Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 1997: 6

Rammevilkår for omsetning av legemidler

Til innholdsfortegnelse

1 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeidsmåte

1.1 OPPNEVNING OG MANDAT

I brev av 4. januar 1996 fra Sosial- og helsedepartementet ble utvalget oppnevnt. Utvalget fikk dette mandatet:

«Det bør legges vekt på å vurdere ulike modeller for omsetning av legemidler (både i grossistleddet, detaljistleddet, eventuelt direkteleveranser til publikum) som ivaretar de helsepolitiske målsettinger og samtidig medfører en mest mulig effektiv ressursutnyttelse.

På grunnlag av gjennomgang av fordeler og ulemper ved de alternative modeller som utredes, skal utvalget gi sin tilråding med hensyn til valg av eventuelt nye modeller (statlige reguleringer) for omsetning av legemidler. Utvalget må redegjøre for helsemessige, økonomiske og administrative konsekvenser knyttet til sine tilrådinger.

Arbeidet skal iverksettes så snart som mulig, og utvalget må komme med sine tilrådinger innen utgangen av 1996.

Spørsmål/problemstillinger som utvalget må vurdere:

  • grundig analyse av sentrale spørsmål knyttet til nye omsetningsformer som f.eks. postordresalg mv.

  • mulighetene for å innføre mer hensiktsmessige selskapsformer for både private og offentlige apotek, herunder private aksjeselskap, stiftelser o.l., herunder også om andre enn personer med farmasøytisk utdanning kan eie apotek

  • offentlig drift av apotek, i kommunene/fylkene/ev. samlet i ett apotek-konsern

  • delegering av myndighet til å opprette apotek

  • alternative kriterier for tildeling av apotekbevilling, herunder bl.a. anbudsordninger

  • friere apoteketablering

  • fast apotek for trygderefusjon

  • salg av reseptfrie legemidler utenom apotek - forholdet til dagens medisinutsalg

  • alternative rammevilkår for grossistvirksomheten, herunder også rammevilkår for parallellimportører

  • på hvilket nivå i omsetningskjeden statlige prisreguleringer bør legges (avhengig av tilrådinger på strekpunktene over)»

1.1.1 Utvalgets mandatfortolkning

Utgiftene til legemidler avhenger av nivået på og sammensetningen av legemiddelforbruket. Dessuten avhenger utgiftene av prisene på legemidler. De samfunnsøkonomiske kostnadene er lik summen av private og offentlige utgifter til legemidler samt kostnader knyttet til offentlig skattefinansiering av legemiddelutgifter. Som legemiddel regnes preparater mv. som er beregnet til å forebygge, lege eller lindre sykdom mv., jf. Lov om legemidler mv. av 4. desember 1992.

Viktige samfunnsmessige gevinster knyttet til bruken av legemidler kan være lavere behandlingskostnader sammenlignet med annen behandling. Bruk av legemidler kan også føre til færre sykehusinnleggelser og redusert sykefravær i arbeidslivet. Riktig legemiddelbruk vil ofte kunne ha positive virkninger på andre personer enn pasienten, såkalte eksterne (indirekte) virkninger i forbruk av legemidler.

Det ligger utenfor utvalgets mandat å drøfte hvor mye samfunnet skal bruke til helseformål. For å få utvalgets mandat klarere frem vil likevel denne problemstillingen kort problematiseres. Hvis diskusjonen begrenses til offentlige utgifter til medisinsk behandling, bør det offentlige ideelt sett bruke så mye på medisinsk behandling at nytten av en ekstra innsats i medisinsk behandling akkurat oppveies av kostnadene av denne ekstra innsatsen. Verken tilleggsnytte eller tilleggskostnader er enkle å beregne. Tilleggskostnadene er summen av tillegget i direkte kostnader og tillegget i finansieringskostnader. I beregningen av de direkte kostnadene må det tas hensyn til at en medisinsk riktig behandling, derunder en medisinsk riktig legemiddelbruk, kan påvirke tilbudssiden i økonomien. Tilbudet av arbeid og arbeidsproduktiviteten kan bli høyere. Skatteinntektene kan dermed også bli høyere. De direkte kostnadene som belaster de offentlige budsjettene, vil dermed være de direkte utleggene fratrukket de skatteinntektene som følger av de produksjonsmessige virkningene av en bedre helse i befolkningen.

Samfunnets direkte kostnader til legemidler

Samfunnets direkte kostnader til legemidler er knyttet til bruk av nasjonale ressurser som arbeidskraft, energi, arealer mv. Verdien av import av legemidler er også en samfunnsøkonomisk kostnad. De direkte kostnadene skal reflektere det forhold at nasjonale ressurser og utgifter til import alternativt kan brukes til å dekke annen behovstilfredsstillelse enn medisinsk behandling.

