjenester. Imidlertid er det, særlig for de siste kategoriene, langt fra et tilfredsstillende tilbud. I tillegg er det mange som velger å utføre omsorgen overfor sine nærmeste selv. I den videre drøftingen vil omsorg for barn bli brukt som eksempel, og vi antar at en beslutning om å få barn tas av et ektepar der begge i utgangspunktet arbeider full tid.

Beslutningen om å få barn vil innebære en økt arbeidsbyrde, og foreldrene må derfor ta stilling til hvordan denne byrden skal fordeles mellom dem. La oss anta at de for en periode bestemmer seg for at omsorgen skal utføres i hjemmet ved at en eller begge reduserer sin innsats i lønnet arbeid. Omsorgen krever at minst en av ektefellene alltid er til stede. Et relevant spørsmål blir da hvilken løsning som gir den laveste kostnaden. Dersom den marginale kostnaden ved å oppgi en time lønnet arbeid er lavere for den ene av ektefellene uansett hvor mange timer lønnet arbeid vedkommende utfører, vil det være lønnsomt med en fullstendig spesialisering. Alternativt kan man tenke seg at ektefellene begge reduserer sin innsats i lønnet arbeid. Hvilke faktorer er det så som bestemmer denne kostnadsstrukturen?

Det relative lønnsnivået vil sannsynligvis være den viktigste faktoren. Siden det i en stor del av ekteskapene er slik at kvinnen har lavere lønn enn mannen, vil dette isolert sett føre til at flere kvinner enn menn utfører omsorgsarbeid.

Utformingen av ektefellebeskatningen gir imidlertid et incitament til at en gitt inntekt tjenes opp på to hender i stedet for én. På grunn av toppskatten blir dette viktigere jo høyere begges lønnsnivå er.

Hvilken rolle vil så systemet for opptjening av inntektsrelaterte pensjoner spille i denne sammenhengen? Generelt er det slik i folketrygden at for en gitt inntekt under et visst nivå (8-9 G), vil samlet pensjon bli større dersom denne inntekten er tjent opp på én hånd i stedet for to. En grunn til dette er særtillegget, men det er også slik at ved beregning av pensjonspoeng er det i det første tilfellet bare trukket fra 1 G. Har man to inntektstakere, er det trukket fra 2 G ved beregning av pensjonspoeng. Inntil 1/4-1984 fikk ektepar der begge ektefellene hadde rett til tilleggspensjon, et ekstra pensjonspoeng plusset på sitt samlede sluttpoengtall ved utregning av pensjonen for å kompensere for dette. Det ekstra pensjonspoenget ble gitt til den som hadde færrest opptjeningsår. Ved likt antall opptjeningsår ble poenget delt. Slik kunne også regelen føre til en viss utjevning av pensjon mellom ektefellene. Da dette ekstra poenget ble fjernet, ble avstanden mellom én- og toinntektsfamilier større.

Utformingen av reglene for opptjening av tilleggspensjon i folketrygden gir dermed et incitament til spesialisering. I motsatt retning trekker det faktum at lav eller ingen lønn i et år førte til tap av poengår. Imidlertid ble det fra og med 1992 innført pensjonspoeng for omsorgsarbeid. Denne ordningen er nærmere beskrevet i punkt 5.15.1. Dette løser problemet med tap av poengår for personer som avbryter sin innsats i lønnet arbeid for å utføre ulønnet omsorgsarbeid på heltid i en avgrenset periode. I tillegg gir denne ordningen et sterkt incitament til spesialisering i og med at opptjente pensjonspoeng avkortes direkte mot omsorgspoengene.

Dersom den ene av eller begge ektefellene er medlem av en tjenestepensjonsordning, vil kostnaden ved å endre arbeidsmarkedstilpasning være avhengig av hvilke regler som gjelder for opptjening av pensjonsrettigheter ved henholdsvis permisjoner og nedsatt arbeidstid. På disse områdene er de offentlige tjenestepensjonsordningene mer generøse enn de private. Mens det i de private ordningene er adgang men ikke plikt til å beholde arbeidstakeren som medlem under en permisjon, har en arbeidstaker i offentlig sektor rett til permisjon fra lønnet arbeid i inntil 3 år for første barn og deretter 1 år for hvert av de neste uten å miste opptjeningstid. En reduksjon i arbeidstid vil imidlertid også være enklere å få til i offentlig sektor der grensen for medlemsskap ligger på 14 timer (37 prosent av full stilling), mot vanligvis 50 prosent i privat sektor.

