Del 2
Beskrivelse av konvergens og gjeldende reguleringer

3 Konvergens 1

3.1 Innledning - teknologi og begrepsforståelse

I utvalgets mandat blir ikke begrepet «konvergens» spesifikt definert, men beskrives indirekte gjennom henvisning til fremtredende utviklingstrekk innen IT-, kringkasting- og telesektorene. Sentrale stikkord som nevnes i mandatet når det gjelder utviklingen på disse områdene er digitalisering, bransjegliding og interaktivitet. Tradisjonelt har IT-, kringkastings- og telesektorene vært adskilte i ulike verdikjeder, forskjellige tjenester og forskjellig teknologisk basis. Den generelle utvikling går i retning av at sektorskillene går i oppløsning.

Den teknologiske utvikling, med digitalisering som et nøkkelord, er den primære drivkraft for konvergensprosessen. Digitalteknologien ble utviklet sent på 1950-tallet. Allerede på 1970-tallet begynte man å snakke om den forestående konvergens mellom IT- og telesektorene. Nye teknologiske gjennombrudd har ytterligere aktualisert konvergens.

Nå brukes begrepet ofte som en samlebetegnelse på de endringsprosesser som fører til at sektorgrensene mellom IT-sektoren (programvare, elektronisk utstyr), mediesektoren (særlig kringkasting) og telesektoren (kommunikasjonstjenester, infrastruktur) endres og delvis forsvinner. Bl.a. innebærer dette at ulike tjenester (radio, TV og tele) smelter sammen og kan formidles gjennom overføringsmedier som tidligere har vært forbeholdt en viss type tjenester. Sammensmeltningen innebærer at sektorene konvergerer mot en integrert informasjons- og kommunikasjonssektor (IKT-sektorene). Samtidig konvergerer tjenestene i større eller mindre grad mot et sammenvevet sett av informasjons- og kommunikasjonstjenester, heretter kalt IK-tjenester. Denne utviklingen skaper utfordringer for de rettslige og politiske rammebetingelsene, fordi sektorene har vært, og blir fremdeles styrt av ulike regelverk med forskjellige utgangspunkt og forskjellige målsetninger.

I dette kapitlet vil utvalget identifisere de viktigste endringsprosessene, og forutsetningene for disse. Innledningsvis beskrives de sentrale drivkreftene bak konvergensutviklingen, med et spesielt fokus på de teknologiske forutsetningene. Deretter vil ulike måter å definere konvergensbegrepet på bli drøftet. I kapittel 3.2 vil utvalget se nærmere på hvordan tjenestene faktisk utvikler seg innen IT-, kringkastings- og telesektorene. Kapittel 3.3 omhandler utviklingen av de ulike infrastrukturer for elektroniske informasjonstjenester. I kapittel 3.4 vil sentrale utviklingstrekk innen området mottakerapparater eller terminaler (PC, TV mv.) bli skissert. Endringsprosesser innen markedsstrukturer vil bli beskrevet i kapittel 3.5. Den økonomiske verdien og potensialet for IKT-sektorene omtales i kapittel 3.6.

3.1.1 Konvergensprosessens drivkrefter

Konvergensprosessen kan betraktes som tilbudsdrevet. Det har i hovedsak vært tjenestetilbyderne som har drevet frem prosessen ved å markedsføre nye produkter og tjenester i håp om å etablere nye markeder. I denne fasen har mange av tjenesteleverandørene måttet tåle store økonomiske tap. Det har altså i mindre grad vært brukerne som gjennom sin etterspørsel har presset frem nye digitale tjenester. Etter hvert kan man imidlertid vente at brukernes preferanser og betalingsvilje i stadig større grad vil bli retningsgivende for utviklingen av tilbudet. På lang sikt kan ingen private tjenesteleverandører overleve uten at et tilstrekkelig kommersielt marked utvikles.

Teknologiske endringer og nyvinningerhar hatt en helt avgjørende betydning for utviklingen. Det er særlig to aspekter ved den teknologiske utvikling som har vært viktige:

• Bruken av digitalteknologien har åpnet for mer avanserte tjenester, interaktivitet og infrastrukturkonkurranse. I tillegg har ulike teknikker for digital koding og komprimering bidratt til å øke infrastrukturenes kapasitet til å formidle nye tjenester.

• Gjennombruddet av Internett som multimedieplattform, blant annet som følge av at Internett-protokollene 2 (IP-protokoller) har blitt akseptert som en allmenn standard for informasjonsoverføring.

Fordi disse teknologiske forutsetningene har hatt en helt avgjørende betydning for konvergensutviklingen, vil utvalget i kapittel 3.1.2 beskrive hovedtrekkene i teknologiutviklingen relativt detaljert.

Endringer i de legale rammebetingelserfor markedsaktørene representerer en annen viktig drivkraft. IT-sektoren har hele tiden vært preget av fri etableringsrett og ingen sektorspesifikke krav knyttet til utformingen av tjenestene. Tele- og kringkastingssektorene har derimot vært underlagt relativt omfattende reguleringer. Det har vært en gradvis liberalisering av telesektoren siden slutten av 1980-årene. Resterende eneretter ble avviklet 1. januar 1998. Den teknologiske og markedsmessige utviklingen har ført til at enerett ikke lenger er et egnet virkemiddel for å nå samfunnsmessige mål. Overgangen til bruk av konkurranse som virkemiddel har i seg selv påvirket tempoet i utviklingen gjennom høyere innovasjonsgrad, kommersialisering av IK-tjenester, økte investeringer i distribusjonsnett og billigere distribusjon. Også kringkastingssektorens rammebetingelser har blitt gradvis liberalisert, i takt med fremveksten av nye distribusjonskanaler som satellitt og kabel.

Dereguleringsprosessen har ikke vært et nasjonalt avgrenset fenomen. Eliminering av handelshindre og liberalisering av etableringsregler i regi av bl.a. EU/EØS og WTO har åpnet for dannelsen av regionale og globale IKT-markeder. Dette har ført til økt konkurranse på hjemmemarkedet, men har også økt aktørenes markedspotensiale og muliggjort realisering av skalafordeler av en helt annen størrelsesorden enn tidligere.

I tillegg representerer den økende utbredelsen av digitale terminaleren drivkraft i seg selv. Dette gjelder i første rekke digitale mobiltelefoner og PC-er. Det faktum at en raskt voksende andel av befolkningen har anskaffet seg hjemme-PC, samt at PC har blitt et standard verktøy på mange arbeidsplasser, har ført til økt etterspørsel etter digitale tjenester. Denne effekten har blitt forsterket av at PC-ene får stadig større prosesseringskapasitet og utvikler seg til å bli multimediemaskiner.

Økt etterspørsel etter digitale tjenester har stimulert interessen for investeringer i distribusjonskapasitet, særlig i jordbundne telenett, mobilnett, satellittnett og kabel-TV-anlegg. Samtidig blir det stadig utviklet teknologier som utnytter kapasiteten i eksisterende nett på en mer effektiv måte. Større distribusjonskapasitet fører til at leverandører kan tilby nye og mer avanserte tjenester, noe som igjen stimulerer etterspørselen.

Konvergensprosessens viktigste drivkrefter kan skjematisk fremstilles som i figur 3.1 på neste side.

3.1.2 Den teknologiske basis for konvergens

Det er bred enighet om at den teknologiske utviklingen er den primære drivkraft og basis for konvergensprosessen. Det er et mangfold av ulike faktorer som har gitt impulser til denne prosessen. Som nevnt over er det særlig to sider av den teknologiske utvikling som har hatt særlig betydning:

• Utbredelsen av digitalteknologi. Sammen med bruk av teknikker for koding og komprimering av informasjon, nye teknikker for oppgradering og videreutvikling av kapasiteten i eksisterende infrastrukturer og utvikling av nye typer infrastrukturer, bidrar digitalteknologien til en kraftig økning i infrastrukturenes samlede distribusjonskapasitet. Utviklingen i retning av elektroniske komponenter og -utstyr med høyere yteevne har ytterligere bidratt til dette.

• Gjennombruddet for Internett. En viktig faktor bak Internettets gjennomslagskraft er kommunikasjonsprotokollene som anvendes på Internett. Disse åpner for overføring og integrasjon av mange ulike typer tjenester. Internettprotokoller blir i økende grad tatt i bruk som standard for informasjonsoverføring.

3.1.2.1 Digitalteknologien mv.

Digitalteknologien innebærer at alle opplysninger - lyd, tekst, bilde - kan representeres ved to-tegn eller binære tegn 3. Det mest vanlige er at digital informasjon brukes som betegnelse på informasjon som er basert på det binære tallsystemet, og omkodet til sifrene 1 og 0. Dette er forskjellig fra en analog representasjon, jf. f.eks. at lyd i en analog telefonlinje overføres ved at strømmen svinger tilsvarende som lydbølgene dannet av talerens ord svinger når de når telefonens mikrofon. Ett to-tall («1» eller «0») kalles gjerne bit.Ved behandling av binære tegn, kan man bygge på reglene i det binære tallsystem, som innebærer fordeler ved databehandlingen.

Digital representasjon har klare kostnadsmessige og kvalitative fortrinn sett i forhold til analoge metoder for produksjon, distribusjon og mottak av informasjons- og kommunikasjonstjenester. Blant annet kan alle typer digitalisert informasjon i prinsippet lagres, manipuleres og transporteres på samme måte og av samme utstyr. Digital overføring er dessuten i mindre grad plaget av den kvalitetsforringelse som har preget analog overføring. F.eks. gir digital-TV sendinger betydelig bedre lyd og klarere bilde enn analoge TV-sendinger.

IT-, tele- og kringkastingssektorene har historisk sett hatt egne systemer for produksjon, distribusjon og bruk. Telekommunikasjon og kringkasting har tradisjonelt anvendt ulike former for analoge teknologier, mens IT-sektoren har vært forankret i den digitale teknikken. Utviklingen og anvendelsen av digitaliseringsteknologien innebærer en grunnleggende forandring, ved at de tre sektorene får en felles teknologisk basis.

Digitalteknologien gjør det mulig å kombinere ulike typer av informasjon på nye måter, samt å transportere alle typer av informasjon over alle typer av infrastrukturer. Grunnlaget for dette er at digital informasjon, uavhengig av om det opprinnelig har vært f.eks. lyd, bilde eller data, presenteres på samme vis - som en bitstrøm. Typisk brukes en gruppe på åtte to-tegn tradisjonelt for å representere en bokstav (forskjellige representasjoner for store og små bokstaver), ett siffer i titallssystemet, et spesialtegn som f.eks. komma eller anførselstegn - en slik gruppe kalles gjerne en byte.I boks 3.1 gis det en nærmere beskrivelse av hvordan bilder og lyd representeres.

Ulike typer informasjon krever forskjellig lagringsvolum og overføringshastighet. Én side tekst vil typisk kunne kodes og lagres ved hjelp av 4000 byte 4, mens et detaljert bilde vil kunne kreve 400 000 byte for koding og lagring. Ved overføring av informasjon blir overføringshastigheten 5 viktig. En ISDN-kanal 6 har f.eks. en overføringshastighet på 64 kbit/s. Ved denne hastigheten vil det ta 0,5 sekund å overføre en tekstside, mens det vil ta ca. 50 sekunder å overføre et bilde jf. over.

64 kbit/s vil være stor nok hastighet for å overføre tale med god kvalitet, men tale kan også overføres med redusert kvalitet ved så lav hastighet som 6 kbit/s. Dette er et eksempel på at man ved hjelp av ulike teknikker for koding og komprimering av informasjon7 kan gjøre store mengder informasjon mer håndterbar og at overføringskapasiten i overføringsnettene utnyttes mer effektivt. F.eks. kan man gjennom bruk av kompresjonsteknikker i forbindelse med video- og TV-utsendelser overføre 6-10 digitale TV-program på samme kapasitet som et analogt program krever.

Videre har det blitt utviklet nye teknikker som forbedrer kapasitetsutnyttelsen i eksisterende infrastrukturer8,samt helt nye typer infrastrukturer. ISDN og (X)DSL 9 utgjør eksempler på teknikker som forbedrer kapasiteten i det eksisterende telenettet, mens optiske fiberkabler er eksempel på en ny type infrastruktur. I optisk fiber overføres signalene ved hjelp av lys, noe som gir et svært stort potensiale for overføringshastighet. I dag tas det i bruk fiberkabler som kan overføre informasjon i området 50-100 Gbit/s. I laboratoriene testes systemer som kan overføre opp mot 4,2 Tbit/s på en fiber, dvs. mer enn 50 millioner samtidige telefonsamtaler. Det er derfor først og fremst det elektroniske utstyret som skal generere og motta signalene som vil sette begrensninger når det gjelder kapasiteten i optisk fiber.

Den raske utviklingen av elektronisk utstyr og komponenter med hensyn til kapasitet og ytelse vil trolig fortsette en stund til. Gordon Moore, styreformann i Intel, forutså tidlig på 1970 tallet en utvikling der ytelse både på komponent- og systemnivå ble doblet ca. hver 18 måned. Fenomenet kalles gjerne Moores lov og har vist seg å være treffende i praksis. Utviklingen innen elektronisk utstyr i retning av høyere ytelse, lavere pris og mindre størrelse og effektforbruk antas å fortsette i minst 5-10 år til 10.

En markert effekt av de utviklingstrekk som er beskrevet over er at økt nettkapasitet har gitt lavere og stadig fallende priser for overføring av signaler. Det har også blitt mer økonomisk interessant å bygge ut infrastruktur som gir høy overføringskapasitet ut til husholdningene 11. Dette har gjort det mer aktuelt å tilby kapasitetskrevende tjenester som f.eks. toveis kommunikasjon til den enkelte sluttbruker med integrert overføring av bilder, tekst/data og tale.

Samtidig har digitaliseringen medført en endring fra en situasjon der bestemte tjenester tidligere ble levert i avanserte bredbåndsnett til høye kostnader, til en situasjon der tjenestene teknisk sett kan overføres i alle typer av nett. Det er nå f.eks. mulig å overføre levende bilder i tradisjonelle telenett (kobberledninger). Som følge av dette kan det være både teknisk og økonomisk mulig å benytte flere alternative nett. I stedet for å overføre teletjenester i tradisjonelle telenett kan det f.eks. være mer optimalt å benytte kringkastingsnett eller radiobaserte nett, eller en kombinasjon av ulike teknologier. Valget av overføringsteknologi må gjøres ut fra hensyn til kostnadseffektivitet i det enkelte tilfelle 12.

3.1.2.2 Internett og kommunikasjonsprotokoller

Internetteknologien har gjort det mulig å knytte sammen ulike typer fysiske nett og infrastrukturer i store sammenhengende infrastrukturer. Internett er ingen egen fysisk infrastruktur, men et tjenestenett som benytter ulike typer infrastruktur som opprinnelig ble bygget ut for andre tjenester. For en stor del vil dette i dag si infrastruktur som opprinnelig ble bygget for teletjenester. Internett er imidlertid et såkalt logisk nett, slik at det for brukere fremstår som ett enhetlig nett.

En viktig årsak til at Internett er en sterk drivkraft i utviklingsprosessen, er at plattformen har vært basert på åpne standarder som raskt har blitt allment akseptert. Ved utviklingen av World Wide Web (WWW) som et enhetlig grafisk grensesnitt kan man i tillegg på enkel måte kombinere tekst, bilder, video og lyd, samt legge til rette for interaktivitet.

En kommunikasjonsprotokoll er et sett av regler som styrer kommunikasjonen mellom ulike enheter i et nett, og som bl.a. definerer grensesnittet mellom nettene og de tjenester nettene skal formidle. Historisk sett har det blitt benyttet ulike protokoller, med bl.a. ulike kodingsmetoder, dataformater og kommunikasjonsspråk i utviklingen av de enkelte tjenestene. Dette har ført til at man har utviklet en rekke typer nett som benytter ulike protokoller.

Det sentrale med Internettprotokollene er at de tillater overføring og integrering av mange ulike typer tjenester. Den økende bruk av Internettprotokollene er en viktig drivkraft i konvergensutviklingen, fordi de tilbyr ett felles grensesnitt som muliggjør at tjenestene i økende grad blir uavhengig av hvilken underliggende infrastruktur som blir brukt til signaloverføring. Den globale utbredelsen av Internett har ført til at stadig flere tjenester blir basert på bruk av IP-protokoller, jf. boks 3.2.

Tradisjonelt har det vært en sterk kobling mellom tjenester og den underliggende infrastruktur, ved at en bestemt tjeneste har vært formidlet over et dedikert tjenestenett. For å forstå viktigheten av hvordan utviklingen innen kommunikasjonsprotokoller bryter opp denne koblingen må man se nærmere på hvilke nivåer av nett og infrastruktur som er nødvendig for elektronisk kommunikasjon. For enkelthets skyld kan man strukturere nettene i to lag: 13

• Underst finnes en fysisk transport-infrastruktur for overføring av analoge eller digitale signaler. Infrastrukturene består i hovedsak av optisk fiber, kobberkabler, radiolink og satellitt. Den fysiske infrastrukturen er imidlertid ikke tilstrekkelig for å opprette kommunikasjon mellom brukere.

• Over de fysiske infrastrukturene ligger ulike tjenestenett som behandler og ruter forbindelser gjennom den fysiske infrastrukturen. Dette skjer i såkalte knutepunkter som f.eks. en telefonsentral eller mobilsentral. I dag blir tradisjonelle tele- og kringkastingstjenester fortsatt i stor grad overført over dedikerte tjenestenett som benytter eget tjenesteutstyr (noder, sentraler, servere). Figur 3.2 viser hvordan det i ulike tjenestenett etableres forbindelser mellom brukerne som er knyttet til nettene. Mellom knutepunktene benyttes samband i den fysiske infrastrukturen.

Kilde: Telenor FoU.

Som nevnt har det tradisjonelt vært en kobling slik at en bestemt tjeneste har vært formidlet over et dedikert tjenestenett. Telefoni har vært formidlet gjennom telefonnett, kringkasting gjennom kringkastingsnett osv. Bakgrunnen for en slik utvikling med spesialiserte tjenestenett er bl.a. at det har utviklet seg ulike kommunikasjonsprotokoller i tilknytning til fremveksten av de enkelte tjenestene. Det har tradisjonelt også vært en sterk kobling mellom bestemte tjenestenett og visse typer fysisk infrastruktur og tjenestenettene. F.eks. ved at aksessdelen av telenettet har bestått av kobberkabler og at kabel-TV-sendinger blir formidlet over koaksialkabel. Som vi skal se i kapittel 3.3 er disse koblingene imidlertid i ferd med å løses opp.

Gjennom flere ti-år har det vært forsøkt utviklet en felles type tjenestenett som kan bære «alle» tjenester 14. Gjennom Internettprotokollene er det åpnet en mulighet for å bruke én felles protokoll for å overføre alle typer informasjon og tjenester, dvs. at tjenestenettene vil kunne bestå av én type knutepunkter, f.eks. IP-rutere. Samtidig vil alle typer underliggende infrastruktur kunne benyttes som overføringssamband.

Den måten å transportere digital informasjon på som benyttes i IP-protokollene kalles pakkesvitsjing15. Tradisjonelt har denne metoden blitt benyttet i nett for dataoverføring. Den mest vanlige måten for transport av signaler er såkalt linjesvitsjing, som f.eks. telefonnettene har benyttet, der det blir etablert forbindelse mellom sender og mottager på en reservert kanal. Fordelen med pakkesvitsjingen er at den gir større fleksibilitet og krever mindre overføringskapasitet enn tradisjonell signaloverføring hvor forbindelsen holdes oppe med full kapasitet hele tiden. Svakheten ved pakkesvitsjing er imidlertid at den gir lavere tjenestekvalitet for sanntids-tjenester, bl.a. ved at det i perioder med høy trafikk på nettverkene kan oppstå forsinkelser. Generelt er det en svakhet med dagens Internett at det bare tilbys tjenestekvalitet etter prinsippet om «best effort services». Dette betyr at det bl.a. ikke gis garanti mot forsinkelser i overføringen av informasjon. I arbeidet med å utvikle neste generasjons Internett er forbedringer av kvalitet og service et sentralt element.

I dag har vi en situasjon med sameksistens mellom en rekke ulike tjenestenett. Det ville gi mange fordeler å oppnå en situasjon der ulike tjenester i større grad enn i dag kunne baseres på bruk av felles kommunikasjonsprotokoller. Desto flere tjenestenett og/eller tjenester som kan utnytte samme protokoll, desto større muligheter til konvergens. Det er imidlertid ulike oppfatninger av hvor fort og langt utviklingen vil gå i retning av étt felles tjenestenett. Man kan i dag se at Internettprotokollene i stadig større grad blir tatt i bruk som basis for tilbud av digitale tjenester, og at det er stor vekst i IP-basert trafikk i telenettene. Noen ser derfor for seg at Internett på sikt vil bli det dominerende tjenestenettet.

3.1.3 Verdikjeden for de fremtidige IK-tjenestemarkedene

Utviklingen av felles teknologisk basis representerer et brudd med den tradisjonelle måten å skille mellom de ulike sektorene. Tidligere har man trukket opp sektorgrenser ved henvisning til informasjonens form og framføringsmetode.Teleselskapene leverte lyd og tekst over telenett, aviser og forlag trykket tekst og bilder på papir, kringkastingsselskapene leverte levende bilder og lyd over spesialiserte kringkastingsnett, IT-selskapene utviklet systemer for behandling og lagring av data etc. Konvergensen medfører at denne måten å skille mellom ulike tjenester og sektorer blir mindre treffende og hensiktsmessig.

Tidligere besto IT-, kringkastings- og telesektorene av tre atskilte verdikjeder. Når skillene mellom disse sektorene brytes ned, fører dette også til at verdikjedene glir over i hverandre. Selv om sektorene fortsatt er preget av innbyrdes forskjeller, lar det seg gjøre å skissere en felles verdikjede for de fremtidige IKT-markedene. Denne kan stilisert fremstilles som i figur 3.3 16.

Innhold

Innhold kan bestå i et skjønnlitterært verk, sportsbegivenheter, komposisjoner, produksjon av dokumentar- eller spillefilmer, avisartikler, nyhetssendinger, dataspill, musikk og utvikling av programvare mv.

Redigering

Redigering refererer til den verdiøkende virksomhet som forestås av aktører som setter ulike tjenester sammen i pakker. Dette omfatter f.eks. en avisbedrift som redigerer artikler sammen til en avis, et kringkastingsselskap som lager et sendeskjema, bedrifter som utarbeider og ajourfører databaser, en bedrift som tilbyr en teletorgtjeneste eller et videoarkiv for tilbud om VOD, en bedrift som formgir en hjemmeside på Internett eller en aktør som setter sammen et tilbud av bøker til en elektronisk bokhandel.

Tjenestelevering

Tjenestelevering er det punkt i kjeden der det vanligvis etableres en relasjon mellom tilbydere og brukere. Dette kan f.eks. dreie seg om et teleselskap som utvikler og håndterer kundeavregningssystemer for telefoni-tjenester, en kringkaster som tilbyr dekodere med interaktive funksjoner eller som utvikler en elektronisk programoversikt og systemer for bestilling av programmer, aktører som tilbyr Internett-aksess på PC eller TV, eller aktører som utvikler programvare for navigering og søk på Internett.

Transport

Transport refererer til selve overføringen av digitale signaler over fysisk infrastruktur, som tele-, data- og kringkastingsnettene. Transportdelen omfatter også utbygging, vedlikehold og oppgradering av infrastruktur og administrasjon av nettene, f.eks. ved at et teleselskap reserverer overføringskapasitet i telenettet for en telefonsamtale.

Tradisjonelt har transport og tjenesteleveranser vært tett integrert og blitt ivaretatt innenfor samme selskap, slik f.eks. Telenor fortsatt gjør i Norge. I de senere år har man imidlertid sett eksempler på at aktørene har funnet det hensiktsmessig å skille funksjoner som tjenestelevering og transport fra hverandre. Innen kringkasting har dette i Norge kommet til uttrykk ved at NRK har solgt sitt bakkebaserte sendernett til Norkring AS 17. Norkring driver ikke med egen programvirksomhet og definerer sin kjernevirksomhet som utleie av transportkapasitet til kringkasterne. I telesektoren er tjenesteleverandører som selv ikke eier fysiske nett gitt mulighet til å leie nettkapasitet av nettilbydere, og dette er et uttrykk for samme fenomen. Det finnes imidlertid også eksempler på det motsatte, ved at tjenesteleverandører har kjøpt opp distribusjonskapasitet, for å skaffe seg kontroll over tilgangen til sluttbrukere 18.

Brukere

Brukerne av IK-tjenester er privatpersoner, bedrifter, offentlige myndigheter og andre organisasjoner. Konvergensutviklingen medfører at brukerne i større grad enn tidligere kan veksle mellom ulike roller som brukere, produsenter og leverandører av innhold. Dette har sammenheng særlig med at kostnadene ved å etablere seg med et Internett-tilbud er relativt lave, sett i forhold til f.eks. kostnadene ved å starte en papiravis 19. Videre har prisene på avansert elektronisk utstyr, som digitale videokameraer, vist en sterkt fallende tendens. Fallende priser gjør at det kvalitative skillet mellom profesjonelle og andre aktører blir mindre tydelig.

For å få tilgang til digitale tjenester må brukerne disponere en eller flere digitale terminaler. Foreløpig er det mobiltelefon og PC som er de mest utbredte digitale terminalene. Etter hvert vil også radio- og TV-apparatene bli digitaliserte.

Oppsummering

Denne fremstillingen av verdikjeden er relativt stilisert og forenklet. Den lineære oppbyggingen gjør at fremstillingen passer best for tjenester som blir produsert i et bestemt produksjonsmiljø og er innrettet mot massekonsum. Fremstillingen er i mindre grad tilpasset kommunikasjonstjenester som f.eks. telefoni, som strengt tatt bare involverer de tre siste leddene i kjeden. Videre inkluderer ikke denne fremstillingen alle involverte aktører. For eksempel er brukerne avhengig av tilgang til digitalt mottakerutstyr. Produsenter av slikt utstyr (telefoner, PC, digitale dekodere) er ikke inkludert i fremstillingen, fordi de inngår i en tilgrensende verdikjede.

Utvalget har likevel valgt å ta utgangspunkt i denne fremstillingen av verdikjeden, fordi den får fram mange av de sentrale funksjonene i tilbudet av fremtidens IK-tjenester. I større eller mindre grad vil flere av disse funksjonene være integrert innenfor rammene av én bedrift. Kringkasterselskap vil typisk være engasjert både innen produksjon, redigering og tjenestelevering. Teleselskap vil som regel ha tjenestelevering og transport som sine kjerneområder. IT-aktører vil være representert i de tre første leddene i kjeden, men vil som regel ikke være involvert i transport av signaler, dvs. eie egen infrastruktur. Konvergensutviklingen fører til at rollefordelingen mellom ulike aktører blir endret. Markedsaktørene tvinges til å redefinere sine forretningsmessige strategier i takt med at både tjenester og markeder skifter karakter. Dette vil bli beskrevet nærmere i kapittel 3.5 om markedskonvergens.

En annen viktig egenskap ved denne felles verdikjeden er at teknologien gjør det mulig å knytte mer direkte forbindelser mellom kilde og bruker. Ett eksempel på dette er en forfatter som legger et litterært verk direkte ut på Internett. En slik tjeneste vil for så vidt involvere alle funksjoner i ovennevnte verdikjede. Forskjellen er imidlertid at enkelte av de tradisjonelle mellomleddene i bokbransjen, som forlag og bokhandel, er eliminert. Forfatteren har selv overtatt disse funksjonene. Elektronisk spredning av medieprodukter representerer et stort potensiale for kostnadseffektivisering innen mange bransjer. Samtidig representerer det en stor utfordring for enkelte av de tradisjonelle handelsleddene, samt for forvaltningen av opphavsretter, kvalitetskontroll, innholdsregulering etc.

3.1.4 Ulike definisjoner av konvergensbegrepet

Konvergensen er i de senere år blitt behandlet i en rekke rapporter og utredninger. Et generelt trekk ved disse fremstillingene er at det ikke finnes noen konsensus omkring begrepets faktiske betydning. Følgende tre definisjoner kan illustrere alternative tilnærminger:

Konsulentfirmaet KPMG, som gjennomførte flere forstudier om konvergens for EU-kommisjonen, presenterte denne definisjon av begrepet:

«Convergence is an on-going process which entails the coming together of the following:

• content from the audiovisual and publishing industries

• potentially separate physical infrastructures (such as those supporting broadcast or telecommunications services) able to carry similar sorts of information at increasingly lower costs;

• the interactivity information storage and processing capabilities of the computer world; the ubiquity, improving functionality and ease of use of consumer electronics.» 20

En annen definisjon ble foreslått av den norske medieforskeren Eli Skogerbø i en rapport fra 1997 om konvergens, utarbeidet for Nordisk Ministerråd. I rapporten kritiserte hun KPMG blant annet for å operere med en definisjon som overfokuserer de tekniske aspekter ved konvergens og neglisjerer markedsmessige forhold. Hun la isteden til grunn en definisjon basert på en tredeling av konvergensbegrepet, der hun skiller mellom henholdsvis nettverkskonvergens, tjenestekonvergens og markedskonvergens 21.

EU-kommisjonen lanserte i Grønnboken om konvergens 22 en tredje definisjon:

«The ability of different network platforms to carry essentially similar kinds of services and the consequent coming together of consumer devices such as the telephone, television and personal computer». 23

Kommisjonen brukte følgelig en definisjon som ikke refererer til de faktiske informasjonstjenester som markedene tilbyr, men kun til endringer i distribusjon og mottak av slike tjenester. Det skal tilføyes at Kommisjonen i den påfølgende beskrivelse og drøfting av konvergensutviklingen også inkluderte en rekke endringsprosesser som lå utenfor denne definisjonen.

De nevnte definisjoner representerer tre mulige tilnærminger som alle fanger opp vesentlige sider ved utviklingen innen og mellom IT-, kringkasting-, og telesektorene. Etter utvalgets vurdering er det imidlertid ingen av disse definisjonene som fanger opp samtlige relevante endringsprosesser. Utvalget har i stedet valgt å beskrive konvergensbegrepet ved å ta utgangspunkt i de endringer som skjer på hvert av de ulike leddene i verdikjeden som ble beskrevet over.

3.1.5 Utvalgets forståelse av konvergensbegrepet

Med utgangspunkt i den stiliserte verdikjeden for IK-tjenestene kan konvergenstendenser identifiseres langs flere dimensjoner:

Tjenestekonvergens

Tjenestekonvergensen kommer til uttrykk på minst tre ulike måter. For det første ved at både innhold, redigering og tjenestelevering preges av en tiltagende tendens til at ulike tjenester tar opp i seg hverandres formelementer. Dette kan illustreres ved et forlag som utgir en CD-rom med tekst, levende bilder og lyd, et teleselskap som tilbyr telefoni i kombinasjon med tekstbaserte tjenester, og en Internett-aktør som utvikler tilbud som kombinerer både tekst, lyd, bilde og video. Det oppstår såkalte hybridtjenester, som fortrenger eller supplerer tradisjonelle tjenester.

For det andre publiseres et innholdstilbud ofte i ulike formater, f.eks. ved at bøker utgis både på CD og papir, aviser publiseres både på nett og papir og at kringkastere publiserer sitt stoff over både tradisjonelle kanaler og Internett.

Et tredje aspekt er fremveksten av flere interaktive tjenester. Interaktivitet forutsetter at det opprettes en returkanal som muliggjør to-veis kontakt mellom tjenesteleverandør og bruker. Sett fra brukernes synsvinkel gir interaktivitet større innflytelse over eget konsum av IK-tjenester. Sett fra tjenesteleverandørenes synsvinkel skaper interaktivitet en mulighet for å skreddersy tjenester for individuelle brukere. Foreløpig er innslaget av interaktivitet mest fremtredende for teletjenester som mobiltelefoni, og for Internett-tjenester. Det er f.eks. enkelt å få tilpasset en personlig utgave av Nettavisen, basert på hvilke stofftyper man finner mest interessant. Digitaliseringen av kringkastingssektoren vil gjøre det mulig for seere selv å sette sammen en meny av programmer, jf. omtalen av elektroniske programoversikter senere.

Nettverkskonvergens

Som omtalt i kapittel 3.1.2 om teknologiske forutsetninger er nettverkskonvergens kjennetegnet ved at tidligere spesialiserte distribusjonsnett som tele-, data- og kringkastingsnettene nå i prinsippet kan formidle alle typer IK-tjenester. Dette følger som konsekvens av at lyd, bilde, skrift etc. transporteres som likeartede digitale bits. I teknisk forstand er det derfor ingen prinsipiell forskjell på digitalisert transport av f.eks. tale eller bilde. De ulike distribusjonsnettene blir dermed substitutter for hverandre, og følgelig også konkurrenter.

I tillegg preges utviklingen av at distribusjonskapasiteten samlet sett øker. Hittil har tilbudet av tjenester i mange sammenhenger blitt begrenset av knapphet på distribusjonsressurser. I det jordbaserte sendenettet for fjernsyn har det f.eks. ikke vært plass til mer enn tre riksdekkende kanaler. Det er vanlig å anta at knappheten på distribusjonsressurser på lengre sikt helt eller delvis vil bortfalle. Dette har særlig sammenheng med tre forhold:

Digitaliseringsteknologien og ulike former for kompresjonsteknikker, gir en bedre utnyttelse av kapasiteten i overføringsnett. Videre har nye typer av fysisk infrastruktur, særlig optiske fibre, betydelig større kapasitet enn de tradisjonelle kobberledninger som hittil har vært mest vanlige. I tillegg har liberalisering av etablerings- og investeringsregler, utbredelsen av PC og fremveksten av nye tjenester som Internett og betal-TV medført en generell vekst i investeringene i ny infrastruktur.

Et annet aspekt ved nettverkskonvergens er at distribusjonsnettene får interaktive egenskaper. Telenettene har alltid vært interaktive. Kringkastingsnettene har på sin side tradisjonelt vært en-veis, dvs. ikke interaktive. Tendensen nå er at også kringkastingsnettene får interaktive egenskaper, dels ved at de bygges ut med en egen returkanal, dels ved at de samspiller med det ordinære telenettet.

En konsekvens av de utviklingstrekk som er beskrevet over, er at tele- og kringkastingsnettene i funksjonell forstand nærmer seg hverandre. Telenettene har vært preget av interaktivitet og lav båndbredde. Kringkastingsnettene har vært preget at det motsatte, dvs. høy båndbredde og lite interaktivitet. Tendensen synes altså nå å være at begge nett-typer blir kjennetegnet ved både interaktivitet og høy båndbredde.

Terminalkonvergens

Tjenesteleveransene forutsetter at brukerne har tilgang til elektroniske utstyr (PC, TV, telefon etc.) for mottak og utsendelse av digitale signaler. Slikt utstyr inneholder grensesnitt som etter hvert vil øke funksjonaliteten i forhold til hvilke tjenester de ulike apparater kan håndtere. Det er en klar tendens til at terminalene blir stadig mer fleksible i forhold til hvilke typer tjenester de kan motta, f.eks. ved at fjernsynsapparater kan ta inn Internett, PC-ene kan fungere som tv-skjermer og telefoner kan håndtere e-post og Internett-tjenester.

Markedskonvergens

De tre foregående dimensjoner av konvergens forårsaker en fjerde, nemlig markedskonvergens, som innebærer at økonomiske sektorer som tidligere var relativt klart atskilte vokser helt eller delvis sammen. Dermed blir aktører som før opererte i ulike verdener konkurrenter. Når konkurranserelasjonene endres tvinges markedsaktørene til å posisjonere seg på nytt. Dette har ført til at markedsaktørene har utvidet sine porteføljer av tilbud, dannelse av strategiske allianser, oppkjøp, fusjoner etc.

Markedskonvergens innebærer ikke at man får ett stort og homogent marked for IK-tjenester. Riktignok forvitrer de tradisjonelle markedsgrensene. Samtidig erstattes de av nye skillelinjer. Fortsatt vil ulike tjenester tilfredsstille distinkte behov hos brukerne. I den grad tjenester ikke er konkurrerende, vil det gi mening å snakke om separate tjenestemarkeder. For eksempel vil telefoni og informasjonstjenester fortsatt tilfredsstille ulike behov hos brukerne, selv om de ofte vil bli formidlet over samme infrastruktur og kanskje av de samme tilbyderne. I tillegg vil ikke brukerne av IK-tjenestene være en homogen gruppe. Brukerpreferanser vil fortsatt variere etter sosiale bakgrunnsvariabler som alder, kjønn, utdanning, geografisk lokalisering, språklig tilhørighet etc. Betydningen av slike bakgrunnsvariabler vil sannsynligvis forsterkes av at publikums valgmuligheter øker. Resultatet vil kunne bli et fragmentert mediekonsum, preget av at publikum fortrinnsvis oppsøker de delene av tilbudet som interesserer dem mest.

Oppsummering

Ut fra det som er sagt over, vil utvalget legge til grunn at konvergensbegrepet kan forstås ved henvisning til følgende grunnleggende endringsprosesser:

• Tjenestekonvergens

• Nettverkskonvergens

• Terminalkonvergens

• Markedskonvergens

Dette representerer ikke en uttømmende liste over alle aktuelle endringsprosesser som konvergensutviklingen forårsaker. Blant annet blir også myndighetssidensterkt berørt. Som kjent er tele- og kringkastingssektorene underlagt sektorspesifikke reguleringer. Den delvise forvitringen av bransjegrenser fører også til at ulike sektormyndigheter får flere kontaktpunkter seg i mellom. Dette gjelder særlig for Post- og teletilsynet og Statens medieforvaltning, som fører tilsyn med henholdsvis tele- og kringkastingssektorene. Utvalget vil senere i utredningen drøfte i hvilken grad konvergensutviklingen bør få forvaltningsorganisatoriske konsekvenser.

En annen virkning for myndighetssiden kan knyttes opp mot globaliseringsprosessen. En rekke forhold i de sektorene som berøres av konvergensen er regulert gjennom internasjonale avtaleverk som Norge har gitt sin tilslutning til. For Norge gjelder dette EU/EØS, World Trade Organisation (WTO - Verdens handelsorganisasjon) og World Intellectual Property Organization (WIPO - Verdensorganisasjonen for immaterialrett) 24. Internasjonale forpliktelser reduserer Norges formelle handlingsrom.

I tillegg blir mange av de moderne informasjonstjenestene distribuert globalt eller regionalt. Dette reduserer i mange tilfeller den praktiske muligheten for å håndheve nasjonale bestemmelser. Globaliseringsprosessen påvirker følgelig også Norges reelle handlingsrom.

I den resterende delen av kapittel 3 vil utvalget beskrive nærmere det konkrete innholdet av de nevnte fire nivåer for konvergens. Fremstillingen vil så langt som mulig bli forsøkt forankret i en norsk kontekst.

3.2 Konvergens i tjenestetilbudet

3.2.1 Kategorisering av tjenestene

Hittil har det som nevnt vært vanlig å skille mellom ulike informasjons- og kommunikasjonstjenester ved å henvise til tjenestenes form (f.eks. levende bilder og lyd) og hvordan de har blitt distribuert (f.eks. formidlet over sendenett avsatt til kringkasting). Konvergensutviklingen gjør det vanskelig å opprettholde dette skillet mellom ulike tjenester, siden den nåværende utvikling dels preges av at IK-tjenestene kombinerer ulike formelementer, dels av at de i teknisk forstand kan distribueres over en rekke ulike infrastrukturer.

I dette kapitlet vil utvalget drøfte alternative måter å kategorisere IK-tjenester. Én mulig tilnærming er å kategorisere etter tjenestenivå. Man kan da skille mellom distribusjon, teletjenester og verdiøkende tjenester. Distribusjon refererer til selve infrastrukturen. Teletjenester omfatter distribusjon samt applikasjoner som brukerne kan utnytte. Telefoni kan f.eks. betraktes som en teletjeneste som utnytter det offentlige telenettet (som er distribusjonstjenesten). Verdiøkende tjenester omfatter en eller annen form for supplerende tjeneste, som f.eks. nummeropplysning eller et TV-program. En svakhet med å kategorisere etter tjenestenivå er at man får lite informasjon om variasjonene innenfor hvert tjenestenivå. Dette gjelder særlig for de verdiøkende tjenestene, der variasjonsbredden er stor.

Man kan også kategorisere etter kommunikasjonsmodus, dvs. etter antall avsendere og antall mottakere for hver tjeneste. Tradisjonell kringkasting har vært preget av kommunikasjon fra en til mange. Telekommunikasjon, typisk telefoni, har vært karakterisert ved en til en-kommunikasjon. Konvergensutviklingen preges av at det har dukket opp en rekke mellomformer med varierende antall avsendere og mottakere. Dette kan skjematisk fremstilles som i figur 3.4.

Denne kategoriseringen gir noe informasjon om kommunikasjonsform, men sier lite om grad av interaktivitet, hvilken båndbredde ulike tjenester krever eller hvilke spesifikke behov de fyller for brukerene 25.

En tredje metode er å ta utgangspunkt i tjenestenes krav til båndbredde. Audiovisuelle tjenester krever normalt stor båndbredde. Enkle teletjenester som telefoni stiller lave krav til overføringskapasiteten i distribusjonsnett.

En beslektet form for kategorisering er å dele inn tjenester etter i hvilken grad de forutsetter overføring i sanntid. Telefoni forutsetter at det ikke er merkbar forsinkelse i overføringer. Ved nedlasting av en Internett-side kan man imidlertid akseptere en viss grad av tidsforskyvning, uten at dette i vesentlig grad forringer tjenestens bruksverdi.

Man kan videre skille tjenester etter grad av interaktivitet. Interaktivitet forutsetter et innslag av to-veis kontakt. Tradisjonelle kringkastingstjenester har ikke denne egenskapen, men innføringen av digital-TV vil sannsynligvis omfatte en returkanal for bestillinger av programmer. Internett forutsetter toveis-interaksjon, men her vil kravet til kapasitet i nedlastingskanalen typisk være større enn for returkanalen (som primært brukes som bestillingskanal). Telefoni er et rendyrket eksempel på en interaktiv tjeneste som forutsetter symmetrisk distribusjonskapasitet.

Ytterligere en tilnærming er å ta utgangspunkt nettopp i tjenestenes funksjonelle karakter, dvs. hvilke behov de fyller for brukerene. Med et slikt utgangspunkt kan man identifisere minst fire ulike kategorier av IK-tjenester: kommunikasjon, underholdning, informasjon og transaksjon 26.

- Kommunikasjon

Kommunikasjon omfatter direkte kontakt mellom enkeltindivider (en til en), som e-post eller tradisjonell telefoni. Teknologien har allerede gjort det mulig å videreutvikle slike tjenester i retning av direkte kommunikasjon innen avgrensede grupper av individer (en til få - få til få). Eksempler på dette er fjernundervisning, videokonferanser, bedriftsinterne intranett, ekstranett og diskusjonsgrupper på Internett. Strengt tatt vil også samtalegrupper («chat») på Internett, som over ble beskrevet som en «få til få»-tjeneste, falle inn under kommunikasjonsbegrepet.