Samfunnets indirekte kostnader til legemidler - skattefinansieringskostnader

De indirekte kostnadene oppstår som følge av at (store deler av) utgiftene til legemidler finansieres over offentlige budsjetter. Denne finansieringen skjer ved at norske bedrifter og husholdninger betaler skatter og avgifter. Skatter (inkludert avgifter og gebyrer) kan påvirke individers og bedrifters tilpasning. Skatt på lønnsinntekt kan gjøre at noen personer vil arbeide mindre enn de ellers ville gjort. Den samlede produksjonen av varer og tjenester blir dermed mindre enn den ellers ville ha blitt. Dette tapet i produksjon er en kostnad for samfunnet og skyldes at offentlige utgifter må finansieres, og da med skatter som kan vri og redusere ressursutnyttelsen i samfunnet.

De fleste forskningsresultater indikerer (Pedersen, 1994) at finansieringskostnadene kan være positive. Forskningen på skattefinansieringskostnader har imidlertid gitt resultater som spriker betydelig både med hensyn til det gjennomsnittlige nivået på disse kostnadene og kostnadene knyttet til de ulike skatteinstrumentene. Det siste betyr at det vil kunne være mulig å redusere de totale finansieringskostnadene ved å endre sammensetningen av skatteinstrumentene, gitt at det ikke tas hensyn til mulige fordelingsmessige effekter. Forskjeller i finansieringskostnader innebærer at tiltak som reduserer nettobelastningen på offentlige budsjetter ideelt sett bør gi gevinster lik de en oppnår ved å kutte ned på det dyreste skatteinstrumentet. Omvendt vil et tiltak som øker nettobelastningen på offentlige budsjetter ideelt sett gi en finansieringskostnad knyttet til bruken av det billigste instrumentet.

Dersom finansieringskostnadene er positive, kan en finne de samfunnsøkonomiske kostnadene, f.eks. knyttet til offentlige utgifter til legemidler, ved å skalere de offentlige utgiftene med en faktor større enn 1. Hvis denne faktoren er lik 1,2, sier vi at finansieringskostnadene ved beskatning er lik 20 prosent.

Samfunnets målsettinger for legemiddelbruk

Utvalget vil drøfte virkningene på de samfunnsøkonomiske kostnadene av endrede rammevilkår for omsetning av legemidler, gitt regjeringens legemiddelpolitiske målsettinger. Med henvisning til Stortingsmelding nr. 41 (1987-1988), Helsepolitikken mot år 2000, vil vi oppfatte disse politiske målsettingene som en blanding av helse- og fordelingspolitiske målsettinger:

  • befolkningen skal sikres en forsvarlig og medisinsk riktig legemiddelbruk, såvel i som utenfor institusjon

  • befolkningen - i alle deler av landet - skal ha en rimelig lett og sikker adgang til effektive og sikre legemidler til en lavest mulig pris

Endringer i rammevilkår som kan påvirke de samfunnsøkonomiske kostnadene ved bruk av legemidler vil være knyttet til:

  • endringer i produsentpriser

  • endringer i foretaks- og kostnadstruktur på grossistleddet

  • endringer i drifts-og selskapsformer på detaljistleddet, derunder endringer i kriterier i tildelingen av apotekbevillinger og i omsetningen av legemidler utenom apotek

Utvalget vil ta opp behovet for reguleringer av priser og avanser i legemiddelmarkedet og ulike modeller for regulering, samt kontroll av at reguleringene etterleves.

På grunn av legenes sentrale rolle i valg av legemidler (og dermed valg av legemiddelutgifter), vil utvalget drøfte legenes insentivstruktur og hvordan mulige endringer i denne strukturen kan påvirke legemiddelutgiftene.

I denne utredningen skal regjeringens legemiddelpolitiske målsettinger ligge fast. Dette betyr at hvis utvalget f.eks. foreslår å oppheve regelen om at grossister i legemiddelmarkedet som hovedregel (Statens helsetilsyn kan gi dispensasjon, noe som ennå ikke har vært gjort) skal levere medisiner innen 24 timer overalt i landet (med unntak av enkelte kommuner i Nord-Norge), må utvalget undersøke de helsemessige virkningene av forslaget. Dersom denne undersøkelsen viser at de helsemessige virkningene kan bli klart negative, må utvalget komme med forslag som kompenserer for denne helsemessige reduksjonen, og da til samfunnsøkonomiske kostnader som er lavere enn det som følger av regelen om levering av legemidler innen 24 (48) timer.