For personer uten et ansettelsesforhold som tilbyr en tjenestepensjonsordning, er en individuell pensjonsordning med skattefradrag et alternativ. Dersom man ikke har lønnet arbeid en periode, og dermed ikke betaler skatt, vil eventuelle innbetalinger til en slik kontrakt kunne skje med fradrag i ektefellens inntekt. Dette forutsetter imidlertid at ektefellen ikke har utnyttet sin fradragsrett fullt ut. Innbetalinger for ektefelle utover dette må skje av fullt beskattede midler fra den som er forsørger. Dette øker kostnaden ved fravær fra lønnet arbeid.

I den grad pensjonsopptjening tillegges vekt, er det klart at utformingen av systemet for opptjening av rettigheter kan ha betydning for valg av arbeidsdeling ved omsorgsoppgaver gitt at man påtar seg oppgaven. Utvalget er av den oppfatning at utformingen av ordningene i utgangspunktet bør være mest mulig nøytrale med hensyn til spørsmålet om hvem av foreldrene som f.eks. tar ut permisjon. Når det er sagt, så er det av ulike grunner fremdeles slik at kvinner gjør mer ulønnet arbeid i forhold til lønnet arbeid enn menn. Det er i hovedsak kvinner som justerer sin tid i lønnet arbeid i forhold til omfanget av omsorgsbyrden i hjemmet. Et utstrakt innslag av deltid og permisjoner karakteriserer kvinners yrkeskarrierer. Grunnen til at det først og fremst er kvinner som tilpasser seg på denne måten kan være mange, men det er ingen grunn til å tro at det skal skje noen drastisk endring i dette i nærmeste framtid. Dette innebærer at kvinner fremdeles vil ha dårligere mulighet enn menn til å utnytte gunstige pensjonsordninger utenfor folketrygden. Samtidig vil mange kvinner oppleve at ektefellen bygger opp rettigheter som hun etter nåværende lovverk bare kan få del i dersom ekteskapet ikke oppløses. Sannsynligheten for samlivsbrudd er imidlertid økende. Forhold rundt skilsmisse og deling av formue er tatt opp i avsnitt 10.11.

En revisjon av de private tjenestspensjonsordningene som vil ivareta hensynet til det private omsorgsarbeidet, vil være å kreve at ordningene skal tillate permisjon for omsorgsoppgaver av et visst omfang uten at opptjeningstid går tapt og ytelsen reduseres. De private ordningene kan f.eks. justeres i retning av de offentlige på dette punktet. Dersom det i hovedsak er kvinner som benytter seg av slike pensjonsordninger, kan man hevde at dette vil gjøre kvinnelig arbeidskraft dyrere. På den andre siden vil en slik endring kunne gjøre det mer attraktivt for menn å ta slik permisjon.

Utvalget har i kapittel 9 foreslått at de rigide likebehandlingsreglene oppmykes. Det bør derfor være mulig å utforme permisjonsreglene slik at det skilles mellom ulike årsaker til permisjon. Omsorgspermisjoner kan f.eks. behandles mer gunstig enn andre typer permisjoner.

Utvalget vil også foreslå at det gis adgang for ektefeller til å betale innskudd for hverandre med fradrag i egen inntekt. En hjemmeværende ektefelle vil da kunne bygge opp egne pensjonsrettigheter innenfor ordningen med skattefavorisering ved at ektefellen krever fradrag i sin inntekt. Det må imidlertid ikke gis adgang til å utnytte den andres fradragrett i oppbygging av egne rettigheter, slik at den individuelle begrensningsregelen omgås. Dette er en endring i forhold til i dag: Dersom to ektefeller begge har inntekt, er det i dag i prinsippet mulig at den ene av ektefellene betaler inn til en pensjonsordning for seg selv basert på den samlede fradragsmuligheten.

10.10.2 Arbeidsledighet

Fordelingen av lønnet innsats over livsløpet er ikke nødvendigvis et resultat av frivillig tilpasning. Siden slutten av 1970-tallet har arbeidsledighet av betydning blitt en realitet også i Norge.

Arbeidstakere som har hatt en viss inntekt de siste årene før oppsigelse, har rett til dagpenger. I takt med den økte ledigheten er den maksimale utbetalingstiden for dagpenger fra folketrygden blitt utvidet flere ganger.