- Underholdning

En relativt stor andel av IK-tjenestene ivaretar behovet for underholdning og atspredelse. Tradisjonelt har det primært vært kringkastingstjenestene som har fylt denne funksjonen. I de senere år har PC-en blitt en viktig plattform for underholdningstjenester via Internett-tjenester og dataspill. Hittil har slike spill i hovedsak blitt kjøpt eller leiet fysisk hos spesialiserte forhandlere. Man kan imidlertid anta at spill etter hvert fortrinnsvis vil bli omsatt over elektroniske nett, i form av nedlastbar programvare over Internett.

- Informasjon

Informasjon har tradisjonelt vært et fremtredende trekk innen kringkasting og de papirbaserte mediene. Også teletjenestene har hatt innslag av informasjonstjenester som værmeldinger, nummeropplysing og nyheter.

I de senere år er det særlig økningen av omfanget av Internett-tjenester, og bruken av disse, som har endret publikums tilgang til informasjonstjenester.

- Transaksjon

Transaksjonstjenester omfatter kjøp og salg av varer og tjenester f.eks. over Internett eller fjernsyn.

I praksis vil det være flytende overganger mellom disse kategoriene. Et viktig aspekt ved konvergensutviklingen er nettopp at ulike tjenester endrer form og ofte får et bredere funksjonsfelt. For eksempel vil kringkasting slik vi kjenner det i dag bl.a. kunne kategoriseres som informasjons- og underholdningstjenester. Utviklingen av interaktive kringkastingstjenester åpner for at både transaksjons- og kommunikasjonstjenester integreres i mediet. I tillegg vil det som over er karakterisert som kommunikasjonstjenester ofte også fungere som informasjons- eller underholdningstilbud.

Oppsummering

Diskusjonen over illustrerer at det ikke er enkelt å identifisere entydige kriterier for kategorisering av IK-tjenester. Ingen av de diskuterte alternativene trekker entydige skiller mellom ulike tjenester. Det er heller ingen av metodene som fanger opp alle relevante aspekter ved tjenestene. Diskusjonen illustrerer imidlertid hvilke kvalitative eller tekniske aspektersom kan ha relevans for en beskrivelse av spekteret av konvergente tjenester. Disse kan oppsummeres til følgende:

• tjenestenivå

• grad av interaktivitet

• tjenestegenre (lyd, tekst, levende bilde, multimediekarakter)

• tjenestenes krav til båndbredde

• tjenestenes krav til overføring i sanntid

• kommunikasjonsmodus

• tjenestenes funksjon for brukerne

I den videre beskrivelse av tjenestekonvergensen vil utvalget av fremstillingstekniske årsaker beskrive IK-tjenestene med utgangspunkt i de tradisjonelle sektorgrensene, dvs. IT-, kringkastings- og teletjenester. Dette gjøres vel vitende om at konvergensutviklingen nettopp utfordrer denne form for kategorisering. I omtalen av de konkrete tjenestene vil utvalget referere til aspekter som kommunikasjonsmodus, krav til sanntidsoverføring, grad av interaktivitet og multimediekarakter.

3.2.2 IT-sektoren og Internett

Tidligere var IT-sektoren preget av isolerte datamaskiner eller maskiner koblet sammen i begrensede, ofte bedriftsinterne nett. Nettverkenes private karakter medførte at de ikke ble betraktet som naturlige monopoler eller som et offentlig anliggende for regulering. Sektoren har følgelig i store trekk fått utvikle seg fritt, uhindret av sektorregulering knyttet til for eksempel etableringskontroll, prisregulering, eller samfunnspålagte tekniske standarder.

Utviklingen av IT-sektoren har vært preget av en høy innovasjonsgrad, mange valgmuligheter mellom ulike former for tekniske systemer, men også begrensninger når det gjelder ulike systemers interoperabilitet. I tillegg har enkelte aktører som Microsoft og Intel oppnådd svært dominerende markedsposisjoner innen sine markedssegmenter. 27

Internett har representert et veiskille for IT-sektoren. Et revolusjonerende aspekt ved Internett er at det har muliggjort direkte kommunikasjon mellom et ubegrenset antall lokale servere og PC-er. Dette har brakt den enkelte datamaskiner ut av «isolasjonen» og gjort PC-verktøyet til en sentral plattform for informasjonsutveksling og kommunikasjon.

Internett ble opprinnelig utviklet etter initiativ av Advanced Research Program Agency (ARPA), et sivilt organ under det amerikanske forsvarsdepartementet, og het i begynnelsen ARPANET. Formålet var først og fremst å gjøre det mulig for datamaskiner med forskjellige operativsystemer å kommunisere, og slik lette samarbeidet mellom ulike institusjoner. Den første forbindelsen ble etablert desember 1969 mellom fire universiteter på den amerikanske vestkysten. Fra dette utgangspunktet ble Internett gradvis åpnet for allmennheten gjennom oppkobling til annen fysisk infrastruktur som offentlig telenett, kabel-TV-nett etc. Utviklingen av modemet 28 gjorde det mulig for private brukere å koble seg på nettet via analoge telefonledninger. I løpet av få år har Internett utviklet seg til å bli et verdensomspennende informasjons- og kommunikasjonsnettverk.

Internett er ikke i seg selv et fysisk nett, men et sett av regler for kommunikasjon som gjør det mulig å utnytte eksisterende nettressurser på en ny måte. For brukerne fremstår Internett som ett integrert nett. I realiteten omfatter Internett over 100 000 tilknyttede nett i over 100 land.

Ved siden av e-post-tjenester og overføring av datafiler (FTP) 29 utgjør The World Wide Web (WWW) 30 kjernen av Internett. WWW ble utviklet som konsept så sent som i 1990. Forløperen for WWW var et program utviklet av Tim Berners-Lee ved den europeiske organisasjonen for kjernefysisk forskning (CERN) for en Norsk Data maskin under operativsystemet Sintran III. I 1990 foreslo han at man skulle videreutvikle systemet og ta i bruk et grafisk grensesnitt som utnyttet hyperlinker. 31 Dette prosjektet ble godkjent av CERN i 1990, og gitt navnet World Wide Web. Programmeringen begynte i 1991. I januar 1993 var det 50 tjenermaskiner som støttet protokollen HTTP, og måneden etter lanserte Marc Andreessen planene om en nettleser («web browser») kalt Mosaic, forløperen til Netscape. I 1998 ble det anslått at omtrent 28 millioner maskiner støttet HTTP og kunne «lese» nettet.

I de siste årene er det WWW-tjenester som har vokst raskest på Internett. WWW er bygget opp av et (etter hvert) uendelig antall web-sider. Websidene er knyttet sammen ved hjelp av hyperlinker. Hyperlinkene gjør det enkelte å hoppe («surfe») fra side til side på nettet.

Ulike nettlesere hjelper brukerne i navigeringen mellom web-sidene. 32 Nettleserne fungerer som brukernes inngangsport til web-sidene på WWW, bl.a. ved at brukerne kan få direkte tilgang til en webside ved å skrive inn web-sidens adresse i nettleseren. Nettleserne inneholder dessuten en rekke andre tjenester, blant annet muligheter for søk i hele WWW, søk etter e-post adresser, sending av e-post og lagring av favorittadresser. 33 De mest vanlige metodene for søk på WWW er å benytte spesialiserte søkemotorer, som f.eks. Altavista, Yahoo og Kvasir (norsk).

Det finnes ingen sentral instans som redigerer tilbudet av tjenester på Internett. I prinsippet kan alle som har tekniske forutsetninger for det, gjøre tjenester tilgjengelig på nettet. Utviklingen av programmeringsspråket HTML 34 har gjort det mulig for brukerne å legge ut innhold på nettet uten omfattende teknologisk innsikt og uten vesentlige økonomiske kostnader. De lave kostnadene og graden av funksjonalitet i WWW har bidratt til at Internett i dag preges av et enormt og raskt voksende mangfold av tilbud. Dynamikken i utviklingen kan illustreres ved økningen i antall nettsteder på Internett. Mens det i juni 1993 var ca. 130 nettsteder, var antallet steget til ca. 4,4 millioner i mars 1999. 35

I et historisk perspektiv har Internett vokst raskere enn noen annen plattform for informasjons- eller kommunikasjonstjenester. Figur 3.5 viser at det tok kun 5 år før over 50 millioner mennesker (på verdensbasis) var aktive brukere av Internett. Til sammenligning var tallene for fjernsyn og radio henholdsvis 13 og 38 år.

Kilde: Canal Digital Norge AS.

Den desentraliserte oppbygningen av Internett gjør det vanskelig for en enkelt instans å styre hvilke typer av tjenester som gjøres tilgjengelig over nettet. Et annet viktig prinsipielt aspekt ved Internett er at det er et medium for både publisering og kommunikasjon. Dette betyr at det bryter med tradisjonell kringkasting, som i hovedsak har vært et medium for publisering, dvs. for utsendelse av signaler fra ett punkt til mange. Tilsvarende bryter det med tradisjonell televirksomhet, som primært har vært en kanal for kommunikasjon mellom enkeltindivider.

3.2.2.1 Internett-tjenester

I startfasen var Internett en arena for formidling av tekst og grafikk. Som utvalget har vært inne på tidligere har ny teknologi og nye Internett-protoller medført at Internett nå kan håndtere lyd, levende bilder, tale etc. I praksis kan Internett etter hvert formidle alle former for digitale tjenester. Begrensningene ligger i kapasiteten i underliggende nett, tilknyttede servere, lokale PC-er etc. Slike begrensninger er reelle og medfører at kvaliteten på en del tjenester foreløpig er dårligere enn f.eks. kvaliteten på signalene i ordinære kringkastingsnett. Kapasitetsbegrensninger fører også til at nedlastning av innhold fra nettet ofte tar uakseptabelt lang tid for brukerne. Det er imidlertid en nokså utbredt oppfatning at kvaliteten på overføring av Internett-tjenester etter hvert vil forbedres dramatisk.

Det brede spekteret av tjenester på Internett gjør at det ikke er mulig å beskrive disse uttømmende. Beskrivelsen under dekker et utvalg av de mest synlige Internett-baserte IK-tjenestene per i dag.

Foreløpig er elektronisk postantakelig den viktigste kommunikasjonstjeneste på Internett. Vanligvis er e-post kommunikasjon mellom to personer. Man ser imidlertid mange eksempler på bedrifter eller organisasjoner som tilbyr brukere å abonnere på nyhetsbrev via e-post. Følgelig kan også e-post få karakter av massekommunikasjon (punkt til multipunkt).

Usenet36 fungerer som elektroniske oppslagstavler der brukerne kan utveksle synspunkter og meldinger, strukturert i såkalte nyhetsgrupper. De fleste av disse gruppene er helt åpne. I dag skal det finnes omkring 10.000 slike nyhetsgrupper på nettet.

Internet Relay Chat(IRC), dvs. såkalte prateprogram, gjør det mulig for enkeltindivider å kommunisere i sanntid. Det finnes hundrevis av IRC-servere som fungerer som verter for IRC-kanaler for ulike tema. Når en bruker melder seg på en IRC-kanal vil brukerens meldinger umiddelbart bli formidlet til alle som «lytter» til denne kanalen.

En rekke tjenesteleverandører tilbyr helt eller delvis lukkede tjenester for bedriftsmarkedet. Dette kan dreie seg om levering av intranett- eller ekstranett-løsninger. Intranett er et «lukket» Internett for f.eks. en bedrift, som kan fungere som oppslagstavle og kommunikasjonsnettverk for bedriftsintern informasjon og beskjeder. Ekstranett er et Internett-basert kommunikasjonssysten som kan omfatte en bedrift og dens viktigste leverandører og/eller kunder. Dette gjør det mulig for en bedrift å avgrense informasjonsflyten til et utvalg av brukere og effektivisere dens kommunikasjon med sine nærmeste omgivelser.

Internett-telefoni (IP-telefoni)betyr at man kan ringe fra egen PC til ordinær telefon, til en annen PC eller fra telefon til telefon over Internett. Ved å koble en IP-telefon til en portabel PC kan man bli oppringt hjemmefra, uansett hvor man måtte befinne seg i verden. IP-telefoni er relativt billig, særlig dersom man ringer over store avstander. En svakhet ved IP-telefoni er at man må være koblet til Internett for å bli oppringt. Brukere av IP-telefoni blir derfor mindre tilgjengelige enn ved ordinær mobiltelefoni. En annen svakhet er at kvaliteten foreløpig ikke kan sammenlignes med linjesvitsjet telefoni. IP-telefoni er pakkesvitsjet, jf. kapittel 3.1.2.2, noe som kan innebære en viss forsinkelse i overføringen av signalene. Det er under utvikling Internettprotokoller som forbedrer kvaliteten betydelig, slik at denne tjenesten etter hvert nærmer seg kvaliteten på ordinær telefoni. Det er ventet at IP-telefoni vil kunne overta deler av markedet for tradisjonelle telefonitjenester, spesielt for telefoni over lengre avstander. Samtidig vil prisene for slike samtaler presses ned.

Elektronisk handelkan i prinsippet skje på to ulike måter. For fysiske varer kan bestilling og betaling skje elektronisk, mens leveringen foregår på ordinær måte via post, lastebil etc. For en del tjenester kan hele transaksjonsprosessen skje elektronisk. Dette gjelder for eksempel for salg av musikk, litteratur, filmer, programvare og ved banktransaksjoner.

Hittil har utviklingen av handel over Internett vært begrenset. Aktører som har satset på Internett-handel har erfart at det har vært vanskelig å få tilstrekkelig med kunder. 37 Dette har sammenheng med flere forhold. Én sannsynlig årsak er at en for liten andel av publikum har hatt tilgang til nettet, samt at hastigheten på nettet ved bestilling har vært for dårlig. En annen er at publikum har opplevd selve betalingssystemet som usikkert, bl.a. som følge av at kredittkortselskapene har vært skeptiske til å garantere for eventuell misbruk. Utviklingen i retning av mer effektiv Internettoppkobling og sikrere rutiner for betaling 38 kan endre på dette.

Det er ventet at elektronisk handel vil bli en viktig bestanddel av digital-TV. Samtidig er det sannsynlig at nettsteder med stor trafikk, og dette vil typisk gjelde for en del av de viktigste medieaktørene som Dagbladet og VG, vil utnytte trafikkmengden ved å tilby elektronisk handel som tilleggstjenester. Internasjonalt ser man tendenser til at mediekonsern som Disney, CNN og Time Warner beveger seg i denne retning. En nærmere integrasjon mellom medier og handelsvirksomhet kan på sikt endre de norske mediebedriftenes karakter.

Webcasting er fellesbetegnelse for en gruppe tjenester som benytter Internett som plattform for levering av tjenester som i større eller mindre grad har likhetstrekk med tradisjonell kringkasting («broadcasting»). Den varianten av webcasting som ligger nærmest tradisjonell kringkasting er radiostasjoner som sender sine programmer over Internett. Dette gjelder for eksempel NRK Alltid Nyheter og P4, der Internett-tjenesten delvis er identisk med det som kringkastes over det ordinære nettet. Mange radiostasjoner tilbyr også avspillbare versjoner av samtlige nyhetssendinger fra den siste måneden.

Noen TV-stasjoner legger ut korte videosekvenser på sine hjemmesider. TV-stasjonen M2 ble høsten 1998 den første TV-stasjon med 24-timers sendinger på Internett. Kanalen viser kun pop-videoer, uten avbrudd fra programledere. 39 Søkbare katalogtjenester som Telenors Gule Sider-tjeneste og Lovdata utgjør også varianter av fenomenet webcasting.

En annen form for webcasting er direkte audiovisuell overføring av begivenheter over Internett. De direkte overføringer av Stortingets debatter over Internett til deler av sentralforvaltningen er et eksempel på en slik tjeneste.

Den såkalte push-teknikken danner grunnlaget for ytterligere en form for webcasting. Push-teknikken utgjør motstykket til «pull-teknikken». På WWW er pull-teknikken den mest vanlige form for navigering, og kjennetegnet ved at brukerne aktivt oppsøker og laster ned en Internett-side. Push-tjenestene kjennetegnes ved at brukerne overfører noe av initiativet til innholdsleverandørene. Disse sender med jevne mellomrom innholdstjenester til sine abonnenter, basert på brukernes opplysninger om egne interesseprofiler. 40

Endelig brukes begrepet webcasting også som beskrivelse på integreringen av Internett og TV på samme plattform. Allerede i dag er det mange aktører som tilbyr løsninger for surfing på Internett på TV-skjermen. Sannsynligvis vil digital kringkasting og Internett-tjenester etter hvert bli fullt integrert. Dette kommer utvalget tilbake til senere, under omtalen av digital-TV i kap 3.2.3.2.

Oppsummering

Internett reiser en rekke opphavsrettslige problemstillinger for innholdsleverandører. Utviklingen av elektroniske tjenester vil avhenge av at man på internasjonalt nivå får etablert et rammeverk som balanserer hensynet til rettighetshavere mot hensynet til brukere. Internett reiser også nye problemstillinger knyttet til håndheving av regelverk, f.eks. i forbindelse med piratkopiering av musikk lastet ned til lokale PC-er fra nettet. Opphavsrettslige aspekter vil bli drøftet nærmere i kapittel 5.10 og 8.7.

Det fremtidige tjenestetilbudet på Internett vil langt på vei avhenge av hvordan kapasiteten i de underliggende distribusjonsnettene utvikler seg, samt hvilke tjenester publikum etterspør og eventuelt er villige til å betale for. Tilbudet av Internett-tjenester, og bruken av slike, har vært preget av enorm vekst de siste årene. Foreløpig har kostnadene ved dette langt på vei blitt dekket av leverandørene. Det har vist seg vanskelig å innføre betalingstjenester i et miljø som preges av gratistilbud. Porno-industrien utgjør i denne sammenheng ett unntak. 41 Et annet unntak er tilbud av informasjon der aktualitetspreget er avgjørende. Dette er tilfelle for børsinformasjon, der børsmiljøet er villige til å betale for fortløpende oppdatering av børs- og valutakurser over Internett.

Reklamemarkedet på Internett har utviklet seg tregere enn det mange av aktørene har forventet. Fortsatt er det knyttet tvil til om Internett vil utvikle seg til en attraktiv markedsføringskanal for annonsører. Usikkerheten forsterkes av at det er utviklet programvare som gjør det mulig for brukerne å luke bort reklame fra web-sider som de laster ned. 42 Fordelen for brukerne er at dette gir raskere nedlasting. Tilsvarende vil det være mulig å installere programvare i TV-apparater som fjerner reklamen. Dersom slike løsninger blir populære vil de true det kommersielle grunnlaget for reklamefinansierte tjenester.

Veksttakten i Internett og potensialet for nye og forbedrede tjenester gjør Internett til det mest dynamiske elementet i konvergensprosessen. Ved siden av å generere genuint nye tjenester, fremstår Internett som en utfordrer for kringkastings- og teleaktørene. Mens (særlig) kringkasting i hovedsak har en avgrenset geografisk distribusjon, er Internett i praksis et tjenestenett med global rekkevidde. Samtidig kan Internett ikke utelukkende betraktes som en utfordrer for de tradisjonelle tele- og kringkastingstjenestene. Konvergensutviklingen åpner for et ubegrenset spekter av kombinasjonsløsninger, der Internett samvirker med, og utfyller de tradisjonelle kringkastings- og teletjenestene.

3.2.3 Kringkastingstjenestene

Kringkastingssektoren har vært preget av begrensninger i tilgangen til frekvensressurser. Opprinnelig ble fjernsyn og radio kringkastet utelukkende over bakkebaserte, trådløse sendernett. Etter hvert ble det bygget ut kabelnett, først og fremst for å videresende kanaler fra naboland.

Tidlig på 1980-tallet førte utviklingen innen satellitt-teknologi til at mengden tilgjengelige overføringskanaler for både radio og TV økte dramatisk. Dette førte til en oppblomstring av kommersielle kringkastingsselskap over hele Europa. Disse baserte seg dels på overføring av signaler til parabolmottakere hos brukerne, dels på overføring til kabelnett for videre distribusjon til brukerne. Etter hvert som parabolmottagere ble utbredt ble det vanlig at kringkastingsselskapene kodet sendingene, slik at sendinger bare kunne mottas av brukere med dekodere. Denne teknologien ble tatt i bruk for å kunne innføre betal-TV, f.eks. sports- eller filmkanaler.

Mot slutten av 80-tallet ble det utviklet teknikker for digital kringkasting, både radio og fjernsyn. På grunn av digitalteknologiens kvalitets- og kostnadsmessige fortrinn relativt til analog kringkasting, er det ventet at hele sektoren etter hvert vil bli digitalisert. Det er imidlertid vanskelig å si noe om hvor fort denne utviklingen kan komme til å gå. Foreløpig er digitaliseringsprosessen innen kringkastingssektoren i en startfase.

Knappheten på frekvenser har gitt myndighetene forutsetning for å regulere innholdet i radio og TV. I kringkastingens barndom ble frekvensene forbeholdt offentlige eide kringkastere. I Norge hadde NRK lovbestemt enerett til å drive kringkasting. Etter hvert ble det et politisk ønske om større mangfold i eteren. Kommersielle kringkastere som fikk tilgang til knappe frekvensressurser ble pålagt allmennkringkasterkrav. I Norge ble dette gjort i forhold til TV2, P4 og lokal-TV-konsesjonærer. Dersom utviklingen går i retning av at distribusjonsressurser ikke lenger blir et knapt gode, vil dette kunne svekke myndighetenes mulighet til å pålegge kommersielle aktører slike innholdskrav.

Digitaliseringen kan antas å ha minst fire viktige konsekvenser for kringkastingssektoren:

• Størrelsen på tilbudet vil øke. En satellitt kan gi plass til opp mot 200 TV-kanaler. 43 Et eventuelt jordbundet sendernett i Norge vil gi plass til anslagsvis 8 fullverdige kanaler. 44 Digitalisering av kabelnettene kan medføre en 10-dobling i forhold til dagens kapasitet.

• Digitalteknologien åpner for interaktivitet. Publikum vil i større grad selv kunne skreddersy sitt TV-konsum. Kringkasting har tradisjonelt vært et massemedium i den forstand at sending fra ett punkt har gått ut til en stor mengde brukere. Digitaliseringen gjør det mulig å gjøre relasjonen mellom sendeselskap og bruker to-veis og innfører dermed et element av kommunikasjon i kringkastingsektoren.

• Kringkastingssendingene vil bli supplert med tilleggstjenester, sannsynligvis primært i form av en integrasjon med Internett-tjenester, spill, elektronisk handel og e-post.

• Tyngdepunktet for de kommersielle aktørenes inntekter forskyves fra reklame til betaling for enkeltprogrammer («pay per view» - PPV), abonnementsordninger og salg av tilleggstjenester. Endringer i inntektsgrunnlaget vil sannsynligvis påvirke det faktiske innholdet i kringkastingstjenestene. Hittil har mye av TV-tilbudet vært preget av en ambisjon om å favne om en størst mulig andel av «seer-universet». Fremtidens fjernsynsmarked vil sannsynligvis ha et større antall nisjetilbud.

3.2.3.1 Digital Radio (DAB) 45

DAB innebærer at alle ledd fra produsent til radioapparat er digitaliserte. Ved siden av at digitalisering gir billigere produksjon og mer effektiv distribusjon, er fordelen med DAB at det gir bedre lydkvalitet. Man unngår dermed den kvalitetsforringelse som preger analog radio. Dette vil særlig ha betydning for mobilt mottak, der kvaliteten på analoge sendinger ofte er dårlig. DAB-motakerne vil dessuten være utstyrt med en liten skjerm. Dette gjør det mulig å supplere lydradio med tekst- og bildebaserte tilleggstjenester. NRK har antydet at følgende tilleggstjenester kan være aktuelle 46:

- Trafikkinformasjon

DAB-mottakeren vet hvor man befinner seg og kan komme med forslag om veivalg, varsle om kødannelser etc.

- Programinformasjon

Informasjon om hvilken musikk som spilles, hvilket program som står på, sendeskjema etc.

- Automatisk programvalg

DAB-mottakeren kan programmeres slik at den automatisk henter opp programmer som den enkelte bruker har definert som innenfor sin interessesfære.

- Opptaksmuligheter

Noe avhengig av hvor avansert DAB-mottakeren er, vil den kunne ta opp og lagre programmer.

- Internett

Mottakeren vil kunne ta i mot e-post, hente opp Internett-linker som er knyttet til programmene etc.

- Reklame

Kommersielle stasjoner vil kunne utvikle tilleggstjenester knyttet til reklame og annen inntektsbringende virksomhet.

Oppsummering

En DAB-bilradio koster i dag noe over 10.000 kr. Foreløpig er det solgt et fåtall slike apparater i Norge. Utviklingen av et eventuelt massemarked for DAB forutsetter at prisen for DAB-mottakere synker betraktelig. Antakelig kan en digital mottaker ikke koste mer enn de dyreste av dagens analoge apparater, dvs. omkring 3.000 kr. En slik pris for DAB-mottakere forutsetter i praksis at DAB må bli en kommersiell suksess i flere av de store markedene i Europa og resten av verden.

Gjennom internasjonale avtaler er Norge blitt tildelt to frekvensblokker for DAB, en riksdekkende blokk og en blokk som kan inndeles i syv regionale sendinger. Den riksdekkende blokken gir plass til seks programkanaler med stereokvalitet. 47 Antallet kanaler kan økes dersom man velger å bruke lavere lydkvalitet, noe som f.eks. vil være aktuelt for rene tale-programmer.

Kulturdepartementet har foreløpig bare fordelt kapasiteten i den riksdekkende frekvensblokken. 48 Fire kanaler er reservert for NRK, én er reservert for P4, mens den siste kanalen er forbeholdt andre søkere. Statens medieforvaltning er konsesjonsmyndighet og har utlyst den siste konsesjonen.

Norkring har startet med en gradvis utbygging av et jordbundet sendenett for DAB. I løpet av 1999 er det ventet at 45 % av befolkningen vil kunne ta inn DAB. Kulturdepartementet har forutsatt at utbyggingen av den riksdekkende blokken minst skal tilsvare dekningsgraden for dagens NRK P1, dvs. over 99 %.

3.2.3.2 Digital TV

Digital-TV kan fremstå i minst tre ulike varianter, gradert etter funksjonalitet.

I første omgang vil kjerneelementene i digital TV være høyere lyd- og billedkvalitet, større tilbud av kanaler, samt en elektronisk programoversikt som gjør det mulig å orientere seg i dette tilbudet. Kapasiteten i satellittbasert digital-TV vil være så stor, og prisene for leie av kapasitet så lave, at sendeselskapene f.eks. vil kunne sende de samme filmene kontinuerlig og med ulike starttidspunkt på forskjellige kanaler («Near video on demand«- NVOD). Etter hvert vil innslaget av interaktivitet forsterkes gjennom introduksjon av ulike former for bestillingssystemer, slik at sendeselskapene vil kunne å ta seg betalt for hvert program (PPV). Eksisterende teknologi åpner dessuten for å gi brukeren økte valgmuligheter mht. når man vil se et program, valg av kameravinkler etc.

Neste generasjons digital-TV forventes å være supplert med Internett-aksess, slik at man på egen TV kan veksle mellom interaktivt TV-konsum og nedlasting av Internett-tjenester for visning på TV-skjermen. Dette vil åpne for høyere hastighet over Internett, ved at man kan utnytte kringkastingsnettene for nedlastning av innhold. Retur- (eller bestillings-)kanalen vil antakelig gå via det ordinære telenettet. 49

Digital-TV forutsetter at brukerne har en digital dekoder, en såkalt set-top-boks. Denne muliggjør konvertering av de digitale signalene, slik at de kan vises på en tradisjonell analog TV. Etter hvert vil antakelig nye TV-apparat være digitaliserte eller bli levert med integrert dekoderfunksjon.

Digital-TV kan videreutvikles gjennom en sammenkobling mellom TV og hjemme-PC, slik at lagrings- og prosesseringskapasiteten i PC-en blir utnyttet. 50 Dette kan gjøre det mulig å stoppe eller spole tilbake i programmer som sendes direkte. Datamaskinen vil likevel fortsette å ta opp sendingen, slik at man senere kan se hele programmet ferdig. PC-en kan også brukes til å bygge opp et privat programarkiv. I forlengelsen av dette ligger det muligheter for en samling av alle digitale tjenester i et integrert hjemmenett 51.

Figur 3.6 gir en grafisk fremstilling av en sannsynlig grunnstruktur i digital-TV-tilbudet. 52

Kilde: Canal Digital Norge AS.

På grunn av høye etableringskostnader er markedet for digitale TV-tjenester dominert av et fåtall kapitalsterke aktører. Disse har i noen grad delt det europeiske markedet inn i regioner. Canal Plus er den dominerende aktøren i Frankrike. Selskapet lanserte i 1996 den første digitale TV-tjeneste i Europa. Gjennom sitt samarbeid med Telenor i Canal Digital har Canal Plus fått et fotfeste i Skandinavia. Canal Digital lanserte sitt digitale tilbud for Skandinavia høsten 1998. 53

I Storbritannia er Rupert Murdochs BSkyB den sentrale aktøren. BSkyB lanserte sin satelittbaserte digitale tjeneste høsten 1998. Omtrent samtidig lanserte ONDigital 54 en konkurrerende, bakkebasert tjeneste i Storbritannia. I Tyskland er Bertelsmann og Leo Kirch-gruppen de viktigste aktørene. 55 I tillegg til disse store aktørene arbeider de mindre kommersielle selskapene og de offentlig eide allmennkringkasterselskapene med å etablere posisjoner innen digital-TV.

Foreløpig har lanseringen av digital-TV i Europa hatt en relativt treg start, sett i forhold til aktørenes forventninger. Dette gjelder særlig for lanseringen av digital-TV i Tyskland. I Frankrike har tjenesten til Canal Plus etter to år oppnådd ca. 5 % markedspenetrasjon. Etableringskostnadene og den høye risikoen som preger lanseringsfasen har medført at aktørstrukturen er relativt turbulent, preget av skiftende allianser og samarbeidskonstellasjoner.

EU-kommisjonen har ved flere anledninger grepet inn mot markedsaktørenes samarbeidsplaner. I 1998 stoppet Kommisjonen planene for et joint venture mellom Bertelsmann, Leo Kirch og Deutche Telekom om en felles plattform i Tyskland. Kommisjonen har også grepet inn overfor et prosjekt i England om lansering av en satellittbasert digital tjeneste som involverte bl.a. British Telecom og SkyTV.

Et problem for samtlige digitale fjernsynstjenester er at de er relativt kostbare. Brukerne må kjøpe eller leie en dekoder 56, samt betale en månedlig avgift for selve tjenestetilbudet. Erfaringene fra Tyskland har foreløpig vært at publikum har vist mindre interesse for å betale ekstra for digitale tilbud enn forventet, sannsynligvis fordi publikum allerede har tilgang til et stort antall analoge kanaler gratis. Samtidig har lanseringen av digital-TV falt sammen med en svakt fallende tendens i konsumet av fjernsynstjenester i en del land.

En forutsetning for at digital-TV skal bli en kommersiell suksess er at publikum oppfatter de digitale tjenestene som reelt sett mer attraktive enn de analoge. Dette kan tilbyderne oppnå på flere måter. Den mest nærliggende er at de tilbyr attraktive programmer som ikke er tilgjengelige over analoge sendinger. I praksis betyr dette rettigheter til populære filmer og sportsbegivenheter. Lanseringen av digital-TV er hovedårsaken til den dramatiske prisstigningen for senderettigheter til sentrale sportsbegivenheter. 57 En annen strategi for lansering av digital-TV er å tilby attraktive tilleggstjenester, som f.eks. høykapasitets Internett-tilknytning, interaktiv reklame, spill, elektroniske programoversikter med fleksible valg- og bestillingsmuligheter etc.

Utviklingen i TV-markedet legger et press på allmennkringkasterne. En sannsynlig utvikling er at disse vil oppleve fallende markedsandeler, i takt med økningen av tilbudet. Samtidig vil de påføres økte kostnader, bl.a. som følge av at senderettigheter blir dyrere. 58 Allmennkringkasternes utfordringer blir drøftet nærmere i kapittel 9.

3.2.3.3 Tekst-TV

Tekst-TV er i norsk rett definert som kringkasting. Hittil har tekst-TV vært preget av tekstbaserte og relativt enkle informasjonstjenester. Man kan imidlertid vente at også tekst-TV etter hvert vil endre karakter. I Norge har Schibsted, Telenor og SBS 59 planer om å omforme tekst-TV til et mer fullverdig medietilbud. Planene går konkret ut på at Verdens Gang skal levere redaksjonelt innhold til TVNorges tekst-TV-tilbud. Sidene i tekst-TV vil fremstå i en form som minner om VGs layout og skal inneholde nyheter, sport, underholdning, rubrikkannonser, interaktive tjenester etc.

Digitalt fjernsyn vil gjøre det mulig å splitte eller dele skjermbildet opp i flere atskilte deler, slik man kjenner det fra mange Internett-tjenester. Én mulighet vil være at tekst-TV-tjenesten legges ut på en avgrenset del av skjermen. Resultatet vil kunne være at tekst-TV og de ordinære fjernsynssendingene blir tettere integrert som tjenester, enn tilfellet er i det analoge tilbudet.

3.2.4 Teletjenester

Teletjenester har tradisjonelt vært rene kommunikasjonsstjenester som f.eks. telefoni, telefaks, samt datatrafikk. I tillegg har teletjenestene etter hvert utviklet seg til også å bli informasjonstjenester, representert ved et bredt spekter av verdiøkende tjenester som benytter telekommunikasjon som underlag (f.eks. telefonbank, videokonferanser og nummeropplysning). I et mer begrenset omfang har verdiøkende teletjenester også fått innslag av underholdning, slik man kan se det i deler av teletorgtilbudet. På samme måte som for IT-, og kringkastingstjenester legger digitaliseringsteknologien til rette for at teletjenestene tar opp i seg andre formelementer enn bare tale og tekst.

Telefonihar tradisjonelt vært den sentrale teletjenesten. Forbedret teknologi og mer internasjonaliserte aktører har medført at videotelefoni og videokonferanserhar blitt ettertraktede tjenester, særlig i bedriftsmarkedet. Dette har skapt grunnlag for betydelige reduksjoner i bedriftenes reisekostnader. Videotelefoni forutsetter at brukerne har en videotelefon og en aksesslinje med tilstrekkelig båndbredde. Videotelefoni åpner også for informasjonstjenester som fjernundervisning, telemedisin, overvåkning av pasienter i deres hjem etc.

Utviklingen åpner videre for større bruk av hjemmekontor, såkalt telependling. Dette forutsetter at arbeidstakeren har PC, skriver og telefaks hjemme, og tilstrekkelig kapasitet i forbindelseslinjen med arbeidsplassen.

Mobilkommunikasjoner preget av høy grad av innovasjon, dels ved at mobilnettene får større dekningsgrad, jf. lanseringen av Iridium-systemet 60, dels ved at nye tilleggstjenester introduseres. I dag leveres mobiltelefoner med supplerende tjenester som tekst-TV, telefaks, Internett etc. Telenor Mobil har innledet et samarbeid med en rekke leverandører av innholdstjenester, bl.a. VG og NRK, om tilbud av informasjonstjenester over mobiltelefon. 61 Neste generasjon mobilnett, UMTS 62, har langt større båndbredde enn dagens mobilnett. Når UMTS er på plass vil mobiltelefonen i prinsippet kunne fungere som PC, sende tekst og bilder og brukes til videokonferanser.

Video on Demand (VOD)er en form for teletjeneste med åpenbare likhetstrekk med kringkasting. Brukeren bestiller en video fra et videobibliotek via PC eller en avansert telefon. Overføring av selve videoen skjer over f.eks. tele- eller kabelnett. Foreløpig er denne tjenesten på forsøksstadiet og det er noe tvil om det vil være lønnsomt å investere i tilstrekkelig båndbredde til å bære tjenesten.

3.2.5 Øvrige mediemarkeder og konvergens

Det er ikke bare tradisjonell kringkasting som møter utfordringer fra Internett-utviklingen. Internett gir også de øvrige mediene en alternativ distribusjonsform. Dette skjer dels ved at medieproduktene distribueres on-line, dels ved at man kan bestille fysiske medieprodukter over nettet.

3.2.5.1 Aviser og tidsskrift

Flertallet av de større norske avisene legger ut forkortede, elektroniske versjoner av sine daglige utgaver. Med få unntak er disse lagt ut som gratistjenester. Dette kan innebære at de elektroniske versjonene på noe sikt vil kunne underminere salget av papirutgavene. Foreløpig ser man imidlertid ingen tegn til at papirversjonene mister opplag til elektroniske utgaver. Når avisene ser seg tjent med å tilby elektroniske versjoner skyldes dette at produksjonskostnadene er lave, at nettversjonene genererer reklameinntekter og at man kan utvikle interaktive tilleggstjenester som søkbare arkiv og elektronisk handel. Nettutgaver kan dessuten i seg selv gi avisene en positiv profileringseffekt. Dagspressen har også møtt konkurranse fra rene nettpublikasjoner. Nettavisen 63 er foreløpig den mest fremgangsrike norske aktøren. Også en rekke tidsskrifter foreligger i elektronisk form. Fordi disse har en relativt spesialisert karakter har det i mange tilfeller vært mulig å introdusere mange av tilbudene som betal-tjenester.

3.2.5.2 Bøker

Bokbransjen vil kunne bli sterkt berørt på detaljistnivået, som en følge av etableringen av elektroniske bokhandler for bestilling av bøker over nett (og med tradisjonell levering via post). Den største Internett-aktøren foreløpig er det amerikanske selskapet Amazon, som tilbyr en omfattende bokkatalog. 64 Amazon lagerfører ikke egne titler, men formidler direktelevering mellom forlag og kunde. Selskapet unngår dermed tyngende lagerkostnader, samtidig som det kan operere med et svært bredt tilbud. Vanlig leveringstid til Norge er i underkant av en uke. Amazons nettjeneste inneholder en rekke funksjoner som en tradisjonell bokhandel vanskelig kan tilby. Det er for eksempel mulig for brukerne å få beskjed via e-post når det dukker opp nye utgivelser om et emne eller av en forfatter man er spesielt opptatt av. Videre fører nettstedet oversikt over hvilke bøker man tidligere har kjøpt. Faste brukere får ved pålogging automatisk forslag til nye bøker, basert på nettstedets kunnskap om tidligere kjøp. I tillegg omfatter tjenesten ulike former for forbrukerveiledning, som anmeldelser og leserreaksjoner.

Også en rekke norske bokhandlere er representert på Internett. 65 Fastprissystemet i bransjeavtalen for bokomsetning 66 i Norge innebærer imidlertid at nye bøker solgt over Internett ikke kan selges billigere enn hos ordinære bokhandlere, til tross for at dette sannsynligvis er en mer kostnadseffektiv distribusjonsform. Når Internett-handel nødvendigvis forutsetter en viss leveringstid, innebærer derfor bransjeavtalen at netthandel med bøker blir relativt lite konkurransedyktig i Norge, sett i forhold til land med fri prisdannelse på bøker.

Fortsatt ser det ut til at publikum foretrekker å lese litteratur på papir. Utviklingen av mer brukervennlige skjermer, sett i sammenheng med at særlig yngre generasjoner av lesere blir mer fortrolige med skjermbruk, kan på sikt endre på dette.

Bokforleggerne vil i første omgang sannsynligvis påvirkes sterkest innen markedene for oppslagsverk, fag- og skolebøker. Særlig innen undervisningssektoren er endringspotensialet stort. Interaktive TV-tjenester kan skape et helt nytt marked for undervisningsprogrammer for TV-selskapene. I tillegg kan man se for seg elektroniske skolebøker som kombinerer lyd, bilde og tekst, og der det er lagt inn Internett-linker til relevante nettsteder. Leverandører av slike produkter kan inngå avtaler med brukerne som åpner for automatisk oppdatering av undervisningsmateriellet, uten vesentlige kostnader for skolene. De viktigste usikkerhetsmomenter er her ikke knyttet til teknologiens muligheter, men til om undervisningssektoren selv har ressurser eller motivasjon til å ta i bruk slikt materiell.

Mangfoldet av informasjonsstoff på Internett vil i seg selv representere en utfordring for forlagenes skolebokproduksjon. Antakelig vil skolenes interesse for å kjøpe inn skolebøker bli mindre, dersom informasjonen disse inneholder allerede er gratis tilgjengelig på nettet. En mulig utvikling er at skoleverket baserer seg mindre på ferdigredigerte skolebøker og mer på målrettede informasjonssøk på Internett.

Selv om de elektroniske IK-tjenestene gir publikum muligheter til å skaffe seg tilgang til informasjon på egenhånd, vil bibliotekene trolig fortsatt spille en viktig rolle som formidlere av informasjon og litteratur. Bibliotekenes fremtidige rolle er imidlertid avhengig av at man lykkes med å utforme opphavsrettslige regler som i tilstrekkelig grad ivaretar interessene til bibliotekene og brukerne, samt at bibliotekssektoren tilføres tilstrekkelige økonomiske midler til å utvikle digitale tjenester.

3.2.5.3 Musikk

Internett-brukere kan laste ned musikkfiler 67 direkte for lagring på egen PC eller eventuelt for brenning av egne CD-plater. Det amerikanske IT-selskapet Diamond Multimedia har utviklet en liten, håndholdt spiller («Rio-spilleren») som kan laste ned musikkfiler direkte fra nettet. Spilleren er upåvirket av bevegelse og kan derfor brukes som en vanlig walkman. Nedlasting av musikkfiler på Internett representerer utvilsomt en utfordring for flere ledd i den tradisjonelle verdikjeden i platebransjen, og kanskje særlig for plateselskapene og artistene som frykter for at Internett vil utvikle seg til et fristed for piratkopiering. 68 I opphavsrettslig forstand er nettbasert formidling av musikk dessuten særlig interessant, fordi det innebærer en overgang fra eksemplarfremstilling(tradisjonell omsetning av CD) til fremføring(nedlasting fra elektronisk base). Disse kategoriene er i opphavsretten regulert av ulike materielle bestemmelser. Fremveksten av nettbasert musikkformidling kan derfor gjøre det nødvendig å revidere det opphavsrettslige rammeverket.

Også i musikkbransjen møter de tradisjonelle detaljistene konkurranse fra nettbutikker. De utfordringer dette skaper for tradisjonelle musikkhandlere kan sammenlignes med de som vanlige bokhandlere møter fra elektroniske bokhandlere.