Refusjoner av legemiddelutgifter utover en egenandel kan gis en fordelingspolitisk begrunnelse. Refusjonene gjør tilgjengeligheten til medisinsk behandling uavhengig av brukerens økonomiske stilling. I denne utredningen vil regjeringens fordelingspolitiske målsetting ligge fast. Det betyr at hvis utvalget f.eks. foreslår å øke egenandelene ut fra effektivitetshensyn, må en undersøke de fordelingsmessige virkningene av dette tiltaket. Hvis denne undersøkelsen viser at fordelingen av landets disponible inntekter klart endres, må utvalget foreslå tiltak som kompenserer for denne fordelingseffekten, og da til lavere samfunnsøkonomiske kostnader enn kostnadene ved lave egenandeler.

Utvalgets oppgave er å drøfte om - og i tilfelle hvordan - endrede rammevilkår i legemiddelomsetningen kan redusere de samfunnsøkonomiske kostnadene ved denne omsetningen, gitt regjeringens helse- og fordelingspolitiske målsettinger.

Utvalgets mandatfortolkning er blitt kritisert av medlemmet Krey-Jacobsen, se særmerknad fra dette medlemmet til kap. 6.4.2.

1.2 SAMMENSETNING

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

  • Professor Steinar Strøm, Universitetet i Oslo, leder

  • Ekspedisjonssjef, senere departementsråd Steinar Stokke, Sosial- og helsedepartementet

  • Byråsjef Reidar Skilbrei, Sosial- og helsedepartementet

  • Legemiddelinspektør Vibeke Dalen, Statens helsetilsyn

  • Avdelingsdirektør Gro R. Wesenberg, Statens legemiddelkontroll

  • Avdelingsdirektør Petter Skarheim, Finansdepartementet

  • Kontorsjef Eigil P. Johnsen, Konkurransetilsynet

  • Førstekonsulent Stein Nestvold, Nærings- og energidepartementet

  • Leder Hans-Petter Heide Johannessen, Norges Farmaceutiske Forening

  • Apoteker Grethe Eide, Norges Apotekerforening

  • Direktør Kåre Øydvin, Norsk Medisinaldepot

  • Adm. direktør Thor Krey-Jacobsen, Legemiddelindustriforeningen

  • Kommunelege Anne Hensrud, Bardu

Medlemmet Steinar Stokke fratrådte i august 1996.

Sekretariatet for utvalget har hatt følgende sammensetning:

  • Avdelingsdirektør Hans Knut Hauge, Sosial- og helsedepartementet (sekretariatsleder)

  • Utredningsleder Jan Berg, Sosial- og helsedepartementet (utvalgssekretær)

  • Førstekonsulent Erik A. Stene, Sosial- og helsedepartementet (utvalgssekretær)

1.3 ARBEIDET I UTVALGET

Utvalget har hatt 11 møter med til sammen 17 hele møtedager gjennom 1996 og i begynnelsen av 1997.

Utvalget har hatt møter med representanter for følgende organisasjoner/selskaper, der disse fremla sitt syn på aktuelle problemstillinger, hvor det deretter ble åpnet for spørsmål og diskusjon med utvalget:

  • ADA A/S (legemiddelgrossist)

  • Holtung A/S (legemiddelgrossist)

  • Norsk Medisinaldepot (legemiddelgrossist)

  • LIS - Legemiddelinnkjøpssamarbeid mellom 17 fylkeskommuner

  • Apokjeden A/S (sammenslutning av de fleste apotekerne i Norge)

  • ECON Senter for økonomisk analyse (innkalt til utvalget med bakgrunn i en rapport som ble utarbeidet etter initiativ fra legemiddelindustrien)

I tillegg stilte økonomidirektør Ole R. Opsahl fra Norges Apotekerforening i ett møte for å kunne svare på spørsmål knyttet til apotekøkonomi.

Sekretariatet har hatt møte med representanter for Norsk Apotekteknikerforbund samt med representanter for legemiddelprodusenten MSD vedrørende et system for oppfølging av legers forskrivning og pasienters legemiddelbruk.

Sekretariatet har bedt om og fått Giftinformasjonssentralens syn på salg av enkelte legemidler utenom apotek.

Sekretariatet har bedt om og fått Forbrukerrådets syn på salg av enkelte legemidler utenom apotek.

Utvalget har engasjert følgende (forsknings)institusjoner i arbeidet:

  • Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning (SNF)

  • Patentstyret (Styret for det industrielle rettsvern)

  • Statens Institutt for Folkehelse

  • Bedriftsøkonomisk Institutt (BI)

SNF har kommet med bidrag til problemstillinger knyttet til kapitlene 5, 6, 8 og 9.

Patentstyret har kommet med et bidrag knyttet til patenters betydning i legemiddelsektoren.

Statens Institutt for Folkehelse har kommet med bidrag knyttet til legenes rolle i legemiddelsektoren.

Jon Andreas Andersen (Sosial- og helsedepartementet) har gitt bidrag til analysene av lønnsomheten i apoteknæringen.

Til toppen
Til dokumentets forside