Unge arbeidsledige uten arbeidserfaring har imidlertid ingen rett til dagpenger ved ledighet. Personer som har hatt omsorgsarbeid i lange perioder, vil heller ikke ha opparbeidet noen rett til dagpenger dersom de ikke får lønnet arbeid når de melder seg på arbeidsmarkedet igjen. Det samme gjelder studenter. De vil derfor være henvist til sosialhjelp eller privat forsørgelse.

Hvordan påvirker så ledighetsperioder av ulik lengde muligheten for den enkelte til å bygge opp pensjonsrettigheter?

Dagpenger regnes som pensjonsgivende inntekt i folketrygden. Selv om inntektsgrunnlaget er lavere enn da vedkommende var i fullt arbeid, vil det for mange være nok å få registrert poengår slik at de oppnår de foreskrevne 40 år, jf. beskrivelsen av folketrygden i kapittel 2. Sosialhjelp er derimot ikke pensjonsgivende inntekt.

Var arbeidstakeren medlem i en TPES-ordning ved oppsigelsen, vil medlemskapet opphøre. Arbeidstakeren har da som regel rett til en fripolise dersom arbeidsforholdet har vart over en viss lengde. Størrelsen på fripolisen vil avhenge av ordningens opptjeningsprofil.

Utvalget vil her henlede oppmerksomheten på de forslagene som fremmes i avsnitt 10.7 vedrørende opptjening av oppsatte rettigheter i ytelsesbaserte ordninger. Både kravet om en lineær opptjeningsprofil og forslaget om å fjerne muligheten for å sette en nedre grense for medlemstid før det tilstås oppsatte rettigheter, vil etter utvalgets mening bedre forholdene for dem som blir arbeidsledige.

Muligheten for å utnytte skattefordelen ved dagens EPES er avhengig av at man selv eller eventuell ektefelle har skattbar inntekt hvert år. Etter utvalgets forslag til begrensningsregler i avsnitt 10.6, vil det bli mulig å kompensere for manglende innbetaling på et senere tidspunkt. Innbetaling til en EPES-kontrakt kan også skje med fradrag i ektefellens inntekt slik som utvalget foreslår i punkt 10.10.1. Dette vil øke fleksibiliteten for den enkelte.

10.10.3 Oppsummering

Generelt ser utvalget for seg at det vil bli mer vanlig med yrkeskarrierer som i større grad enn før preges av avbrudd. Avbruddene vil være av både frivillig og ufrivillig karakter. Noen av de forslagene utvalget kommer med, vil gjøre forholdet til pensjonsopptjening mer oversiktlig og forutsigbart for disse gruppene. Dette er en fordel siden det er viktig å kunne planlegge for pensjonsalderen.

10.11 Betydningen for ektefellers formuesforhold

I kapittel 9 har vi diskutert pensjonsspørsmålet bl.a. ut fra et individuelt inntektssikrings- og formuesoppbyggingssynspunkt. Imidlertid lever de fleste store deler av sitt liv i ekteskap eller lignende forhold hvor de inngår i et inntekts- og formuesfellesskap med en annen person. Som beskrevet i punkt 5.15.3, har pensjonsrettigheter fått en spesiell status i forbindelse med skifte mellom ektefeller ved skilsmisse. Ekteskapsloven gir ifølge forloddsretten hver av ektefellene rett til å holde følgende rettigheter utenfor delingen: 2

«Rettigheter i offentlige trygdeordninger, offentlige eller private pensjonsordninger, og krav etter en livrente eller livsforsikring, som ikke har gjenkjøpsverdi som ektefellen eller ektefellene i fellesskap kan realisere.»

Utvalget ønsker ikke å gå inn på vurderingen av prinsippet om formuesfellesskap mellom ektefeller utover å henvise til den implisitte verdsettingen av ulønnet arbeid dette innebærer. Et slikt fellesskap gjør at man kan se valg av arbeidsdeling og oppbygging av formue innen familien uavhengig av hverandre. Med en økende skilsmissehyppighet gir det en trygghet for den som i størst utstrekning påtar seg ulønnet arbeid.

10.11.1 Generelle betraktninger

I kapittel 9 har vi argumentert for at arbeidsgivers premie til en tjenestepensjonsordning må betraktes som en del av lønnen. Innskudd i en individuell pensjonsordning må tilsvarende betraktes som ordinær sparing. I begge tilfeller bygges det opp en rettighet som kan betraktes som et formuesobjekt. Utvalget ser ingen grunn til at pensjonssparing skal behandles annerledes enn annen formuesoppbygging i en familie.