3.3 Nettverkskonvergens

I dette kapitlet vil utvalget se nærmere på grunnleggende endringsprosesser i forhold til nett og infrastrukturer 69 som følger av konvergensutviklingen, med utgangspunkt i de infrastrukturressurser vi har i Norge.

Som utvalget har vært inne på flere ganger tidligere er det mest framtredende aspektet ved nettverkskonvergensen at ulike og tidligere adskilte infrastrukturer som tele- og kringkastingsnettene i prinsippet kan formidle alle typer IK-tjenester. Dette følger som en konsekvens av digitaliseringen og av at en ikke lenger kan skille mellom tale, data og bilder i overføringsnettene. F.eks. kan kringkasting overføres i telenett og telefon og data i kringkastingsnett. Et annet framtredende aspekt ved nettverkskonvergens er en utvikling i retning av at overføringsmediene får økt samlet distribusjonskapasitet, og at de får interaktive egenskaper. Følgene av dette er at tele- og kringkastingsnettene i funksjonell forstand nærmer seg hverandre.

Før utvalget ser nærmere på status og utviklingstrender for nettverkskonvergensen, vil først en enkel modell for ulike nivåer av infrastruktur bli presentert. Denne modellen benyttes i beskrivelsen av dagens distribusjonsressurser i Norge. Dernest vil utvalget se nærmere på status og perspektiver for nettkonvergens i forhold til to nivåer av infrastruktur, henholdsvis fysisk infrastruktur og tjenestenett. Avslutningsvis beskrives utviklingen innen aksessnett, dvs. de distribusjonsnett som knytter bedrifter og husholdninger til stamnettet («hovedveiene» i nettet).

3.3.1 Endringer i nett og infrastruktur

3.3.1.1 Forholdet mellom fysisk infrastruktur, tjenestenett og brukertjenester

For å lettere forstå de endringsprosesser som konvergensen gir opphav til i forhold til distribusjonskanalene, er det nyttig å ta utgangspunkt i en modell for ulike nivåer i et kommunikasjonssystem.

Kilde: Telenor FoU.

Figur 3.7 representerer en mulig tilnærmingsmåte på forholdet mellom infrastruktur, nett og tjenester. 70 Den horisontale dimensjonen viser at infrastrukturen kan deles i to lag:

• Fysisk infrastruktur som er en infrastruktur av samband som muliggjør overføring av analoge eller digitale signaler. Denne infrastrukturen består i hovedsak av optisk fiber, kobberkabler, radiolink og satellitt, jf. også boks 3.3. Som figur 3.7 viser, er det en kobling mellom den underliggende fysiske infrastruktur som benyttes og de overliggende tjenestenettene som formidler tjenestene. F.eks. har fasttelefoni tradisjonelt vært overført over kobberkabler, kabel-TV over koakskabel osv.

• Tjenestenettene ligger over den fysiske infrastrukturen og er nødvendig for å kunne etablere forbindelse mellom brukerne over de fysiske sambandene. Forbindelsen opprettes gjennom såkalte knutepunkter, f.eks. en telefonsentral. Viktige funksjoner for knutepunktene er trafikkadministrasjon, dvs. at de organiserer og distribuerer trafikken. Forbindelsen mellom knutepunktene formidles på ulike samband i den fysiske infrastrukturen. I dag er det stort sett spesialiserte tjenestenett for ulike tjenester, som tele-, data- og kringkastingsnett.

Ved hjelp av ulike tjenestenett blir det mulig for brukeren å få tilgang på ulike brukertjenester (f.eks. telefoni, videotelefoni, datatjenester) og anvendelser (som telemedisin, telependling). For å få tilgang til disse brukertjenestene må brukeren benytte egne terminaler som knyttes til nettene, f.eks. telefon- og fjernsynsapparat, PC etc.

I tillegg til en deling mellom ulike (horisontale) lag av infrastrukturen, opererer man med et (vertikalt) skille i infrastrukturen på vegen mellom sender og mottaker. Både i tele- og kringkastingsnettene er det vanlig å skille mellom:

• Aksessnett (tilknytningsnett), som er den siste delen av forbindelsen i nettet mellom den enkelte sluttbruker ut til et knutepunkt.

• Stamnett, består av knutepunktene og sambandene mellom disse.

Stamnettene er enkelt sagt «hovedveiene» i nettene, mens aksessnettene er «sideveiene» ut til den enkelte bedrift og husholdning. Et eksempel som kan illustrere dette er en vanlig telefonsamtale. Fra avsender blir den formidlet over aksessnettet til nærmeste knutepunkt (telefonsentralen), derifra gjennom stamnettet til mottagerens nærmeste knutepunkt for til slutt å bli formidlet gjennom aksessnettet og nå mottageren via en terminal.

Stamnettene består for en stor del av nett med høy overføringskapasitet. Kapasiteten i aksessnettene er mindre. Flaskehalsen i forhold til en utvikling der brukerne har tilgang på bredbånds multimediatjenester er først og fremst knyttet til aksessnettene.

3.3.1.2 Eksisterende distribusjonsressurser i Norge

Norge har i dag en godt utbygd og moderne infrastruktur som omfatter flere former for nett som egner seg for overføring av digitale tjenester. I Norge, som i de fleste andre land, har det blitt bygget ut egne tjenestenett med utgangspunkt i ulike typer tjenester. I tillegg har det (for en stor del) blitt bygd ut egen (spesialisert) tilhørende underliggende infrastruktur for de enkelte tjenestenettene.

Ulike typer av tele- data- og kringkastingstjenester har altså vært en viktig premiss for oppbyggingen av tjenestenettene. Dette har ført til at tjenestenettene har fått ulike egenskaper bl.a. når det gjelder overføringskapasitet, interaktivitet osv.

Det er vanlig å skille mellom telekommunikasjons- (inkl. datakommunikasjon) og kringkastingsnett. Nettverkene som benyttes for å distribuere de tradisjonelle tele- og kringkastingstjenestene er for en stor del landsdekkende, og disse tjenestene har en høy brukerandel. Tabell 3.1 viser noen karakteristika ved tele- og kringkastingsnettene og tjenestene som disse formidler.

Det er to dominerende trekk som kan leses ut av denne situasjonsbeskrivelsen:

• Det har utviklet seg spesialiserte tjenestenett for formidling av ulike tele- og kringkastingstjenester.

• Det har for en stor del vært bygget tilhørende og parallelle fysiske infrastrukturer for å bære disse tjenestenettene.

Det skjer nå en rekke endringer i dette bildet:

• Digitaliseringen legger til rette for at alle typer informasjon kan overføres over alle infrastrukturer og tjenestenett. Den totale nettkapasitet kan således utnyttes mer effektivt og fleksibelt.

• Det pågår oppgradering og videreutvikling av eksisterende infrastrukturer bl.a. som følge av at det har blitt mer lønnsomt å bygge ut økt overføringskapasitet. Kapasiteten økes i telenettene og kringkastingsnettene gjøres mer interaktive. Som en følge av dette blir det i økende grad lønnsomt å tilby høykapasitets overføring, og tjenestene kan leveres over mange ulike infrastrukturer.

• Nye typer fysisk infrastruktur som optiske fibre utvikles.

En konsekvens av denne utviklingen er at vi er på vei over i en endret situasjon når det gjelder hvilke egenskaper og struktur de tradisjonelle overføringsnettene har. Dette medfører også endringer i forhold til hvordan de eksisterende overføringsnettene, sammen med nye nettløsninger, samlet sett kan utnyttes og videreutvikles til formidling av digitale tjenester.

Mens telenettene har vært preget av interaktivitet og lav båndbredde har kringkastingsnettene vært preget av det motsatte; høy båndbredde og lite interaktivitet. Følgene av de utviklingstrekk som er nevnt over er at tidligere adskilte nettverkene nærmer seg hverandre når det gjelder egenskaper. Det er to viktige utviklingsbaner som følger av dette:

• På den ene siden vil tjenestene i større grad kunne formidles over forskjellige typer av tjenestenett, slik at det blir en mindre tydelig kobling mellom selve tjenestene og tjenestenettene som benyttes. De ulike tjenestenettene vil i stedet i økende grad få rollen som felles bærere av alle typer av digitale tjenester.

• På den andre siden blir tjenestenettene mer uavhengig av hvilken fysisk infrastruktur som benyttes for å etablere samband.

En slik utvikling fører til at ulike overføringsnett i større grad vil bli substitutter for hverandre, og dermed konkurrenter. I tillegg vil de også kunne være komplementære f.eks. i form av at man ved telefoni vil kunne benytte forskjellige infrastrukturer avhengig av om man oppholder seg i hjemmet (fast nett) eller er på veg til jobb (mobilt).

Det er lite trolig at én type overføringsnett vil dominere markedet. I utgangspunktet er det slik at ulike egenskaper ved infrastrukturene gir ulike kostnader og kvalitet for overføring av tjenester. Dette tilsier at valget mellom bruk av ulike typer infrastruktur i større grad bør baseres på hva som er kostnadseffektivt, for å legge til rette for best mulig utnyttelse av de samlede nettressursene og tilbud av nye og billigere tjenester til sluttbruker.

3.3.2 Utviklingstendenser i fysisk infrastruktur

Som tidligere nevnt er det i dag stort sett et skille mellom spesialisert fysisk infrastruktur for tele- og kringkastingsnett. Skillet er imidlertid spesielt tydelig i aksessnettene.

I stamnettene ligger det til rette for at infrastruktur til telekommunikasjon og kringkasting kan brukes om hverandre. I dag ser vi allerede en slik konvergens mellom telekommunikasjon og kringkasting over satellitt.

• Stamnettet for telekommunikasjon består i hovedsak av fiberoptiske kabler, men også høykapasitets radiolinjer og satellittsamband (til Svalbard/Nordsjøen). Disse nettene er digitale og har stor overføringskapasitet. Stamnettene vil trolig ikke utgjøre noen flaskehals med tanke på kapasitet. Transportdelen av Telenors landsdekkende jordbundne telenett er typisk bygget ut med en overføringskapasitet på 20 Gbit/s. Den teknologiske utviklingen gjør det både mulig og lønnsomt med kraftig oppgradering av overføringskapasiteten i fibernettene og andre samband. Høykapasitets radiolinjesamband er enklere og rimeligere å etablere, men gir mindre overføringskapasitet enn fiber. Det er stor aktivitet i markedet for å kunne tilby løsninger som møter økende etterspørsel etter høykapasitets samband. Mange aktører har satt i gang eller planlegger oppgradering og utbygging av ny infrastruktur. For eksempel er Jernbaneverket, Enitel og Eltele godt i gang med å etablere fibernett som vil kunne dekke store deler av landet. Det vil derfor i økende grad bli konkurranse om å tilby overføringskapasitet.

• Stamnettene for kringkasting består i hovedsak av satellittsamband og jordbaserte radiolinker. For en stor del er disse nettene basert på analog teknologi, men det foregår en utvikling mot bruk av digitale systemer. Dette vil også gi en betydelig økt overføringskapasitet i den fysiske infrastrukturen.

På aksessiden har det vært en klarere inndeling i ulike fysiske infrastrukturer for ulike tjenester. Telefoni (både mobiltelefoni og datakommunikasjon), radio og fjernsyn har blitt levert over egne infrastrukturer. Store deler av aksessnettene er i dag basert på analog teknologi og har begrenset kapasitet sett i forhold til stamnettene. Det er derfor først og fremst aksessnettene som vil kunne fungere som flaskehalser i forhold til etablering av et massemarked for høykapasitets digitale tjenester. På samme måte som i stamnettene gjør ny teknologi det mulig å videreutvikle den fysiske infrastrukturen i aksessnettene. Det foreligger planer hos mange aktører for utvikling av høykapasitets infrastruktur i aksessnettet. Trolig vil flere typer aksessløsninger med høykapasitet og mulighet for interaktivitet bli tilbudt i løpet av de nærmeste årene. Som følge av store kostnader ved utbygging har det i første omgang vært aktuelt å tilby høyhastighetssamband til store bedriftskunder. Det er imidlertid mange aktører som planlegger å tilby høyhastighetssamband også til husholdningene. For eksempel legger Telenor opp til at man i perioden 1998-2000 skal investere ca. 1 mrd kroner i aksessdelen av telenettet. I tillegg pågår det arbeid med oppgradering av andre aksessnett, som kabel- og mobiltelefonnettene.

3.3.3 Utviklingstendenser i tjenestenett

Digitalteknologien legger grunnlaget for integrasjon mellom ulike tjenestenett, slik at tjenestene i større grad kan formidles over ulike typer nett. Slik integrasjon vil kunne ha betydning for den konkurransemessige og kostnadsmessige utviklingen. Én felles plattform vil kunne gjøre det lettere å tilby tjenester, samt at ulike typer utstyr i nettet og hos brukeren vil kunne bli billigere.

Utgangspunktet er at det i dag eksisterer mange forskjellige tjenestenett, som har basert seg på ulike kommunikasjonsprotokoller (dvs. sett av regler som styrer kommunikasjonen mellom ulike enheter i et nett) i utviklingen av de enkelte TV-, data- og teletjenestene. Dette gjør det sannsynlig at det fortsatt en tid framover vil være en sameksistens mellom ulike typer av tjenestenett. Samtidig pågår det en utvikling som drar i retning av en integrasjon mellom tjenestenettene:

Konvergens av faste- og mobilnett

Tjenestene som tilbys i fastnettene etterspørres også i mobilnettene, og synergigevinster kan oppnås gjennom å produsere tjenestene på samme plattform. Det pågår en utvikling i retning av at det formelle skillet mellom kommunikasjon i mobilnett og fastnett etter hvert blir borte, slik at nett og tjenester smelter sammen til et felles nett for tilknytning av mobile og faste terminaler.

Økt krav om mobilitet

Det har vært stor vekst i etterspørselen etter den tilgjengeligheten og fleksibiliteten som mobilkommunikasjon kan gi. I Norge er det nå flere abonnenter på mobiltelefoni enn fast telefoni. I første rekke har det vært tilbud om taletelefoni og lavkapasitets data- og informasjonstjenester, men utviklingen går i retning av tilbud av mobile høykapasitetstjenester.

Internett

Gjennom Internettprotokollene er det mulig å overføre alle typer informasjon og tjenester. Det arbeides nå med å videreutvikle denne protokollen med egenskaper og funksjoner som gir garantert kvalitet på tjenestene. Med utgangspunkt i en slik utvikling er det mange som mener at Internett vil kunne bli den dominerende plattformen for overføringen av tjenester.

Det er uklart hvor fort og langt utviklingen i retning av integrasjon av ulike typer tjenestenett vil gå. Det er imidlertid en klar utviklingstrend i retning av at ulike tjenestenett i større grad kan benyttes som alternativer ved overføring av TV, data- og teletjenester.

3.3.4 Utviklingstendenser i aksessnett

Som nevnt over har dagens inndeling i spesialisert fysisk infrastruktur vært klarest i aksessnettet. Det er også disse nettene som først vil aktualisere en flaskehalsproblematikk med tanke på overføringskapasitet.

Undersøkelser utført av EU-kommisjonen konkluderer med at det er et gjennomgående trekk i Europa at store deler av aksessnettene har begrenset kapasitet sett i forhold til stamnettene, at konkurransen blant tilbydere av ulike aksessnett er begrenset, og at det er de etablerte, vertikalt integrerte aktørene som eier stordelen av eksisterende aksessnett. 71 Bakgrunnen for en utvikling der kostnadene for nye tilbydere er høyere enn for etablerte tilbydere, tilskrives i undersøkelsen for en stor del at:

• Det tar lang tid å etablere konkurranse i aksessnett basert på bygging av alternativ infrastruktur.

• Det er stordriftsfordeler i utbygging og tilbud av aksessnett.

• Abonnementsprisene har tradisjonelt vært for lave i forhold til underliggende kostnader, fordi trafikkinntektene tidligere har kunnet dekke en del av kostnadene i aksessnettet. Dette har de senere år ført til rebalansering av prisene.

I lys av dette er det viktig å se nærmere på hvordan de ulike alternative aksessnett ser ut i dag og hvordan de vil utvikle seg de nærmeste årene. Som følge av overgang til digital overføringsteknikk vil det være egenskaper ved aksessnettene (f.eks. overføringskapasitet) som vil avgjøre hvilke tjenester som kan tilbys i det enkelte aksessnett. En annen viktig premiss vil være hvilke egenskaper de ulike eksisterende og nye IK-tjenester har og hvilke krav dette vil stille til overføringsmediene.

Det er variasjoner og ulike forutsetninger mellom de ulike typene av IK-tjenester, jf. kapittel 3.2.1, når det gjelder:

• antall avsendere og antall mottakere for tjenestene

• krav til båndbredde (overføringshastighet)

• krav til overføring i sanntid (ikke tidsforskyvning)

• krav til interaktivitet (dvs. om det skal være en-veis eller to-veis kontakt)

Tabell 3.2 viser hvilke krav ulike tjenester stiller til overføringshastighet, sanntidsoverføring, interaktivitet og symmetri i kapasiteten.

Det foregår utprøving og utforming av mange aksessløsninger som vil kunne formidle de ulike typer IK-tjenester man tenker seg kan bli kommersialisert. Som det fremgår av figur 3.8 vil de viktigste alternativene for aksess være:

• Det faste, jordbundne telenett

• Satellittsystemer

• Jordbundne kringkastingsnett (TV, radio, kabel)

• Mobile systemer

• Andre systemer

  • bredbånds radiosystem

  • elektrisitetsnett

Kilde: Telenor FoU.

3.3.4.1 Det faste, jordbundne telenettet

Dagens aksessnett består hovedsakelig av kobberkabler med egenskaper som er tilpasset kravene ved taleoverføring og andre tradisjonelle teletjenester med moderat behov for overføringskapasitet. Tilnærmet alle husstander i Norge er i dag koblet på dette nettet. Nettet brukes hovedsakelig til å gi tilgang til telefonitjenester, ISDN-tjenester og dataoverføring. Status og utviklingstrekk for aksessdelen av det faste telenettet er som følger:

• Gjennom den etablerte ISDN-teknologien tilbys det i dag overføringshastighet opp mot 128 kbit/s. 72

• Ny teknologi gjør at man kan tilby bredbåndstilknytning via eksisterende kobbernett. F.eks. gir ADSL-teknologien overføringshastigheter på opp mot 6 Mbit/s til abonnenten og opp mot 640 kbit/s fra abonnenten. Kapasiteten avhenger av avstander fra abonnent til nærmeste knutepunkt og egenskaper i nettet. 73 Med ADSL gis det muligheter for bl.a. tjenester som VOD.

• På sikt vil det trolig skje en gradvis utbygging av fiberoptiske systemer i det faste telenettet. Dette vil redusere kostnadene med drift av nettet og muliggjøre tilbud av tjenester som krever høyhastighetsoverføring. I dag ser man en utvikling der det legges fiber til brukere med stort kommunikasjonsbehov, f.eks. store bedrifter. Utviklingen mot utbygging av fiber i nettene ut til husholdningene er mer usikker bl.a. som følge av høye kostnader.

3.3.4.2 Satellittsystemer

Infrastrukturen knyttet til satellitt kan deles i fire:

• Et en-veis satellittbasert kringkastingsnett som overfører signaler til kabelnett og paraboler, som anslagsvis når 60-70 % av den norske befolkning. I Norge kan en i dag motta over 90 fjernsynskanaler. Dette nettet er også i ferd med å bli bygget ut med returkanaler. Kapasiteten fra hver satellittposisjon er opp mot 5 Gbit/s i hver retning, som f.eks. tilsvarer 1000 digital TV-kanaler. Internett og VOD vil bli tilbudt i markedet i 1999. I første omgang vil det trolig være aktuelt å bruke jordnettet som returkanal, men satellittaktørene i Europa samarbeider om å utvikle en interaktiv kanal som vil ha en returkapasitet (via satellitt) på opp mot 2 Mbit/s.

• Flere satellittnett for toveis kommunikasjon mellom faste og transportable stasjoner i og utenfor Norge, som hovedsakelig brukes til bedriftskommunikasjon.

• Et globalt satellittnett for mobile anvendelser (Inmarsat) der tjenester (i hovedsak telefoni) tilbys norske og utenlandske brukere.

• Det er ellers i ferd med å bli etablert flere nye satellittsystemer som benytter lavere satellittbaner (bl.a. Iridium 74, Teledesic), som vil kunne tilby høykapasitets overføring i løpet av få år.

3.3.4.3 Jordbundne kringkastingsnett

Det jordbundne kringkastingsnettet er i dag et en-veis kommunikasjonssystem, men det vil ved innføring av digitaliserte sendinger være egnet til å overføre ulike typer IK-tjenester. Kringkastingsnettet består av flere landsdekkende nett for kringkasting av TV og radio. 75 Norkring eier og driver alle de større senderinstallasjonene for jordbunden kringkasting som er etablert i Norge i dag. Norkring har startet med en gradvis utbygging av et jordbundet sendernett for digital radio. Det foreligger også planer for utbygging av digital TV. En slik utbygging vil imidlertid bli svært kostbar om sendenettet skal dekke hele Norge, og vil derfor trolig forutsette statlig tilskudd.

Kulturdepartementet fremla våren 1999 en stortingsmelding om digitalt fjernsyn. 76 I meldingen konkluderer departementet med at det er flere forhold som kan tilsi at det blir bygget ut et bakkebasert nett for digitalt fjernsyn. Det blir bl.a. vist til at et slikt sendenett vil gi norske kringkastere en mulighet til å opprettholde sine posisjoner i det norske fjernsynsmarkedet, i en situasjon som vil bli preget av tiltakende konkurranse fra utenlandske sendeselskap. I tillegg blir det vist til at et bakkebasert nett vil by på fordeler knyttet til beredskapshensyn. Departementet forutsetter at NRK blir tildelt en kapasitet som minst gjør det mulig for selskapet å formidle sitt eksisterende programtilbud.

Kabelfjernsynsnettene er også viktige overføringsmedier for TV og radio. 77 Janco Multicom, Telenor Avidi og Alfa-Nett er de største tilbyderne. Utbygging av kabelnett har i første rekke funnet sted i byer og tettsteder, og det er derfor store forskjeller i dekningsgraden i ulike deler av landet. Kabel-TV-nettene er i dag i hovedsak enveis analoge fremføringsveier. For å få til interaktivitet er det nødvendig både med digitalisering og betydelig oppgradering. Flere tilbydere av kabel-TV er i gang med å tilpasse seg en slik utvikling, og vil i løpet av få år ha oppgradert sentrale deler av sine nett med fiberteknologi. Fordi kabel-TV-nettene i utgangspunktet har høy båndbredde, vil de være egnet til å tilby en rekke tjenester gitt utvikling av returkapasitet. Aktuelle tjenester er f.eks. digital-TV, telefoni, VOD og Internett.

3.3.4.4 Mobile systemer

I Norge er det i dag fem mobiltelefonnett. Telenor Mobil har to analoge nett, NMT 450 og NMT 900 og to digitale nett i GSM 900 78 og DCS 1800 79. I tillegg har Netcom et digitalt GSM 900 nett. Alle disse nettene er tilnærmet landsdekkende i forhold til bosetning, men dekningen varierer noe etter typografi og befolkningsdekning. Totalt er det p.t. om lag 50 mobiltelefoner per 100 innbyggere i Norge, omtrent det samme som i Sverige, og det er kun Finland som har en større utbredelse.

Veksten på mobilområdet skjer nå i GSM, som bygges ut fortløpende for å dekke kapasiteten og sikre god kvalitet. Bl.a. på bakgrunn av økende kapasitetsproblemer i GSM 900-systemet har myndighetene tildelt 3 konsesjoner for utbygging av et digitalt mobiltelefonnett etter standarden DCS-1800. DCS-1800-nettene vil etter hvert dekke de tettest befolkede områdene. Abonnentene vil likevel oppnå like god dekning som for GSM, fordi det tilbys kombinerte telefoner som automatisk skifter til GSM utenfor dekningsområdet til DCS-1800.

Mobilteknologien ble i første omgang utviklet for å gi mobilitet til telefonitjenesten, og mobilnettene er per i dag de eneste alternativene til det faste telenettet på dette området. Gjennom GSM tilbys det i dag en datakapasitet begrenset til 9,6 kbit/s, og det tilbys tjenester i kombinasjon med bærbar PC som bl.a. Internett, elektronisk post, tekstmeldinger, informasjonstjenester og dataoverføring. I løpet av 1999-2000 vil det trolig bli tilbudt løsninger som gir overføringshastigheter på 57 kbit/s til bruker og 14 kbit/s fra bruker. Det arbeides samtidig med utvikling av neste generasjons mobilsystem (UMTS) som fra 2002 vil kunne tilby overføringshastigheter opp mot 2 Mbit/s.

3.3.4.5 Andre systemer

Det finnes i tillegg flere andre systemer som kan gi brukerne aksess til IK-tjenester. Nedenfor vil utvalget se nærmere på to av disse: 80

Bredbånds radiosystem

Ulike navn blir benyttet for å beskrive et antall ulike systemer som benytter ulike frekvenser fra 2 til 42 Ghz. Disse systemene blir ofte kalt trådløs kabel fordi de i utgangspunktet ble benyttet til å distribuere kabel-TV trådløst. Radiosystemene kan håndtere alle viktige typer kommunikasjon som f.eks. telefoni, data, Internett og video. Ett av disse systemene benevnes LMDS. 81 I mange land i Europa er det økende interesse for utprøving av dette systemet. Kapasiteten i LMDS-systemet er høyere enn for andre radiosystemer. Mot bruker kan kapasiteten være opp mot 2 Gbit/s og fra bruker 34 Mbit/s. Rekkevidden er opp mot 5 km. Ulike teknologier som GSM, ISDN og radio kan benyttes i returkanalen. Systemene er nå til utprøving og kan bli tilbudt i nær fremtid forutsatt tildeling av frekvenstillatelser.

Elektrisitetsnettet

Selskaper med produksjon og distribusjon av elektrisk energi har bygget opp telekommunikasjonsnett for intern kommunikasjon. Det har i mange år vært kjent at det er mulig å oppgradere elektrisitetsnettet til også å overføre digitale signal. Det er utviklet ulike teknologier som gjør det mulig å koble sluttbrukere direkte til el-forsyningens nett, med overføringshastigheter opp mot 2 Mbit/s. Foreløpig har støy og stråling vært et problem sett i forhold til tradisjonelle teknologier. I Norge er det etablert flere prøveprosjekter som ser nærmere på de tekniske mulighetene ved interaktiv overføring av video, tale og data på strømnettet. Tjenester med bredbåndsoverføring i strømnettet ventes lansert i nær framtid.

Det er etablert flere selskaper som arbeider med utbygging av fiberløsninger i tilknytning til eksisterende kraftsamband. Dette vil være høykapasitetssystemer som konkurrerer med Telenors stamnett.

3.3.4.6 Oppsummering

Sett i forhold til stamnettene har aksessnettene frem til nå i mindre grad blitt digitalisert og disse nettene utgjør i større grad en flaskehals med tanke på overføringshastighet. Som utvalget har beskrevet i dette kapitlet pågår det imidlertid nå en markant utvikling innen aksessteknologier. De mest fremtredende tendensene er at telenettene får større overføringskapasitet, samtidig som kringkastingsnettene får interaktive egenskaper. Dette gjør at tele- og kringkastingsnettene funksjonelt blir mer like hverandre. I tillegg blir det utviklet nye typer av aksessnett som vil konkurrere mot, og/eller supplere tele- og kringkastingsnettene. Virkningen av dette er at aksessnettenes samlede distribusjonskapasitet øker. Følgelig vil aksessdelen i stadig mindre grad fungere som en flaskehals i distribusjonen av IK-tjenester.

3.4 Terminalkonvergens

Det har blitt sagt at under konvergens er «content the king» og at nøkkelen til kongeriket ligger i å ha tilgang til brukerne. Dette gjør at selve utformingen av terminaler for mottak av digitale signaler vil få stor betydning for hvordan de fremtidige markedene for elektroniske tjenester kommer til å utvikle seg. Det er flere uklare omstendigheter knyttet til den pågående terminalkonvergens:

• Terminalvalg. Det er vanskelig å forutsi på hvilke måter brukerene vil velge å ta inn digitale tjenester, dvs. om det er TV, PC, mobiltelefon eller andre innretninger som vil bli fremtidens mottakerapparater.

• Etterspørselsmønstre. Utbredelsen av digitale terminaler vil ha betydning for i hvilken grad det vil utvikle seg et massemarked for elektroniske tjenester. Fortsatt er det en begrenset del av befolkningen som har tilgang til Internett hjemme eller på jobb. Dersom denne andelen øker, vil dette også øke potensialet for å kommersialisere Internett-tjenester.

• Tilgangskontroll. Befolkningens reelle valgmuligheter vil kunne bli begrenset av utformingen av systemer for tilgangskontroll. Dette gjelder i første rekke digitale dekodere, som i prinsippet kan begrense publikums valgmuligheter til et utvalg av leverandører av TV-programmer.

• Navigeringsystemer. Det store omfanget av tilbud av tjenester skaper et behov for systemer for navigering, søking og utsiling av innhold. Den tekniske utforming av navigeringssystemer vil direkte influere på brukernes faktiske mediebruk.

3.4.1 Ulike digitale terminaler

I dag er PC og mobiltelefon de mest utbredte digitale terminalene. Etter hvert som kringkastingssektoren blir digitalisert vil også radio- og fjernsynsapparater fungere som terminaler for mottak og utsendelse av digitale signaler. Som nevnt tidligere er det en tendens til at terminalene blir mer fleksible mht. hvilke former for signaler de kan ta i mot. Nye generasjoner av mobiltelefoner leveres med grensesnitt for faks og e-post, og vil etter hvert også kunne gi brukerne mulighet for Internett-tilknytning. Digitale radioer forventes å være utstyrt med en skjerm for mottak av tekstmeldinger, Internettlinker, TV-mottak etc. Tilsvarende er det allerede mulig å bruke fjernsynsapparatet til Internettsurfing ved hjelp av fjernkontrollen eller et spesialtilpasset tastatur. 82

Tendensen til at de sentrale mottakerapparatene utvikler seg i retning av multifunksjonalitet har fått mange til å spekulere omkring hvilken type terminal som kan ventes å bli den rådende i fremtiden. Det har særlig blitt fokusert på forholdet mellom TV og PC, dvs. om man i fremtiden vil surfe på Internett via det tradisjonelle fjernsynsapparatet i stuen, eller om man vil se på fjernsyn via PC. Det har allerede lenge vært mulig å ta inn fjernsyn på ordinær PC. Softwareindustrien arbeider med en rekke konsepter som skal utvide PC-enes funksjonalitet, f.eks. ved å etablere grensesnitt mellom PC og hjemmenes brune- og hvitevarer.

Mobiltelefoner kan utvikle seg til å bli en konkurrent til bærbare PC-er. Den kommende generasjon av mobiltelefoner kalles ofte mediatelefoner, fordi de vil kunne håndtere både Internett, grafikk, tekst og levende bilder. I tillegg vil de ha tradisjonelle PC-funksjoner som tekstbehandling, dataoverføring, kalender og e-post. En forutsetning for at medietelefonene skal få fotfeste er at overføringskapasiteten i mobilnettene økes. Som omtalt tidligere vil nye typer mobilnett (som UMTS) medføre en mangedobling av denne kapasiteten.

Mange har gjettet på at den digitale dekoderen vil kunne utvikle seg til den nettverksteknologien som får størst utbredelse i hjemmene. Dekoderen er koblet til TV-apparatet, som har en sentral plassering i de aller fleste hjem. Dette gir dekoderen et konkurransefortrinn i forhold til f.eks. PC, som ikke har samme posisjon og utbredelse, og som fortsatt er relativt dyr i anskaffelse. Konkurransen i fjernsynsmarkedet kan dessuten føre til at mange aktører kan være villige til å subsidiere tilbudet av dekodere, jf. hvordan konkurransen i markedet for mobiltelefoni har fortonet seg. 83 Dekoderen kan i prinsippet utstyres med et bredt spekter av funksjoner, bl.a. Internett-tilgang, muligheter for elektronisk handel, betaling av regninger og styring av en del av elektronikken i hjemmet. Sannsynligvis vil dekoderen etter hvert også bli utstyrt med lagringskapasitet, noe som vil kunne utkonkurrere de tradisjonelle videospillerne og dessuten utfordre PC-ens dominerende rolle som terminal for Internett-tjenester. 84

Potensialet for utvidelse av funksjonaliteten i både PC og digitale dekodere kan peke mot en fremtidig utvikling i retning av såkalte «hjemmenett». Dette er tenkt som digitale sentraler som koordinerer et bredt spekter av digitaliserte funksjoner i hjemmene. Dette kan omfatte tradisjonelle funksjoner som telefon, TV/radio, PC, video/DVD 85, CD-spiller, og dessuten et bredt spekter av mer utradisjonelle funksjoner som sentralisert energi- og temperaturstyring, alarmsystemer, styring av diverse utstyr på kjøkkenet, hustelefon etc. En annen sannsynlig egenskap ved slike systemer er at de vil kunne fjernstyres via mobiltelefon, slik at man f.eks. kan instruere hjemmenettet til å heve romtemperaturen før man kommer hjem fra ferie, få komfyren til å begynne å steke søndagsmiddagen eller instruere videomaskinen til å ta opp en fotballkamp. Dersom det viser seg at publikum etterspør slike hjemmenett, vil dette representere en konvergens mellom kringkasting, web-tjenester, telekommunikasjon og et bredt spekter av elektroniske funksjoner i hjemmene.

Selv om utviklingen skulle gå i retning av integrerte hjemmenett, er det likevel sannsynlig at brukerne fortsatt vil foretrekke ulike typer av apparater, tilpasset tjenestenes karakter. Noen bruksområder vil fordre mobile terminaler, som mobiltelefon eller portable PC-er. Andre terminaler vil være tilpasset bruksområder der brukerne vil foretrekke å sitte «foroverlent» og uforstyrret, og der terminalen vil være basert på bruk av et avansert tastatur. Dette kan være terminaler for informasjonssøk på Internett, tekstbehandling og fjernundervisning. Andre igjen vil være tilpasset et mer «tilbakelent» og sosialt forbruksmønster, f.eks. underholdningsprogrammer og sport, og der terminalen kan betjenes av en fjernkontroll med færre funksjoner enn et ordinært tastatur.

Det mest interessante aspektet ved terminalkonvergens er neppe hvilke terminaler som vil bli de rådende, men det faktum at store deler av befolkningen etter hvert vil ha tilgang til en eller flere digitale terminaler med multifunksjonell karakter. Ved utgangen av 1998 hadde nesten 1,7 mill. personer i Norge tilgang til Internett, dvs. 39 % av befolkningen. Etter hvert som f.eks. TV og radio videreutvikles til digitale terminaler vil dette tallet kunne stige betydelig. Muligens vil brukere av Internett fortsatt måtte betale en avgift til en Internett-leverandør. Man vil imidlertid ikke måtte investere i relativt dyrt ekstrautstyr for å få Internett-tilgang. Det utstyret som de aller fleste ser på som naturlig i et hjem vil være tilstrekkelig. Dermed vil nye grupper av befolkningen integreres i det nye informasjonssamfunnet. I markedsmessig forstand er dette viktig, fordi potensialet for å kommersialisere digitale tjenester stiger i takt med antall personer som har tilgang til slike tjenester.

3.4.2 Etterspørselsmønstre

Utviklingen mot økt grad av konvergens er preget av store innslag av usikkerhet i forhold til tilbudssiden, men framfor alt i forhold til hvor interesserte og betalingsvillige brukerne vil være. Historisk sett finnes det mange eksempler på nye tjenester som har virket lovende, men der det etter hvert har vist seg at forbrukerne ikke har hatt tilstrekkelig betalingsvilje til å gjøre tjenestene levedyktige.

Brukerne av IK-tjenestene vil bestå av ulike kundegrupper med varierende behov og betalingsvilje. Grovt sett kan man skille mellom husholdninger, næringslivet og offentlig forvaltning. Brukerpreferansene i husholdningene kan variere etter sosiale bakgrunnsvariabler som alder, kjønn, utdanning, geografisk lokalisering, språklig tilhørighet etc.

Videre vil det være forskjeller med hensyn til hvilke terminaler brukerne vil benytte for å ta i mot digitale tjenester. Kostnadene for utstyret, kunnskaper som er nødvendig for å benytte utstyret, samt den kapasitet og evne utstyret har til å gi åpen tilgang til ulike nettverk vil påvirke utbredelsen av terminaler og dermed utbredelsen av IK-tjenester. Et viktig spørsmål vil være hvordan man kan utnytte og videreutvikle eksisterende og kommende terminaler for mottak av digitale signaler, jf. kapittel 3.4.1. I dag er utbredelsen f.eks. av PC-er klart større i næringslivet og offentlig forvaltning enn i husholdningene. I husholdningene er fortsatt TV og telefon de dominerende terminalene.

Mediebrukundersøkelser viser at selv om det har vært en stadig økning i medietilbudet, har det ikke vært noen klar økning i bruken av noe massemedium siste år, jf. tabell 3.3.

Dersom man ser på gjennomsnittlig tid som brukes til de ulike massemedier kommer det frem noen større endringer. Tiden som brukes til lesning av trykte medier har gått ned med 21 % siden 1991. Det er imidlertid lite som tyder på at bruk av elektronisk medieutstyr overtar for lesningen. Som vi ser av figur 3.9 får stadig flere tilgang til PC hjemme og tilhørende utstyr som CD-rom og modem. F.eks. hadde 57 % tilgang til PC hjemme i 1998, mot 43 % i 1996, og tilgangen til CD-rom økte fra 17 % i 1996 til 41 % i 1998. Utbredelsen av modem har økt fra 9 % i 1996 til ca. 25 % i 1998. Imidlertid ser det ikke ut til at tiden som brukes til hjemme-PC-en øker tilsvarende. 86 Både fjernsynstitting og radiolytting har vært nokså stabilt i 1990-årene.

Kilde: Statistisk Sentralbyrå: Ukens statistikk nr. 13-14, 1999.

Som indikasjoner på fremtidig utviklingslinjer og potensialet for markedsvekst skal utvalget kort se nærmere på tre sentrale vekstområder i dagens kommunikasjonsmarked.

Mobilkommunikasjon

Mobilkommunikasjon står nå for 20 % av den totale IK-markedet i OECD-området, og andelen vil trolig øke i årene som kommer. 87 I første rekke er det åpningen for flere aktører i markedet som har ført til stor vekst i antall abonnenter. Mens det i 1992 var mindre enn 15 million brukere, var det ved utgangen av 1997 totalt 168 million brukere i OECD-området. I Europa var det ca. 11 million brukere i 1995, mens det i 1998 kom opp i 55 millioner. Konkurransen har medført et bredt spekter av tjenester og lavere priser.

Kilde: Samferdselsdepartementet.

Utviklingen innen mobilkommunikasjon har foreløpig bidratt til å øke omfanget av markedet, og ikke til å begrense inntektene til tradisjonelle telekommunikasjonstilbydere. Økningen i mobilabonnenter har i stedet skapt en enorm vekst i trafikk og inntekter til både mobiltilbydere og fastnettilbydere. Norden har gjennom hele perioden vært en ledende region i utbygging og anvendelse av mobiltelefoni. Figur 3.10 viser økningen i antall mobiltelefonabonnenter i Norge i perioden 1980 til 1998. Per 1. april 1999 var det 2 253 000 mobilabonnement i Norge, dvs. at omtrent annenhver nordmann hadde mobiltelefon.

Internett

På samme måte som for mobilkommunikasjon har bruken av Internett vokst enormt i løpet av kort tid. For noen år siden var antall brukere kun noen få tusen. Antall brukere anslås i dag til å være 100 millioner, og det ventes å stige til 300 million på få år. 88

En tilsvarende illustrasjon på veksttakten på Internett får man ved å studere utviklingen i antall tilknyttede vertsmaskiner på Internett, jf. figur 3.11.

¹ En vertsmaskin er et datamaskinsystem med en registert IP-adresse.

² Figuren viser tilsynelatende en tendens til utflatning. Dette kan være feilaktig fordi tallet for 1999 er fra januar, mens de andre tallene er for juli i de respektive år.

Kilde: Hobbe's Internet Timeline.

Norge er blant de land i verden som har størst utbredelse med hensyn til tilgang og bruk av Internett. Ved utgangen av 1998 var situasjonen at:

• nesten halvparten av alle nordmenn hadde tilgang til Internett (46 %).

• hver tredje nordmann var regelmessig bruker av nettet (33 %).

• hver fjerde husstand hadde Internett-tilkobling (24 %).

• hver eneste dag er en av ti nordmenn innom nettet (10 %) og halvparten av alle mellom 13 og 40 år er nettbrukere (52 %). 89

Internett har bidratt til en kraftig økning av trafikken i telenettet, både i Norge og andre land. Per i dag står Internett for ca. 20 % av trafikken i aksessdelen av telenettet i Norge, og andelen er raskt økende. 90 Samtidig har økningen i bruk av Internett ført til kraftig økt etterspørsel etter større nettkapasitet i hele OECD-området, med påfølgende utbygging av nettkapasitet. 91 I bedriftsmarkedet har etterspørselen i stor grad vært rettet inn mot leide samband (datalinjer) som løsning for å gi permanent tilkobling til Internett med økt kapasitet. I husholdningsmarkedet har det vært økt etterspørsel både etter løsninger med en ekstra telefonlinje til hjemmet (såkalt «second residential line») og raskere (bredbånds) aksessløsninger. I Norge hvor en stor andel av befolkningen har fått en ekstra kommunikasjonskanal gjennom utbredelsen av mobiltelefoni, har etterspørselen etter økt nettkapasitet vært rettet inn mot ISDN-løsninger. Ved utgangen av 1997 hadde Norge 53,4 ISDN-abonnement per 1.000 telefonlinjer, og kun Tyskland hadde da flere ISDN-abonnenter. Etterspørselen etter ISDN har fortsatt å øke kraftig. Ved utgangen av 1998 var det ca. 125 ISDN-abonnement per 1.000 telefonlinjer, dvs. nærmere 300.000 ISDN-abonnenter og en penetrasjon på ca. 7 %.

Elektronisk handel

Elektronisk handel er satt høyt på agendaen i mange land og i flere internasjonale fora, bl.a. OECD, EU/EØS, WTO og FN. Elektronisk handel omfatter alle former for kommersielle transaksjoner og forretningsvirksomhet over åpne elektroniske nett. 92 Anvendelsen av elektronisk handel er i rask vekst og det er store forventninger til at dette blir en sterk drivkraft i verdensøkonomien. Det finnes i dag ikke god statistikk for omfanget av elektronisk handel, verken nasjonalt eller internasjonalt. Elektronisk handel og forretningsvirksomhet er i dag i sin spede begynnelse. I følge OECD var omfanget av elektronisk handel i 1998 tilsvarende 26 mrd USD, og det ventes å vokse til 300 mrd USD i år 2001 og 1000 mrd USD i 2005. Internasjonalt er USA det ledende landet innenfor elektronisk handel, og anslagsvis 80 % av all elektronisk handel skjer i USA.