Tvert imot vil en slik forskjellsbehandling kunne føre til strategiske plasseringer av familiens felles midler i pensjonsordninger som favoriserer den ene av ektefellene. Slik loven nå er formulert, vil følgende være mulig: Den ene av ektefellene kjøper en pensjonsforsikring, mens den andre setter sine sparepenger i banken. Ved skilsmisse vil eieren av pensjonsforsikringen ta denne ubeskåret ut av boet, og får i tillegg halvparten av den andres bankinnskudd. Utvalget ser det som meget uheldig dersom økt tilgjengelighet til pensjonssparing skulle føre til økt ulikhet mellom kvinner og menn.

10.11.2 Sammenlikning med andre land

Pensjonsrettigheter behandles forskjellig i forbindelse med skilsmisse i ulike land. I Danmark og Sverige er situasjonen i prinsippet lik den vi har i Norge. I Tyskland gjennomføres derimot nesten konsekvent deling av alle inntektsrelaterte pensjonsrettigheter ved skilsmisse. Tilsvarende praksis finner vi i hovedsak også i USA og Canada. Ifølge Nielsen (1993) er formålet i Canada først og fremmest at opveje den forskel i løn og jobstruktur samt børnepasning, som der er mellem kvinder og mænd med den virkning, at kvinderne opnår mindre pensionsrettigheter end mændene.

Ser vi på to europeiske motpoler som Sverige og Tyskland, kan det se ut som om forskjellen i praksis skyldes eksistensen av en universell minstepensjon, jf. kapittel 6. Imidlertid finnes det et slikt system i Canada. Det ser derfor ikke ut til å være noe sterkt grunnlag for en slik sammenheng. Snarere henger forskjellene sammen med lovgivernes vilje til å ta opp problemstillingen i sin fulle bredde. Lovgivningen som ligger til grunn for den tyske ordningen er fra 1976.

Da den norske ekteskapsloven ble revidert i 1991, skjedde det ingen endring i forhold til spørsmålet om deling av pensjonsrettigheter. Tvert imot ble rettspraksis stadfestet eksplisitt i den nye loven. I lovens forarbeider er spørsmålet nesten ikke nevnt. Dette innebærer at lovens innhold i hovedsak er basert på vurderinger som ligger langt tilbake i tid. Etter utvalgets mening er det på tide å ta opp dette spørsmålet i sin fulle bredde. Vi har allerede sett en rekke uheldige utslag av denne rettspraksis ved at kvinner som har utført ulønnet arbeid i husholdninger med god økonomi, det meste av sitt liv ender opp som minstepensjonister etter en skilsmisse. Som nevnt i punkt 10.10.1, er det imidlertid etter utvalgets mening en rekke prinsipielle sider ved rettspraksis som må avklares.

10.11.3 Praktiske løsninger

Forslag om deling av pensjonsrettigheter kan møtes med innvendinger om at det er vanskelig å få til i praksis, og at det vil føre til store administrative kostnader. Utvalget vil derfor ta opp noen av de aktuelle administrative problemene som kan ligge i en slik ordning. Gjennomgangen er ikke ment å være uttømmende. Uansett vil spørsmålet måtte utredes grundigere med bl.a. juridisk assistanse.

Utgangspunktet er at pensjonsrettigheter er formue på lik linje med annen finansiell formue, og at innbetaling til pensjonsordningene er foretatt av ektefellenes felles midler. Ved deling av boet ved skilsmisse vil det, dersom det ikke foreligger andre bindinger, være slik at hver av ektefellene trekker fra det de hefter for av gjeld, og så deles summen. Bidraget til delingen fra en ektefelle kan aldri bli mindre enn null. Etter dagens regler holdes pensjonsrettigheter etter § 61 bokstav b utenfor ved delingen. Dersom vi tenker oss at disse inkluderes, kan dette gjøres på to måter:

1. Det kan fastsettes en verdi på rettigheten, og denne verdien kan inngå i delingen på lik linje med annen formue.

2. Alle pensjonsrettigheter deles mellom ektefellene, slik at begge får rett til pensjon. Resten av formuen deles etter nåværende prinsipp.

Dersom det skal fastsettes en verdi på pensjonsrettigheten, må dette gjøres etter et prinsipp som ivaretar det reelle nivået på rettigheten. Det å summere innbetalte premier vil gi et for lavt anslag. Avhengig av grad av forsikringselement vil verdien bli usikker, men i slike tilfeller er det kanskje mulig å legge aktuariske betraktninger om forventet levetid til grunn.