Ved framveksten av elektronisk handel stilles etablerte virksomheter overfor store utfordringer samtidig som muligheter for nyskapning og vekst oppstår. På bakgrunn av dette har det både nasjonalt og internasjonalt blitt gitt høy prioritet til arbeidet med å få til gode rammebetingelser for elektronisk handel. Norge deltar aktivt i dette arbeidet, jf. St.meld.nr. 41 (1998-99) Om elektronisk handel og forretningsdrift og kapittel 5.4.3.

3.4.3 Tilgangskontroll - digitale dekodere

Den digitale dekoderen konverterer digitale signaler til et format som muliggjør mottak på ordinære analoge fjernsynsapparater. Operatøren av dekoderen kan fjernstyre hvilke programmer brukerne til enhver tid skal kunne ta inn. I prinsippet vil derfor den aktøren som kontrollerer de tekniske løsningene som velges i dekoderene også kontrollere tilbudet. Det kan ligge en fare i at teknologien gjøres proprietær, slik at noen distributører av kringkastingsprogrammer eller andre informasjonstjenester de facto utelukkes, og brukernes valgmuligheter innskrenkes.

Dekoderen gir i tillegg operatøren mulighet til å overvåke og kartlegge de enkelte brukeres vaner. Operatøren kan nyttiggjøre seg slik informasjon i forbindelse med utforming av programstrategier og målrettede markedsføringstiltak. Dette aktualiserer spørsmålsstillinger knyttet til personvern.

Dekodere er problematiske å regulere, fordi den underliggende teknologien er uferdig. Man risikerer at standardisering i form av tekniske krav til funksjonalitet kan motvirke innovasjon og produktutvikling. Reguleringsmyndigheter må dessuten ta hensyn til investorers behov for avkastning på investeringer, noe som isolert sett taler for å gi aktørene en viss frihet mht. tekniske løsninger.

Gjennom EUs TV-standarddirektiv 93 er dekodere delvis regulert. Direktivet er basert på prinsippet om ikke-proprietære løsninger, blant annet ved å stille krav om at ukodede fjernsynssignaler og alle fjernsynssignaler som er kodet etter den europeiske kodningsmetode skal kunne passere dekoderen. Direktivet har blitt kritisert for ikke å gå langt nok i retning av å sikre åpne løsninger, samtidig som det heller ikke dekker alle digitale tjenester. 94 Norge kan ikke stille strengere krav til dekodere i nasjonal lovgivning enn det som følger av direktivet.

De nordiske allmennkringkasterne gikk i 1997 sammen med de dominerende nordiske teleaktørene om å utvikle en felles standard for digitale dekodere, kalt NorDig-avtalen. Standarden skal være basert på en ikke-proprietær løsning. Senere har de største kommersielle kringkasterne i Norden også sluttet seg til avtalen. Dette innebærer at samtlige vesentlige aktører i Norden har forpliktet seg til å benytte NorDig-standarden ved lansering av digitale tjenester. For en nærmere omtale av digitale dekodere, se kapittel 10.1.

3.4.4 Navigering - Elektroniske programoversikter

Fremtidens TV-marked vil være karakterisert av et stort omfang av tilbud. For å kunne orientere seg i dette tilbudet vil publikum være avhengige av at det utvikles navigasjonsverktøy. Dette vil skje i form av elektroniske programoversikter (Electronic Programme Guide - EPG). Den faktiske oppbygning og utforming av EPG-ene vil i noen grad kunne styre publikums valg av tjenester.

Foreløpig er det mange usikkerhetsmomenter knyttet til hvordan EPG-ene faktisk vil se ut. Sannsynligvis vil de åpne for forhåndsprogrammering, slik at den enkelte bruker vil kunne redigere sin egen sendeplan for kvelden, blant annet basert på innholdsleverandørenes opplysinger om egne tilbud. En annen sannsynlig funksjon vil være mulighet for bestilling av enkeltprogrammer (PPV). Dessuten vil EPG-en antakelig romme søketjenester, slik at man kan søke seg frem til programmer innenfor bestemte kategorier. Trolig vil EPG-ene etter hvert også integrere TV og Internett.

EPG-enes funksjonalitet kan utgjøre en nøkkel til forståelsen av potensialet for endring av selve TV-konsumet. Én mulig utvikling er at selve kanalbegrepet går i oppløsning. Dette følger av at brukerne gis anledning til å sette sammen et personlig sendeskjema. Riktignok har brukere med kabel- eller satellitt-tilgang allerede lenge hatt denne muligheten til å hoppe mellom et relativt stort antall kanaler. Økningen i antall tilbudte kanaler, sammen med EPG-enes funksjonalitet, gir imidlertid brukerne et helt nytt potensiale til å skreddersy personlige TV-menyer.

Fra et kulturpolitisk ståsted vil det være viktig å sikre allmennkringkasterne en synlig plass i programoversiktene, f.eks. i form at et ikon på åpningssiden. I tillegg vil det være viktig at søkesystemene er nøytrale, i den forstand at de ikke systematisk styrer brukerne i retning av programmer fra bestemte innholdsleverandører.

I Storbritannia har man valgt å regulere EPG-ene gjennom publisering av retningslinjer for utformingen av disse. 95 To overordnede prinsipper er gjennomført i retningslinjene. For det første skal EPG-ene ivareta hensynet til plattform- og teknologinøytralitet. I dette ligger det et krav om at EPG-ene ikke skal diskriminere tilbud i forhold til om det er distribuert via kabel, jordbundet kringkasting eller satellitt, og heller ikke mellom analoge eller digitale sendinger. For det andre balanserer retningslinjene mellom interessene til hhv. brukere, EPG-tilbydere og kringkastere. Av konkrete premisser i retningslinjene kan det nevnes at en EPG ikke skal diskriminere mellom gratis- og betalingskanaler, tilgang til gratiskanaler skal ikke forutsette tilleggsutstyr eller tilleggsavtaler, samt at allmennkringkastere skal være sikret «due prominence» i tilbudet.

I Norge er det foreløpig ikke gjennomført noen form for regulering av EPG-er. NRK har sammen med Canal Digital etablert et eget selskap som har til formål å utvikle en felles norsk EPG for alle digitale TV-tjenester. Andre sentrale aktører i Norge har blitt invitert med i dette arbeidet. I kapittel 10.1 vurderer utvalget de kulturpolitiske aspektene ved elektroniske programoversikter.

3.5 Konvergens i markeder

Markedskonvergens, dvs. at økonomiske sektorer som tidligere var atskilte vokser sammen, følger som en naturlig konsekvens av de tre ovennevnte former for konvergens. I tillegg medfører liberaliseringen av reglene for internasjonale kapitalbevegelser at markedsaktørenes muligheter for internasjonal vekst og integrasjon har blitt beydelig styrket. Aktørene må tilpasse seg disse nye markedsmessige omgivelsene. Denne tilpasningen kjennetegnes ved at aktørstrukturene i de konvergerende markedene omformes. Dette skjer i prinsippet på tre ulike måter: integrasjon, diversifisering eller spesialisering.

Integrasjon skjer ved at to eller flere bedrifter etablerer et nærmere samarbeid. Dette kan skje i form av ad hoc-samarbeid, strategiske allianser, joint ventures, fusjoner mv. Slik integrasjon skjer både innenfor og på tvers av tradisjonelle sektorgrenser. Diversifisering innebærer at én bedrift utvider/sprer sin virksomhet til stadig nye markeder. Motstykket til diversifisering er spesialisering, som kjennetegnes ved at en bedrift velger å fokusere på et avgrenset forretningsområde.

Markedskonvergens har videre både en geografiskog en produktmessigdimensjon. Den geografiske dimensjon består i at nasjonale grenser for markedene forsvinner og det dannes regionale eller globale markedsplasser. Dette gir et større spillerom for multinasjonale aktører. Den produktmessige dimensjon består dels i at etablerte produktmarkeder smelter sammen, eksemplifisert ved at operatører av kringkastings- og telenett etter hvert vil konkurrere om de samme kunder. I tillegg oppstår det enkelte helt nye produktmarkeder, slik f.eks. fremveksten av Internett har ført til utvikling av markeder for design av web-sider, Internett-aksess osv.

Man kan dessuten skille mellom henholdsvis horisontaleog vertikale strukturendringer. Horisontale strukturendringer refererer til at aktører på samme ledd i verdikjeden integrerer eller ekspanderer, f.eks. ved at mediekonsern engasjerer seg i både dagspresse og kringkasting. Vertikale strukturendringer innebærer at aktører integrerer over to eller flere ulike ledd i verdikjeden. Tradisjonelt har det vært en relativt klar arbeidsdeling mellom aktørene på de ulike leddene i kjeden. Noen selskaper har produsert innholdstjenester (TV-selskap, forlag, aviser), andre har stått for distribusjonen (teleselskaper, kabel-TV-selskaper), mens andre igjen har produsert terminaler og utviklet software (IT-selskaper). Konvergensutviklingen bryter i noen grad opp denne arbeidsdelingen, f.eks. ved at teleselskaper satser på å tilby innholdstjenester på Internett og at IT-selskap som Microsoft kjøper opp kabel-TV-nett.

3.5.1 Motiver for strukturendringer

Det har vært en vanlig antakelse at konvergensprosessen fører til at IKT-markedene vil bli dominert av store internasjonale markedsaktører. Dette er sannsynligvis også riktig for enkelte ledd i verdikjeden, spesielt for distribusjon av digitale signaler og tilbud av tjenester med stor volum (som f.eks. telefoni). Samtidig er andre ledd i verdikjeden preget av mer fragmenterte aktørstrukturer. Det samlede bilde av aktørstrukturer er følgelig relativt komplekst og preget av at de underliggende økonomiske forutsetninger for de ulike leddene i verdikjeden varierer. Nedenfor skisseres noen motiver som kan ligge til grunn for markedsaktørenes strategier:

Skalafordeler

Innen telekommunikasjon har internasjonaliseringsprosessen medført at aktørene har sett muligheter for å realisere betydelige skalafordeler knyttet til trafikkvolum. Samtidig har økende konkurranse, både mellom ulike tjenesteleverandører og ulike infrastrukturer gjort det tvingende nødvendig også å realisere potensielle skalafordeler. Tidligere var det strengt tatt ikke nødvendig for mange aktører å ta ut slike gevinster, fordi man uansett var skjermet fra konkurranse.

Produksjon av kringkastingsprogrammer involverer ofte store kostnader. Samtidig viser distribusjonskostnadene en fallende tendens, som følge av at knappheten på distribusjonsressurser reduseres. Ekstremtilfellet utgjøres av Internett, der det kostnadsmessig ikke er forskjell på å distribuere lokalt eller globalt. Denne kostnadsstrukturen gir også innholdsprodusenter sterke incitament til internasjonalisering, for å kunne fordele de faste kostnadene på en størst mulig kundemasse. Incitamentet forsterkes av tendensen til at publikum blir mer internasjonalt, som følge av at språkkunnskapene (spesielt engelsk) gradvis blir bedre. I tillegg vil utviklingen av dataprogrammer for automatisk oversettelse fra ett språk til et annet redusere betydningen av språkbarrierer. 96

Tiltakende konkurranse om distribusjon av digitale signaler forventes å redusere fortjenestemarginene i denne delen av verdikjeden. Aktører som har sin kjernevirksomhet innen ledd i verdikjeden med lave marginer vil ha incentiver til vertikal integrasjon, i retning aktiviteter med større fortjenestepotensial.

Breddefordeler

Bedrifter kan oppnå breddefordeler ved å etablere samarbeid med andre bedrifter som besitter komplementær kompetanse, f.eks. om tilgrensende produktmarkeder eller om andre lands lokale markeder. Internasjonale samarbeidsløsninger kan også være motivert av ønsket om å kunne tilby de samme tjenester i mange forskjellige land, basert på samstemte tekniske løsninger. Internasjonale tjenestetilbud vil være spesielt attraktive for personer som reiser mye og for multinasjonale selskaper.

Multimedietjenester preges generelt av et mer komplekst forhold mellom innhold og form enn tilfeller er for mange tradisjonelle medier. Bokbransjen kan tjene som illustrasjon for dette. Produksjon av bøker involverer relativt enkel teknologi, der formatet på de endelige produktene er mer eller mindre standardisert. Dette står i kontrast til produksjon av elektroniske multimediatjenester, som forutsetter bruk av teknologi som både er mer kompleks i seg selv, og som dessuten gir et langt større spillerom for utforming av de endelige produktene. En naturlig strategisk tilpasning til dette vil være at forlag etablerer samarbeid eller allianser med bedrifter som disponerer denne type teknologisk kompetanse. Samtidig vil software-aktører være fristet til å bevege seg inn i forlagsbransjen, for å utvide anvendelsesområdet for sin spesifikke kompetanse.

På telesiden er det en trend til at leverandørene tilbyr store bedrifter totalpakker som inneholder alt bedriftene trenger av telekommunikasjon og IT. Denne typen kunder gir incitamenter til integrasjon mellom IT- og teleselskaper.

I tillegg innebærer nettverkskonvergensen at et digitalisert innholdsprodukt enkelt kan formidles over ulike distribusjonsplattformer. Følgelig åpner det seg et større marked for det som i prinsippet er ett og samme produkt. Mange større mediebedrifter har tilpasset seg dette ved systematisk å utvikle redaksjonelt stoff med sikte på publisering i ulike kanaler. Det amerikanske mediekonsernet CNN er én eksponent for dette, ved at det samme redaksjonelle innholdet distribueres både over TV og på Internett. 97 De norske avisenes publisering av elektroniske versjoner illustrerer samme fenomen. Tendensen til at samme redaksjonelle stoff distribueres over ulike plattformer reiser også opphavsrettslige problemstillinger, som følge av at avtaler om bruk av vernet materiale tradisjonelt har vært knyttet opp til spesifikke distribusjonsformer. Dette skaper f.eks. problemer for kringkastere som ønsker å gjøre arkivmateriale tilgjengelig som en del av sin Internett-tjeneste.

En annen form for breddefordel ligger i at nettaktører vil utnytte høye besøkstall til å tilby andre tjenester enn primærtjenestene. I USA ser man tendenser til dette, ved at store medieaktører som Disney har ambisjoner om å utvikle sine hyppig besøkte nettsteder til sentra for elektronisk handel.

Nisjefokusering

IKT-markedene kan splittes opp i en serie større og mindre nisjemarkeder. Økende konkurranse kan presse frem spesialisering hos enkelte aktører som i dag f.eks. tilbyr hele spekteret av aktuelle kommunikasjonstjenester. Spesialisering og nisjefokusering kan i noen sammenhenger være en mer adekvat strategi enn å utnytte mulige bredde- eller stordriftsfordeler. Med andre ord vil aktørstrukturen i enkelte deler av IKT-markedene kunne preges av konsentrasjonstendenser, mens man i andre deler vil se tegn til segmentering.

Effektiviseringsgevinster

Fusjoner og sammenslåinger av bedrifter blir ofte begrunnet med mulighetene for å realisere effektiviseringsgevinster. Da planene for å slå sammen Telenor og Telia ble kjent i januar 1999 fremhevet partene at dette ville gjøre det mulig å redusere kostnader knyttet til drift og vedlikehold av infrastruktur, mer effektiv drift av IT-systemer, unngå duplisering innen forskning og utvikling, og å realisere såkalte «best practice»-gevinster i det nye konsernet. Store enheter vil dessuten vanligvis oppnå bedre betingelser ved innkjøp av innsatsfaktorer.

Risikospredning/investeringsbehov

IKT-markedene er preget av store investeringer knyttet til utvikling av nye tjenester og teknologi og etablering av ny infrastruktur, kjøp av senderettigheter etc. Slike investeringer er gjerne kjennetegnet ved stor usikkerhet med hensyn til det fremtidige inntjeningsgrunnlaget. Dette gjør at mange investorer ser det som hensiktsmessig eller nødvendig å begrense egen risikoeksponering gjennom krysseierskap og joint-ventures.

Nøytralisering av konkurrenter

Allianser, fusjoner og krysseierskap har som en av sine virkninger at deltakerne nøytraliserer hverandre som konkurrenter. Deltakerne i samarbeidet vil kunne håpe på at dette også kan bidra til å dempe det generelle konkurransetrykket i markedene. I forbindelse med allianser innen telekommunikasjon har det blitt hevdet at disse har medført at potensielle konkurrenter har avstått fra å gå inn på hverandres respektive hjemmemarkeder.

Sikre kontroll med «digitale flaskehalser»

Digitale flaskehalser refererer i første rekke til de deler av verdikjeden som har direkte betydning for hvordan brukerne får tilgang til digitale IK-tjenester. Dette gjelder primært aksessnettet og utformingen av brukergrensesnittet i konsument-elektronikk (dvs. elektroniske programoversikter og dekodere). Dette gir incitamenter til vertikal integrasjon, der f.eks. innholdsprodusenter investerer i aksessnett og konkurrerer om å levere løsninger for elektroniske programoversikter og dekodere.

Tilgang til attraktivt innhold

Økningen i tilgang på distribusjonsressurser ventes å medføre at den fremtidige konkurransen primært vil være en konkurranse om å tilby attraktive IK-tjenester, og der situasjonen særlig vil være preget av knapphet på innhold med kommersiell appell. Dette vil medføre at kontroll med attraktivt innhold eller merkevarer vil være en viktig konkurranseparameter. I praksis betyr dette tilgang til populære sportsbegivenheter eller filmer, eller til innholdsprodusenter og «pakkere» med rykte som kvalitetsleverandører. Konkurranse om attraktivt innhold gir dels incentiver til vertikal integrasjon, dels til horisontal integrasjon i form av samarbeid om innkjøp av senderettigheter.

«First mover advantage»

Utviklingen er i øyeblikket preget av stor usikkerhet mht. hvilke tjenester brukerne faktisk vil etterspørre og på hvilken måte de vil foretrekke å ta inn disse. Samtidig er det et stort potensiale for fortjeneste knyttet til å være først ute med attraktive tjenester. Denne kombinasjonen av høy risiko og stort fortjenestepotensiale preger mange av aktørenes disposisjoner. Én effekt er at man får en rekke nyetableringer av mindre nisjeaktører. En annen er at etablerte aktører ofte synes å velge strategier der man satser i mange retninger, i håp om at noen av disse skal lykkes. Når det gjelder Internett-tjenester har mange investorer vært villige til å ta store tap i en etableringsfase, i håp om at investeringene på lengre sikt skal gi høy avkastning. 98

Tilpasning til et nytt trusselbilde

Som nevnt flere steder fører teknologiske gjennombrudd og nye distribusjonsformer til at konkurranseforholdene innen enkelte markeder endres radikalt. En rekke av de strategiske omdisposisjoner som kan observeres kan forstås mot denne bakgrunn. Når Telenor Nextel lanserer Internett-telefoni, skjer dette i direkte konkurranse med Telenors ordinære telefonitjenester. Selskapets begrunnelse for dette er likevel ganske enkel. Dersom Telenor ikke tilbyr Internett-telefoni, vil dette markedet bli overtatt av andre.

3.5.2 Eksempler på internasjonale strukturendringer

3.5.2.1 Strukturendringen innen telesektoren

Den internasjonale IKT-bransjen er sterkt preget av strukturendringer. Dette gjelder kanskje særlig telemarkedet, der aktørene inngår i ulike mer eller mindre stabile strategiske allianser. Det dannes regionale og globale allianser og store selskaper fusjoneres eller kjøpes opp. De største alliansene som til nå er dannet er: 99

• Concert, er en allianse der British Telecom (BT) i dag er den dominerende partner (BT har alene en årlig omsetning på ca. 190 mrd kr.) Concert har hittil vært ansett som den mest framgangsrike globale alliansen, med BT og MCI, det nest største teleselskap i USA, som sentrale partnere. Etter at MCI, som BT en stund har forsøkt å kjøpe opp, i stedet er blitt overtatt av det amerikanske selskapet WorldCom, har BT sommeren 1998 inngått en avtale med AT&T om å etablere et joint-venture-selskap for den internasjonale virksomheten.

• Global One,er en allianse mellom Deutsche Telecom (Tyskland), France Telecom (Frankrike) og Sprint (USA). Deutsche Telecom og France Telecom har til sammen en årlig omsetning på nær 500 mrd kr.

• Worldpartners,er en allianse dannet av AT&T, som er det største teleselskapet i USA (årlig omsetning på nær 400 mrd kr) , og Unisource, som er en europeisk allianse bestående av KPN (Nederland), Telia (Sverige) og Swisscom (Sveits). Etter at AT&T har inngått en samarbeidsavtale med BT, har selskapet varslet at det vil trekke seg ut av Worldpartners og Unisource.

En ny og markert trend innen telebransjen internasjonalt er at de store selskapene blir enda større gjennom oppkjøp og fusjoner. Det er først og fremst selskaper i USA som har ledet an i denne utviklingen. WorldComs oppkjøp av MCI er nevnt. Prisen var her 285 mrd kr. Typiske eksempler ellers er fusjonene mellom de store regionale teleselskapene i USA, f.eks. SBCs oppkjøp av Ameritech med fusjonspris 465 mrd kr og Bell Atlantics oppkjøp av Nynex med fusjonspris 231 mrd kr. AT&Ts avtale om oppkjøp av TCI, som er USAs største kabel-TV-selskap, viser i likhet med tilfellet WorldCom, som har røtter i IT-bransjen, at selskapene posisjonerer seg for den videre nedbryting av de tradisjonelle bransjeskillene mellom tele, IT og kringkasting.

På nyåret 1999 ble det også kjent at den norske og svenske stat var blitt enig om en intensjonserklæring om sammenslåing av Telenor AS og det svenske selskapet Telia AB til et nytt nordisk telekonsern. Forslag om dette ble lagt frem for Stortinget og den svenske Riksdagen i april 1999, jf. St.prp.nr. 58 (1998-99). Begge har gitt sin tilslutning til sammenslåingen. Sammenslåingen begrunnes bl.a. med at et sammenslått selskap vil gi økt styrke i et sterkt konkurranseutsatt marked og skape større mulighet for å trygge arbeidsplassene i Norge og Sverige. Sammenslåingen innebærer at det nye selskapet blir delprivatisert, i første omgang slik at 33,2 prosent av aksjekapitalen legges ut for salg.

I tillegg til å delta i allianser har enkeltaktører investert i andre land for å utnytte kompetanse man har opparbeidet på hjemmemarkedet. Telenor har utviklet spesielle kompetansefordeler på mobil- og satellittområdet som har gjort at selskapet er en attraktiv samarbeidspartner i samband med satsinger i utlandet. Selskapet deltar i dag i en rekke satsinger i rundt 20 land, hovedsakelig i Europa og innenfor mobil, satellitt og katalogtjenester.

Det har vært en markert utvikling i retning av privatisering av de statseide selskapene i Europa etter hvert som de ulike nasjonale telemarkedene er blitt liberalisert. Denne utviklingen vil sannsynligvis fortsette, noe som også kan åpne veien for større innslag av utenlandsk eierskap. For eksempel har det amerikanske selskapet Ameritech sammen med Tele Danmark investert i det tidligere statlige selskapet i Belgia. I 1997 kjøpte dessuten Ameritech opp 41 % av aksjene i Tele Danmark. Ameritech er også en av eierne i Netcom.

3.5.2.2 Strukturendringer på tvers av sektorgrenser

Ovennevnte utgjør eksempler på strukturendringer innen det tradisjonelle telemarkedet. I et konvergensperspektiv er det kanskje mer interessant å se på tendensene til integrasjon på tvers av IT-, kringkastings- og telesektorene.

Microsoft er verdens største softwareselskap og har i de senere år diversifisert sin virksomhet mot innholdsproduksjon og distribusjon. I 1997 kjøpte selskapet WebTV. WebTVs hovedprodukt er Internett-tilgang via TV-skjermen. The Microsoft Network er en Internett-tjeneste som omfatter en rekke innholdstjenester som f.eks. nettpubliksasjonen «Slate». Microsoft har også kjøpt seg opp i en rekke kabel-TV-selskaper. 100 Videre ble det våren 1999 kjent at Microsoft har inngått et nærmere samarbeid med AT&T. Samarbeidet omfatter krysseierskap, avtale om at AT&T skal bruke Microsofts programvare i digitale dekodere, samt at de i fellesskap skal utvikle og markedsføre kommersielle bredbåndstjenester over AT&Ts kabelnett. 101

Disneys oppkjøp av en større aksjepost i ABC utgjør et eksempel på at en innholdsprodusent sikrer seg tilgang til seere gjennom integrasjon med et TV-selskap. I 1998 la Rupert Murdochs selskap News Corp. Ltd inn bud på fotballklubben Manchester United. Murdoch var villig til å betale nærmere 7 mrd kr for klubben. 102 Dette illustrerer hvilken betydning det kan ha for medieselskaper å ha tilgang til attraktivt innhold. 103

Time Warner (TW) er verdens største medieforetak og nok et eksempel på et konsern som har integrert på tvers av flere sektorer. Konsernet ble opprinnelig dannet gjennom en fusjon av Time Group (magasiner) og Warner Bros (film). I dag omfatter virksomheten i konsernet bl.a. drift av telenett, kabel-TV, 24-timers kanalen CNN, filmproduksjon og kjente tidsskrifter som Wired, Time Magazine, Fortune og People. 104

3.5.3 Noen sentrale norske aktørers strategivalg

3.5.3.1 Telenor AS

Telenor er utvilsomt den norske aktøren som har satset mest på å etablere fotfeste i de fleste sektorene som berøres av konvergensutviklingen. Samtidig har selskapet aktivt utnyttet nye markedsmuligheter innenfor tele- og IT-området og benyttet sine kompetansefortrinn i en målrettet satsing internasjonalt.

Som nevnt over har Stortinget og Riksdagen godkjent forslaget om en sammenslåing av Telenor AS og det svenske selskapet Telia AB til et nytt nordisk telekonsern som kan stå sterkere i den internasjonale konkurransen, jf. Innst.S.nr.197 (1998-99). Det nye selskapet skal videreutvikle en posisjon som ledende leverandør av kommunikasjons- og informasjonstjenester i den nordlige delen av Europa. Med dette som utgangspunkt er ambisjonene å ekspandere internasjonalt for å bli en ledende aktør i Europa og globalt innen områder der selskapet har eller kan utvikle kompetanse- og konkurransefordeler, som innen mobil-og satelittkommunikasjon, Internett og andre IP-baserte tjenester og anvendelser. Sammenslåing av Telenor og Telia er p.t. under konkurranserettslig behandling i EU-kommisjonen.

Kjernevirksomheten til Telenor er etablering og drift av infrastruktur for transport av elektroniske tjenester, og levering av teletjenester. Selskapet er en viktig aktør innen tradisjonell telefoni og mobiltelefoni, men er samtidig også en viktig aktør innen kabel-TV, jordbundet kringkasting, data/IT, Internett, katalogvirksomhet og satellittkommunikasjon. Telenor Avidi er landets nest største eier og operatør av kabel-TV-nett. Videre har Telenor kjøpt det jordbundne sendenettet for kringkasting av NRK. Dette eies nå av Norkring, der Telenor er hovedaksjonær. 105 På satellitt-siden er selskapet Europas tredje største tilbyder av transponderkapasitet.

Telenor er følgelig strategisk posisjonert innenfor flere ulike typer av infrastrukturer. I tillegg satser selskapet tungt på å kommersialisere et bredt spekter av verdiøkende informasjons- og kommunikasjonsstjenester. Disse aktivitetene omfatter bl.a. katalogvirksomhet, utvikling av elektroniske markeder og TV-distribusjon.

I de senere år har Telenor kjøpt opp en rekke IT-bedrifter som i hovedsak satser på å levere ulike IT-løsninger til bedriftsmarkedet. Produktene spenner fra brukerutstyr som telefoner og datamaskiner, til store landsdekkende nettverk for overføring av tale, data og bilde, samt applikasjonsprogramvare innen telekommunikasjon, bank/finans, telemedisin og offentlig forvaltning.

Som nevnt tidligere lanserte Canal Digital (der Telenor er medeier) høsten 1998 den første digital-TV tjeneste i Norge. Canal Digitals hovedkonkurrent innen satellittdistribuert kringkasting er Viasat, som er eid av Modern Times Group. Canal Digital distribuerer i dag over 20 internasjonale kanaler, i tillegg til de norske.

Telenors TV-aktiviteter er fortsatt begrenset til distribusjon og formidling av pakker av kanaler. Selskapet er ikke engasjert i programproduksjon. 106

Selskapet har også en omfattende satsning på Internett. Flere av Internett-aktivitetene er samlet i Telenor Nextel, men Internett fremstår nå som infrastruktur i alle selskaper i Telenor. Telenor Nextel er bl.a. den klart største tilbyder av Internett-aksess og e-posttjenester i Norge. I tillegg har man satset på å utvikle en lang rekke Internett-baserte produkter og tjenester. Mange av disse aktivitetene har vært drevet i regi av Scandinavian Online (SOL), som Telenor eier sammen med Schibsted. SOL har satset på å bli den dominerende inngangsportal for Internett-brukere i Norden. Funksjonen som inngangsport for Internett-brukere er viktig, fordi høye besøkstall gir reklameinntekter og muligheter til å ta seg betalt av alliansepartnere som ønsker å være representert med en link i portalen. SOL har lyktes med å bli det mest besøkte norske nettstedet. På grunn av sviktende etterspørsel og høye utviklingskostnader har man likevel hatt store problemer med lønnsomheten i dette selskapet.

Telenor har i de senere år satset offensivt på internasjonal ekspansjon. Ved siden av satsningen på satelittdistribusjon er selskapet blant de ti største mobiloperatørene i Europa. Siden 1998 har Telenor også investert i oppbygging av såkalte «Internet Service Providers» på det europeiske markedet.

3.5.3.2 NRK AS

NRK har fortsatt sin kjernevirksomhet innen radio og fjernsyn. Dette følger av NRKs formålsparagraf, som er fastsatt i kringkastingsloven § 6-1 tredje ledd. Det heter her at NRKs formål er å drive allmennkringkasting og virksomhet som har sammenheng med dette.

Selskapets strategi er å forsvare seer- og lytteroppslutningen innen radio, TV og lokalkringkasting. Som ledd i denne strategien har selskapet gradvis utvidet sitt tilbud, blant annet gjennom NRK2 og NRK Alltid Nyheter.

NRK har i de senere år hatt dårlig økonomi. Økt konkurranse har påført selskapet stigende kostnader knyttet til kjøp av senderettigheter. I tillegg har NRK mistet seerandeler til konkurrerende kanaler, noe som har skapt frykt for at det på sikt kan vise seg vanskelig å opprettholde den politiske oppslutningen om kringkastingslisensen. Med i dette bildet hører det også at kostnadene knyttet til overgangen fra analog til digital kringkasting vil bli betydelige. Disse utfordringene har ført til at selskapet har vært opptatt å forbedre sitt fremtidige finansielle grunnlag for driften.

Kulturdepartementet fremmet våren 1999 forslag om endringer i rammene for den forretningsmessige virksomhetene i NRK. 107 I proposisjonen foreslår departementet at NRK på en rekke områder blir gitt større frihetsgrader mht. kommersielle aktiviteter. Departementets prinsipielle utgangspunkt er at NRKs primære funksjon som lisensfinansiert allmennkringkaster fremdeles bør være å produsere og sende reklamefrie radio- og fjernsynskanaler. Samtidig tilsier det tiltakende kostnadspresset at NRK bør stilles friere når det gjelder adgangen til å drive med kommersielle aktiviteter, forutsatt at dette ikke medfører en kommersialisering av NRKs allmennkanaler. Konkret foreslår departementet at NRK gjennom datterselskap skal kunne engasjere seg i kommersiell virksomhet, selv når denne ikke har direkte tilknytning til allmennkringkastingsvirksomheten. I tillegg foreslås det at reklameforbudet med enkelte forbehold skal være avgrenset til allmennkanalene, bl.a. ved at NRK skal kunne ha reklame på sine tekst-TV-sider. NRK skal videre kunne drive eller være medeier i reklamekanaler som utelukkende har sin virksomhet i andre land, eller som er av mer allmenn karakter (som f.eks. Eurosport). Departementet foreslår også at NRK skal kunne etablere egne betalingskanaler, eller inngå samarbeid med andre norske eller internasjonale aktører om slike kanaler.

Opprettelsen av NRK Aktivum AS i 1997 representerer ett tiltak for å utvide inntektsgrunnlaget for NRK. Intensjonen bak dette var dels å trekke et klarere skille mellom lisensfinansierte og kommersielle aktiviteter, dels å sette et sterkere fokus på kommersielle tilleggsaktiviteter.

NRK Interaktiv representerer NRKs satsning på nett-tjenester. Man har blant annet satset på å integrere NRKs hjemmeside med fjernsynssendingene. For eksempel opererte NRK under forrige Fotball-VM med en tjeneste der man fortløpende oppdaterte nyhetsstoff fra turneringen, samtidig som det ble lagt ut lyd og bildestoff fra sendingene på TV. Ved Stortingsvalget i 1997 ble det lagt ut omfattende reportasje- og kommentarstoff på NRKs hjemmeside, som et supplement til de ordinære TV-sendingene. NRK Interaktivs fokus ligger nå særlig på en nærmere integrering mellom TV og Internett, i forbindelse med overgangen til digital TV.

NRK inngår videre i det nordiske Nordig-samarbeidet. Samarbeidet omfatter de viktigste tele- og kringkastingsaktørene på det nordiske markedet og formålet er blant annet å utvikle en nordisk standard for digitale dekodere. NRK har også innledet et samarbeid med de andre nordiske allmennkringkasterne om etablering av en nordisk betalingskanal.

3.5.3.3 TV2 AS

TV2 har siden starten i 1992 bygget opp en lønnsom kommersiell kanal. Selskapets strategiske fordel ligger i eneretten til å drive med riksdekkende, reklamefinansiert fjernsyn. Konsesjonen løper til 2002. Etter anmodning fra selskapet har Kulturdepartementet sagt seg villig til å innlede samtaler om en mulig forlengelse av denne. TV2 eies av Schibsted, A-pressen og det danske medieselskapet Egmont med tilnærmet 1/3 av aksjene hver.

TV2 eier 49 % av aksjene i TVNorge AS. I tillegg har selskapet gjennom en samarbeidsavtale med TVNorges amerikanske majoritetseier SBS 108 i realiteten kontroll over programvirksomhetene i TVNorge. TV2s samlede innflytelse på det nasjonale markedet for kommersielt fjernsyn er derfor betydelig. TVNorges distribusjonsavtale med de fleste lokalfjernsynsaktørene gjør at TV2 indirekte også har et fotfeste i lokalmarkedene.

TV2 og Canal Digital AS inngikk i april 1998 en avtale der Canal Digital (CD) fikk eksklusiv rett til å distribuere TV2s satellittkringkastede sendinger. I tillegg ble det avtalt at CDs datterselskap Canal Digital Norge AS (CDN) skulle erverve TV2s datterselskap Norgeskanalen AS. Som betaling for Norgeskanalen mottok TV2 16 prosent av aksjene i CDN.

Det siste året har TV2 vist interesse for å kjøpe seg opp i idrettsklubber. Selskapet eier en mindre andel av aksjene i fotballklubben Brann i Bergen. Man har også signalisert ønske om å kjøpe eierandeler i tre av de største klubbene innen kvinnehåndball. TV2s motiver er antakelig å skaffe seg tilgang til attraktive TV-begivenheter, dvs. samme motiv som lå til grunn for Rupert Murdochs ønske om å investere i Manchester United.

3.5.3.4 Schibsted ASA

Schibsted er det av de norske mediekonsernene som har satset tyngst på å etablere seg innen hele spekteret av medietjenester. Fortsatt er det tradisjonell avisdrift, særlig VG og Aftenposten, som genererer hoveddelen av selskapets inntekter. Konsernet har gjennom oppkjøp etablert seg som deleier i en rekke regionaviser. Samlet har konsernet eierinteresser i aviser som representerer omkring 30 % av totalopplaget for norske aviser. Konsernets videre vekst innen dagspressen ser ut til å skje ved oppkjøp av aviser i andre land, særlig i Sverige og Baltikum. I 1996 kjøpte Schibsted det svenske Aftonbladet, som etter hvert har utviklet seg til å bli Sveriges største avis. I 1998 kjøpte selskapet Svenska Dagbladet.

Schibsteds interesser innen kringkasting er i første rekke samlet i TV2, der selskapet eier omkring en tredjedel av aksjene. Selskapet har indirekte interesser også i TVNorge gjennom TV2s aksjepost i dette selskapet. 109

Schibsteds TV- og filmproduksjon drives fra Stockholm. Det skjer gjennom Metronome Film & Television AB, som er morselskap for Schibsteds produksjonsselskaper i Norge, Sverige og Danmark. Schibsted kjøpte i 1997 aksjemajoriteten i Metronome. Metronome er Skandinavias største produsent av reklamefilm og en av de største produsentene av fjernsynsprogrammer og spillefilm.

Schibsted har også satset omfattende ressurser på utvikling av Internett-tjenester. Disse aktivitetene har i hovedsak vært samlet i Scandinavian Online.

3.5.3.5 A-pressen AS

A-pressen har i hovedsak eierinteresser innen avis. Selskapets eierinteresser representerer opp mot 19 % av det totale avisopplag i Norge. Konsernet har videre eierandeler i en rekke lokal-TV-stasjoner rundt omkring i landet. I tillegg eier det på samme måte som Schibsted en tredjedel av aksjene i TV2.

De fleste avisene i konsernet har egne Internett-versjoner. Internett-aktivitetene omfatter i tillegg enkelte selskaper som tilbyr ulike typer av konsulent- og informasjonstjenester. Konsernet har hittil satset relativt beskjedne beløp på Internett-baserte tjenester. Den viktigste satsningen har skjedd gjennom selskapet Digital Hverdag, som har produserer web-løsninger for bedriftsmarkedet. Digital Hverdag ble høsten 1998 fusjonert med New Media Science 110.

A-pressen har foreløpig begrenset sin virksomhet til Norge. Virksomheten innen lokal-TV har vist seg svært kostnadskrevende for selskapet. Dette gjelder særlig satsningen på lokalfjernsyn i Oslo, som selskapet måtte avvikle etter relativt store økonomiske tap. I mars 1998 sa konsernet opp sin avtale med NTB, for isteden å satse på sitt eget nyhetsbyrå (APOR - A-pressens Osloredaksjon). Vinteren 1998-99 kjøpte det finske mediekonsernet Sanoma OY 111 omkring 20 % av aksjene i A-pressen.

3.5.3.6 Orkla Media AS

Orklas medie-engasjementer er samlet i Orkla Media AS og omfatter eierinteresser i dagspresse, lokalkringkasting og ukeblad. Konsernet har eierinteresser i norske aviser som samlet representerer omkring 15 % av det samlede dagspresseopplaget. Tyngdepunktet ligger i aviser i østlandsområdet. Selskapet har ekspandert geografisk gjennom oppkjøp av polske media og er nå den største aktøren i det polske avismarkedet. Orkla har også kjøpt seg inn i enkelte svenske aviser.

Orkla står bak Internett-satsningen Hjemmenett. Denne satsningen har begrenset omfang og Hjemmenett tilbyr ulike underholdnings- og informasjonstjenester.

3.5.3.7 Janco Multicom AS

I 1997 fusjonerte Janco Kabel-TV og Norkabel til det som ble hetende Janco Multicom, eiet av Helsinki Media og det amerikansk-eide medieselskapet UPC i fellesskap. I 1998 benyttet UPC seg av en opsjon til å kjøpe ut de finske eierne. Janco Multicom er den største aktøren på kabel-TV-markedet i Norge med ca. 323.000 kunder, hovedsakelig i Sør-Norge. Den viktigste utfordreren er Telenor Avidi.

Janco har signalisert at de planlegger å investere 1,5 mrd kr i oppgradering av egen infrastruktur de nærmeste årene. Selskapet satser på å tilby et bredt spekter av teletjenester som telefoni, og Internett-aksess. Janco har dessuten for en prøveperiode fått unntak fra forbudet mot at kabelselskap engasjerer seg innen kringkasting. 112

3.6 IKT-sektorenes økonomiske verdi/potensiale

Ovenfor har utvalget beskrevet de endringsprosesser som fører til at tele-, kringkastings- og IT-sektorene endres og delvis forsvinner. Denne konvergensen skaper nye forutsetninger for næringsvirksomhet, verdiskapning og konkurransedyktighet. IKT forventes å bli en viktig faktor for nyskaping, effektivisering og omstrukturering innen næringsvirksomhet. For den enkelte bedrift og nyetablerer gir utviklingen bl.a. nye muligheter for produktutvikling og effektivisering av tilvirkningsprosesser, innkjøp, markedsføring og salg.

Det er vanskelig å finne pålitelige tall for verdien av IKT-markedet. 113 Figur 3.12 viser anslag på størrelsen på verdensmarkedet for IKT for 1996 og 1998, samt en prognose for 2000.

Kilde: European Information Technology Observatory (EITO), 1997 og 1999. IKT-begrepet omfatter IT, samt telekommunikasjonsutstyr og -tjenester, og tar således ikke opp i seg mediesektoren.

Figur 3.12 angir det globale IKT-markedet for 1998 til totalt 1.445 mrd ECU, dvs. ca. 11.900 mrd norske kroner. Av dette står Europa for 30 %, USA 36 %, Japan 11 % og resten av verden for 23 %. Det norske IKT-markedet ble anslått å være på 96 mrd kroner i 1995. 114

Veksten i IKT-markedene har vært stor de siste årene. Bl.a. økte det europeiske IKT-markedet med om lag 9 % fra 1997 til 1998. Ikke minst har veksten vært sterk innen Internett og som følge av liberalisering av telekommunikasjonssektoren. Det er alminnelig å anta at veksten i markedene vil fortsette også de nærmeste årene. Figur 3.12 viser at veksten i verdensmarkedet kan bli på ca. 7-9 % fra 1998 til 2000.

Veksten i markedene har bl.a. sammenheng med kraftig økt utbredelse og anvendelse av informasjons- og kommunikasjonsteknologi på 1990-tallet. Figur 3.13 viser utviklingen av investeringer i IKT-utstyr i noen utvalgte land fra 1995-1998.

Kilde: European Information Technology Observatory (EITO), 1999.

Informasjons- og kommunikasjonsteknologi er i mange tilfeller et ressursbesparende verktøy, som bidrar til økt produktivitet og gir en mer effektiv produksjon. F.eks. har tradisjonell virksomhet innenfor telesektoren som drift av nett og nettjenester blitt mindre arbeidsintensiv som følge av digitalisering. Samtidig bidrar informasjons- og kommunikasjonsteknologi til økt verdiskapning og sysselsetting på nye områder. F.eks har det innenfor vekstområder som mobilkommunikasjon og Internett vært en sterk vekst i sysselsettingen de siste årene.