Deling av selve pensjonsrettigheten vil også være mulig. En individuell kontrakt kan f.eks. splittes i to selvstendige kontrakter. På grunn av ulik forventet levetid mellom menn og kvinner, må man her ta stilling til kriterier for deling. Skal man legge lik ytelse til grunn eller lik andel av verdien?

Det er også mulig å foreta en oppsatt deling. Det kan avtales at når pensjonen begynner å løpe, skal en nærmere bestemt andel betales til fraskilt ektefelle. Dette kan gjøres ved at den pensjonsberettigede sender en del av sin pensjon videre. Alternativt kan den som administrerer ordningen pålegges å betale en andel til den fraskilte ektefellen. I mange tilfeller vil dette være en pensjonskasse eller et livsforsikringsselskap. Hvorvidt utbetalingen skal opphøre ved ektefellens død, er et spørsmål man må ta stilling til. Ordningen med etterlattepensjon vil kunne sees i sammenheng med dette.

Den mest konsekvente gjennomføring av det individuelle selvstendighetsprinsipp er at man foretar en fullstendig og ugjenkallelig deling hvor ektefellene får hver sin uavhengige frittstående polise. Løpetiden vil da være uavhengig av ektefellens levetid.

I utgangspunktet vil det være snakk om å dele pensjonsrettigheter som er opptjent i løpet av ekteskapet. Gitt at deling medfører kostnader som er uavhengige av rettighetens størrelse, vil det være naturlig å sette en nedre grense for hvor lenge ekteskapet skal ha vart før det foretas en deling. I slike tilfeller bør det beregnes en verdi som medregnes i boet.

Når det gjelder administrative kostnader, er til sammenligning utgiftene i Tyskland anslått til knapt 1 prosent av de totale administrative utgifter i forbindelse med pensjonsordninger. 3 Ulike institusjonelle forhold kan selvfølgelig påvirke denne andelen, men eksemplet gir en antydning om størrelsesorden. Dersom kostnaden forbundet med deling ikke er ubetydelig og den belastes boet, kan en slik ordning føre til at man allerede i utgangspunktet tegner individuelle kontrakter for begge ektefellene. Som det framgår av punkt 10.10.1 foreslår utvalget at dette gjøres mer attraktivt også for familier med skjev arbeidsdeling ved at systemet for skattefavorisering for ektefeller foreslås endret.

Kvinnens behov for pensjon er tidligere dekket ved etterlattepensjonen. Fremdeles er det slik at en fraskilt kvinne med hjemmel i ekteskapsloven har krav på etterlattepensjon ved fraskilte ektefelles død, jf. punkt 5.15.4. Dette er også behandlet i ekteskapslovens forarbeider hvor det foretas en avgrensning i forhold til tidligere praksis. Begrunnelsen ligger i forarbeidene og henviser til formuesfellesskapet i den tiden ekteskapet varte. Dette viser tydelig at lovgivningen på dette punktet ikke er tilpasset endrede familiemønstre.

10.11.4 Betydningen av hvorvidt ordningen er skattefavorisert

Etter utvalgets mening må betraktningene i dette avsnittet gjelde pensjonsordninger uansett om de er omfattet av regler for skattefavorisering. Det dreier seg jo om en interessekonflikt mellom to personer, de tidligere ektefeller. Ved å fastsette regler om deling, tar lovgiveren standpunkt til hvilken interesse som bør tillegges mest vekt. Denne avveiningen er uavhengig av om sparingen er foretatt innenfor eller utenfor skattefavoriserte ordninger.

10.12 Pensjonsalder

Dagens regler for TPES og EPES sier at pensjonsalderen ikke kan være lavere enn 67 år. Det er tillatt å ha høyere pensjonsalder.

I yrker der spesielle forhold tilsier det, kan myndighetene godkjenne en lavere pensjonsalder enn 67 år. Det er åpenbart behov for å kunne gjøre unntak fra den generelle regelen. Vi sier ikke mer om dette. Emnet for avsnittet er den alminnelige pensjonsalderen i private pensjonsordninger.

I desember 1992 vedtok Stortinget å be regjeringen senke grensen til 65 år. Det innebærer at det ville bli adgang til å senke pensjonsalderen i en TPES- eller EPES-ordning ned til dette nye minimum. I en TPES-ordning vil det i praksis være arbeidsgiver som treffer beslutningen om man skal utnytte denne muligheten. Vi skal drøfte om reglene bør endres på denne måten, eventuelt om en ny grense bør være enda lavere enn 65 år. Det er ikke foreslått, og det bør ikke komme på tale, at myndighetene krever at pensjonsalderen blir redusert i private skattefavoriserte pensjonsordninger.

Argumentene for og mot å senke grensen er drøftet i punkt 10.12.2- 10.12.4. Vi konkluderer i punkt 10.12.5.

I punkt 10.12.6 og 10.12.7 drøfter vi et litt annet spørsmål, nemlig den enkelte arbeidstakers rett til å bestemme sin egen pensjoneringsalder innen gitte rammer.

10.12.1 Langsiktighet og pensjonsalder

Før man diskuterer hvor høy en nedre grense for pensjonsalderen i skattefavoriserte pensjonsordninger bør være, må man spørre om det skal være noen slik grense overhodet.

Etter utvalgets mening er svaret åpenbart ja. Alle de argumentene som er framført i kapittel 9, og som kan begrunne skattefavorisering av pensjonssparing, medfører at sparingen bør være bundet på lang sikt, dvs. til pensjonsalderen og en del lenger. (Se også avsnitt 10.3.) Dersom de private ordningene sto fritt i spørsmålet om pensjonsalder, ville det være meget lett å omgå kravet om langsiktighet i sparingen.

10.12.2 Argumenter for lavere grense

Relativt store grupper arbeidstakere har i dag mulighet for å gå av med pensjon 65 år gamle eller tidligere, nemlig de som er omfattet av de offentlige og private AFP-ordningene (se avsnitt 5.5 og 5.6). Hensynet til likebehandling skulle da tilsi at det burde være mulig å ha tilsvarende lav pensjonsalder i TPES og EPES.

Valgfrihet og fleksibilitet er generelt ønskelig, om enn ikke for enhver pris. Det er et gode selv å kunne bestemme når man vil gå av med pensjon. Reduksjon i den laveste tillatte pensjonsalderen kan gi økt fleksibilitet, forutsatt at endringen ikke fører til ufrivillig pensjonering i større grad enn tidligere. Forslaget i punkt 10.12.6 nedenfor tar sikte på å hindre dette.

10.12.3 Motargument: Færre yrkesaktive

I mange sammenhenger er det uttrykt bekymring for at det på lang sikt blir færre yrkesaktive i forhold til antall pensjonister. En slik utvikling kan svekke samfunnets økonomiske bæreevne, inkludert evnen til å opprettholde sosiale velferdsordninger som folketrygden.

Alt som leder til at folk i gjennomsnitt går av med pensjon tidligere, vil forsterke denne tendensen. Derfor er det en politisk målsetting å sørge for at gjennomsnittlig pensjoneringsalder ikke blir for lav.

En tenkelig innvending er at i en økonomi med betydelig arbeidsløshet, særlig blant ungdom, er det ønskelig at de eldre går av med pensjon tidligere, for å gi ungdommen plass på arbeidsmarkedet. Økonomien fungerer ikke slik at for hver eldre som mer eller mindre frivillig går av med pensjon, får en ungdom arbeid. Sammenhengen mellom pensjonering av de eldre og arbeidsmuligheter for ungdom er i beste fall svak. Vi legger derfor liten vekt på den innvendingen som er referert her. Utvalget er enig i at gjennomsnittlig pensjoneringsalder ikke bør bli for lav. Den bør i hvert fall ikke synke i forhold til i dag, kanskje helst øke. I den grad redusert nedre grense for pensjonsalderen i TPES og EPES vil føre til at folk går tidligere av med pensjon, har vi et argument mot endringen. Her som ellers er ikke saken avgjort ved at man har identifisert ett argument i en bestemt retning.

10.12.4 Motargument: Kostnader

Et annet argument er at det vil bli svært dyrt, for bedriften (TPES) eller pensjonsspareren selv (EPES), å senke pensjonsalderen.