3.7 Sammenfattende synspunkter

Konvergensutviklingen fremstår som et fenomen med mange fasetter. Ovenfor har utvalget tatt utgangspunkt i at konvergensbegrepet kan splittes opp i fire ulike dimensjoner: tjeneste-, nettverks-, terminal- og markedskonvergens. Utvalget har også beskrevet nærmere de grunnleggende endringsprosessene for hver av de fire dimensjonene. I figur 3.14 oppsummeres de viktigste elementene i disse endringsprosessene.

Et felles aspekt ved disse fire konvergensdimensjonene er at tradisjonelle sektorgrensene utfordres og delvis forvitrer. De sentrale drivkreftene som ligger til grunn for konvergensprosessen er endringer i teknologi, rammebetingelser og økt etterspørsel etter digitale tjenester. Nye teknologiske gjennombrudd og fremveksten av Internett representerer de mest dynamiske elementene i dette bildet.

Digitalteknologien er en grunnleggende forutsetning for konvergensutviklingen. IT-sektoren har hele tiden vært basert på denne teknologien. Telesektoren er også langt på vei heldigitalisert. Kringkastingssektoren ligger foreløpig noe tilbake, men man kan forvente at også denne sektoren etter hvert vil bli digitalisert. Når digitalteknologien utgjør en felles teknologisk basis for alle de aktuelle sektorene, vil det være mulig å danne seg et klarere bilde av i hvilken retning konvergensutviklingen vil gå.

For tjenesteleverandørene byr konvergensutviklingen på store muligheter knyttet til mer kostnadseffektiv distribusjon og utvikling av nye tjenester. I tillegg åpner internasjonaliseringen av markedene for helt nye muligheter for å realisere skala- og breddefordeler.

For brukerne av digitale tjenester er bildet preget av større usikkerhet. Debatten omkring IKT-sektorene er ofte preget av en form for teknologisk determinisme. Mange synes å ta for gitt at det som er teknologisk mulig også vil bli markedsmessige realiteter. Foreløpig eksisterer det imidlertid bare i begrenset grad massemarkeder for digitale tjenester. Den videre utvikling vil avhenge av hvordan brukerne responderer til nye tilbud og nye teknologier. Ofte kan det ta lang før brukernes atferd endres. Dette kan skyldes at mange har en konservativ og avventende holdning til nye elektroniske tjenester. En annen grunn kan være at brukerne er tilfredse med de tjenestene man allerede har tilgang til, og at de derfor ikke er motiverte til å investere i nytt elektronisk utstyr eller til å betale for nye digitale tjenester. En tredje faktor kan være at selve teknologien i brukergrensesnittene oppleves som komplisert og avskrekkende.

Utvalget legger til grunn at overgangsfasen fra analoge til digitale tjenester vil preges av at «gamle» og «nye» tjenester lever side om side. Selv om innføringen av digital-TV legger til rette for interaktive fjernsynstjenester, er det sannsynlig at mange fortsatt vil foretrekke de tradisjonelle ferdigredigerte sendeplanene. I tillegg vil mange brukere forbli i den analoge verden lengst mulig, fordi de ikke er tilstrekkelig motiverte til å bekoste digitalt utstyr. Samtidig illustrerer veksttakten i bruken av f.eks. mobilkommunikasjon og Internett at nordmenn kan være raske til å ta i bruk ny teknologi.

Konvergensutviklingen kan følgelig beskrives som en prosess der de fremtidige utviklingsbaner er preget av store innslag av usikkerhet. Denne usikkerheten er i første rekke knyttet til hvordan brukerne vil respondere til nye tilbud. Følgende sitat kan illustrere hvor problematisk det kan være å forutsi den fremtidige utvikling på dette området:

«There is no reason for any individual person to have a computer in their home».

Dette ble uttalt i 1977 av Ken Olson, President i Digital Equipment Corp. Tyve år senere hadde 40 % av de amerikanske husholdningene egen PC.

Selv om det er risikabelt å forsøke å forutsi hvordan de digitale markedene vil utvikle seg fremover, er like fullt de endringsprosesser som er beskrevet tidligere i dette kapitlet til dels svært markante. IKT-sektorene vil fortsatt være sammensatt av en serie separate tjenestemarkeder. Tjenestekonvergensen vil imidlertid medføre at det tradisjonelle skillet mellom tele-, kringkasting- og IT-tjenester blir mindre klart. Sammenblandingen av ulike tjenester på Internett representerer det tydeligste uttrykket for denne utviklingen, noe som gjør at det vil kunne bli problematisk å opprettholde mediespesifikke lovregler. Videre er det overveiende sannsynlig at disse tjenestene i noen grad bli levert over de samme infrastrukturer og at den samlede kapasiteten i infrastrukturen blir betydelig større, dvs. at også nettverkskonvergensen etter hvert vil bli et faktisk eksisterende fenomen. Tilsvarende gjelder for terminalkonvergens, der de fleste nye modeller som markedsføres har større eller mindre innslag av multifunksjonalitet. De mange eksemplene på at markedsaktørene re-posisjonerer seg må tolkes som et uttrykk for at også markedskonvergens i noen grad allerede er en realitet.

Én sentral konsekvens av disse endringsprosessene er at de tradisjonelle sektorgrensene blir mindre relevante. Det største usikkerhetsmomentet er etter utvalgets oppfatning ikke knyttet til om dette skjer, men med hvor stor hastighet denne utviklingen finner sted. Dette tilsier at myndighetene må ha et helhetlig perspektivpå de rettslige og politiske rammebetingelsene for disse sektorene. I de senere deler av utredningen vil utvalget se på hvilke konkrete konsekvenser dette bør få for lovverket og utformingen av myndighetenes virkemiddelbruk.

4 Tilnærmingen til konvergensproblematikken internasjonalt

Konvergensen mellom IT-, kringkastings- og telesektorene og spørsmålet om regulatoriske implikasjoner av dette, er satt på dagsorden i en rekke land og i flere internasjonale organisasjoner bl.a. EU, OECD, ITU og WTO. I dette kapitlet gis en beskrivelse av konvergensutviklingen i noen utvalgte land og internasjonale organisasjoner. 115 Kjennskap til disse forholdene er viktig for norske myndigheter ved utforming av en nasjonal politikk for å håndtere konvergensutviklingen. Hensikten med kapitlet er først og fremst å beskrive viktige deler i pågående policyprosesser internasjonalt og i noen utvalgte land, og det tas ikke sikte på å gi et uttømmende bilde av håndteringen av konvergensspørsmål.

Når det gjelder arbeidet med konvergensspørsmål på den internasjonale arena har utvalget valgt å konsentrere beskrivelsene om arbeidet i EU. I tillegg nevnes OECD. Arbeidet i EU gis størst plass, fordi EØS-samarbeidet gjør det spesielt relevant for Norge å følge med i EUs regelutvikling.

Gjennomgangen under viser at det er forskjeller mellom de enkelte land når det gjelder oppmerksomhet på og tilnærming til konvergensproblematikken, og hvor langt man har kommet i politikkutformingen. I omtalen er det valgt ut noen land som er relativt like Norge, og noen som er relativt forskjellige fra Norge. For å få frem forskjellene i valg av tilnærming vil det i omtalen av de enkelte land bli gitt en kort oversikt over gjeldende rett med vekt på tele og kringkasting, berørte myndigheter i tele- og kringkastingssektorene, samt en kort omtale av arbeidet med konvergensspørsmål og hvilke initiativ (f.eks. utredninger, planer, lovforslag) som evt. er tatt.

4.1 EU og OECD

Spørsmålet om de regulatoriske implikasjonene av konvergens er satt på dagsorden i en rekke internasjonale organisasjoner. I denne sammenheng har vi valgt å konsentrere beskrivelsene om arbeidet i EU og OECD, med hovedvekt på EU. Det foregår ellers et utstrakt internasjonalt samarbeid på tele- og kringkastingsområdet som Norge deltar i og er forpliktet av, jf. bl.a. kapittel 5.1.9 og 5.2.9.

4.1.1 EU

Som følge av de forpliktelser som følger av EØS-samarbeidet har utviklingen av regulering i EU spesiell interesse for Norge. EU publiserte en grønnbok om konvergens i desember 1997, som startet en debatt om de regulatoriske implikasjonene av konvergens. I mars 1999 la Kommisjonen frem en meddelelse som oppsummerte den konsultasjonsprosess man hadde vært igjennom, og som pekte ut hvilke områder det tas sikte på å komme med forslag innenfor. Denne meddelelsen ble fulgt opp i mai 1999 av et diskusjonsdokument med forslag til prinsipper som skal legges til grunn for fremtidig regulering av kommunikasjonsinfrastruktur og tilhørende tjenester. Under følger en kort gjennomgang av de viktigste punktene i denne policyprosessen.

4.1.1.1 Grønnboken om konvergens

Grønnboken om konvergens mellom telekommunikasjons-, media og informasjonsteknologisektorene ble lagt frem 3. desember 1997 (COM (97) 623 final). Formålet var å starte en debatt om konvergens og om hvilke behov for endringer i lover og regler dette eventuelt medfører. Grønnboken inneholder bl.a. en omtale av mulige hindre for konvergensutviklingen, samt en analyse av på hvilke områder i lovgivningen denne utviklingen allerede har skapt, eller vil kunne skape problemer. Kommisjonen peker ut syv hovedområder der lovgivningen kan medføre at konvergensutviklingen hindres: definisjoner, adgang til markedet og konsesjonering, tilgang til nett, system med begrenset tilgang og innhold, tilgang på frekvensspektrum, standarder, prissetting og forbrukerinteresser. Kommisjonen analyserer hver av disse områdene og stiller spørsmål som grunnlag for videre diskusjon.

Som grunnlag for kommentarer og debatt foreslår Kommisjonen videre fem ulike prinsipper som kan danne utgangspunkt for fremtidig regulering:

1. Reguleringen bør begrenses til hva som er strengt nødvendig for å oppnå fastsatte mål.

2. Framtidens regulering bør tilgodese brukernes behov.

3. Beslutninger om regulering bør styres av behovet for et tydelig og forutsigbart rammeverk.

4. Full deltakelse i et konvergert miljø må sikres.

5. Uavhengige og effektivt regulerende myndigheter vil være av sentral betydning for et konvergert miljø.

Videre foreslås tre alternative modeller for fremtidig regulering:

4.1.1.2 Kommisjonens arbeidsdokument om konvergens mv.

I juli 1998 publiserte Kommisjonen et arbeidsdokument om konvergens (SEC (98) 1284 final). Første del av dokumentet var en oppsummering av de kommentarer som hadde kommet inn under høringen av grønnboken 116.

Mange av kommentarene knyttet seg til modellene for fremtidig regulering. Alternativ 1 med å bygge på eksisterende modeller fikk størst støtte både blant medlemsstatene og de fleste aktørene. Mange kommenterte at en annen modell, spesielt når det gjelder infrastruktur, kan være aktuell på lengre sikt. Blant annet foreslo mange å skille mellom infrastruktur og innhold, slik at infrastruktur kan reguleres adskilt fra innhold og at innholdsregulering i større grad kan tilpasses de ulike tjenester. Alternativ 2 med å utvikle en separat reguleringsstruktur for nye tjenester fikk begrenset støtte. Alternativ 3 med gradvis å utvikle et nytt rammeverk som dekker alle eksisterende og nye tjenester fikk en viss støtte, men det ble påpekt at en ny reguleringsmodell bør innføres gradvis.

I den andre delen av arbeidsdokumentet tok Kommisjonen for seg tre områder der de så behov for ytterligere diskusjoner. Disse tre områdene var:

• Tilgang til nett og digitale flaskehalser i et konvergert miljø, f.eks. digitale dekordere, API, elektroniske programoversikter og aksessnettet.

• Hvordan skape et regelverk for investeringer, innovasjon og som fremmer produksjon, distribusjon og tilgang til innhold.

• Hvordan sikre balansert tilnærming til regulering, bl.a. når det gjelder forholdet mellom samfunnsmessige mål og konkurranse, grad av sektorspesifikk regulering.

4.1.1.3 Synspunkter fra Europaparlamentet

Europaparlamentet vedtok i oktober 1998 en resolusjon om konvergens (Resolusjon A4-0328/98). I resolusjonen fremhever Europaparlamentet bl.a. at reguleringen av infrastruktur bør være adskilt fra reguleringen av innholdet som blir transport gjennom infrastrukturene. Videre sier Europaparlamentet at et visst omfang av sektorspesifikk regulering vil være nødvendig for å oppnå målsetninger som ikke lar seg realisere utelukkende ved anvendelse av generelle konkurranseregler. Ny regulering bør imidlertid kun innføres dersom det er nødvendig for å beskytte samfunnets interesser når industriens selvregulering ikke er tilstrekkelig.

Europaparlamentet oppfordrer kommisjonen til å legge frem forslag til klare definisjoner av den virksomhet og de tjenester som er regulert, for å unngå forskjeller mellom medlemsstatene. Kommisjonen oppfordres videre bl.a. til å komme med forslag til direktiv for å motvirke de svakheter som er i gjeldende regulering når det gjelder forbrukerinteresser.

4.1.1.4 Kommisjonens meddelelse om konvergens mv.

I mars 1999 publiserte Kommisjonen en meddelelse om konvergens, der de redegjør for retningslinjene for det forsatte arbeidet med konvergens (COM (1999) 108 final). I denne meddelelsen oppsummerer Kommisjonen de viktigste konklusjonene fra de to høringsrundene, samt Europaparlamentets uttalelse:

• Reguleringen skal ivareta allmennhetens interesse samt fremme investeringer.

• Reguleringen skal være objektiv, klar og transparent. Det skal skilles mellom positive og negative regler for å beskytte allmennhetens interesse, sektorspesifikk regulering som utfyller generelle konkurranseregler og tiltak som innføres for å oppnå spesielle politiske mål.

• Reguleringen av transport skal være adskilt fra regulering av innhold. All infrastruktur skal behandles likt uavhengig av hvilke tjenester som blir transportert, mens innholdsreguleringen skal sees i sammenheng med den enkelte tjeneste og de evt. politiske målsetninger som finnes. Nye tjenester skal omfattes av en formålstjenlig regulering, der det både tas hensyn til den usikkerhet som er knyttet til store investeringer og forbrukerinteresser.

• Det er viktig å komme til formålstjenlige løsninger for hvordan radio- og TV-sendinger som er i allmennhetens interesse skal reguleres. Bl.a. skal medlemsstatenes myndighet på dette området respekteres.

• Konkurransereglene skal anvendes effektivt og sektorspesifikk regulering skal gradvis oppheves ettersom det blir konkurranse i markedene.

• Det skal fremmes tiltak for å stimulere til europeisk innhold.

Kommisjonen uttaler at de på grunnlag av dette vil utarbeide forslag til endringer i reguleringene. Endringer i regulering av infrastruktur vil bli foreslått som en del av Kommisjonens planlagte gjennomgang av teleregelverket, dvs. forslag til endringer i slutten av år 2000 og påfølgende gjennomføring i 2002/2003. Når det gjelder forslag til regulering av innholdstjenester sier Kommisjonen ikke konkret når disse vil foreligge, men kun at disse enten vil innebære endringer i gjeldende regulering eller forslag til helt ny regulering.

På bakgrunn av denne meddelelsen fra mars 1999 der det varsles om forslag til endringer i reguleringen av infrastruktur, publiserte Kommisjonen i mai 1999 et diskusjonsdokument med forslag til noen overordnede prinsipper som skal danne utgangspunkt for fremtidige reguleringsforslag for kommunikasjonsinfrastrukturer og tilhørende tjenester. 117 Kommisjonen ønsker å starte en diskusjon om dette og ber i meddelelsen om synspunkter fra medlemslandene på hensiktsmessigheten av disse prinsippene, og på hvordan de eventuelt bør anvendes i utarbeidelsen av fremtidig regulering. De 5 prinsippene som Kommisjonen foreslår er at:

• Reguleringer bør begrenses til et minimum.

• Reguleringer bør være basert på klart definerte politiske målsettinger, legge til rette for økonomisk vekst og konkurranseevne og derved fremme sysselsetting og sikre allmenne samfunnshensyn som markedskreftene selv ikke ivaretar.

• Reguleringer må finne den riktige balanse mellom fleksibilitet og rettslig forutsigbarhet.

• Reguleringer bør utvikles i retning av teknologinøytralitet.

• Reguleringer kan fastsettes globalt, regionalt eller lokalt, men håndhevingen bør skje så nært som mulig de regulerte aktiviteter.

Med utgangspunkt i disse prinsippene mener Kommisjonen det bør utvikles en ny tilnærming til regulering av telesektoren. Kommisjonen antyder at en mulig struktur for et nytt rammeverk for regulering av kommunikasjonsinfrastruktur og tilhørende tjenester kan bestå av:

• ny lovgivning på EU-nivå, f.eks. i form et rammedirektiv med overordnede prinsipper og målsetninger, som er fleksibelt i forhold til å utvikle nødvendig spesifikk lovgivning, som tillater tilpasset bruk av virkemidler ut fra situasjonen i det enkelte medlemslandene og som etablerer et nytt institusjonelt rammeverk bl.a. med rutiner for tettere samarbeid med regulatører.

• Utfyllende bestemmelser, f.eks. anbefalinger, retningslinjer eller andre former for selvregulering som kan utfylle rettslige bestemmelser.

• Konkurranselovgivning, som vil få økt betydning for telesektoren fremover.

• Effektive institusjonelle mekanismer, for å sikre tettere samarbeid mellom nasjonale regulatører og et mer integrert europeisk marked. Kommisjonen utreder p.t. nærmere om det kan ligge en merverdi i å etablere en regulatør på EU-nivå.

4.1.2 OECD

Spørsmål knyttet til informasjons- og kommunikasjonsteknologi er satt høyt på OECDs (Organisation for Economic Co-operation and Development) dagsorden. Som en oppfølging av de anbefalingene som kom frem av rapporten «Global Information Infrastructure - Global Information Society» lagt frem for ministerrådet i 1997, ønsker OECD å ta en ledende rolle i disse spørsmålene. Elektronisk handel er pekt ut som et hovedområde.

OECDs arbeid med policyspørsmål knyttet til IKT-utviklingen faller for en stor del inn under arbeidsområdet til Directorate for Science, Technology and Industry og Committee for Information, Computer and Communciations policy (ICCP). Under ICCP utføres det en rekke prosjekter som har som mål å bidra til politisk debatt, samt belyse ulike valgalternativer og løsninger. Sentrale områder fremover vil være infrastruktur og IK-tjenester, informasjons-økonomien (herunder elektronisk handel), samt informasjonssikkerhet og personvern.

OECD legger vekt på å utvikle problemstillinger som krever horisontal koordinering. Det arbeides derfor mye med implikasjonene av IKT også i andre deler av OECD, f.eks. i komitéene for forbrukerspørsmål, skatt og finansmarkeder, utdanning og handel.

OECD er først og fremst en organisasjon der regjeringer diskuterer og utvikler politikk, med utgangspunkt i at det i en stadig mer internasjonal kontekst er viktig å dele erfaringer og diskutere felles spørsmål. Det kan fattes avgjørelser som blir bindende for medlemslandene, men for en stor del er aktiviteten innrettet mot å understøtte nasjonal politikkutforming.

4.2 Noen utvalgte land

4.2.1 Sverige

Lovverk

Telekommunikasjon reguleres av teleloven fra 1993. Hovedformålet med teleloven er å bidra til oppfyllelse av de telepolitiske målene, bl.a. ved at den enkelte borger og myndighetene i alle deler av landet skal ha tilgang til effektive telekommunikasjoner til lavest mulig pris. Konkurranse blir sett på som det viktigste virkemidlet for å oppnå disse målsetningene. Loven inneholder en rekke bestemmelser som har til hensikt å fremme konkurransen, bl.a. regler om aktører med sterk markedsstilling som kan motvirke åpen konkurranse.

Televirksomhet defineres i loven som formidling av telekommunikasjon via telenett samt tilbud av nettkapasitet. Med telekommunikasjon menes lyd, tekst, bilde, data eller annen informasjon som formidles ved hjelp av radio, lys eller elektromagnetiske svingninger. Program i radio og TV samt innholdet i visse andre sendinger av lyd, bilde eller tekst som skjer via elektromagnetiske svingninger, og som er rettet mot en allmennhet, er ikke televirksomhet.

Radio- og TV-loven fra 1996 inneholder bestemmelser om sendinger av radio-og TV-program. Lovens formål er å ivareta de behov for tilgang og mangfold som anses å foreligge på radio- og TV-området, samt å stille krav i samband med formidling av visse typer innhold bl.a. til reklame. Radio- og TV-loven omfatter sendinger av radio- og TV-program som er rettet til allmennheten og ment til å tas imot ved hjelp av tekniske hjelpemiddel. En sending anses for å være rettet til allmennheten kun dersom den samtidig og uten spesiell oppfordring er tilgjengelig for hvem som helst som vil ta imot den. Dette innebærer bl.a. at kommunikasjon mellom enkeltpersoner eller grupper faller utenfor. Det er egne bestemmelser for lokalradio i lokalradioloven fra 1993.

Den tekniske siden av radiokommunikasjon blir regulert av radiokommunikasjonsloven fra 1993. Loven inneholder bestemmelser vedrørende anleggelse og bruk av radioanlegg og anvendelse av radiobølger for kommunikasjon. Ved anvendelsen av loven skal radiokommunikasjonens betydning for ytringsfriheten og informasjonsfriheten tillegges stor vekt.

Tildelingen av frekvenser gjøres av Post- och telestyrelsen med utgangspunkt i radiokommunikasjonsloven. Reguleringen bygger på at det skal gis konsesjon. Dersom en tilbyder skal tilby en tjeneste som trenger konsesjon under en annen lovgivning, f.eks. radio, TV og mobilkommunikasjon, må denne konsesjonen foreligge før det gis konsesjon etter radiokommunikasjonsloven. Avslag på søknad om konsesjon kan imidlertid kun gis dersom særlige forhold tilsier dette, bl.a. dersom radiokommunikasjon som er viktig av hensyn til den frie meningsdannelsen hindres. Dette må sees i lys av at loven skal ta særlig hensyn til radiokommunikasjon som er av betydning for ytringsfriheten og informasjonsfriheten. Frekvensressursene er gratis, men det tas en avgift for å dekke administrative kostnader.

Ytringsfriheten har en sterk og detaljert rettsbeskyttelse i det svenske rettssystemet. Den allmenne beskyttelsen er nedfelt i regeringsformen. Utover den allmenne beskyttelsen av ytringsfriheten er det gitt beskyttelse av visse typer massemedier. Mens tryckfrihetsförordningen omhandler ytringer som kommer til uttrykk i trykte skrifter, beskytter yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) ytringer som blir formidlet i visse andre typer medier som f.eks. radio og fjernsyn. Det er visse klare begrensninger i forhold til den beskyttelse som gis gjennom YGL når det gjelder «radioprogram» og «tekniska upptagningar».

Det er uklarheter med hensyn til hvordan beskyttelsen av ytringsfriheten er tilpasset den generelle teknologiske utvikling. Dette spørsmålet er bl.a. behandlet av Medieutvalet, som har avgitt en utredning (SOU 1997:49) om hvordan ytringsfrihetsbestemmelsene er tilpasset nye medier.

Myndigheter

Næringsdepartementet har hovedansvaret for reguleringen av telekommunikasjonsvirksomhet. Post- och telestyrelsen (PTS) utøver tilsyn med post- og telemarkedene, med grunnlag i de bestemmelser som gis i bl.a. teleloven og radiokommunikasjonsloven. PTS gir bl.a. konsesjoner for televirksomhet, fordeler frekvenser samt konsesjon for anleggelse og bruk av radiosendere.

Kulturdepartementet har hovedansvaret for reguleringen av radio/TV-området. Radio- och TV-verket utøver tilsyn med at reglene for radio/TV-sendinger etterleves, med unntak av det som har med selve innholdet i sendingene å gjøre. Granskningsnämnden för radio och TV, Justitiekanslern og Konsumentombudsmannen har ansvar når det gjelder programinnhold og programplassering. Radio- og TV-verket har for øvrig ansvar for tilsyn av radio/TV-markedet, og gir bl.a. konsesjon for sending av radio og TV.

Konvergens

I den svenske regjeringens uttalelse til EU-kommisjonens grønnbok om konvergens i mai 1998 sies det at man vil avvente den svenske konvergensutredningens konklusjoner før man tar endelig stilling til de spørsmål grønnboken reiser. Denne konklusjonen ble gjentatt i november 1998, da regjeringen uttalte seg i den andre høringsrunden Kommisjonen gjennomførte om grønnboken.

Kulturdepartementet gav i juli 1997 en utreder i oppdrag å se nærmere på konvergenspørsmålene. Utrederen fikk i oppdrag å se på behovet, forutsetningene samt konsekvensene av en samordning av lovgivningen for radio, TV og øvrig radiokommunikasjon og televirksomhet. Utgangspunktet skulle være at reguleringen skulle understøtte utviklingen av elektroniske informasjonstjenester og ivareta innbyggernes, næringslivets og samfunnets behov for slike tjenester. Utrederen fikk også i oppdrag å vurdere om det er behov for ytterligere regulering for å sikre ytringsfriheten, tilgjengeligheten og mangfoldet på området for elektroniske informasjonstjenester. Utrederen skulle komme med forslag til hvordan arbeidet på dette området burde drives fremover.

Utrederen leverte sin utredning 18. mai 1999 (SOU 1999:55), der hovedkonklusjonen er at konvergensutviklingen fører til grensedragnings- og tolkningsproblemer i gjeldende rett. Utrederen konkluderer med at det derfor er behov for å samordne lovverket for radio-, TV og televirksomhet, og at det i den sammenheng må være et siktemål å få til en mest mulig horisontal regulering.

4.2.2 Danmark

Lovverk

Reguleringen av telekommunikasjoner er ikke samlet i én lov, men oppdelt i flere separate lover, bl.a. lov om konkurranseforhold og samtrafikk i telesektoren, lov om visse forhold på telekommunikasjonsområdet og lov om offentlig mobilkommunikasjon.

Formålet med den danske telereguleringen er å sikre kundene best mulig telekommunikasjonstjenester til lavest mulig pris, noe som søkes oppnådd gjennom åpen og effektiv konkurranse på telekommunikasjonsmarkedet. Teletjenester blir definert som all overføring, utsending eller mottak av tegn, signaler, skrift, bilder og lyd eller andre former for data ved hjelp av tråd, radio, optikk eller andre elektromagnetiske system.

Radio/TV-virksomhet reguleres i lov om radio- og fjernsynsvirksomhet fra 1994. Formålet med loven er bl.a. å sikre mangfold i tilbudet av innhold, styrke borgernes forhold til demokratiet og beskytte mindreårige fra uønsket innhold. Loven regulerer adgangen til markedet og innholdet i radio/TV-sendingene. Radio/TV-tjenester defineres som radiokommunikasjonstjenester der sendingene er ment til direkte mottak av allmennheten, og som inneholder overføring av lyd, bilde eller annet.

Grensedragningen mellom telekommunikasjons- og radio/TV-tjenester er uklar og gjenstand for diskusjon i Danmark. Utgangspunktet for diskusjonen er at radio/TV-tjenester er ment for mottak av allmennheten. Dette fører bl.a. til at NVOD regnes som en radio/TV-tjeneste, mens VOD sees på som en telekommunikasjonstjeneste.

I Danmark beskyttes ytringsfriheten av grunnloven. Beskyttelsen av ytringsfriheten er ikke knyttet til et spesielt medium. Medieansvarsloven regulerer ansvaret for ytringer i massemediene dvs. periodiske skrifter, lyd- og bildeprogram som sendes av Danmarks Radio, det danske TV2 m.fl. og tekst, bilder og lydprogram som regelmessig sendes til offentligheten under forutsetning av at det er nyhetsformidling. Loven omfatter også nye medier.

Danmark har fastsatt en ny regulering for fordeling av frekvenser, som skal bidra til en dynamisk frekvensadministrasjon og sikre en best mulig utnyttelse av de samlede frekvensressursene. I Danmark er frekvensressursene gratis, og ved knapphet gis frekvensene til de som best kan administrere en etterspurt tjeneste. Ved denne vurderingen tas det hensyn til hvordan det legges til rette for å tilfredsstille brukernes forventninger om kvalitet, lave priser mv.

Myndigheter

Forskningsministeriet har hovedansvaret for regulering av telekommunikasjonsmarkedet samt også regulering av infrastruktur for radio/TV-sendinger. Telestyrelsen har ansvar for regulering og annen myndighetsutøvelse bl.a. vedrørende spørsmål om samtrafikk mellom tilbydere av telenett og teletjenester, leveringsplikt og prisregulering, administrasjon av radiofrekvenser, typegodkjenninger, inspeksjon og kontroll.

Kulturministeriet regulerer spørsmål vedrørende markedsadgang og innhold på radio/TV-området. Kabel- och satellitstyrelsen tildeler konsesjoner for sending av programtjenester via satellitt eller kabel. Den lokale radio/TV-styrelsen tildeler konsesjoner for tilbud av lokale radio/TV-tjenester. Frekvenstildeling skjer i samarbeid med Telestyrelsen.

Konvergens

I Danmark har konvergensspørsmålene kommet i fokus bl.a. gjennom at Forskningsministerietsommeren 1998 satte i gang et arbeid med å vurdere behovet for endringer i gjeldende lovverk sett i lys av konvergensutviklingen. Målsetningen med arbeidet er å lage en overordnet strategi for framtidig regulering av kommunikasjons- og medieområdet. Et spørsmål som er viet særlig oppmerksomhet er mulige tekniske flaskehalser som f.eks. digitale dekodere og elektroniske programoversikter.

Høsten 1998 ble det satt ned et utvalg med navnet Det Digitale Danmark som skal videreutvikle og lage nye mål for en IT-politisk strategi. I utvalgets mandat inngår også å behandle konvergensspørsmål. Utvalget skal være ferdig med sitt arbeid ved årsskiftet 1999/2000.

Gjeldende regulering av infrastruktur anses i stor utstrekning for å være tilpasset konvergensutviklingen, ettersom all infrastruktur blir omfattet av telekommunikasjonsreguleringen uansett om infrastrukturen anvendes til tele, medie- eller IT-tjenester. Telereguleringen skiller heller ikke mellom faste og mobile tjenester. Videre kan samtrafikkbestemmelsene anvendes på alle former for kabelbasert og trådløs teleinfrastruktur, herunder mobilnett, kabel-TV-nett og infrastruktur for radio/TV-sendinger.

I sin uttalelse om EU-kommisjonens grønnbok om konvergens peker danske myndigheter på at reguleringen av infrastruktur og markedsadgangen i miljø som preges av konvergens mellom ulike sektorer i utgangspunktet bør være horisontal. Dette kan skje gjennom at reglene for Open Network Provision og samtrafikk i telekommunikasjonssektoren utvides til å gjelde alle typer nettverk.

Danske myndigheter viser til at den gjeldende reguleringen av infrastruktur i stor utstrekning er tilpasset konvergensutviklingen. Når det gjelder elektroniske programoversikter og digitale dekodere kan det være behov for sektorspesifikk regulering som tar utgangspunkt i konkurranseretten. I tillegg vil det være viktig at samfunnsmessige mål som f.eks. public service og landsdekkende tjenester blir sikret. Når det gjelder de tre alternative modeller for fremtidig regulering som EU-kommisjonen peker på i sin grønnbok mener danske myndigheter at disse ikke er gjensidig utelukkende, og at det vil være nødvendig å kombinere de tre modellene.

4.2.3 Finland

Lovverk

Telekommunikasjonsmarkedet blir regulert av telemarkedsloven fra 1997. Formålet med loven er å fremme effektivitet på telemarkedet slik at tilbudet av telekommunikasjon kan oppfylle brukernes behov, at det utvikles nye tjenester med høy kvalitet og sikkerhet, og at disse tjenestene tilbys til rimelige priser. Dette skal delvis oppnås gjennom å stimulere til konkurranse i telemarkedet. Med teletjeneste menes i loven en tjeneste som helt eller delvis består av overføring av signal eller sending i telenett. Et telenett blir definert som et overføringssystem som gjør det mulig å overføre signal mellom bestemte termineringspunkter via trådforbindelser, radio, optiske eller andre elektromagnetiske overføringsmåter. Teleloven gjelder for allmenn televirksomhet, og er avgrenset mot anvendelse av anlegg for radio ment for rundradiosändning.

Radio/TV-området blir regulert av lov om fjernsyns- og radiovirksomhet fra 1998. Lovens formål er å fremme fjernsyns- og radiovirksomhet. Fjernsynsvirksomhet defineres som opprinnelig sending eller tilbud av et fjernsynsprogram ment til å mottas av en allmennhet, i kryptert eller ukryptert form, over tråd eller ved hjelp av radiobølger (inklusiv satellitt). Radiovirksomhet defineres som opprinnelig sending eller tilbud av radioprogram ment til å mottas av en allmennhet, i kryptert eller ukryptert form, over tråd eller ved hjelp av radiobølger (inklusiv satellitt).

Grensedragningen mellom telekommunikasjoner og fjernsyns- og radiovirksomhet gjøres med utgangspunkt i at fjernsyns- og radiovirksomhet er sending eller tilbud av fjernsynsprogram ment til å tas imot av en allmennhet. Programtilbud defineres som en på forhånd utvalgt helhet av fjernsyns- eller radioprogram. Allmennhet defineres i loven om fjernsyns- og radiovirksomhet som en krets av personer som ikke er utvalgt på forhånd og som tar imot et programtilbud, eller et betydelig antall utvalgte personer som tar imot kommunikasjon. Dette medfører at f.eks. NVOD, men ikke VOD, anses som en fjernsynsutsending.

Regjeringen satte i 1995 ned et utvalg for å gå gjennom ytringsfrihetslovgivningen. Utvalget leverte en utredning i 1997. Det er planlagt å legge frem et forslag til ny ytringsfrihetslovgivning, som skal erstatte den gjeldende trykkefrihetsloven, i løpet av 1999. En av målsetningene med forslaget vil være at lovgivningen skal tilpasses den kommunikasjonstekniske utviklingen. Bestemmelsene skal kunne anvendes på alle former for massemedievirksomhet, uansett produksjons-, utgivnings- eller distribusjonsteknikk.

Frekvenstildelingen på teleområdet tar utgangspunkt i teleloven. Dersom det som følge av begrensede frekvenser kun kan tildeles et visst antall konsesjoner, skal konsesjonene gis til de virksomheter som best fremmer lovens siktemål. Frekvensene tildeles av Teleförvaltningscentralen. I henhold til loven om fjernsyns- og radiovirksomhet skal regjeringen utarbeide en plan for bruken av de frekvenser som er avsatt til fjernsyns- og radiovirksomhet. Regjeringen skal i denne sammenheng vurdere Yleisradio Oy:s public service oppgaver.

Myndigheter

Trafikministeriet har hovedansvaret for telekommunikasjonsreguleringen i Finland. Det finske Teleförvaltningscentralen gjennomfører reguleringen og fører tilsyn og kontroll. Teleförvaltningscentralen tildeler også bl.a. frekvenser og telefonnummer, administrerer standarder, radio- og TV-konsesjoner samt deltar i internasjonale sammenhenger.

Trafikministeriet har også hovedansvaret for regulering og tildeling av konsesjoner på radio/TV-området. I tillegg arbeider Teleförvaltningscentralen, Undervisningsministeriet, Handels- og industriministeriet samt Justitieministeriet med spørsmål som berører radio- og TV-området. Det finnes ingen egen tilsynsmyndighet for radio- og TV-virksomhet i Finland.

Konvergens

Finske myndigheter har signalisert at de vil avvente utfallet av de vurderinger og eventuelle tiltak som fattes av EU, før de utreder behovet for å tilpasse den nasjonale lovgivningen til konvergensutviklingen.

I sin uttalelse om EU-kommisjonens grønnbok om konvergens peker finske myndigheter på at konvergensutviklingen som sådan ikke gir behov for ytterligere regulering, og at eventuell ny lovgivning må ha en god begrunnelse. Det vises til at alminnelig lovgivning for forretningsvirksomhet og konkurranserett i mange tilfelle vil være tilstrekkelig. Generelt bør reguleringen gis en mer horisontal karakter der det skilles mellom regulering av henholdsvis innhold og infrastruktur. Konvergensen gir likevel opphav til behov for ny regulering, og da først og fremst på innholdsområdet. Økte muligheter for spredning og tilgang til innhold skaper et behov for særlige tiltak mot ulike former for ulovlig eller skadelig innhold. Finske myndigheter foreslår oppnevnt et felles organ sammensatt av telekommunikasjons-, data-, audiovisuelle virksomheter og andre aktører i markedene for elektronisk massekommunikasjon. Organet skal ha i oppgave å vurdere hvilke regulatoriske implikasjoner som følger av konvergensutviklingen. Når det gjelder EU-kommisjonens forslag til fremtidige reguleringsmodeller, uttaler de finske myndighetene at alternativet med å bygge på eksisterende modeller er mest egnet, men at det også kan være aktuelt å utforme et nytt rammeverk.

4.2.4 Nederland

Lovverk

Telekommunikasjoner reguleres i telekommunikasjonsloven ( Telecommunicatiewet) fra 1998. Med den nye loven er liberaliseringen av det nederlandske telemarkedet gjennomført i overensstemmelse med EU-reguleringen på området. Loven har til formål å legge forholdene til rette for god og sammenhengende infrastruktur og fremme effektiv konkurranse. Loven omfatter også regulering av infrastruktur for utsending av radio og TV. Telekommunikasjoner defineres i loven som overføring, utsending og mottak av signaler i alle former, via kabel, radiobølger, optisk eller andre elektromagnetiske signal.

Radio/TV-virksomhet blir regulert gjennom medieloven ( Mediawet) fra 1987. I samband med at loven ble endret i 1997, ble mediasektoren liberalisert. Gjennom den nye telekommunikasjonsloven ble det gjort visse endringer i medieloven. I telekommunikasjonsloven blir radio/TV-utsending definert som en elektronisk medietjeneste som tilbyr og sender fjernsyns- og radioprogram. Med program menes et elektronisk produkt som består av bilder og lyd ment til utsending og mottak av allmennheten eller deler av en allmennhet, med unntak for datatjenester, tjenester som kun er tilgjengelig på individuell basis og andre interaktive tjenester.

Utgangspunktet for grensedragningen mellom telekommunikasjoner og radio/TV-utsending er at en tjeneste som skal betraktes som en radio/TV-utsending skal være ment for mottak av en allmennhet. Som nevnt over regnes ikke tjenester som tilbys på individuell basis og tjenester som er interaktive som radio/TV-tjenester.

Bestemmelsene i den nederlandske grunnloven er ikke teknologinøytrale, og vil derfor kunne bli gjenstand for endring. Artikkel 13 i grunnloven angir f.eks. at et brev er konfidensielt dersom ikke annet fremkommer av lov eller praksis. Det samme gjelder bl.a. for telefoni. I mars 1998 ble det lagt frem et forslag til endring av grunnloven der det foreslås at artikkel 13 også skal gjelde for nye kommunikasjonsformer.

Artikkel 10 i grunnloven, som regulerer beskyttelse av den personlige integriteten, er også til diskusjon i forbindelse med den teknologiske utviklingen. Denne problemstillingen er nå til utredning ved Universitetet i Amsterdam, og en utredning ventes å foreligge høsten 1999.

Departementet for transport, offentlig arbeid og vannforsyning ( Minesterie van Verkeer en Waterstaat) har som oppgave å fastsette en frekvensplan og tildele frekvenser. På radio/TV-området finnes det spesielle bestemmelser for frekvensfordeling, bl.a. må det avsettes ressurser til riksdekkende sendinger. Utenom dette tildeles det ressurser etter prinsippet om «first come, first served», gjennom anbud eller auksjon. Prosedyren som velges blir bestemt av Minesterie van Verkeer en Waterstaat og departementet for utdanning, kultur og utdanning ( Ministerie van Underwijs, Cultuur en Wetenschappen).

Myndigheter

Det er departementet for transport, offentlig arbeid og vannforsyning som utarbeider og gjennomfører telereguleringen. Gjennom den nye telekommunikasjonsloven er det lagt opp til at tilsynsmyndigheten for telekommunikasjonssektoren ( Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit - OPTA) skal utøve tilsyn og kontroll, løse konflikter om samtrafikk m.m.

Departementet for utdanning, kultur og vitenskap har ansvar for reguleringen av allmenn og privat radio/TV-utsending. I 1997 ble det opprettet en komité for medier ( Commissariaat voor de Media). Komitéen har ansvaret for at medieloven blir gjennomført og etterlevd. Tilsynsfunksjonen er konsentrert til spørsmål om adgang til å drive utsending og til innholdsrelaterte spørsmål som reklame og programtilbud.

Konvergens

Den nederlandske regjeringen klargjorde i september 1998 at den vil utrede konvergensens implikasjoner for lovverket, samfunnet og kulturen. Et av de spørsmålene som skal utredes er i hvilken grad gjeldende lover og regler må tilpasses nye informasjonstjenester som multimedia og Internett. Utredningen blir gjort i samarbeid mellom departementet for økonomiske saker ( Minesterie van Economische Zaken), departementet for utdanning, kultur og vitenskap, justisdepartementet ( Ministerie van Justitie), departementet for innenrikssaker ( Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) og departementet for transport, offentlig arbeid og vannforsyning.

Den nederlandske regjeringen har gjennomført en studie av lovverket som gjelder for de elektroniske motorveiene. Studien inneholder en analyse av problemene med regulering av de berørte områdene og hva som bør være regjeringens målsetning for den fremtidige regulering av informasjons- og kommunikasjonsmarkedene. En av konklusjonene er at gjeldende regulering i prinsippet kan anvendes på «de elektroniske motorveiene».

I uttalelsen til EU-kommisjonenes grønnbok om konvergens skriver den nederlandske regjeringen at de foretrekker det første alternativet mht. fremtidig regulering, dvs. at man skal bygge på eksisterende lovgivning. Det vil imidlertid kunne være aktuelt å bruke alternativ to, dvs. utvikle en separat reguleringsstruktur for nye tjenester. Regjeringen vil heller ikke utelukke at det tredje alternativet kan være aktuelt på sikt. Regjeringen viser til at det må tas hensyn til grunnloven med beskyttelse av ytringsfrihet og respekt for integritet og konfidensiell kommunikasjon. Til slutt peker regjeringen på at de anser at gjeldende regulering, med de endringer som er gjort i telekommunikasjonsloven og medieloven, til en viss grad er tilpasset konvergensutviklingen.