Noen beregninger av disse kostnadene er gjort i Revidert nasjonalbudsjett 1993, St.meld. nr. 2 (1992-93) side 147. Som eksempel kan vi se på en 55-åring som har lønnsinntekt lik fem ganger grunnbeløpet i folketrygden, og er med i en tjenestepensjonsordning der samlet pensjon (folketrygd + TPES) skal utgjøre 66 pst. av lønn. Med pensjonsalder 67 år blir årlig premie vel 17 000 kr. Anta så at pensjonsalderen blir redusert til 65 år, med full pensjon fra dette tidspunktet. De to første årene må TPES-ordningen betale hele pensjonen. Årlig premie øker til 38 000 kr. Noen av de andre regneeksemplene i Revidert nasjonalbudsjett er enda mer dramatiske. Tallene gjelder imidlertid egentlig et overgangsfenomen, nemlig hvordan man for eldre arbeidstakere skal bringe pensjonsordningens premiereserve opp på et tilstrekkelig nivå til å gi dem lavere pensjonsalder. På permanent basis er merutgiftene pr. arbeidstaker og år ved senket pensjonsalder vesentlig lavere.

Uansett hva kostnadene ved senket pensjonsalder måtte være, vil ikke den regelendringen vi nå diskuterer, pålegge noen noen økt kostnad. Kostnadene kommer først dersom man velger å redusere pensjonsalderen i sin TPES- eller EPES-ordning.

10.12.5 Utvalgets standpunkt

Reduksjon i laveste tillatte pensjonsalder fra 67 til 65 eller 64 år, kan vanskelig sies å komme i konflikt med begrunnelsen for skattemessig favorisering av pensjonssparing gitt i kapittel 9, særlig avsnitt 9.6. Sparingen vil fortsatt være langsiktig selv om pensjonsalderen i noen TPES- og EPES-ordninger vil bli redusert til det nye minimum. Som utgangspunkt mener utvalget at man ikke bør legge andre begrensninger på utformingen av skattefavorisert pensjonssparing enn det som følger av begrunnelsen for favoriseringen. Det skulle tilsi at grensen bør senkes, f.eks. til 65 år. Utvalget har heller ikke sterke motforestillinger mot en enda lavere grense, f.eks. 60 år. Går man lavere enn det, kan prinsippet om langsiktighet i sparingen komme i fare.

Hensynet til kostnadene er prinsipielt sett ikke et relevant argument i denne sammenhengen. Vi understreker enda en gang at det ikke er tale om å pålegge noen å redusere pensjonsalderen, men bare spørsmål om å åpne en adgang. Den som mener det er for dyrt, kan la være å utnytte muligheten.

Mot dette kan innvendes at dersom grensen blir senket, kan det oppstå et sterkt press på bedrifter med TPES-ordning for at de skal følge opp regelendringen ved å redusere pensjonsalderen i sine egne pensjonsordninger. Det er mulig bedriftene ikke klarer å stå imot dette presset. Dermed kan de bli påført større kostnader enn de har evne til å bære, med store skadevirkninger for norsk økonomi. Dette forutsetter at bedriftene lar seg presse til å handle uforsvarlig. Vi finner ikke å kunne basere våre anbefalinger på en slik forutsetning.

Siden pensjonssparing er skattefavorisert, betaler ikke bedriften de fulle kostnadene ved sin TPES-ordning, og derfor heller ikke de fulle kostnadene ved å redusere pensjonsalderen. Dette fører trolig til at de lettere vil gå med på slik reduksjon enn de ville ha gjort om det ikke hadde vært skattefavorisering. I den grad vi mener favoriseringen er godt begrunnet, er heller ikke dette noe relevant moment. Bedriftene betaler riktig pris, gitt begrunnelsen for favoriseringen.

10.12.6 Pensjon som oppsigelsesgrunn

Ifølge arbeidsmiljølovens § 60 nr. 4 vil en oppsigelse med fratreden før fylte 70 år som utelukkende er begrunnet med at arbeidstakeren har nådd folketrygdens pensjonsalder, ikke betraktes som saklig begrunnet. Det at arbeidstakeren har rett til alderspensjon etter folketrygden og derfor ikke blir stående på bar bakke etter en oppsigelse, er altså ikke tilstrekkelig til å gi arbeidsgiver rett til å avslutte ansettelsesforholdet. Først ved 70 år er alder alene saklig grunn til oppsigelse.

Ifølge rettspraksis kan en arbeidsgiver bringe arbeidsforholdet til opphør når arbeidstakeren har rett til tjenestepensjon, uten at det behøver å foreligge noen saklig oppsigelsesgrunn; i hvert fall gjelder dette når tjenestepensjonen er av normal og rimelig størrelse, f.eks. 66 pst. av lønn. Her er altså realiteten at når arbeidstakeren er sikret økonomisk, kan arbeidsgiveren fritt avslutte ansettelsesforholdet. Redusert pensjonsalder i tjenestepensjonsordningene vil føre til at arbeidsgiveren vil kunne utnytte denne muligheten i større grad enn før. Dersom det ikke blir gjort andre endringer, kan resultatet bli større grad av ufrivillig pensjonering.