4.2.5 Storbritannia

Lovverk

Telekommunikasjoner blir regulert gjennom telekommunikasjonsloven ( Telecommunications Act) fra 1984. Loven inneholder et system for generelle og spesielle konsesjoner for tilbud av teletjenester. En teletjeneste blir definert som:

• en tjeneste som består i overføring via telekommunikasjonssystem av lyd, musikk og annen lyd, visuelle bilder, signaler for overføring (mellom personer, mellom saker (things) eller mellom personer og saker) i alle former; annet enn i form av lyd eller visuelle bilder; eller signaler som leder til igangsettelse eller kontroll av maskiner eller apparater.

• en nummeropplysningstjeneste.

• en tjeneste som består i installasjon, vedlikehold, tilpasning, reparasjon, endring, flytting, fjerning eller erstatning av apparatur som er tilsluttet eller skal tilsluttes et telekommunikasjonssystem.

Radio/TV-virksomhet blir regulert av radio- og TV-lovene ( Broadcasting Acts) fra 1990 og 1996. Radio/TV-utsending defineres ikke i lovgivningen, men en fjernsynsprogramtjeneste blir definert som en tjeneste som består i utsending av fjernsynsprogram for allment mottak i Storbritannia.

Grensedragningen mellom telekommunikasjoner og radio/TV-utsending er ikke helt klar, bl.a. som følge av at det ikke finnes en definisjon av hva radio/TV-utsending er. Med en fjernsynsprogramtjeneste menes et fjernsynsprogram som er ment mottatt av en allmennhet. Det blir i den sammenheng gjort en grensedragning for hva som anses for et allment mottak når det gjelder tjenester som sendes i det jordbundne nettet eller via satellitt og tjenester som sendes i kabel-nettet. For eksempel vil VOD som sendes via satellitt bli regulert av Independent Television Commission (ITC), til forskjell fra VOD som blir sendt ut via kabel. Kommunikasjon som skjer mellom punkt til punkt og som for en stor del kan sies å være privat korrespondanse, f.eks. videokonferanser, blir i rettslig forstand ikke ansett som fjernsyn, men som telekommunikasjon. Tekst-TV blir ansett ikke å bestå av levende bilder og blir derfor heller ikke betraktet som fjernsyn.

Problemene med grensedragning er blitt aktualisert i samband med at British Interactive Broadcasting (BIB) skal lansere tjenester hvor tradisjonell radio/TV-utsending blir blandet med interaktive tjenester og privat korrespondanse. På bakgrunn av at BIB vil tilby sine tjenester via satellitt har ITC gitt konsesjon og dermed regulert disse tjenestene.

Ytringsfrihet har ikke grunnlovsbeskyttelse i Storbritannia. Som kjent har ikke Storbritannia noen grunnlov utover Magna Charta. Det legges imidlertid til grunn at ytringsfriheten er beskyttet dersom den ikke er begrenset gjennom lovverket. Man regner ikke med at det vil oppstå spesielle problemer her som følge av konvergensutviklingen.

Planlegging og administrasjon av frekvensspekteret blir utført av Radiocommunications Agency (RA) på grunnlag av Wireless Telegraphy Act fra 1949 og 1998. Siden 1998 har det vært mulig med prissetting av frekvenser i form av administrative avgifter eller auksjon, for å gi økonomiske incitament til å utnytte frekvensene mer effektivt.

Tildelingen av frekvenser skal balansere behovet mellom kommersiell og ikke-kommersiell bruk og garantere tilgang til frekvenser for forsvaret, nasjonal sikkerhet og redningstjenester. I tillegg skal det tas i betraktning de nye forutsetninger som kan komme som følge av teknologisk utvikling og forandringer i markedet.

På radio- og TV-området blir frekvensene fordelt gjennom konsesjoner. Myndighetene som gir konsesjoner skal sørge for at et bredest mulig tilbud av tjenester med høy kvalitet er tilgjengelig, at det er konkurranse i tilbudet av tjenester og at det foreligger tilbud for de ulike behov og interesser.

Myndigheter

Departementet for handel- og industri ( Department of Trade and Industry) har hovedansvaret for regulering av telekommunikasjonsmarkedet. Tilsynsmyndigheten på teleområdet er Office of Telecommunications (OFTEL), som arbeider med administrasjon og tilsyn av telereguleringen. OFTEL er et frittstående tilsynsorgan.

Departementet for kultur, medier og sport ( Department of Culture, Media and Sports) har hovedansvaret for regulering av radio/TV-virksomhet. ITC regulerer kommersielle fjernsynstjenester bl.a. gjennom regler for konsesjoner og programinnhold, reklame, sponsing og tekniske krav. Radiotjenester blir regulert av en egen myndighet for radiovirksomhet, Radio Authority (RA). OFTEL har visse oppgaver innenfor radio/TV-sektoren, på bakgrunn av at de tildeler lisenser til distribusjonssystem.

Konvergens

I Storbritannia ble det allerede i 1991 innført en regulering som til en viss grad er tilpasset konvergensutviklingen, ved en endring av telekommunikasjonsloven for å tillate kabel-TV-selskaper å tilby teletjenester over sine nett. Formålet med endringen var å øke konkurransen på telemarkedet generelt, og på infrastrukturområdet spesielt. Selskapet British Telecom tillates imidlertid ikke å tilby radio/TV-tjenester.

OFTEL satte fokus på konvergensfenomenet i 1995 ved å lage konsultasjonsdokumentet «Beyond the Telephone, the Television and the PC». I dokumentet drøftet man ulike reguleringsspørsmål som forventes å komme i forbindelse med utviklingen av nye tjenester. Dokumentet inneholdt også forslag til lovendringer.

Underhuset satte i 1997 ned et utvalg for å utrede audiovisuell kommunikasjon og regulering av radio/TV. Utvalget la frem sin rapport i mai 1998, der det bl.a. foreslås et eget departement for kommunikasjonssaker, en felles myndighet og ett felles regelverk for radio-, TV-, tele og infrastruktur. OFTEL har, som en oppfølging av utvalgets arbeid, utarbeidet ytterligere to dokument. I det ene identifiseres visse mål og prinsipper for utvikling av lovverket, mens det i det andre dokumentet fremmes konkrete forslag for fremtidig regulering.

I juli 1998 publiserte departementet for kultur, medier og sport i samarbeid med departementet for handel og industri en grønnbok om konvergens ( «Regulating Communications: Approaching Convergence in the Information Age»). I grønnboken analyseres den innvirkning konvergensen trolig vil ha på regelverk for radio/TV og telekommunikasjoner. Grønnboken ble sendt ut på høring høsten 1998, og det er ventet at evt. forslag til ny eller endret regulering blir fremmet i løpet av 1999. I grønnboken fremholder departementene at det på et tidlig stadium ikke er ønskelig med radikale endringer i reguleringen, eller å lage en felles myndighet for konvergensområdene, som følge av at det er vanskelig å si noe klart om hvilken retning utviklingen av markedene går. Departementene fremhever at det i stedet er viktig å gi klare retningslinjer for en gradvis tilpasning av reguleringen. Det blir videre fremhevet at konvergensen kan medføre at ulike myndigheter må samarbeide i større utstrekning.

I løpet av første halvår 1999 tas det sikte på å publisere en rapport som inneholder en oppsummering av høringsuttalelsene, samt en diskusjon om overgangen fra analoge til digitale TV-sendinger og en oversikt over status for markedstilgangen på telekommunikasjonsområdet.

I Storbritannia er det truffet vedtak på to områder som er av spesiell betydning for konvergens. Det ene gjelder regulering av tilgangskontroll («conditional access»), som representerer en oppfølging av EUs TV-standarddirektiv. Det andre gjelder retningslinjer for elektroniske programoversikter. Sistnevnte er nærmere omtalt i kapittel 3.4.4.

I sin uttalelse om EU-kommisjonens grønnbok peker de britiske myndighetene på at det må være opp til det enkelte medlemsland å vurdere modell for fremtidig regulering, ettersom de tiltak som det evt. vil være behov for vil være avhengig av reguleringen og situasjonen på markedet i det enkelte land. Myndighetene vil foretrekke en evolusjonær fremfor revolusjonær utvikling av reguleringene. Derfor bør det eksisterende lovverket tilpasses gradvis til endrede forutsetninger og nye tjenester.

4.2.6 Canada

Lovverk

Telekommunikasjoner blir regulert av telekommunikasjonsloven ( Telecommunications Act) fra 1993. Ett av lovens hovedformål er å fremme konkurransen på det canadiske telekommunikasjonsmarkedet. I følge loven er telekommunikasjon utsending, videresending eller mottak av informasjon via tråd, kabel, radio, optisk, eller via annet elektromagnetisk system eller annet lignende teknisk system. Lovens virkeområde er avgrenset mot radio/TV-utsendinger.

Radio/TV-virksomhet blir regulert av radio- og TV-loven ( Broadcasting Act) fra 1991. Lovens formål er bl.a. å fremme et variert tilbud av radio og TV med høy kvalitet. En radio/TV-utsending blir definert som alle typer av utsending av program i kryptert eller ukryptert, via radiobølger eller andre former for telekommunikasjon for mottak av en allmennhet gjennom radio- og TV-apparat. Definisjonen omfatter ikke utsendinger som kun er ment for gjennomføring eller visning på offentlig sted. Et program blir definert som lyd eller visuelle bilder eller en kombinasjon av lyd og visuelle bilder som er ment å informere, opplyse eller underholde. Visuelle bilder som for en stor del består av alfanumerisk skrift omfattes ikke, uansett om det er i kombinasjon med lyd eller ikke.

Når det gjelder grensedragningen mellom telekommunikasjon og radio/TV-tjenester, er det avgjørende for om en tjeneste blir regnet for en radio/TV-utsending at det er en utsending som kan tas imot av en allmennhet gjennom radio- eller TV-apparat. Både NVOD og VOD blir betraktet som radio/TV-tjenester. Selv om VOD er bestilt individuelt regnes det altså for å være en tjeneste som er ment til å mottas av en allmennhet. For at det skal betraktes som en radio/TV-tjeneste skal det i tillegg være et program. Som nevnt over er visuelle bilder som i hovedsak består av alfanumerisk informasjon unntatt fra definisjonen av program. Dette medfører bl.a. at tekst-TV faller utenfor definisjonen av radio/TV-utsending. Grensedragningen mellom telekommunikasjon og radio/TV-utsending blir gjort gjennom at radio/TV-utsendinger klart er unntatt fra virkeområde til telekommunikasjonsloven.

Ytringsfrihet, inklusive trykkefrihet og ytringer gjennom andre former for medier, er beskyttet gjenom den canadiske Charter of Rights and Freedoms. Ytringsfrihet i de nye mediene er ikke beskyttet spesielt, og det er ikke ventet at problemer vil oppstå i forbindelse med konvergensutviklingen.

Frekvenser blir i Canada tildelt av Industridepartementet ( Industry Canada) i overensstemmelse med radioloven ( Radio Act). Tildelingen av frekvenser skjer etter en sammenlignende vurdering, slik at den aktør som best kan tilfredsstille på forhånd oppstilte kriterier blir tildelt frekvensen. Aktørene blir pålagt en avgift for å dekke administrative kostnader.

Myndigheter

De canadiske departementene for kulturarv ( Canadian Heritage) og industri ( Industry Canada) har i samarbeid ansvaret for reguleringen av telekommunikasjons-, radio- og TV-området.

Den canadiske kommunikasjonsmyndigheten CRTC ( Canadian Radio-television and Telecommunications Commission) har ansvaret for tilsyn og kontroll med reguleringen både på telekommunikasjons-, radio- og TV-sektoren.

Konvergens

Konvergensspørsmålene ble satt på dagsorden i Canada i 1994, da CRTC ble gitt i oppgave å utrede konvergensfenomenet og holde høringer på området. Resultatet ble dokumentet » Competition and Culture on Canada's Information Highway: Managing the Challenges of Transition»(1995). Som en oppfølging av dette publiserte den canadiske regjeringen i 1996 en handlingsplan for informasjonssamfunnet ( Building the Information Society: Moving Canada into the 21st Century). Denne hadde bl.a. som formål å gi CRTC retningslinjer for arbeidet med regulering på området. I dokumentet pekes det på at selv om teknologien gjør det mulig for teleselskap og radio/TV-selskap å tilby i prinsippet like tjenester, kan forskjellen mellom telekommunikasjons- og radio/TV-tjenester likevel bestå og tjenestene kan reguleres ulikt. Dersom f.eks. en teleaktør tilbyr radio/TV-tjenester, skal disse tjenestene reguleres i samsvar med radio/TV-loven, og dersom en tilbyder av kabel-TV tilbyr teletjenester, skal disse reguleres i følge teleloven.

Handlingsplanen behandler tre områder (infrastruktur, innhold og konkurranse) og hvordan reguleringen skal utvikles på disse områdene for å fremme konkurransen:

• På infrastrukturområdet skal reguleringen bl.a. bidra til at det finnes konkurrerende kommunikasjonstjenester. Kabelselskap som tilbyr teletjenester må åpne sine nett for andre tilbydere, på samme måte som det blir krevd av tilbydere av telenett. De trenger imidlertid ikke å tilby sine nett for at andre virksomheter skal kunne sende radio og TV.

• Innholdsregulering skal omfatte også nye typer tjenester, dvs. ikke bare tradisjonell radio/TV-utsending. Videre skal navigasjonssystem (f.eks. digitale dekodere, elektroniske programoversikter) gi tilgang til canadiske programmer og også være tilgjengelig på fransk. Også nye former for tjenester skal omfattes av retningslinjer om vold, reklame rettet til barn etc.

• Alle tilbydere av telekommunikasjon som oppfyller de canadiske kravene om eierskap og kontroll skal kunne tildeles konsesjon for radio/TV-virksomhet. Eksempelvis skulle Bell Canada som tidligere ikke var gitt tillatelse til å tilby radio/TV-tjenester, kunne få en slik konsesjon. I tillegg skal annen konkurransefremmende regulering benyttes, f.eks. forbud mot kryssubsidiering.

CTRC har vedtatt flere endringer for å tilpasse reguleringen til konvergens. Radio- og TV-loven regulerer i hovedsak innhold og telekommunikasjonsloven regulerer infrastruktur (også for radio/TV-utsendinger). Tilbydere av telekommunikasjon har anledning til å gå inn på markedet for radio/TV-tjenester, og kabelselskap kan gå inn i telemarkedet. I den utstrekning det er behov for konsesjoner må disse skaffes til veie, men utover dette er det ingen hindre for at radio-, TV- eller innholdstjenester kan formidles over telenettet eller formidling av teletjenester over kabel-TV-nett. Det er ikke krav om at tjenestene skal tilbys med utgangspunkt i en separat virksomhet.

I juli 1998 utarbeidet CRTC et dokument som grunnlag for en høring om hvordan nye medietjenester skal defineres og reguleres. Det vil bli utarbeidet et oppsummering av denne høringsrunden i løpet av 1999.

4.2.7 USA

Lovverk

Kommunikasjoner i en vid betydning blir regulert av den amerikanske telekommunikasjonsloven ( Telecommunications Act) fra 1996. Innhold blir regulert i Communications Decency Act( CDA), som inngår som avsnitt V i telekommunikasjonsloven. Formålet med telekommunikasjonsloven er å fremme konkurranse og redusere omfanget av regulering for å sikre lavere priser og høyere kvalitet på tjenestene for brukerne, og stimulere til en rask utvikling av ny teknologi. Telekommunikasjonsloven er inndelt i syv deler: teletjenester, utsendingstjenester, kabeltjenester, reguleringsreform, uanstendighet og vold (CDA), betydning for andre lover og øvrige bestemmelser.

Telekommunikasjonstjenester blir definert som tilbud av telekommunikasjoner mot vederlag, direkte til allmennheten eller til slike grupper av brukere at det blir tilgjengelig for allmennheten. Telekommunikasjoner blir definert som overføring mellom eller blant punkter som bestemmes av brukeren, av informasjon som brukeren har valgt, uten endring i den form eller det innhold som er sendt eller mottatt. Med en utsendingstjeneste menes utsending av radiokommunikasjoner ment for mottak av allmennheten, direkte eller gjennom videreformidling. Kabeltjeneste defineres som en-veis-overføring til abonnenter av videoprogram eller andre programtjenester, samt nødvendig interaksjon fra abonnentene for valg eller bruk av slike videoprogram eller andre programtjenester. Videoprogram defineres som program som tilbys av eller som kan anses likestilt med program som tilbys av en virksomhet som tilbyr fjernsynsprogram.

Ytringsfriheten blir beskyttet gjennom the First Amendment til den amerikanske grunnloven, bl.a. gjennom at ytrings- og trykkefriheten ikke kan begrenses ved lov. Det finnes imidlertid begrensninger for radio og TV, der ytringsfriheten bl.a. begrenses gjennom et forbud mot uanstendig språkbruk. Her blir det gjort forskjell mellom vanlig radio- og TV-utsending som når et stort publikum, og utsendinger f.eks. via kabel-TV der det er nødvendig med et abonnement. Beskyttelsen av ytringsfriheten i en telefonsamtale er sterk, og de begrensningene som finnes gjelder uanstendige telefonsamtaler eller telefonsalg.

I CDA finnes det regler for å motvirke uanstendig og voldspreget innhold som blir formidlet over telekommunikasjonsnett. I følge CDA er det forbudt med formidling av uanstendige bilder og ord som har til hensikt å skade, utnytte, true eller forfølge en annen person. Også formidling av støtende kommunikasjon til personer under 18 år er forbudt. Kabel-TV-tilbydere er pålagt f.eks. å kode og stenge visse tjenester og TV-apparater skal utstyres med særlig utstyr slik at brukeren kan stenge for visse typer program. Det skal i følge loven også utvikles et system for klassifisering av TV-program. Lover kan anvendes på nye medier og tjenester, f.eks. interaktive datatjenester.

Spørsmålet om begrensningene i ytringsfrihet som følger av CDA er i strid med bestemmelsene om ytringsfriheten i First Amendment, har blitt prøvd for domstolene. Høyesterett i USA har fortolket bestemmelsen slik at også Internett som medium har beskyttelse etter grunnloven, dvs. ikke likestilt med radio- og TV-utsending der det er begrensninger i ytringsfriheten. 118

Myndigheter

De amerikanske kommunikasjonsmyndigheten FCC (Federal Communications Commission) regulerer mellomstatlig og internasjonal kommunikasjon via radio, TV, tråd, satellitt og kabel. FCC har som oppgave å fremme konkurransen i kommunikasjonsmarkedet, samt å fremme målsetninger som er av allmenn interesse. FCC har også hovedansvaret for å tildele frekvenser både for telekommunikasjon og radio/TV-utsendinger. FCC er direkte underlagt kongressen. På telekommunikasjonsområdet er myndigheten til å regulere delt mellom det føderale nivå og de enkelte delstatene. De såkalte Public Utility Commissions i de enkelte stater kan utforme regler for gjennomføring av telekommunikasjonsloven.

Den nasjonale informasjonsmyndigheten for telekommunikasjon er National Telecommunications Information Authority(NTIA). NTIA er presidentens rådgivere når det gjelder telekommunikasjons- og informasjonspolitikk. NTIA er også ansvarlig for frekvensspørsmål.

Konvergens

Ett av hovedformålene med den nye telekommunikasjonsloven fra 1996 var å fremme konvergensutviklingen. Det ble ikke lenger sett som hensiktsmessig å ha ulike lovverk for ulike former for kommunikasjon. Ved å fjerne skillene mellom det tradisjonelle sektorene i lovverket, skulle adgangen til markedet forenkles og konkurransen økes. Gjennom et marked med effektiv konkurranse skulle man oppnå en utvikling av markedet.

Konvergenspørsmålene i USA er for en stor del konsentrert om regulering av Internett. Det er uenighet om hvorvidt telekommunikasjonsreguleringen kan nyttes på Internett. FCC laget i mars 1997 et arbeidsdokument om dette spørsmålet (» Digital Tornado: The Internet and Telecommunications Policy»). Dokumentet tar for seg utviklingen av Internett og reguleringen av dette. Det konkluderes med at man skal identifisere de områder der regulering av Internett-tjenester ikke er passende, og at disse skal være uregulerte. Videre skal Internett-relaterte bedrifter ikke uten videre være undergitt regulering av tilsvarende tradisjonelle tjenester. Det pekes på at man også må vurdere om den regulering som gjelder tradisjonelle tjenester må endres som følge av nye tjenester.

I september 1998 publiserte FCC et dokument om tilbud om Internett over kabel (« Internet Over Cable: Defining the Future in Terms of the Past»). I dokumentet pekes det på at tilbud av Internett blir regulert ulikt alt ettersom hvilken måte tjenesten tilbys. Dokumentet skal danne grunnlag for en debatt om hvordan reguleringen bør utformes eller tilpasses for å fjerne disse forskjellene.

4.2.8 Japan

Lovverk

Telekommunikasjoner blir regulert av den japanske telekommunikasjonsloven fra 1984. Telekommunikasjonsmarkedet ble liberalisert i 1985. Formålet med loven er å bidra til god og effektiv bruk av ressursene i markedet for å sikre et godt tilbud av teletjenester, som igjen vil kunne fremme den allmenne velferden. Telekommunikasjoner blir definert som utsending, overføring eller mottak av koder, lyd eller bilder via tråd, radio eller elektromagnetiske metoder.

Radio/TV blir regulert av den japanske radio/TV-loven fra 1950 og kabel-TV-loven fra 1972. Loven regulerer bl.a. adgang til markedet og innhold. En TV-utsending blir definert som utsending av radiokommunikasjon rettet direkte til allmennheten. Med kabel-TV-utsending menes utsendinger via kabel-telekommunikasjon ment til å tas i mot av allmennheten.

Grensedragningen mellom telekommunikasjon og radio/TV samt kabel-TV-virksomhet, tar utgangspunkt i at radio/TV/kabel-TV er sendinger som er rettet mot allmennheten og som ikke blir gjort på grunnlag av individuell bestilling.

Myndigheter

Det er departementet for post og telekommunikasjon som har ansvaret for regulering av telekommunikasjoner og radio/TV.

Konvergens

I 1996 oppnevnte departementet for post og telekommunikasjon en ekspertgruppe som fikk i mandat å utrede konvergensen og den generelle utviklingen av telekommunikasjons-, radio/TV-virksomhet. Konvergens var kun et av flere spørsmål som ekspertgruppen behandlet, og spørsmålet ble ikke behandlet i detalj. Ekspertgruppens rapport «Diversified Infocommunications Developments on the Road to the Creation of the Cyber Society» ble avgitt i mai 1998. En av konklusjonene i rapporten er at konvergens skal sees på som en del av en differensieringsprosess av info-kommunikasjon og ikke som en prosess der tidligere adskilte sektorer smelter sammen til en. Som følge av dette vil det heller ikke være nødvendig at sektorene omfattes av en felles regulering, men bestemmelser om regulering/avregulering må tilpasses hvert enkelt fenomen. I rapporten vises det til at konvergens skjer på fire ulike områder: tjenester, infrastruktur, marked og terminaler. Selv om utviklingen på disse områdene til en viss grad henger sammen, er de forskjellige og kan derfor ikke bli gjenstand for de samme reguleringstiltak.

Når det gjelder konvergens mellom telekommunikasjon og radio/TV-utsendinger sies det bl.a. i rapporten at:

• Det er nødvendig å definere problemstillinger som krever videre diskusjon.

• Konvergens mellom telekommunikasjon og radio/TV skal ikke sees på som en prosess mot sammenslåing eller sammensmelting, men som en del av en prosess mot differensiering av info-kommunikasjon.

• Utviklingen av reguleringen av tjenester som følger av konvergens, f.eks. elektronisk handel, skal ikke bare ta hensyn til tjenestetilbyderne men også brukernes interesser og behov.

5 Gjeldende rett

Informasjons- og kommunikasjonstjenester reguleres dels gjennom to sektorspesifikke lovverk (tele- og kringkastingslovene), og dels gjennom de rettsregler som virker på tvers av ulike sektorer i samfunnslivet. I dette kapitlet vil utvalget skissere IK-tjenestenes rettslige omgivelser. Der det er relevant vil utvalget også beskrive de internasjonale rettsregler som Norge har sluttet seg til. Tele- og kringkastingslovene vil bli inngående beskrevet. I omtalen av det øvrige lovverk vil utvalget i første rekke fokusere på de rettslige reguleringer som utvalget antar vil ha størst relevans for konvergensutviklingen. Dette gjelder særlig bestemmelser i lovverket som er teknologi- eller mediespesifikke og der konvergens mellom IT-, kringkasting- og telesektorene kan ha betydning for lovenes praktiske funksjonsmåte. 119

5.1 Telelovgivningen

5.1.1 Innledning

Telekommunikasjonssektoren reguleres av lov om telekommunikasjon av 23. juni 1995 nr. 39 (teleloven) med tilhørende forskrifter.

Teleloven erstattet den tidligere telelovgivning som opprinnelig var fra slutten av forrige århundre og første del av dette århundre. Bakgrunnen for den nye teleloven var et behov for å modernisere lovgivningen. Gjennom den nye teleloven ble det etablert bedre virkemidler for å nå målsetningene i telepolitikken, bl.a. ved at reguleringshjemlene ble gitt en mer spesifisert form. Den nye loven gav også et nødvendig grunnlag for deregulering.

Historisk sett har televirksomheten i de fleste land vært en noenlunde stabil og avgrenset virksomhet preget av utstrakt offentlig enerett, med begrenset konkurranse over landegrensene. I Norge fantes det opprinnelig privat eide lokale teleselskaper som drev virksomhet i liten skala, men disse ble overtatt av Televerket. Televerket fikk enerett til all virksomhet i forbindelse med sending eller mottak av meldinger, toner, tegn, bilder og liknende over kabel eller trådløst, med unntak for kringkastingsvirksomhet.

Den teknologiske og markedsmessige utviklingen førte til et økt behov for en oppmykning av eneretten. De viktigste etappene i denne utviklingen har vært:

• 1987:Kabelfjernsynsnett til bruk for beboersammenslutning, institusjon eller lignende ble unntatt fra konsesjonsplikt. Flere kabelfjernsynsnett i samme geografiske område ble tillatt.

• 1988:Konkurranse på terminalutstyr (salg og omsetning av f.eks. telefonapparater, modem og telefaksmaskiner) og bedriftsinterne telenett.

• 1989:Verdiøkende tjenester, dvs. tilpassede tjenester som benytter ren telekommunikasjon som underlag, ble unntatt fra eneretten og flere aktører ble tillatt.

• 1990:Det ble gitt konsesjon til to aktører for tilbud av GSM-mobiltelefontjenester, dvs. en aktør utover Televerket.

• 1993:Dataoverføringstjenester og rent videresalg av kapasitet i leide samband ble åpnet for flere aktører

• 1995:Åpning for at video på bestilling kan leveres i telenettet.

Ved behandlingen av St.prp.nr. 70 (1996-96), jf. Innst.S.nr. 284 (1995-96), vedtok Stortinget at resterende eneretter i telesektoren skulle avvikles i to trinn. 120 Første steg medførte at det fra 1. november 1996 ble tillatt å benytte eksisterende infrastruktur til overføring av konkurransetjenester, og at reguleringen av mobilkommunikasjonsområdet ble endret bl.a. slik at det skulle utlyses konsesjoner for tilbud av mobiltelefontjenester i 1800 MHz-båndet. Andre steg medførte avvikling av resterende eneretter fra 1. januar 1998, slik at telemarkedet var åpent for alle tilbydere av nett og tjenester. Vedtaket var i overensstemmelse med den pågående utviklingen i EU, og ivaretok de internasjonale forpliktelser Norge har gjennom EØS-samarbeidet og WTO.

Nødvendige tilpasninger i teleloven som skal sikre en effektiv konkurranse er fastlagt av Stortinget. Et drøyt år etter at markedet ble åpnet var konkurransen i ferd med å bli virksom i flere deler av markedet. Det var da registrert 28 tilbydere fordelt på offentlig telefonnett, offentlig telefontjeneste og overføringskapasitet. Innenfor markedet for fast telefoni begynner konkurransen å bli virksom når det gjelder samtaler til utlandet og til mobiltelefon og til dels fjernsamtaler, mens konkurransen i mindre grad er virksom for lokalsamtaler. I markedet for mobiltelefoni har det siden 1993 vært konkurranse mellom 2 aktører. I 1998 ble det utdelt en ny konsesjon i mobiltelefonsystemet DCS-1800, og det arbeides med grunnlaget for å utlyse konsesjoner til tredje-generasjons systemer.

Foruten teleloven reguleres tilbyderne i markedet ved forskrift. Følgende tre forskrifter er særlig viktige for tilbydere av offentlige telenett og teletjenester, og utfyller i stor grad teleloven på dette området:

• forskrift om offentlig telenett og offentlig teletjeneste av 5. desember 1997 (teleforskriften).

• forskrift om tildeling og bruk av nummer, nummerserier, navn og adresser for telenett og teletjenester av 2. juni 1997 (nummerforskriften).

• forskrift om teletorgtjenester av 3. mars 1994 (teletorgforskriften).

I tillegg reguleres telemarkedet av en rekke andre forskrifter som hovedsakelig er av teknisk art og bl.a. gjelder godkjenning og krav til tele- og radioutstyr m.v. Disse beskrives ikke nærmere her.

5.1.2 Telelovens virkeområde

Telelovens saklige virkeområde er angitt i § 1-1, som lyder:

«Loven omfatter all telekommunikasjonsvirksomhet, herunder radiokommunikasjon, og annen tilsiktet utstråling av elektromagnetiske bølger samt utilsiktet utstråling som følge av utstråling som nevnt. Forvaltningen av det elektromagnetiske frekvensspekteret er også omfattet. Loven gjelder ikke for programvirksomhet i kringkasting eller videresending av program i overføringsnett for kringkasting. Kongen kan i tvilstilfelle avgjøre hva som skal anses som lovens saklige virkeområde.»

Lovens saklige virkeområde er angitt til å omfatte «all telekommunikasjonsvirksomhet». Det presiseres i § 1-1 at telekommunikasjonsvirksomhet også gjelder radiokommunikasjon og annen tilsiktet utstråling av elektromagnetiske bølger, samt utilsiktet utstråling som følge av tilsiktet utstråling av elektromagnetiske bølger. Hva som er telekommunikasjonsvirksomhet henger ellers nært sammen med hva som defineres som telekommunikasjon. Definisjon av telekommunikasjon er tatt inn i lovens § 1-6, og omtales nærmere i kapittel 5.1.4.

Etter definisjonen av telekommunikasjon er kringkasting telekommunikasjon. Telelovens saklige virkeområde er imidlertid avgrenset mot sider av kringkastingsvirksomhet. Det er gjort en tilsvarende avgrensning i kringkastingslovens § 1-2, jf. kapittel 5.2.2. Kringkasting er dermed en form for telekommunikasjon som er underlagt særregulering i kringkastingsloven. Avgrensningen i teleloven gjelder for programvirksomhet i kringkasting og videresending av kringkastingsprogram i overføringsnett for kringkasting. 121 Anleggelse, drift o.l. av nett for kringkasting faller inn under telelovens virkeområde. Samtidig fastsetter § 2-2 i kringkastingsloven krav til konsesjon for opprettelse og drift av anlegg for kringkasting og anlegg for videresending av kringkasting. Denne dobbelreguleringen omtales nærmere i kapittel 7.4.3.

Forvaltning av det elektromagnetiske frekvensspekteret (frekvensforvaltning) er en del av telekommunikasjonsvirksomheten, og reguleres av teleloven. Frekvenser er et begrenset gode som må forvaltes slik at tilgjengelige frekvenser blir godt utnyttet. Internasjonale forpliktelser innen dette området begrenser bruk og tildeling av frekvenser på nasjonalt nivå.

I § 1-1 er Kongen tillagt myndighet til i tvilstilfeller avgjøre hva som skal anses som lovens saklige virkeområde, f.eks. i forhold til virksomhet som er i grenselandet mellom telekommunikasjon og kringkasting. Denne myndigheten er delegert til Samferdselsdepartementet. Kulturdepartementet har på tilsvarende måte fått delegert myndighet til å foreta konkret avgrensning av kringkastingslovens virkeområde, jf. kapittel 5.2.2.

Bestemmelser om lovens stedlige virkeområde er gitt i § 1-2. Det er fastsatt en forskrift om lovens anvendelse for Svalbard, Jan Mayen, bilandene og Antarktis. Telemyndigheten er ellers gitt myndighet til i forskrift bl.a. å avgrense stedlig virkeområde.

5.1.3 Formål

De politisk vedtatte hovedmålene for utviklingen på teleområdet, jf. St.meld.nr. 24 (1998-1999) og Innst.S.nr. 198 (1998-99), er:

• å sikre husstander og bedrifter over hele landet grunnleggende teletjenester av høy kvalitet til rimelig pris.

• å sikre størst mulig verdiskapning og effektiv utnyttelse av ressursene i telesektoren, ved å sikre tilgang til og effektiv bruk av offentlig telenett og offentlig teletjeneste gjennom virksom konkurranse.

Disse hovedmålene ligger til grunn for og er nærmere presisert i telelovgivningen. Telelovens formål er nedfelt i en omfattende formålsbestemmelse i § 1-3 som lyder:

«Lovens formål er å fremme:

1. Oppfyllelse av nasjonale behov for telekommunikasjon og effektiv bruk av ressursene gjennom virksom konkurranse.

2. landsdekkende tilbud av grunnleggende teletjenester til like vilkår.

3. teknisk kvalitet og sikkerhet.

4. tilgang til åpne telenett og teletjenester.

5. samordning av telenett eller teletjenester.

6. behovstilpassede teletjenester.

7. forbrukerinteresser.

8. personvern og privatlivets fred.»

Oppfyllelse av nasjonale behov for telekommunikasjon og effektiv bruk av ressursene gjennom virksom konkurranse står sentralt blant de formål teleloven skal fremme, jf. bokstav a). I denne bestemmelsen er det nedfelt to ulike formål, som har en nær innbyrdes sammenheng og tilknytning til hverandre.

• for det første skal loven sørge for oppfyllelse av nasjonale behov for telekommunikasjon. Gode telekommunikasjoner anses for å være av nasjonal viktighet da det bl.a. har betydning for Norges konkurranseevne overfor utlandet, muligheten for næringsvekst i distriktene og den enkeltes mulighet til å delta i et samfunnsliv preget av rask teknologisk utvikling. Hva som oppfattes som nasjonale behov for telekommunikasjon vil utvikle seg i tråd med den teknologiske utvikling, hvilke tjenester som kan sies å være allmenne og om tjenestene er viktig for deltakelse i samfunnet.

• for det andre at dette skal skje ved effektiv bruk av ressursene. Både samfunnet, den enkelte aktør på telekommunikasjonsmarkedet og den enkelte forbruker vil være tjent med at de ressurser som finnes i sektoren utnyttes på mest mulig effektiv måte. For samfunnet er det ønskelig at investeringer som foretas utnyttes på optimal måte slik at kapitalressurser ikke blir bundet opp uten å bidra til økonomisk vekst. For aktørene innen telekommunikasjonssektoren vil ineffektiv ressursbruk kunne bety økte investeringer og lav inntjening i forhold til investert kapital. For brukerne av teletjenester vil effektiv utnyttelse av ressursene kunne bidra til at nye tjenester kan tilbys, med god kvalitet og til lavere priser.

Virkemidlet som benyttes for å oppnå de nevnte formål er virksom konkurranse. 122 Den teknologiske og markedsmessige utviklingen gjorde at det ble antatt at virksom konkurranse innen telekommunikasjonsmarkedet ville kunne bidra til økt utnyttelse av ressursene, fortsatt fall i prisene og utvikling av nye tjenester. Virksom konkurranse er imidlertid ikke noe telepolitisk mål i seg selv, men kun et virkemiddel for å oppnå de fastsatte mål.

Formålsbestemmelsen i bokstav a) angir det som kan sies å være lovens hovedformål, mens formålene i bokstavene b) til h) for en stor del kan sies å være utfyllende i forhold til dette.

Av § 1-3 bokstav b) fremgår det at et av lovens formål er å fremme landsdekkende tilbud av grunnleggende teletjenester til like vilkår. Dette underbygger et av hovedmålene i telepolitikken som nevnt over, og er et formål som må sees i sammenheng med politiske målsetninger om å bevare en spredt bosetting, økt økonomisk vekst i distriktene og et fungerende demokrati. Hva som skal anses som grunnleggende teletjenester vil kunne endre seg over tid. Grunnleggende teletjenester omfatter i dag offentlig taletelefoni 123, leide samband (samband opp til 2 Mbit/s) og tilknytning til digitalt nett. Telenor er gjennom konsesjon pålagt å levere disse tjenestene, jf. kapittel 5.1.5.

Det er også et formål for teleloven etter § 1-3 bokstav c) å fremme teknisk kvalitet og sikkerhet. Høy teknisk kvalitet på telekommunikasjonsnettene vil være en forutsetning for at sikkerheten skal være tilfredsstillende, og motsatt vil det for å sikre en høy teknisk kvalitet være avgjørende at sikkerheten er tilfredsstillende. Videre vil høy teknisk kvalitet være viktig for å kunne tilby et bredt spekter av tjenester, for utviklingen av nye tjenester og for at lovens øvrige formål skal kunne bli oppfylt. Kvalitet og sikkerhet har også stor betydning for en rekke viktige nasjonale samfunnsoppgaver f.eks. brannvern, politi, redningstjeneste, nødhjelp og totalforsvaret. Telenor er gjennom konsesjon pålagt spesielle samfunnspålagte oppgaver i forhold til totalforsvaret.

I telelovens § 1-3 bokstav d) angis det videre at det er et formål å fremme tilgang til åpne telenett og teletjenester. Denne bestemmelsen må sees i sammenheng med § 1-3 bokstav e) som sier at det er et formål å fremme samordning av telenett eller teletjenester. Disse formålsangivelsene har nær tilknytning til hovedformålene i § 1-3 bokstav a) om å sikre effektiv bruk av ressursene og virksom konkurranse i telesektoren. For å kunne oppnå virksom konkurranse er det viktig at nye tilbydere får benytte eksisterende nettressurser:

• en viktig forutsetning for dette er tilgang til åpne telenett og teletjenester. Den spesifikke reguleringen knyttet til åpne telenett og -tjenester omtales ofte som ONP-regulering (Open Network Provisions). Et viktig hensyn bak denne reguleringen er å redusere eller hindre aktører med sterk markedsstilling i å misbruke sin markedsposisjon. Dette har sin bakgrunn i behovet for å bryte opp de legale og de facto monopolene som tidligere har preget telemarkedene. Gjennom konkurransefremmende regler pålegges aktørene som har sterk markedsstilling å opptre på en måte som skal bidra til fungerende konkurranse i markedet. Regulering av åpne telenett og -tjenester er et sentralt virkemiddel i EUs reregulering og er en del av EØS-avtalen. Bestemmelser om dette er tatt inn i telelovens § 2-3, § 8-1, § 8-2 og i forskrifter.

• en annen viktig forutsetning for å oppnå virksom konkurranse er samordning av telenett og -tjenester. Dette krever gjensidig trafikkutveksling (såkalt samtrafikk) mellom tilbydere av telenett og -tjenester som bygger på fysiske og logiske sammenkoblinger av telenett og -tjenester. Samtrafikk er avgjørende for å sikre at nye tilbydere får adgang til eksisterende nett, og for at sluttbrukere kan kommunisere med hverandre og ha tilgang til andre telenett og -tjenester uavhengig av tilbydertilknytning.

I § 1-3 bokstav f) er det videre angitt at teleloven har som formål å fremme behovstilpassede teletjenester. Gjennom loven ønskes det å legge til rette for utvikling og tilbud av teletjenester som er tilpasset behovene for telekommunikasjon, herunder teletjenester og teleutstyr for funksjonshemmede, eldre og andre brukere med behov for spesialtilpassede teletjenester.

Fremme av forbrukerinteresser er etter § 1-3 bokstav g) også et av telelovens formål. Hensikten er gjennom teleloven å verne om og fremme forbrukernes interesser. Bestemmelsen må også sees i sammenheng med bokstav b), og forstås slik at brukerne skal ha tilgang på grunnleggende teletjenester på like vilkår.

I henhold til § 1-3 bokstav h) er personvern og privatlivets fredangitt som et formål teleloven skal fremme. Formålet som er angitt i § 1-3 bokstav c) om teknisk kvalitet og sikkerhet må også sees i denne sammenheng. Med dagens teknologi vil det til enhver tid kunne eksistere et stort antall opplysninger om enkeltpersoners bruk og innholdet av telekommunikasjon. Det er et formål med loven å sikre at opplysninger om enkeltpersoners telekommunikasjon ikke blir brukt på en måte som krenker den enkeltes personvern. Det er derfor tatt inn flere bestemmelser som skal sikre kundenes telekommunikasjon bl.a. mot ulovlig avlytting, annen ulovlig tilgang til informasjon og ulovlige inngrep i telenettet.

5.1.4 Definisjoner

I telelovens § 1-6 er det tatt inn en rekke definisjoner av sentrale begreper i loven. I forskrift om offentlig telenett og offentlig teletjeneste gis det også en oversikt over definisjoner. Under kommenteres de viktigste av definisjonene.

Definisjonen av telekommunikasjon i § 1-6 a) er bestemmende for lovens virkeområde og har følgende ordlyd:

«overføring av lyd, tekst, bilder eller andre data ved hjelp av lys, radiosignaler eller andre elektromagnetiske signaler i et kommunikasjonssystem for signalbefordring.»

I henhold til denne definisjonen er det fire hovedvilkår som må oppfylles for at en aktivitet skal anses for å være telekommunikasjon:

• Det må foregå en « overføring». Med overføring menes at informasjon må sendes fra ett sted til et annet, uten at det kreves at den lagres noe annet sted, eller er lagret der den sendes fra.

• Det som overføres må være « lyd, tekst, bilder eller andre data». Dette omfatter alle typer informasjon som kan være meningsfylt for mennesker.

• Overføringen må skje ved « lys, radiobølger eller andre elektromagnetiske signaler» Dette omfatter alle kjente måter å overføre informasjon på, både digitalt og analogt, og uavhengig av om det skjer trådløst, i fiberoptiske kabler, i kobbertråd eller på andre måter.

• Overføringen må skje i et « kommunikasjonssystem for signalbefordring» Det vil si at overføring av informasjon som ikke skjer innen et slikt system ikke anses som telekommunikasjon, eksempelvis semafori. Det er ikke noe krav til kommunikasjonssystemet med hensyn til overføringskapasitet m.v.

Oppsummeringsvis kan man si at telekommunikasjon slik det defineres i teleloven i prinsippet omfatter all signaloverføring uavhengig av valgt teknisk løsning, såfremt signaloverføringen kan sies å skje i et kommunikasjonssystem.

Begrepet teletjeneste er i § 1-6 bokstav d) definert som «Tilbud i næringsøyemed om formidling av telekommunikasjon helt eller delvis ved hjelp av overføring i telenett, som ikke er kringkasting». Utfra dette vil enhver formidling av telekommunikasjon være å anse som teletjeneste, med to unntak:

• Dersom slik formidling ikke skjer i næringsøyemed er den ikke å anse som teletjeneste. For at noe kan sies å være i næringsøyemed må den som formidler telekommunikasjonen kreve betaling for tjenesten eller telekommunikasjonen må på annen måte sies å være et ledd i økonomisk motivert virksomhet. Dette unntak innebærer eksempelvis at forsvarets formidling av telekommunikasjon til eget formål ikke anses som teletjeneste i henhold til definisjonen.

• Det andre unntaket er hvis det som formidles er kringkasting. Dette unntaket er avhengig av innholdet i det som formidles, og det må sees hen til definisjonen av kringkasting for å avgjøre den konkrete grensedragningen, jf. kapittel 5.2.

Offentlig telefontjeneste, eller taletelefoni som det også kalles, er i teleforskriftens § 1-3 bokstav d) definert som «Offentlig teletjeneste som består av direkte formidling og svitsjing av sanntids tale gjennom offentlige svitsjede nett (fastnett eller mobilt nett), slik at sluttbruker ved bruk av fast eller mobilt terminalutstyr får mulighet til å kommunisere via et nettermineringspunkt med andre sluttbrukere».

Telenett er i § 1-6 bokstav c) definert som «nett for transport og fordeling av signaler mellom bestemte termineringspunkter ved hjelp av trådforbindelse, radio, optiske eller andre elektromagnetiske overføringsmåter». I henhold til denne definisjonen vil alle typer infrastrukturer (faste og mobile), uavhengig av eierforhold og bruksformål, være omfattet. Telenettet er avgrenset av termineringspunktene, slik at utstyr og system som knyttes til nettet ikke anses som en del av telenettet. Dersom infrastrukturen fra termineringspunktene er tilgjengelig for, eller beregnet til bruk for, allmennheten er det et offentlig telenett, jf. bokstav e).

Samtrafikk er definert i § 1-6 bokstav i) som «gjensidig trafikkutveksling mellom tilbydere av tilgang til telenett og teletjeneste som bygger på fysisk og logisk sammenkobling av telenett og teletjenester slik at sluttbrukere kan kommunisere med hverandre og ha tilgang til andre telenett og teletjenester uavhengig av tilbydertilknytning». Som det fremgår av definisjonen er det et vilkår for samtrafikk at det foregår gjensidig trafikkutveksling, dvs. at det må foregå en toveis kommunikasjon mellom partene. Videre er det et vilkår at den gjensidige samtrafikk skal være basert på en fysisk og logisk sammenkobling. Definisjonen av samtrafikk ble tilføyet ved lov av 26. juni 1998 om endringer av teleloven, og har særlig betydning for de forpliktelser som legges på aktører som har sterk markedsstilling.

Tilbud om overføringskapasitet defineres i § 1-6 bokstav f) som «tilbud om teletjeneste som består i overføring som ikke omfatter brukerkontrollert svitsjing». Med brukerkontrollert svitsjing menes at en bruker eller brukers teleutstyr (på et tidspunkt rett før eller under signaloverføring), kan velge mellom forskjellige termineringspunkter for mottak av signaler.

5.1.5 Markedsadgang

Fra 1. januar 1998 er det full konkurranse i alle deler av det norske telemarkedet. Adgang til markedet er likevel regulert gjennom telelovgivningen, dels for å sikre oppnåelsen av fastlagte telepolitiske mål og dels for å sikre grunnlaget for en effektiv konkurranse på like vilkår.

De største aktørene på telekommunikasjonsmarkedet er underlagt de mest vidtrekkende plikter og kontroll, fordi det er ansett nødvendig å regulere aktører med spesiell mulighet for å påvirke markedsvilkårene frem til det er etablert effektiv konkurranse mellom likeverdige aktører.

Konsesjonsplikten for telekommunikasjonsvirksomhet er begrenset til visse typer telenett og -tjenester. I henhold til telelovens § 2-1 og teleforskriftens § 2-1 må enhver tilbyder som anlegger, innehar eller driver offentlig telenett for tilbud av overføringskapasitet eller som tilbyr offentlig telefontjeneste ha konsesjon dersom vedkommende har sterk markedsstilling. Selv om det er innført en konsesjonsplikt er det ikke aktuelt å begrense antall aktører som får tilgang på markedet med mindre det er mangel på frekvensressurser. Teleloven § 5-2 krever konsesjon av enhver som ønsker å ta i bruk frekvenser i det elektromagnetiske spekteret. Eksempelvis er det gitt et begrenset antall konsesjoner til å drive mobiltelefoni.

Det er kun aktører med sterk markedsstilling124 som har konsesjonsplikt. Det fremgår av telelovens § 2-1 at en tilbyder normalt vil regnes for å ha sterk markedsstilling dersom han har en markedsandel på 25 % eller mer innen det geografiske markedet hvor han tilbyr sine tjenester. Ved vurderingen av om den aktuelle virksomheten har sterk markedsstilling vil telemyndighetene ta utgangspunkt i det aktuelle geografiske marked og det produktmarked aktøren opererer i. Dernest vil myndighetene vurdere om virksomheten bruker eller har mulighet for å bruke sin markedsstilling til å påvirke prisene eller andre vilkår i markedet. Telemyndighetene vil etter en konkret vurdering også kunne bestemme at en aktør som har lavere markedsandel enn 25 % kan sies å ha sterk markedsstilling, og motsatt at en aktør som har en høyere markedsandel ikke har slik stilling. I henhold til § 2-1 tredje ledd kan telemyndigheten ved forskrift fastsette kriterier som skal anvendes ved avgjørelsen av om en virksomhet har sterk markedsstilling. Telemyndighetene har hittil ansett Telenor AS, Telenor Mobil AS og NetCom GSM AS for å ha sterk markedsstilling.

I kraft av telelovens § 2-2 kan det knyttes vilkår til konsesjon som gis i henhold til § 2-1. Bl.a. gjennom slike vilkår kan det sikres at leveringsforpliktelsene for grunnleggende teletjenester til alle deler av landet blir ivaretatt. Disse vilkår kan gjelde krav om geografisk dekningsområde for nett eller tjenester, krav om sammenknytning og samordning av telenett og teletjeneste, bruken av nummer m.v. i samsvar med nasjonale nummerplaner, bruken av standarder, beregning av priser og prisfastsetting samt krav til regnskapssystem, krav til abonnementsvilkår og unntak for offentliggjorte vilkår og krav om tilknytning mellom jordbundet og ikke-jordbundet telenett.

Tilbydere av visse typer telenett og -tjenester og som ikke har sterk markedsstilling er pålagt registreringsplikt. Dette gir nye aktører en lav etableringsterskel. Telelovens § 3-1 og teleforskriftens § 2-2 pålegger tilbydere som skal anlegge, drifte eller tilby tilgang til offentlig telenett og/eller tilby offentlig telefontjeneste og overføringskapasitet, og som ikke omfattes av konsesjonsplikten, å registrere virksomheten. Registreringen skjer ved melding til Post- og teletilsynet, og omfatter tilbyderens firmanavn, adresse og kontaktperson, beskrivelse av det offentlige telenettets geografiske utstrekning og plassering inkludert eventuelle forbindelser til utlandet, spesifikasjon av de tekniske grensesnitt og oversikt over de offentlige telefontjenester som skal leveres i telenettet. Post- og teletilsynet har utarbeidet skjema for slik registrering.

Markedsaktører med sterk markedsstilling er pålagt å tilby konkurrerende virksomheter tilgang til nett og teletjenester, og har en utvidet plikt til å inngå samtrafikkavtaler med andre aktører.

• Aktører med sterk markedsstilling er ved telelovens § 2-3 og ved ulike forskrifter pålagt å stille eget nett eller tjeneste til rådighet for andre på objektive, oversiktlige og ikke-diskriminerende vilkår. Tilgangen til offentlig telenett, offentlig telefontjeneste eller overføringskapasitet som drives av tilbyder med sterk markedsstilling skal være åpen og ikke diskriminere noen. I teleforskriftens kapittel 3 er det stilt krav om at tilbydere med sterk markedsstilling skal utarbeide standardavtaler, ha kostnadsorienterte priser og føre kostnadsregnskap. Vilkårene skal være tilsvarende de vilkår som tilbys for bruk i egen virksomhet. Disse aktørene har i tillegg spesielle plikter bl.a. til å offentliggjøre tilbud, leveringsvilkår og registrering, lagring og rapportering av opplysninger.

• Alle tilbydere av tilgang til offentlig telenett og av offentlig teletjeneste har i henhold til teleforskriftens § 4-2 rett og plikt til å forhandle om samtrafikk med annen tilbyder. I tillegg er aktører med sterk markedsstilling innen tilgang til offentlig telenett, offentlig telefontjeneste eller overføringskapasitet, i teleforskriftens § 4-3 pålagt å imøtekomme enhver rimelig anmodning om samtrafikk fra andre tilbydere av offentlig telenett og offentlig teletjeneste. Reglene om samtrafikk skal sikre de tekniske og kommersielle vilkår for sammenkobling av forskjellige nett og tjenester, slik at brukerne kan få kontakt med hverandre uavhengig av kundeforholdet. Tilbydere med sterk markedsstilling skal utarbeide standardvilkår for slik tilgang til deres nett og/eller tjenester, og tilgangen skal leveres til kostnadsorienterte priser.

Gjennom teleloven og teleforskriften er det ellers en rekke generelle bestemmelser som i ulik grad er knyttet til aktører som tilbyr tilgang til offentlig telenett, offentlig telefontjeneste, offentlig teletjeneste og overføringskapasitet. Dette gjelder bl.a. bestemmelser om tildeling av nummer, opplysningsplikt, kvalitetskrav til nett og tjenester, leveringsvilkår, nummeropplysning, nødmeldingstjeneste, sikring av kundenes telekommunikasjon mv. I teleloven og i forskriftsverket er det ellers en del bestemmelser som omhandler teleutstyr og godkjennelse og innførsel av dette.

5.1.6 Innholdsregulering

Reguleringen av innholdet i teletjenester er begrenset, og gjelder bare for teletorgtjenester. I teletorgforskriftens § 2 bokstav a) er teletorgtjeneste definert som et tjenestetilbud via offentlig telefontjeneste hvor tilbyder av offentlig telenett eller teletjeneste sørger for registrering av bruken av tjenesten samt fakturering og oppkreving av vederlaget for en tjenesteleverandør. Teletorgtjenester tilbys under særskilte telefonnummer.

Teletorgforskriften regulerer innholdet i teletorgtjenester, bl.a. ved regler som pålegger tilbyder å ha et særlig innhold i sine tjenester, regler som forbyr nærmere bestemt innhold og regler som stiller visse krav til innholdet og hvem det er beregnet for.

I teletorgforskriftens § 7 er det fastsatt at bruker vederlagsfritt skal opplyses om taksten for den aktuelle tjeneste før den tas i bruk. Tilbyder er således pålagt å gi tjenesten et særlig startinnhold. I praksis gjøres dette ved at en talemaskin automatisk leser opp en melding som informerer om taksten. Bruker må deretter benytte en nærmere angitt tast for å få tilgang til tjenesten.

Videre angir forskriftens § 10 grenser for hva som er lovlig innhold for teletorgtjenester. For det første er det bestemt at innholdet ikke må krenke sømmelighet eller virke forrående eller moralsk nedbrytende. For det andre at tjenesten ikke må inneholde kontaktformidling. For det tredje er det bestemt at innholdet ikke må omfatte seksuelle eller erotiske forhold, eller som kunne oppfattes å gjelde slike forhold. Videre er det et krav at innholdet i informasjonsformidlingen må være lovlig, og endelig at innholdet i tjenesten ikke må være særlig rettet mot noen under 16 år.

På bakgrunn av usikkerhet om hjemmelen for teletorgforskriften var tilfredsstillende, ble det ved lov av 30. april 1999 om endringer i teleloven gitt en ny hjemmel i telelovens § 6-6.

Forskriften om teletorg er p.t. under revisjon av Samferdselsdepartementet. Ett av de spørsmål som reiser seg i forbindelse med revisjonen av regelverket er hvorvidt forskriften skal regulere tjenestenes innhold. I de fleste land som regulerer teletorgtjenester finnes det ingen innholdsmessig begrensning for tilbud av teletorgtjenester utover alminnelig nasjonal straffelovgivning.

For teletorgtjenester er det i tillegg til forskriften etablert et selvregulerende regime. Teletorgforskriftens § 19 hjemler dette. «Regler for teletorg» ble fremforhandlet 1. juli 1994 mellom Televerket, Teletorgforum og Forbrukerrådet. Alle som ønsker å tilby teletorgtjenester forplikter seg til å følge disse reglene og sørge for at deres innholdsleverandører gjør det samme. Teletorgrådet er klageinstans for brukere som ønsker å klage på tjenester. Alle innholdsleverandører forplikter seg til å avstå en prosentvis andel av sine inntekter til teletorgfondet for å finansiere virksomheten til Teletorgrådet og dets sekretariat.

5.1.7 Prisregulering

I teleloven og forskriftene er det gitt regler for både indirekte og direkte prising av teletjenester. 125 Disse reglene får for en stor del anvendelse på aktører med sterk markedsstilling.

Når det gjelder indirekte prisregulering så er det i teleforskriftens kapittel 3 og 4, jf. telelovens § 2-3, nedfelt en rekke bestemmelser som regulerer tilbydere med sterk markedsstilling. Tilbyder med sterk markedsstilling skal tilby tilgang til offentlig telenett, levering av offentlig telefontjeneste, overføringskapasitet og samtrafikk knyttet til de forannevnte tjenester til kostnadsorienterte priser. Tilbyder av tilgang til offentlig mobilkommunikasjonsnett og offentlig mobilkommunikasjonstjeneste skal tilby samtrafikk til kostnadsorienterte priser bare dersom tilbyder har sterk markedsstilling i det totale nasjonale samtrafikkmarkedet.

Med kostnadsorienterte priser menes at prisene skal fastsettes i forhold til de reelle kostnader knyttet til de enkelte tjenestene. For å oppnå dette er det bl.a. oppstilt krav om at tilbyder skal utarbeide eget kostnadsregnskap som grunnlag for kontroll med prisfastsettelsen. Prisene skal fastsettes objektivt på grunnlag av kostnadene og de skal være ikke-diskriminerende, noe som innebærer at det skal være like vilkår for alle kjøpere uavhengig av om de er interne eller eksterne. Dette innebærer at tilbyderen ikke kan kryssubsidiere fra ett forretningsområde til et annet. Videre er det bestemmelser om at prisene skal fastsettes slik at brukeren ikke betaler for tjenester og funksjoner som ikke er nødvendige for den tjenesten det er anmodet om. I tillegg er det bestemmelser for hvilke deler som normalt skal inngå i prisene som settes for offentlig telefontjeneste og overføringskapasitet. Endelig er adgangen til å gi rabatter regulert slik at dette bare kan gis såfremt de gjenspeiler reelle kostnadsbesparelser.

Direkte prisregulering er blitt benyttet i to tilfeller:

• For å motvirke mulige urimelige regionale prisforskjeller ble en maksimalprisordning for taletelefoni og leide samband innført fra 1. januar 1997. Dette vedtaket ble gjort med hjemmel i telelovens § 2-2 og § 6 i den midlertidige konsesjon til Telenor AS av 20. november 1996. Telenor er i henhold til vedtaket om maksimalpriser pålagt å utarbeide og offentliggjøre en prisliste som angir de maksimale priser som kan kreves innen taletelefoni og leid samband. Når det gjelder maksimalpris og prisendringer for taletelefoni baseres dette på en vurdering av en representativ «kurv» av produkter vektet etter de ulike produkters andel av den samlede utgift for sluttbruker. I vedtaket om maksimalpriser er det videre fastsatt at departementet vil fastsette krav til realprisreduksjon, som innebærer den minimumsreduksjon som Telenor samlet må foreta av sine priser årlig. 126 For perioden 1998-1999 og 1999-2000 er denne fastsatt til 3 %.

• I teletorgforskriftens § 11 og § 12 er det satt maksimalpriser for hva ulike typer teletorgtjenester kan koste. Det er forskjellige maksimalsatser for de ulike typer tjenester, men ingen tjeneste som skal betales per minutt kan koste mer enn 22 kr per minutt. I tillegg er det fastsatt et tak på 40 kr for det totale vederlag per samtale hvis tjenesten innebærer en form for spill eller konkurranse.

5.1.8 Tilsynsmyndigheter og tilsyn

Tilsyn og kontroll med loven samt utøvelse av forvaltningsoppgaver etter loven er tillagt Kongen, Samferdselsdepartementet, Statens teleforvaltningsråd og Post- og teletilsynet.

Store deler av de oppgaver som etter teleloven er tillagt Kongen er delegert til Samferdselsdepartementet. Samferdselsdepartementet legger grunnlaget for utformingen av telepolitikken og har et overordnet ansvar for telereguleringen og tilsynsfunksjonene, herunder teleloven og EØS-avtalen i forhold til telekommunikasjonssektoren. Departementets viktigste oppgaver er knyttet til rammevilkår for televirksomheten, herunder lov og forskriftsarbeid, konsesjoner etter telelovgivningen og internasjonalt samarbeid vedr. telekommunikasjoner, herunder EØS, WTO/GATS, OECD, ITU, CEPT og de internasjonale satellittorganisasjonene.

Videre er Samferdselsdepartementet jf. nedenfor klageinstans for avgjørelser fattet av Post- og teletilsynet som er telepolitiske og prinsipielle, men som ikke er av ren konkurransemessig art.

Post- og teletilsynet er det sentrale utøvende kontroll- og tilsynsorgan på teleområdet. Tilsynet skal innenfor rammen av gjeldende lovgivning for televirksomhet utøve forvaltningsmyndighet slik overordnet myndighet fastsetter. 127 På teleområdet skal tilsynet bl.a. føre kontroll med at lover, forskrifter og konsesjonsvilkår etterleves, føre tilsyn med aktører i sektoren, føre registre over aktuelle aktører på området i henhold til bestemmelser i lov og forskrift, utarbeide forskrifter, forvalte autorisasjonsordninger, forestå typegodkjenninger, forestå markedskontroll av teleutstyr, ha ansvaret for telestandardisering, forestå frekvensforvaltning og nummerforvaltning og delta i internasjonalt arbeid i telesektoren.

Post- og teletilsynet skal av eget initiativ og på forespørsel gi råd til Samferdselsdepartementet i saker vedrørende post- og telekommunikasjon. Videre skal tilsynet forberede klagesaker for Statens teleforvaltningsråd, Samferdselsdepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet i samsvar med gjeldende klageordning for teleområdet.

Samferdselsdepartementet og Statens teleforvaltningsråd er klageorgan i klagesaker over vedtak som Post- og teletilsynet har truffet. Statens teleforvaltningsråd er klageinstans der dette er særskilt bestemt i forskrifter på teleområdet. Sentralt her står vedtak som Post- og teletilsynet treffer etter bestemmelser i tekniske forskrifter eller etter regler nedfelt i ONP-regelverket, jf. f.eks. forskrift av 5. desember 1997 om offentlig telenett og teletjeneste, med mindre klagen skal avgjøres av Samferdselsdepartementet eller Arbeids- og administrasjonsdepartementet, se nedenfor.

Klagesaker som er av prinsipiell betydning eller av telepolitisk karakter, skal rådet forelegge for Samferdselsdepartementet til avgjørelse med begrunnet forslag til vedtak. Klagesaker av konkurransemessig karakter skal rådet på samme måte forelegge for Arbeids- og administrasjonsdepartementet til avgjørelse. En klagesak vil særlig være av konkurransemessig karakter hvis den gjelder tvist mellom konkurrerende tilbydere av tilgang til offentlig telenett eller teletjeneste vedrørende f.eks. tilgang til tjenestene, priser eller leveringsvilkår. Nærmere avgrensning kan foretas i forskrifter, jf. f.eks. forskrift om offentlig telenett og teletjeneste § 5-4. Det vises også til omtalen av klageordningen i Ot.prp.nr. 31 (1997-98) Om lov om endringer i lov 23. juni 1995 nr. 39 om telekommunikasjon pkt. 3.5, jf. Innst.O.nr. 33 (1997-98).

Det sektorspesifikke regelverket som er fastsatt med hjemmel i telelovgivningen, overlapper i noen grad det regelverk som er fastsatt i konkurranselovgivningen og som Konkurransetilsynet er satt til å håndheve. Den overlappende kompetansen vedrører i hovedsak tilsyn med priser og vilkår fastsatt av markedsaktørene. På oppdrag av Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Samferdselsdepartementet har Post- og teletilsynet og Konkurransetilsynet utarbeidet en felles rapport om forholdene mellom tilsynene, hvor det gis et sett av retningslinjer for samordning og samarbeid mellom tilsynene.

5.1.9 Internasjonale forpliktelser

Det er lange tradisjoner for omfattende internasjonalt samarbeid på teleområdet. Nedenfor gis det en oversikt over de viktigste internasjonale forpliktelser Norge har påtatt seg innen telekommunikasjonssektoren.

EØS-regelverket

Telekommunikasjon omfattes av regelverket for det indre marked, og er en del av EØS-avtalen. Norske myndigheter har forpliktet seg til å gjennomføre bestemmelsene på dette området i nasjonal lovgivning. Liberaliseringen innenfor EU har skjedd skrittvis. Nedenfor vil det bli gitt en oversikt over sentrale EU-rettsakter vedrørende teletjenester:

Rådsdirektiv 90/387 om tilgang til åpne telenett, det såkalte ONP-rammedirektivet (Open Network Provisions), har som siktemål å tilrettelegge for etablering av nye markedsaktører, hindre eksisterende aktørers misbruk av sin dominerende stilling og tilrettelegge for tjenester som kan dekke hele Europa. Dette ble gjort ved å harmonisere vilkårene for åpen og effektiv tilgang til og bruk av offentlige telenett og teletjenester. I direktivet er det nedfelt grunnprinsipper for disse vilkår. Vilkårene skal være; basert på objektive kriterier, oversiktlige og tilgjengelige, sikre tilgang på ikke-diskriminerende vilkår og takstene skal være kostnadsorienterte samtidig som hele befolkningen skal sikres tilgang til grunnleggende teletjenester.

Kommisjonsdirektiv 90/388 om konkurranse på markedene for teletjenester, det såkalte tjenesteliberaliseringsdirektivet, gir bestemmelser om å oppheve alle eneretter for å yte nærmere bestemte teletjenester, og sikring av alle markedsaktørenes rett til å yte slike tjenester. I første omgang omfattet liberaliseringen verdiøkende tjenester.

Rådsdirektiv 92/44 om anvendelse av vilkår for tilgang til åpne telenett på leide samband, det såkalte leide sambanddirektivet, gav ONP-prinsippene anvendelse også i forhold til leie av overføringskapasitet, og adgangen til å fremleie slik kapasitet.

Ved endring av terminaldirektivet og tjenesteliberaliseringsdirektivet ble det i 1994 åpnet for konkurranse innen satellittkommunikasjon med hensyn til utstyr for jordstasjoner og tilbud av teletjenester formidlet via satellitt.

Markedet for infrastruktur ble åpnet for begrenset konkurranse ved at det ved at terminaldirektivet ble endret i 1996 slik at det ble tillatt å formidle teletjenester via eksisterende nett, eksempelvis nett for kabel-TV.

Ved vedtakelsen av kommisjonsdirektiv 96/19 om innføring av full konkurranse på telekommunikasjonsmarkedet gjennom endring av tjenesteliberaliseringsdirektivet ved endringer i ONP-direktivet, ble det med virkning fra 1.januar 1998 vedtatt å avvikle de resterende eneretter og således åpne for full konkurranse inne telekommunikasjonssektoren. Dette gjaldt særlig adgangen til å etablere ny infrastruktur for telekommunikasjonsformål og til å tilby taletelefoni.

EU har startet opp med en gjennomgang av sitt regelverk for telesektoren. Revisjonen tar sikte på at evt. ny lovgivning skal kunne implementeres i medlemslandene i 2002/2003.

International Telecommunication Union (ITU)

Norge er tilsluttet til ITU som er en FN-organisasjon. ITU har stor innflytelse på den internasjonale utvikling av telekommunikasjonssektoren bl.a. gjennom å koordinere arbeid med standardisering, internasjonale avregningstakster og at organisasjonen har ansvaret for det internasjonale radioreglementet som bl.a. gir regler for tildeling og bruk av frekvenser.

Bruk av frekvenser til forskjellige formål er i stor grad regulert gjennom allokeringer gjort av ITU. Allokeringene samles i ITUs radioreglement, og revideres annet hvert år på verdens radiokonferanse (WRC). Det internasjonale radioreglementet deler frekvensspekteret opp i forskjellige segmenter, eller bånd, for en eller flere definerte radiotjenester og inneholder detaljerte forskrifter for bruk av frekvensene. Innenfor den internasjonale reguleringen av allokerte frekvensbånd, foretar Post- og teletilsynet nasjonale tildelinger av frekvenskonsesjoner for drift av radiotjenester i Norge.

Verdens handelsorganisasjon (WTO)

Norge har som en del av samarbeidet innen Verdens handelsorganisasjon tilsluttet seg Generalavtalen om handel med tjenester (GATS). Gjennom sin tilslutning til avtalens fjerde protokoll har Norge forpliktet seg til å gi alle medlemsland i WTO samme adgang til markedet som aktører innenfor EØS-området.

5.2 Kringkastingslovgivningen

5.2.1 Innledning

De første faste kringkastingssendinger i Norge startet opp i Oslo-området i 1925. Virksomheten ble drevet i privat regi og etter hvert fantes det selskaper som drev kringkasting også i de øvrige større norske byene. I 1933 vedtok Stortinget at all kringkastingsvirksomhet skulle skje i regi av staten. NRK ble opprettet og eksisterende virksomhet ble overtatt av den statlige kringkasteren. NRK var enerådende som kringkaster fram til 1981. Da ble det åpnet adgang for private radioprøvesendinger. I 1981/82 ble det også tillatt med lokal-TV-sendinger. I 1992 fikk TV 2 AS konsesjon til å drive riksdekkende reklamefinansiert TV. Året etter fikk P4 Radio Hele Norge AS konsesjon til å drive landsdekkende radiovirksomhet.

Kringkastingsvirksomhet reguleres av lov om kringkasting av 4. desember 1992 nr. 127, som trådte i kraft 1. januar 1994. 128 Kringkastingsloven kan karakteriseres som en fullmaktslov. Kulturdepartementet er gitt adgang til gi forskrifter, og loven er supplert og utfylt av forskrift om kringkasting av 28. februar 1997 nr. 153. Kringkastingsloven av 1992 erstattet fire tidligere lover som regulerte hvert sitt aspekt av kringkastingsvirksomhet, eksempelvis kabelsendinger og reklame i kringkasting. Innholdsmessig hadde disse lovene i store trekk samme innhold som dagens lov.

Bakgrunnen for den nye kringkastingsloven var dels lovtekniske hensyn som tilsa å samle bestemmelsene i en lov, dels de internasjonale forpliktelser Norge hadde påtatt seg særlig gjennom EØS-samarbeidet. I tillegg hadde avskaffelsen av NRKs enerett til å drive kringkastingsvirksomhet skapt et behov for revisjon av lovverket.

I loven sondres det mellom riksdekkende kringkasting og lokalkringkasting. Riksdekkende fjernsyn drives i dag av NRK 1, NRK 2, TV 2 og TVNorge. 129 Riksdekkende radio drives foruten NRK av P4 som har hovedsete på Lillehammer. Det er videre gitt konsesjon for lokal-fjernsyn til 30 konsesjonærer fordelt på like mange konsesjonsområder. For radio er det for tiden tildelt ca. 430 konsesjoner for drift av nærradio.

Kringkasting spiller som massemedium en viktig sosial og politisk funksjon og har en særlig sterk stilling i befolkningen. Kringkastingsmediets sentrale rolle er grunnlaget for NRKs virksomhet som en lisensfinansiert allmennkringkaster, og for at P4, TV2 og aktører med konsesjon for lokal-TV er pålagt å drive som allmennkringkastere.

Begrepet allmennkringkasting lar seg vanskelig beskrive helt presist. Tre ulike elementer står sentralt i begrepet allmennkringkasting. For det første skal allmennkringkastingen være et offentlig gode, noe som i praksis betyr at det skal være gratis tilgjengelig for hele befolkningen. Av denne grunn er det i konsesjonsvilkårene for P4 og TV2 fastlagt dekningskrav. 130 For det andre skal allmennkringkasterne fremme samfunnsdebatten, noe som er søkt oppfylt ved at det i konsesjonsvilkårene er inntatt bestemmelser om daglige nyhetssendinger. For det tredje skal allmennkringkasterne tilby programmer både for smale og brede grupper i befolkningen, herunder programmer for språklige minoriteter. Disse tre elementene har primært relevans for de riksdekkende kringkasterne. Lokal-TV-konsesjonærer er ikke pålagt krav om bestemte typer tilbud av programmer, utover at de skal tilby programmer med lokal forankring.

5.2.2 Virkeområde

Kringkastingsloven regulerer kringkasting og vil således gjelde for all kringkastingsvirksomhet der virksomheten drives fra Norge. Det saklige virkeområdet henger nært sammen med definisjonen av begrepet kringkasting, som er tatt inn i § 1-1. Kringkastingsdefinisjonen vil bli drøftet nedenfor. Lovens saklige virkeområde er dessuten avgrenset ved at det i § 1-2 er fastsatt at «Tele- og datatjenester omfattes ikke av denne lov». Innholdet i denne avgrensningen må sees i sammenheng med den korresponderende avgrensning i teleloven. 131 Grensedragningen mellom kringkasting og telekommunikasjon er uklar i noen tilfeller. 132 Kongen kan i henhold til kringkastingsloven § 1-1 avgjøre tilfeller hvor det er tvil om en virksomhet er å anse som kringkasting eller ikke. 133 Kongen er gitt en tilsvarende myndighet i teleloven § 1-1.

5.2.3 Formål

Kringkastingsloven inneholder ingen formålsbestemmelse. Ut fra lovens forarbeider må et hovedformål kunne sies å være å fremme de gjeldende medie- og kulturpolitiske mål, slik disse til enhver tid formuleres av Storting og regjering. 134 Videre er det et viktig formål med loven å gi myndighetene mulighet til å føre kontroll med den kringkastingsvirksomhet som skjer i Norge, og herunder legge forholdene til rette for at slik virksomhet kan ha grunnlag for å drive på kommersiell basis. I tillegg reflekterer loven som nevnt også de forpliktelser Norge har påtatt seg gjennom EØS-samarbeidet.

5.2.4 Definisjoner

I kringkastingsloven § 1-1 er det inntatt definisjoner av sentrale begreper brukt i loven og forskriftene. Kringkastingsbegrepet er her gitt følgende definisjon:

«Med kringkasting menes utsending av tale, musikk, bilder og liknende med radiobølger eller over tråd, ment til å mottas direkte av allmennheten.»

Ut fra definisjonen er det fem vilkår som må være oppfylt for at en aktivitet skal anses som kringkasting:

• Det må foregå en «utsending».

• Informasjonen må ha form av «tale, musikk, bilder eller lignende».

• Sendingen må kunne mottas av en «allmennhet».

• Avsenderen må ha «ment» å sende signalene til denne gruppen.

• Teknisk sett må utsendingen skje i form av en «direkte» utsending av elektromagnetiske signaler som «radiobølger eller over tråd».

Utsending tilsier at det teknisk sett må sendes ut signaler, i motsetning til at de lagres eksempelvis på film eller annet lagringsmedium.

Den informasjon som sendes må ha form av «tale, musikk, bilder eller lignende», noe som i praksis omfatter nær sagt enhver slags informasjon som kan omsettes til noe meningsfylt for mennesker.

En utsending av informasjon må mottas av en allmennhet for at sendingen kan sies å være kringkasting. Det er noe uklart hva som ligger i begrepet allmennhet, bl.a. fordi det har skiftende betydning i ulike lovverk. I forhold til kringkastingsloven kan det legges til grunn at utsending av signaler som kun kan mottas av mindre avgrensede grupper ikke er kringkasting. Utsending av signaler som kan mottas av en større og mer uavgrenset gruppe vil kunne være kringkasting dersom de øvrig vilkår er oppfylt. 135

Det kan stilles spørsmål til om man i forhold til vilkåret om en sending til en allmennhet også må tolke inn et vilkår om synkront eller samtidig mottak av sendingene, alternativt om sendinger som sendes sekvensielt skal anses som sendt til en allmennhet dersom en tilstrekkelig stor krets har tilgang til sendingen innen et avgrenset tidsrom. Utvalget har kommet til at det er mest nærliggende å legge til grunn at et samtidighetskritierium må innfortolkes i definisjonen. Dette innebærer at sendinger som brukerne selv bestiller, og der hver utsendelse derfor er adressert til individuelle mottakere, ikke faller inn under definisjonen. Denne fortolkningen innebærer at en rekke brukerinitierte tjenester, som f.eks. VOD og mange Internett-tjenester, ikke er å betrakte som kringkasting. Det kan for øvrig nevnes at en slik fortolkning også er i tråd med Kulturdepartementets egen forståelse av definisjonen. 136

En sending av informasjon er kun kringkasting dersom det er ment at signalene skal sendes til en allmennhet. Dersom dette kun skjer som følge av en teknisk svikt eller annen feiltakelse vil det ikke anses som kringkasting.

Endelig må det foregå en direkte utsending av signaler over radiobølger eller tråd. Med «direkte utsending» menes det at det ikke kan foregå større tidsforsinkelser enn de tidels sekunder som skyldes motstand i kabler m.v.

Lokalkringkasting er i § 1-1 gitt samme definisjon som annen kringkasting, med unntak av at definisjonen her er knyttet opp til utsending innenfor geografisk avgrensede områder.

Reklame er i § 1-1 gitt følgende definisjon: «Med reklame menes enhver form for markedsføring av en vare eller tjeneste mot betaling eller annen form for godtgjøring». Definisjonen omfatter således enhver form for salgsfremmende budskap som sendes med bakgrunn i en økonomisk godtgjørelse enten i form av penger eller andre goder.

Sponsing er definert som «direkte eller indirekte tilskudd til produksjon av kringkastingsprogram gitt av fysisk eller juridisk person som selv ikke er engasjert i produksjon eller kringkasting av slike program».

5.2.5 Markedsadgang

Lovens utgangspunkt er at alle andre enn NRK må ha konsesjon for å drive med kringkasting. Tilsvarende konsesjonsplikt gjelder for opprettelse og drift av anlegg for kringkasting og anlegg for videresending av kringkasting. Konsesjonsinstituttet for drift av kringkasting har blitt brukt for å regulere tilgangen til markedet og til å føre kontroll med markedsaktørene. Konsesjoner skal være tidsavgrensede og tildeles i begrenset utstrekning ut fra to hovedhensyn: knapphet i tilgjengelige sendefrekvenser og at nedslagsfeltet skal være tilstrekkelig til at det kan drives virksomhet på kommersielt grunnlag. Sistnevnte hensyn er særlig blitt vektlagt ved tildeling av konsesjoner for lokalfjernsyn.

Det er i loven ikke tatt inn begrensninger mht. hvilke vilkår myndighetene kan fastsette i konsesjoner. Som redegjort for over har myndighetene i forhold til allmennkringkasterne stilt krav til både innhold og geografisk dekning.

Samtidig og uendret videresending av kringkasting i kabelnett kan skje uten konsesjon eller annen tillatelse fra myndighetene. Kabeleiere er imidlertid pålagt formidlingsplikt av allmennkringkasternes sendinger 137. Videre plikter eierne å foreta undersøkelse av hvilke kringkastingssendinger abonnentene ønsker formidlet i kabelnettet og å gjennomføre abonnentenes valg av sendinger i samsvar med deres prioriteringer.

5.2.6 Innholdsregulering

I kringkastingsloven og kringkastingsforskriften er det nedfelt til dels omfattende reguleringer som på forskjellige måter er bestemmende for innholdet av kringkastingssendinger. Disse reguleringene følger langt på vei av de internasjonale forpliktelser Norge har påtatt seg:

Programkvoter

Riksdekkende kringkastere plikter å avsette minst 50 % av sendeflaten til sending av europeiske verk 138. Dette gjelder den del av sendeflaten som ikke består av nyheter, sport eller underholdningsprogram med konkurransepregede innslag, reklame eller tekst-TV. Videre skal minst 10 % av den samme sendeflate avsettes til sending av europeiske verk produsert av produsenter som er uavhengige av fjernsynsselskapet.

Allmennkringkasterkrav

Som nevnt over i kapittel 5.2.1 er det fastsatt allmennkringkasterkrav for TV2, P4 og lokal-TV-konsesjonærene.

Reklameregler

Kringkastingsloven og kringkastingsforskriften stiller opp flere skranker for mengden reklame i kringkastingssendinger. I lovens § 6-4 er det nedfelt et forbud for NRK til å finansiere sin virksomhet med reklamesendinger. Kulturdepartementet fremmet våren 1999 forslag om at NRK skal tillates å operere med reklame på sin tekst-TV-tjeneste. 139

For reklamefinansierte kringkastere er det tatt inn regler om reklamemengde og reklamens utforming. Etter lovens § 3-1 skal blant annet reklameinnslag samlet ikke overstige 15 % av selskapets daglige sendetid. Videre er det i kringkastingsforskriften § 3-1 fastsatt at reklameinnslag samlet ikke skal utgjøre mer enn 20 % av hver time, det vil si 12 minutter per rullerende time.

Kringkastingsforskriften inneholder enkelte bestemmelser om reklamens innhold og utforming. 140 Språket som benyttes i et reklamebudskap skal som en hovedregel være norsk eller annet språk som benyttes i selskapets egenproduserte programmer. Annet språk vil i denne sammenheng være aktuelt for selskaper som har sendinger på fremmedkulturelle språk eller samisk. Videre er det i forskriftens § 3-4 nedfelt et forbud mot reklameinnslag for visse produkter og budskap. Det er ikke tillatt å sende reklameinnslag som inneholder varemerke eller logo som benyttes i markedsføring av produkt eller tjeneste som det etter norsk regelverk er forbudt å reklamere for, typisk alkohol og tobakk. Det kan heller ikke sendes reklameinnslag for våpen, modeller av våpen eller leketøysutgaver av våpen. Endelig kan det ikke sendes reklameinnslag for livssyn eller politiske budskap. 141 I kringkastingsforskriftens § 3-6 er det dessuten nedfelt et forbud mot reklameinnslag som er rettet mot barn. 142

Sponsing

Dersom en sending er sponset har kringkastingsselskapet både rett og plikt til å foreta sponsoridentifikasjon før og etter sendingen. Nærmere regler for sponsoridentifikasjoner er gitt i kringkastingsforskriftens § 3-10. Her er det bl.a. fastsatt at dersom et program er sponset, skal det opplyses om dette ved inn- og utannonseringen av programmet. Identifisering av den enkelte sponsor kan totalt vare i inntil 10 sekunder. Dersom et program har tre eller flere sponsorer, kan sponsoridentifiseringen totalt utgjøre 30 sekunder. Videre kan identifisering av sponsor ikke inneholde ytterligere informasjon om sponsor.

NRK er underlagt egne regler for sponsing. I disse reglene er det bl.a. fastsatt at NRKs sponseinntekter ikke kan overskride 1 % av selskapet totale inntekter. 143

Tekst-TV

Teknisk sett er tekst-TV-signalene en del av de ordinære kringkastingssignaler og tekst-TV faller inn under definisjonen av kringkasting i lovens § 1-1. Tekst-TV er ikke innholdsmessig definert i lov eller forskrift, men sendinger for fjernsyn som i hovedsak inneholder tekst må anses som tekstfjernsyn. Ved grensetilfeller må det foretas en konkret vurdering av sendingen som helhet. Når det gjelder de innholdsmessige restriksjoner som er beskrevet ovenfor gjelder disse i begrenset grad for tekst-TV. For slike sendinger er det reglene for reklamens innhold som kommer til anvendelse 144.

5.2.7 Prisregulering

Kringkastingsloven inneholder ikke regler for priser for kringkastingssendinger. Størstedelen av kringkastingsprogrammer som sendes fra Norge er gratis, og finansiert ved reklame eller sponsing. NRKs sendinger utgjør et viktig unntak fra dette, ved at alle som har TV plikter å svare for lisensavgift, jf. kringkastingsloven § 8-3. 145

5.2.8 Tilsynsmyndigheter og rådgivende organer

Tilsynsmyndigheter

Kringkastingspolitikken fastsettes av Stortinget mens det er Kongen i statsråd som er det øverste organ for utøvelse av denne politikken. Store deler av den myndighet som tilligger Kongen er delegert til Kulturdepartementet eller Statens medieforvaltning.

Kulturdepartementets viktigste oppgaver er knyttet til regelverkutforming, konsesjonstildeling, utøvelse av eierrollen i NRK, deltakelse i internasjonale fora, samt som klageorgan for avgjørelser truffet av Statens medieforvaltning.

Statens medieforvaltning har som sin hovedoppgave å være forvaltningsorgan for kringkasting og lokalkringkasting, jf. lovens § 2-1. I dette ligger behandling av konsesjonssøknader, tildeling av konsesjoner, tilsyn og kontroll med at regelverket overholdes og iverksettelse av eventuelle sanksjoner ved overtredelser.

Kulturdepartementet har inntil nylig vært eneste konsesjonsmyndighet for riksdekkende kringkastere. For konsesjoner til lokalkringkasting og anleggskonsesjoner er myndigheten delegert til Statens medieforvaltning. Medieforvaltningen er også konsesjonsmyndighet for tildeling av frekvenser i det digitale sendenettet for radio (DAB), noe som innebærer at også denne etaten nå er konsesjonsmyndighet for riksdekkende kringkasting.

Markedsrådet og Forbrukerombudet ble opprettet ved ikrafttredelsen av markedsføringsloven for å føre tilsyn med loven og ivareta forbrukernes interesser. Da det ble tillatt med reklame i kringkastingssendinger ble tilsynet med de regler som innskrenker innholdet i reklamesendingene av hensyn til forbrukerne lagt til disse organene.

Tilsynsorganene har ulike sanksjonsmidler til rådighet dersom et kringkastingsselskap ikke overholder sine forpliktelser. Ved overtredelser kan konsesjon inndras, det kan nedlegges tidsbegrenset forbud mot å sende reklame, gis advarsel eller ilegges overtredelsesgebyr, jf. kringkastingslovens kapittel 10 og forskriftenes kapittel 10.

I tillegg til ovennevnte myndigheter er Eierskapstilsynet pålagt ansvar for å føre tilsyn med eierforholdene bl.a. i kringkastingssektoren, se egen omtale i kapittel 5.9.