Etter utvalgets oppfatning er det dårlig samsvar mellom arbeidsmiljølovens § 60 og denne utvidede retten for arbeidsgiver til å avslutte et arbeidsforhold. Riktignok vil den som må slutte, få en relativt god pensjon, mens den som blir beskyttet av § 60, kan tenkes bare å ha folketrygden. Etter vår mening bør lovbestemmelsen oppfattes som en beskyttelse av retten til å arbeide fram til fylte 70 år, og denne retten faller ikke bort selv om man er sikret økonomisk som pensjonist.

Vi foreslår en lovendring som gjør slutt på den refererte rettspraksis. Hovedregelen skal være at fram til fylte 70 år skal det faktum at arbeidstakeren har rett til pensjon, enten det er fra folketrygden, fra en offentlig eller privat tjenestepensjonsordning eller fra en hvilken som helst annen kilde, aldri i seg selv være saklig grunn til oppsigelse eller til på annen måte å bringe arbeidsforholdet til opphør uten arbeidstakerens samtykke. Som i dag må det være adgang til å fastsette lavere aldersgrenser i yrker der dette er begrunnet i arbeidets art. Dessuten kan arbeidsgiveren avskjedige eller si opp arbeidstakere i de tilfellene der dette for øvrig blir regnet som saklig begrunnet etter reglene i arbeidsmiljøloven.

10.12.7 Fleksibilitet

Forslaget i punkt 10.12.6 styrker en arbeidstakers rett til å fortsette i arbeid til fylte 70 år. I den grad forslaget i punkt 10.12.5 fører til at private pensjonsordninger reduserer pensjonsalderen, vil en del arbeidstakere få økt reell mulighet for å gå av tidligere. Fleksibiliteten øker altså i begge retninger. Det ser vi ubetinget som en fordel. Om gjennomsnittlig pensjoneringsalder alt i alt vil gå opp eller ned som følge av forslagene, er vanskelig å si. Vi kan ikke utelukke at den blir redusert. Dette er isolert sett uheldig, men særlig tatt i betraktning usikkerheten om faktum, ser vi ikke det som noe viktig argument.

Det dreier seg her om fleksibilitet for arbeidstakere. Motsatt kan man si at i hvert fall forslaget i punkt 10.12.6 gir redusert fleksibilitet for arbeidsgivere. Hensynet til dem må her komme i annen rekke. Innen rimelige rammer bør beslutningen om når man skal avslutte sin yrkeskarriere og gå av med pensjon, være et personlig valg for arbeidstakeren. Uten å ha studert spørsmålet grundig, har vi inntrykk av at utviklingen i Norge de siste årene har gått i retning av økt fleksibilitet på dette punktet, men fortsatt har vi mer uniforme regler om pensjoneringsalder enn mange andre OECD-land.

Den som utnytter fleksibiliteten ved å gå tidlig av med pensjon, betaler ikke selv de fulle kostnadene ved dette. En del av kostnadene blir i realiteten dekket av den pensjonsordningen vedkommende er medlem av, dvs. indirekte av de andre medlemmene av ordningen, eller av samfunnet for øvrig. Så lenge det er den enkelte arbeidsgiver som bestemmer om fleksibiliteten nedover skal økes, kan imidlertid ikke kostnadsoverveltningen tale imot å åpne muligheten for større fleksibilitet nedover i pensjoneringsalder. Siden det er ønskelig at gjennomsnittlig pensjoneringsalder i hvert fall ikke synker, bør pensjonssystemet likevel være utformet slik at denne overveltningen av kostnader ikke er alt for sterk. Det bør være et visst incitament i retning av å fortsette lenge i arbeid. Det er i hvert fall uheldig med ordninger som gjør det direkte ulønnsomt å fortsette å arbeide etter at man kunne ha gått av med pensjon. AFP-ordningen er trolig lite heldig fra dette synspunktet. Dersom innskuddsbaserte TPES-ordninger blir vanlige, vil de ønskelige incitamentene trolig bli styrket. I en slik ordning er det klart at man fortsetter å tjene opp pensjonsrettigheter så lenge man er i arbeid, og pensjonen blir større dess lenger man utsetter pensjoneringen. Utstrakt bruk av innskuddsbaserte pensjonsordninger kan altså bidra til å heve gjennomsnittlig pensjoneringsalder.