Rådgivende organer

Allmennkringkastingsrådet er opprettet for å uttale seg om i hvilken grad allmennkringkasterne oppfyller sine vilkår. Rådet har ingen egne fullmakter og fungerer som et rådgivende organ for Kulturdepartementet.

Kringkastingsrådet har som oppgave å drøfte og uttale seg om hovedlinjer i NRKs virksomhet. Distriktsprogramrådene skal drøfte og uttale seg om programvirksomheten ved NRKs ulike distriktskontorer. Rådenes uttalelser er rådgivende for NRK.

5.2.9 Internasjonale forpliktelser

Fremveksten av internasjonale TV-markeder, særlig påskyndet av satellitt-teknologien og integrasjonsprosessen i EU, har resultert i et relativt omfattende internasjonalt samarbeid på kringkastingsområdet.

Nedenfor gjengis de viktigste forpliktelsene Norge har påtatt seg på området:

EØS-regelverket

Rådsdirektiv 89/552 om samordning av visse bestemmelser om utøvelse av fjernsynsvirksomhet (TV-direktivet) inneholder regler om programinnhold, reklame, sponsing, videresending av fjernsynssendinger i kabel m.v. Direktivet forplikter Norge å sikre at sendinger som omfattes av direktivet fritt kan mottas og videresendes, og skal således sørge for at selskaper i EØS-området gis adgang til å tilby sine tjenester i Norge.

Norge har adgang til å etablere strengere regler for innenlandske selskaper enn de som er nedfelt i direktivet. Norge har i liten grad benyttet seg av denne muligheten, på grunn av hensynet til de norske kringkasternes konkurranseevne.

Ved Europaparlaments- og Rådsdirektiv 97/36/EFer det gjennomført endringer i TV-direktivet. Endringsdirektivet er ikke gjennomført i norsk rett. Kulturdepartementet sendte høsten 1998 ut et høringsnotat med forslag til gjennomføring. I notatet ble det bl.a. foreslått inntatt en hjemmel i kringkastingsloven til å treffe tiltak for at viktige begivenheter, i første rekke sportsbegivenheter, skal sendes i vederlagsfrie kanaler som kan mottas av en betydelig andel av seerne. Videre ble det foreslått at også selvfremmende virksomhet 146 skal omfattes av definisjonen av reklame.

Europaparlaments- og rådsdirektiv 95/47/EF om standarder for overføring av fjernsynsssignalerregulerer sendestandarder for kabel- satellitt- og jordbasert overføring av fjernsynstjenester, herunder særlig det såkalte bredskjermsformatet. Ett siktemål er å hindre at operatører av tilgangskontrollsystemer i dekodere utnytter slike til å begrense konkurransen i markedet for digital-TV. For å oppnå dette stilles det blant annet som krav om at dekodere skal kunne gjengi alle signaler som er kryptert etter den felles europeiske krypteringsmetode, samt at ukrypterte signaler fritt skal kunne passere dekoderen.

Direktivet er ennå ikke gjennomført i norsk rett, men Kulturdepartementet har i Ot.prp.nr. 51 (1998-99) Om lov om standarder ved overføring av fjernsynssignaler fremmet forslag om slik gjennomføring. Forslaget er vedtatt av Odels- og Lagtinget, og loven trer trolig i kraft sommeren 1999.

Rådsdirektiv om samordning av visse bestemmelser om opphavsrett og nærstående rettigheter som får anvendelse på satellittkringkasting og videresending via kabel (93/83/EØF). Direktivets formål er å harmonisere beskyttelsen av vernede verk når det gjelder satellittkringkasting og videresending i kabel. I direktivet er det bl.a. slått fast at opphavsmenn har enerett til å gi tillatelse til tilgjengeliggjøring for allmennheten via satellitt, jf. også hovedregelen i den norske åndsverkloven.

Direktivet åpner videre for kollektiv forvaltning av eneretten («avtalelisens» 147), forutsatt bl.a. at den aktuelle kringkasters sending av signaler foregår simultant via satellitt og jordbundet nett.

Europarådskonvensjonen

Den Europeiske konvensjon av 5. mai 1989 om fjernsyn over landegrensene (Fjernsynskonvensjonen)er ratifisert av Norge. Bestemmelsene i denne konvensjonen er i det vesentlige sammenfallende med de som er nedfelt i TV-direktivet.

Konvensjonen avviker fra TV-direktivet med hensyn til adgangen til å nekte videresending av fjernsynssendinger, og regler for hvilket land som er ansvarlig for sendingenes innhold. I tillegg er det i konvensjonen åpnet for at kringkastere som har sendinger som inneholder reklame rettet mot en annen stat, kan pålegges å følge denne stats regelverk. TV-direktivet anses å ha forrang dersom fjernsynssendinger sendes fra et land som både er tilsluttet EØS og har ratifisert konvensjonen.

5.3 Skjematisk sammenligning

I tabell 5.1 er de materielle bestemmelsene i tele- og kringkastingslovene fremstilt skjematisk, gruppert etter et sett av grunnleggende elementer i lovverkene.

5.4 Regulering av IT-sektoren

5.4.1 Gjeldende lovgivning

I motsetning til tele- og kringkastingssektorene finnes det ingen sektorspesifikk regulering av IT-sektoren eller av Internett. Dette har ført til at Internett ofte har blitt omtalt som et «lovtomt rom». Dette er imidlertid en sannhet med klare modifikasjoner. Internett representerer ikke en fullstendig uregulert arena, men innslaget av særlige reguleringer er utvilsomt mindre enn tilfellet er for tele- og kringkastingssektorene.

Både tele- og kringkastingslovgivningen kommer til anvendelse for enkelte IT-tjenester. Webcasting vil for eksempel falle inn under kringkastingslovens virkeområde, dersom dette dreier seg om tjenester som faller inn under kringkastingsdefinisjonens ordlyd. Tilsvarende vil en rekke Internett-baserte kommunikasjonstjenester falle inn under telelovens definisjon av telekommunikasjon og følgelig reguleres av teleloven. Utvalget vil komme nærmere inn på forholdet mellom tele-/kringkastingslovene og Internett-baserte tjenester i kapittel 7.

I tillegg reguleres IT og internettvirksomhet av den alminnelige lovgivning som konkurranselov, markedsføringslov, straffelov mv. Det finnes dessuten spredte bestemmelser i ulike spesiallover som direkte angår bruk av denne teknologien. Slike bestemmelser finner man eksempelvis i åndsverkloven, straffeloven og personregisterloven.

Internett kan derfor beskrives som et område der de alminnelige samfunnshensyn ikke er søkt ivaretatt gjennom spesifikke lovregler for IT-sektoren eller Internett. Alminnelige samfunnshensyn blir i stedet ivaretatt gjennom anvendelse av generelle lovregler. Når Internett likevel ofte omtales som et lovtomt eller uregulert område, så må dette forstås i sammenheng med at særlige reguleringer mangler og at Internettets globale karakter gjør det problematisk å håndheve nasjonale lovregler.

Fremveksten av elektroniske markeder har bidratt til at det settes søkelys på de rettslige rammebetingelsene på Internett. Handel over Internett reiser mange spørsmål om bl.a. opphavsrett, personvern, sikkerhet, markedsføring, elektroniske kontrakter og regler knyttet til ansvar. Både nasjonalt og internasjonalt pågår det som følge av dette arbeid med å vurdere om gjeldende lovverk er tilpasset eller om det behov for endret eller ny regulering. I kapitlene 5.4.2 og 5.4.3 vil utvalget se nærmere på to aspekter ved Internett der det kan være aktuelt å gjennomføre reguleringer; regulering av innhold og regulering av elektronisk handel.

5.4.2 Regulering av innhold

Det mest kjente forsøket på å regulere Internett ble gjort i USA gjennom tilleggsbestemmelser til «The Commmunications Decency Act» i 1996. Etter disse bestemmelsene ville enhver som ble funnet skyldige i å distribuere uanstendig eller støtende materiale til mindreårige over Internett risikere bøter eller opp til 2 års fengsel. Lovreguleringen var svært kontroversiell fordi den ble oppfattet som et anslag mot ytringsfriheten. Flere organisasjoner anla sak mot myndighetene, for å få prøvet grunnlovsmessigheten av forslaget. Dette resulterte til slutt i at den amerikanske høyesterett kom til at bestemmelsene hadde en utforming som krenket det grunnlovsfestede vern om ytringsfriheten.

EU har valgt en mer forsiktig linje i spørsmålet om regulering av innholdet på Internett. Dette kan sees i sammenheng med problemene med å håndheve absolutte forbudsregler i et globalt nettverk. I tillegg har man tatt konsekvensen av at det i de ulike medlemsland er ulike oppfatninger om hvilke typer innhold som er støtende eller skadelige. EU har dessuten ikke ønsket å innføre regler på ad hoc-basis etter hvert som medlemsland støter på spesielle problemer. EU har derfor valgt å bekjempe spredning av skadelig innhold ved å stimulere til selvregulering. Med skadelig innhold siktes det til tjenester som ut fra ytringsfrihetshensyn ikke bør eller kan forbys, men som det kan være uheldig at enkelte sårbare grupper, typisk mindreårige, får tilgang til. Dette gjelder oftest pornografi og voldsskildringer. 148 Selvregulering innebærer at tjenesteleverandører og brukere (lærere, foreldre) selv må ta ansvar for at mindreårige ikke eksponeres for slikt innhold.

I september 1998 vedtok EU en rekommandasjon om beskyttelse av mindreårige og den menneskelige verdighet i forbindelse med audiovisuelle tjenester og informasjonstjenester. 149 Rekommandasjonen dekker audiovisuelle tjenester og informasjonstjenester som gjøres tilgjengelig for allmennheten, uansett distribusjonsmetode (radio, fjernsyn, Internett mv). Hovedformålet med rekommandasjonen er å trekke opp retningslinjer for medlemslandenes nasjonale lovgivning. Fjernsynsindustrien skal oppmuntres til å utprøve nye digitale metoder for foreldrekontroll. Dette kan gjelde filtreringsprogrammer, personlige koder og merking av visse programtyper. Tjenesteleverandører på Internett skal oppfordres til å utvikle atferdskodekser («etiske regler»). I tillegg inneholder rekommandasjonen spesifiserte retningslinjer for hvilke metoder nasjonale myndigheter bør benytte for å fremme selvregulering.

Videre vedtok EU i januar 1999 en handlingsplan som skal fremme sikrere bruk av Internett. 150 Handlingsplanen har tre hovedmål:

• Oppmuntre industrien og brukerne til å utvikle og ta i bruk systemer for selvregulering og overvåkning av innhold. 151

• Yte finansiell støtte til utvikling av filtreringsverktøy og klassifiseringsmekanismer.

• Drive med opplysningsvirksomhet særlig rettet mot foreldre og lærere.

Handlingsplanen går over fire år og totalbudsjettet er noe over 200 mill NOK.

EU har for tiden til behandling et utkast til en handlingsplan for bekjempelse av barnepornografi på Internett. Forslaget retter seg til medlemslandenes justismyndigheter og knytter blant annet an til behovet for politisamarbeid på dette feltet. Det kan videre nevnes at spørsmålet om bekjemping av ulovlig innhold på nettet er berørt i utkast til nytt direktiv om det rettslige rammeverk for elektronisk handel, jf. nærmere omtale under.

5.4.3 Regulering av elektronisk handel

I mange land, bl.a. i Norge, satses det offensivt for å skape gode rammevilkår for elektronisk handel. Det pågår også et omfattende internasjonalt samarbeid for å etablere gode rammebetingelser for handel over nettet, bl.a. gjennom EU/EØS, OECD og WTO. Internasjonal koordinering av regler og retningslinjer er viktig siden elektronisk handel er grenseoverskridende. Sentrale felles problemstillinger er skatt- og avgiftsspørsmål, forbrukervern, personvern, sikker infrastruktur, standarder etc.

Et hovedanliggende i forbindelse med de gjennomganger av de rettslige rammevilkårene for elektronisk handel som nå pågår, nasjonalt og internasjonalt, er å avklare hvordan gjeldende regler skal tolkes i forhold til elektronisk handel og vurdere om det ligger hindringer i eksisterende lovverk. Det blir også vurdert om det reises nye problemstillinger som ikke håndteres tilstrekkelig av gjeldende lover, og om det i så fall kan være behov for ny regulering.

De rettslige og politiske utfordringene i forhold til elektronisk handel er knyttet til utvikling av spilleregler for den elektronisk markedsplassen og bestemmelser som bygger tillit og tiltro. Dette reiser spørsmål bl.a. om forbrukervern og personvern, herunder om elektronisk markedsføring, -avtaleslutning, -betaling, -levering, om det finnes formkrav i lov og regelverk som hindrer elektronisk informasjon og kommunikasjon, elektronisk signatur etc.

I Norge har Regjeringen nettopp lagt frem en stortingsmelding om elektronisk handel, der rettslige rammebetingelser drøftes. 152 For enkelte områder gis det i meldingen avklaringer mht. rettslige rammebetingelser, mens det for de fleste områder pekes på at det er satt i gang arbeide med revisjon, eller vil være behov for revisjon, av gjeldende lover. Regjeringen legger opp til at nødvendige rettslige rammebetingelser for elektronisk handel skal oppdateres og gjennomføres parallelt med prosessene i EU.

EU har som siktemål å oppnå vekst i det europeiske elektroniske markedet. I en meddelelse fra EU-kommisjonen fra april 1997 heter det at et harmonisert rettslig rammeverk i Europa for elektronisk handel skal være på plass innen år 2000. 153 Det er tatt initiativ på mange områder for å få til dette, hvorav en del allerede er gjennomført eller er i ferd med å bli gjennomført i norsk lovgivning. 154

Forslaget til direktiv om visse rettslige aspekter ved elektronisk handel av 18. november 1998 (COM (98) 586) bygger på og viderefører disse og andre initiativ. Bakgrunnen for utkastet er den usikkerhet som knytter seg til flere områder om hvordan eksisterende lovgivning skal anvendes på nettbaserte tjenester. Utkastet er foreløpig kun et forslag, og det har vært en god del diskusjoner om enkelte av de bestemmelser som foreslås. Utkastet til direktiv inneholder imidlertid bestemmelser som, dersom de blir vedtatt, gir grunnlag for endringsbehov i norsk lovgivning. Utkastet tar spesielt for seg fire områder der det er usikkerhet om rammebetingelsene i dag:

• Etablering av tjenesteytere av informasjonssamfunnstjenester.Utkastet fremhever som et hovedprinsipp at det ikke skal kreves forhåndsgodkjenning av det som kalles tilbydere av informasjonssamfunnstjenester («information society service providers»), dvs. at det skal være fri etableringsrett. 155 En annen sentral bestemmelse er en lovvalgsklausul som angir prinsippet om at lovligheten av en informasjonssamfunnstjeneste (med visse unntak) bestemmes av senderlandets rett. Utgangspunktet er i hvilket land tjenestetilbyder er etablert, slik at alternative tilknytningspunkter som f.eks. geografisk lokalisering av en tjenermaskin forkastes. Etableringslandet er forpliktet til å sikre at tjenesten er i henhold til nasjonal rett, mens andre medlemsland forpliktes til ikke å begrense adgangen til å tilby tjenesten fra etableringslandet til medlemslandet.

• Forretningsmessige meddelelser, dvs. meddelelser som har som formål å reklamere for varer, tjenester, selskaper, organisasjoner eller personer som driver næringsvirksomhet. Utkastet inneholder bl.a. bestemmelser om krav til innholdet i slike meddelelser og at meddelelser uten forespørsel (dvs. direkte reklame) skal merkes.

• Elektroniske kontrakter. Forslaget tar bl.a. sikte på (med visse unntak) å pålegge medlemslandene å tilpasse lovgivningen slik at man kan slutte gyldige avtaler ved datamaskinbaserte systemer f.eks. over nettet.

• Ansvar for mellomledd. Utkastet skisserer bl.a. kriterier for hvilket ansvar (både mht. erstatnings- og straffeansvar) mellommenn eller formidlere pådrar seg i forbindelse med spredning av ulovlig innhold på Internett. Dette er et kontroversielt tema. Det er gitt en nærmere omtale og drøfting av utkastets forslag på dette området i kapittel 8.3.3.

5.5 Grunnloven og Den Europeiske Menneskerettighetskonvensjonen

En rekke av de spesiallover som regulerer informasjons- og kommunikasjonstjenester inneholder bestemmelser om tjenestenes innhold eller karakter. Slike reguleringer må ikke stride mot Grunnlovens bestemmelser om ytringsfrihet eller mot bestemmelser i internasjonale konvensjoner som Norge har tiltrådt. Sagt på en annen måte angir Grunnloven og internasjonale konvensjoner yttergrensene for en regulering av innholdet av IK-tjenester. Det kan derfor være hensiktsmessig å gjengi hovedelementene i den beskyttelse av ytringsfriheten som ligger i Grunnloven og internasjonale konvensjoner. 156

Ytringsfriheten er primært vernet gjennom Grunnloven § 100 og Den Europeiske Menneskerettighetskonvensjonen art 10 (EMK). Grunnloven § 100 har følgende ordlyd:

«Trykkefrihed bør finde Sted. Ingen kan straffes for noget Skrift, af hvad Indhold det end maatte være, som han har ladet trykke eller udgive, medmindre han forsætligen og aapenbare har enten selv vist, eller tilskyndet Andre til, Ulydighed mod Lovene, Ringeagt mod Religionen, Sædelighed eller de konstitutionelle Magter, Modstand mod disses Befalinger, eller fremført falske og ærekrænkende Beskyldninger mod Nogen. Frimodige Ytringer, om Statsstyrelsen og hvilkensomhelst anden Gjenstand, ere Enhver tilladte.»

Grunnloven § 100 første punktum om at «Trykkefrihet bør finde sted», innebærer et vern for den formelle ytringsfrihet, det vil si et vern mot forhåndssensur av trykte medier. Grunnloven § 100 andre og tredje punktum gir et vern for den materielle ytringsfrihet, dvs. retten til å ytre seg fritt uten senere å bli stilt til ansvar for det. Etter annet punktum er hovedregelen at alle kan ytre seg fritt. Samtidig er det oppregnet en rekke unntak fra denne. Opplistingen av unntak kan ikke leses som uttømmende. 157 Tredje punktum gjelder uansett om ytringer fremsettes skriftlig og muntlig, og dekker følgelig alle former for informasjons- og kommunikasjonstjenester.

Det følger av det som er sagt over, at man ved fastlegging av den materielle ytringsfrihet må foreta en avveining mellom hensynet til ytringsfriheten og hensynet til andre samfunnsmessige hensyn. Grunnloven § 100 annet punktum gir en åpning for myndighetene til å innføre begrensninger i ytringsfriheten. Det er samtidig uklart i hvilken grad annet punktum setter materielle grenser for hvor langt lovgiver kan gå i denne retning. Bestemmelsen i tredje punktum må forstås som at lovgiver må være tilbakeholden i så måte. Dette ble også understreket av Høyesteretts flertall i omtalen av § 100 i Kjuus-saken 158:

«Men Grunnloven § 100 har tradisjonelt ikke vært forstått slik at enhver ytring på det politiske området - uansett realitet og form - reservasjonsløst skal være straffri. Dette er kommet til uttrykk gjennom begrensningene i § 100 annet punktum og er lagt til grunn i rettspraksis. Lovgiver har en viss adgang til, gjennom en avveining av hensynet til ytringsfriheten mot hensynet til andre beskyttelsesverdige interesser, å gjøre begrensninger i ytringsfriheten. Men nettopp fordi vi befinner oss i kjerneområdet for ytringsfriheten, vil adgangen til å beskjære denne være meget begrenset.»

Høyesteretts flertall uttalte deretter at Grunnloven § 100 er en gammel bestemmelse og at det kan være behov for å revurdere bestemmelsen i lys av samfunnsutviklingen. Ytringsfrihetskommisjonen har fått i oppdrag nettopp å foreta en slik gjennomgang. Kommisjonen skal etter planen fremlegge sin utredning høsten 1999.

Ved fastleggingen av grensen for hva slags ytringer lovgiver kan forby uten å komme i konflikt med Grunnloven § 100 vil som nevnt også Norges internasjonale forpliktelser med hensyn til vern av ytringsfriheten spille inn. Dette gjelder i første rekke Den Europeiske Menneskerettighetskonvensjon (EMK) slik denne er fortolket av Menneskerettighetsdomstolen. 159

I EMK art. 10 (1) er det blant annet fastslått at enhver har rett til ytringsfrihet. Denne rettighet skal omfatte frihet til å ha meninger og til å motta eller meddele opplysninger eller idéer uten inngrep fra offentlige myndigheter. Samtidig slås det fast at denne retten ikke er til hinder for at myndighetene krever lisensiering av kringkasting, fjernsyn eller kinoforetak.

EMK art. 10 (2) åpner for at utøvelsen av ytringsfriheten kan underlegges visse formregler, innskrenkninger eller straffer. Slike begrensninger må skje i lovs form og være begrunnet utfra hensynet til nasjonal sikkerhet, territorial integritet, for å forebygge uorden og kriminalitet, for å beskytte helse og moral mv.

Menneskerettighetskonvensjonen skal ha forrang i tilfeller av motstrid med nasjonal rett. I Ot.prp.nr. 3 (1998-99) Om lov om styrking av menneskerettighetene i norsk rett fremmet Justisdepartementet forslag om at konvensjonen blir innlemmet i norsk rett. Stortinget fattet 13. april 1999 vedtak om dette. 160 Loven er nå satt i kraft.

5.6 Straffeloven og bestemmelsene i prosesslovgivningen om kildevernet

Straffelovens bestemmelser gjelder generelt også for handlinger som utføres ved telekommunikasjon, kringkasting, Internett eller andre medier. En ærekrenkelse er således like straffbar om den er fremsatt under en kringkastingssending som om den er fremsatt på Internett, såfremt de øvrige straffbarhetsvilkår er oppfylt. I omtalen av straffeloven vil vi avgrense oss til å omtale de bestemmelser som har størst relevans for konvergensproblematikken. Dette gjelder bestemmelser i straffeloven som er teknologi- eller mediespesifikke, og der utviskingen av grenselinjene mellom ulike medier og sektorer kan få betydning for straffelovens praktiske tillempning.

Redaktøransvar

Straffeloven § 431 regulerer straffeansvaret for redaktør eller person i tilsvarende stilling dersom kringkastingssendingen eller det trykte mediet har et straffbart innhold, eksempelvis inneholder ærekrenkelser. Straffelovens § 431 har følgende ordlyd:

«Redaktøren av et blad eller tidsskrift straffes med bøter eller fengsel inntil 3 måneder såfremt bladet eller tidsskriftet offentliggjør noe som ville ha pådradd redaktøren ansvar etter noen annen straffebestemmelse dersom han hadde kjent til innholdet. Dog er han straffri såfremt han godtgjør at det ikke kan legges ham noe til last med hensyn til kontroll med innholdet av skriftet eller tilsyn med eller rettledning eller instruks for hans stedfortreder, medarbeidere eller underordnede.

I gjentagelsestilfelle eller når det foreligger særdeles skjerpende omstendigheter, kan fengsel inntil 6 måneder anvendes. Det kan dog ikke ilegges strengere straff enn etter den lovbestemmelse som ville ha vært anvendelig om redaktøren hadde kjent innholdet.

Ved offentliggjøring gjennom kringkastingssending får disse bestemmelser tilsvarende anvendelse for kringkastingssjef, programdirektør og ansvarlig leder for programavdeling eller distriktskontor.»

I straffeloven § 436 er begrepet redaktør definert:

«Ved redaktør av et blad eller et tidsskrift forstås i dette kapitel den som treffer avgjørelse om skriftets innhold eller om den del av dette, enten han betegnes som redaktør eller som utgiver eller på annen måte.»

Det er noe uklart på hvilken måte redaktøransvaret kommer til anvendelse for Internett-baserte tjenester. Enkelte slike tjenester vil falle inn under kringkastingsdefinisjonen i kringkastingsloven. I så fall er det sannsynlig at straffeloven § 431 også kommer til anvendelse. 161 En del Internett-tjenester vil muligens også kunne defineres inn under begrepet «blad eller tidsskrift». Redaktøransvaret er knyttet til «blad eller tidsskrift» som omfattes av vilkåret «trykt skrift» i straffeloven § 10. 162 Dersom en av brukerne av slike tjenester kan ta utskrift fra Internett vil dette kunne være «trykt skrift» i straffelovens forstand. Dersom tjenestene i tillegg forutsetter en redaktørfunksjon, slik f.eks. Nettavisen gjør, vil redaktøransvaret kunne gjelde for slike tjenester. Dette synspunktet er omstridt, men dersom det legges til grunn vil det innebære at straffeloven 431 om redaktøransvar kommer til anvendelse for den som innehar redaktørfunksjonen for slike Internett-tjenester.

Teletorgtjenester kan ikke skrives ut og kan således ikke anses som trykt skrift. Redaktør av slike tjenester omfattes følgelig ikke av straffelovens bestemmelse om redaktøransvar med hensyn til tjenestens innhold. Innholdet av teletorgtjenester er imidlertid regulert i egen forskrift til teleloven.

Medvirkningsansvar.

Medvirkning til en straffbar handling kan være straffbart. Ved telekommunikasjonsvirksomhet og tilbud av Internett- og kringkastingstjenester vil det alltid være én eller flere som medvirker til en straffbar handling. Dette vil gjelde det tekniske personell som er nødvendig for at den aktuelle straffbare melding skal kunne fremsettes. I noen straffebud er det særskilt angitt om medvirkning kan straffes. Dette er gjort i straffelovens bestemmelser om ærekrenkelser. I straffeloven § 254 er det spesielt angitt at den som bare har deltatt ved teknisk framstilling eller distribusjon av «skriftet» ikke har ansvar for ærekrenkelser, og at «tilsvarende gjelder for kringkastingssending». Av dette følger at den som medvirker i den tekniske produksjon av kringkastingssending, eller som teknisk bidrar med lagring eller formidling av en Internettjeneste, ikke kan straffes for eventuelle ærekrenkelser som fremsettes. Tilsvarende fritak foreligger ikke med hensyn til tekniske bidrag til straffbar ærekrenkelse gjennom en teletjeneste.

I andre bestemmelser om straffbare ytringer i straffeloven er det ikke angitt om eller på hvilken måte medvirkning er straffbart. Eventuell straffbarhet for medvirkning vil følgelig måtte bero på en konkret tolkning av straffebudet. Mye taler for at domstolene vil være tilbakeholdne med å pålegge straffeansvar for medvirkning, særlig i de tilfeller hvor medvirkeren har hatt en klart underordnet rolle i forhold til den straffbare handlingen. Det vises for øvrig til omtalen av EUs utkast til direktiv om elektronisk handel som ble omtalt i kapittel 5.4 over. 163

Straffeloven inneholder også bestemmelser som regulerer spørsmål knyttet til datasikkerhet i elektroniske nett. Straffeloven § 145 annet ledd innebærer straffeansvar for den som gjør seg skyldig i å «bryte en beskyttelse eller på lignende måte uberettiget skaffer seg adgang til data eller programutrustning». I straffeloven § 262 er det tatt inn en bestemmelse om straffeansvar for den som bryter en beskyttelse eller på lignende måte rettsstridig skaffer seg selv eller andre vinning ved å få tilgang til fjernsyns- eller radiosignaler. Straffeloven § 393 innebærer straffeansvar for den som «bruger eller forføier over Løsøregjenstand, der tilhører en anden, saaledes at den berettigede derved paaføres Tab eller Uleilighed». Disse bestemmelsene kan komme til anvendelse overfor «hackere» som urettmessig skaffer seg tilgang til lukkede datanettverk. 164

Det kan også nevnes at EU nylig har vedtatt et direktiv om beskyttelse av kodede tjenester. 165 Direktivet skal sikre rettslig beskyttelse av kringkastings- og informasjonstjenester hvor vederlaget avhenger av systemer for tilgangskontroll. Direktivet innebærer en harmonisering av medlemslandenes bestemmelser om tiltak mot ulovlig virksomhet som gir tilgang til kodede tjenester.

Prosesslovgivningens bestemmelser om kildevern

Tvistemålsloven og straffeprosessloven inneholder i henholdsvis § 209a og § 125 bestemmelser som gir redaktør av trykt skrift rett til å nekte å svare på spørsmål om hvem som er forfatter til en artikkel eller melding i skriftet, eller hjemmelsmann for opplysninger i det, eller til andre opplysinger som er betrodd redaktøren til bruk for hans virksomhet. Samme rett har også andre som har fått kjennskap til forfatteren eller hjemmelsmannen gjennom sitt arbeid for vedkommende forlag, redaksjon, pressebyrå eller trykkeri. 166 Det er våren 1999 vedtatt en endring i disse bestemmelsene som åpner for å pålegge opplysninger gitt «når vektige samfunnsinteresser taler for det og det er av vesentlig betydning for sakens opplysning». Endringsloven er foreløpig ikke sanksjonert.

Bestemmelsene er i sin utforming ikke teknologi-nøytrale, og det kan være usikkert om bevisfritaksregelen får anvendelse for Internett-baserte tjenester som f.eks. Nettavisen.

5.7 Lov om film og videogram

Gjeldende lov om film og videogram av 15. mai 1987 nr. 21 erstattet filmloven av 1913 samt lov om merking og registrering av videogrammer m.m. av 21. juni 1985. Bakgrunnen for den nye loven var bl.a. at filmloven av 1913 på flere områder var blitt gammeldags som følge av den teknologiske utviklingen innenfor området film og videogram.

Film- og videogramlovens virkeområde er «framsyning og omsetning av film og videogram i næring», jf. § 1. Loven etablerer et system for kontroll med framvisning og omsetning av film eller videogram i næring. Hensikten er først og fremst å hindre at filmer eller videogrammer som er ulovlige på grunn av voldelige eller pornografiske skildringer blir vist eller omsatt på det norske markedet.

Film er i loven definert som «fotografiske eller teikna bilete som er sette saman på ein slik måte at dei lagar ei levande rørsle». Videogram er definert som «eit elektronisk signal for lagring og attgiving av levande bilete som er skrive inn på eit medium eller ein informasjonsberar». I Ot.prp.nr. 78 (1996-97) er det slått fast at loven i utgangspunktet dekker alle former for lagring av levende bilder, dvs. også laserplater, CD-rom og andre medium som har stor nok lagringskapasitet til film. Data- og TV-spill omfattes imidlertid ikke av loven, fordi slike spill krever en så aktiv medvirkning fra brukeren at det ikke er naturlig å oppfatte dem som videogram.

Med «framsyning og omsetning ... i næring» menes framvisning og omsetning innenfor virksomhet som har et økonomisk siktemål. Det er ikke avgjørende om virksomheten går med overskudd eller tap, eller om framvisningen/omsetningen er virksomhetens hovedbeskjeftigelse.

Både for framvisning og omsetning av film eller videogram i næring gjelder et krav om kommunal konsesjon. I forbindelse med en lovendring i mai 1998 ble kommunenes adgang til å knytte vilkår til konsesjoner for omsetning av videogram begrenset. Etter endringen kan kommunene kun stille krav om bredde i utvalget ved utleie av videogram.

All film som skal vises i næring må i tillegg forhåndskontrolleres og gis aldersgrenser av Statens filmtilsyn. Filmtilsynet kan ikke godkjenne film som «strir mot lov eller krenkjer sømd eller verkar forråande eller moralsk nedbrytande». I forbindelse med lovendringen i mai 1998 ble uttrykket «strir mot lov» tatt ut og uttrykket «forråande eller moralsk nedbrytande» ble erstattet med en henvisning til straffelovens § 382. Begrepet «krenkjer sømd» er antatt å være noe strengere enn straffelovens § 211 om ulovlig pornografi.

Videogram som skal omsettes i næring må på forhånd være registrert i Videogramregisteret og merket, enten med et klistremerke utstedt av Statens filmtilsyn eller med et merke trykt direkte på omslaget etter tillatelse fra Filmtilsynet. Ved lovendringen i mai 1998 ble det, først og fremst av hensyn til kontroll og innkreving av avgifter fra distributører i andre EØS-land, forutsatt at adgangen til selv å trykke merker skal falle bort.

Kontrollordningene for film og videogram forvaltes av Statens filmtilsyn. For film som skal vises i næring gjelder som nevnt et obligatorisk krav om forhåndskontroll. I forhold til videogram som skal omsettes i næring har Statens filmtilsyn en hjemmel til å vurdere videogrammet dersom de opplysningene som blir avgitt i forbindelse med registreringen reiser tvil om lovligheten av innholdet. Videogram med ulovlig innhold kan ikke registreres og dermed heller ikke omsettes lovlig. Distributør av ulovlige videogram kan straffes etter § 14 i loven og kan dessuten suspenderes fra registeret.

5.8 Konkurranseloven og konkurransereglene i EØS-avtalen

5.8.1 Konkurranseloven

Lov av 11. juni 1993 nr. 65 om konkurranse i ervervsvirksomhet (konkurranseloven) avløste Prisloven av 1953. Samtidig ble Prisdirektoratet og Statens Pristilsyn nedlagt og erstattet av en ny etat, Konkurransetilsynet. Konkurranselovens formål er å sørge for effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for virksom konkurranse, jf. § 1-1.

Lovens saklige virkeområde er ervervsvirksomhet av enhver art. Dette innebærer at konkurranseloven kommer til full anvendelse for informasjons- og kommunikasjonstjenester. Forholdet til annen særlovgivning er omtalt konkret i forarbeidene til konkurranseloven. 167 Det fremgår her at fullmaktene i konkurranseloven og fullmaktene i andre lover skal være likestilte, med mindre vedkommende lov uttrykkelig bestemmer eller forutsetter at fullmaktene skal ha fortrinnsrett. Om vedkommende lov skulle være mer spesiell eller nyere enn konkurranseloven vil følgelig være uten betydning. Kongen kan imidlertid gi bestemmelser om den innbyrdes avgrensning av ulike myndigheters virkeområde.

I de fleste tilfeller vil det være uproblematisk at konkurranseloven er sideordnet annen særlovgivning, fordi særlovene som regel har andre formål enn konkurranseloven. I forhold til teleloven reiser dette imidlertid særlige problemstillinger. Dette skyldes at det i formålsparagrafen til teleloven er fastsatt at loven bl.a. også skal fremme effektiv bruk av ressursene gjennom virksom konkurranse. Følgelig har både tele- og konkurransemyndighetene ansvar for tilsynet med konkurransen i telesektoren. For å sikre en hensiktsmessig myndighetsorganisering har det som nevnt tidligere blitt utarbeidet et sett av retningslinjer som skal regulere det praktiske samarbeidet mellom Post- og teletilsynet og Konkurransetilsynet. 168

Konkurranselovens materielle bestemmelser kan grovt deles inn i forbudsbestemmelser og inngrepsbestemmelser. 169 Forbudsbestemmelsene omfatter enkelte former for markedsmessig atferd som vanligvis virker konkurransebegrensende. Dette gjelder atferd der konkurrenter begrenser konkurransen seg i mellom ved å inngå avtaler om prissamarbeid, anbudssamarbeid eller markedsdeling. Forbudet om prissamarbeid innebærer at det er ulovlig for bedrifter å inngå avtaler eller forståelser om hvilke priser de skal kreve for sine produkter eller tjenester. Forbudet mot anbudssamarbeid gjelder ethvert samarbeid mellom bedrifter om anbud. Markedsdelingsforbudet gjør at det ikke er tillatt for bedrifter å inngå avtaler om å fordele geografiske salgsområder eller produktmarkeder seg i mellom. Felles for de tre forbudene er at de bare gjelder samarbeid om salg. Innkjøpssamarbeid er følgelig tillatt etter norsk konkurranserett.

Konkurransetilsynet kan etter søknad innvilge dispensasjon fra forbudsbestemmelsene, jf. lovens § 3-9. Det er gitt et stort antall slike dispensasjoner. Den vanligste begrunnelsen for å innvilge dispensasjonssøknader er at samarbeidet styrker konkurransen i markedene f.eks. gjennom felles tilbudsaktivitet eller representerer kostnadsbesparelser for deltakerne, samtidig som de deltakende bedrifter samlet ikke har en posisjon som gjør det mulig for dem å utøve markedsmakt.

Lovens § 3-10 gir tilsynet hjemmel til å gripe inn overfor konkurranseskadelig atferd. Dette gjelder atferd som i utgangspunktet ikke er rammet av noe forbud i loven, men som under gitte betingelser kan ha skadelige virkninger for konkurransen. Dette kan gjelde bedrifter som utnytter og misbruker en dominerende markedsposisjon til å begrense konkurransen. Innen IKT-sektorene kan dette f.eks. dreie seg om en aktør som eier et nett for distribusjon av teletjenester. Dersom konkurrerende teletjenesteleverandører er avhengige av å kunne bruke et slikt nett, vil netteier i praksis kunne blokkere konkurrentenes markedsadgang. Tilsvarende kan inngrepsadgangen brukes mot kringkastere som markedsfører proprietære dekodere som begrenser konkurrentenes mulighet til å nå frem til seerne med sine sendinger.

Inngrepsfullmakten i § 3-10 er svært åpen ved at den hjemler inngrep mot alle former for handlinger, vilkår eller avtaler som «har til formål, virkning eller er egnet til å begrense konkurransen» i strid med formålet for loven. Den praktiske konsekvens av dette er at konkurranseloven i prinsippet kan ivareta mange av de samme reguleringsfunksjoner som i dag håndteres av Post- og teletilsynet med hjemmel i teleloven.

Lovens § 3-11 inneholder en hjemmel til å gripe inn overfor bedriftserverv som fører til, eller forsterker, en vesentlig begrensning av konkurransen i strid med lovens formål. Tilsynet har publisert retningslinjer for hvordan inngrepsfullmaktene vil bli praktisert. Hensikten med disse retningslinjene er i første rekke å gjøre tilsynets håndhevingspraksis mest mulig kjent og forutsigbar for markedsaktørene, samt å invitere til offentlig debatt omkring tilsynets praksis. 170

I de siste par årene har Konkurransetilsynet gjennomført en rekke vurderinger av de konkurransemessige virkninger av samarbeidsavtaler og fusjoner i IKT-markedene. I 1997 varslet tilsynet Telenor Mobil AS om at det vurderte å forby selskapet å utnytte informasjon om sine NMT-kunder til markedsføring og salg av GSM abonnenter, med mindre konkurrerende mobiloperatører fikk tilgang til den samme informasjon. Tilsynet unnlot å gjennomføre inngrepet fordi Telenor Mobil garanterte for at man for fremtiden ikke ville utnytte sin NMT-database for aktivt salg og markedsføring av GSM. I 1997 vurderte tilsynet også TV2s kjøp av aksjer i TVNorge. I dette tilfellet kom man til at lovens kriterium for inngrep ikke var oppfylt. Samme år stilte tilsynet en rekke vilkår for å godkjenne Schibsted Netts og Telenors felles Internettsatsing. Disse vilkårene gikk blant annet ut på at Scandinavian Online (SOL) måtte gi alle internett-brukere og alle aksessleverandører tilgang til SOLs portal på ikke-diskriminerende vilkår. I mars 1999 fattet tilsynet vedtak om å gripe inn overfor en avtale mellom TV2 og Canal Digital Norge som blant annet gir Canal Digital eksklusiv rett til å distribuere TV2 over satellitt. 171

I henhold til lovens § 2-2 d er det én av konkurransetilsynets oppgaver å påpeke konkurransemessige virkninger av offentlige tiltak. I de senere år har dette vært en oppgave som tilsynet har prioritert. Man har særlig valgt å fokusere på markeder som har befunnet seg i en omreguleringsfase, som tele- og kraftmarkedene.

Konkurranselovens formålsparagraf innebærer at inngrepsfullmaktene ikke kan brukes til å fremme andre hensyn enn effektiv ressursbruk. I en del tilfeller vil det være et sammenfall mellom konkurransemessige og for eksempel kulturpolitiske hensyn. I andre tilfeller kan slike hensyn stå i motstrid. I tilfeller av motstrid er det forutsatt at klagebehandlingen i departementet sikrer at ulike samfunnsmessige hensyn balanseres mot hverandre. 172

Konkurransetilsynet er underlagt Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Departementet har full instruksjonsmyndighet overfor tilsynet og er klageinstans for tilsynets enkeltvedtak. På dette punktet skiller den norske organiseringen seg fra den man finner i mange andre land, der konkurransemyndighetene ofte har en uavhengig status i forhold til de politiske myndigheter.

5.8.2 EØS-avtalens konkurranseregler

Formålet med EØS-avtalens konkurranseregler er å fremme en balansert styrking av handel og økonomiske forbindelser mellom avtalepartene med bl.a. like konkurransevilkår for aktører innen hele EØS-området. Konkurransereglene er samlet i art. 53 til 63. De sentrale konkurranserettslige regler er art. 53 og 54, som tilsvarer art. 85 og 86 i Romatraktaten. Avtalens art. 53 inneholder et generelt forbud mot avtaler eller samordnet praksis som har til formål eller virkning å begrense konkurransen. Art. 54 forbyr utilbørlig utnyttelse av markedsmakt. I utgangspunktet gjelder art. 53 og 54 i EØS-avtalen parallelt med nasjonale regler. Kompetansefordelingen mellom nasjonale myndigheter og EØS-myndighetene i saker etter disse artikler er ikke regulert i EØS-avtalen. Etter EØS-lovens § 2 skal imidlertid EØS-avtalens regler i tilfelle konflikt gå foran nasjonale bestemmelser som regulerer samme forhold. 173

Foretakssammenslutninger (fusjoner) er regulert i art. 57. Denne bestemmelsen kommer bare til anvendelse på foretakssammenslutninger som har fellesskaps- eller EFTA-dimensjon. Regelens anvendelse bestemmes på basis av opplysninger om de involverte aktørenes omsetningstall i ulike geografiske områder. Dersom sammenslutningen har fellesskaps- eller EFTA- dimensjon skal saken behandles av en av EØS-myndighetene. 174

EØS-avtalens art. 59 gjelder offentlige foretak eller foretak som er gitt særlige eller eksklusive rettigheter. Dette vil kunne gjelde selskaper som NRK og tele- og kringkastingsselskap som har fått konsesjon eller enerett. I forhold til slike foretak er Norge forpliktet til å avholde seg fra å treffe eller opprettholde tiltak som strider mot avtalens konkurranseregler (EØS art. 53 - 63). EØS art. 61-63 inneholder regler for statsstøtte.

EØS-reglene får bare anvendelse for tilfeller av grenseoverskridende karakter, dvs. enkeltsaker som har betydning for samhandelen mellom to eller flere EØS-land. EØS-reglene håndheves av EFTAs overvåkningsorgan (ESA) og EU-kommisjonen. Kompetansefordelingen mellom ESA og EU-kommisjonen er regulert i avtalens art. 56 og 57. Også i disse bestemmelsene er hovedregelen at kompetansefordeling fastsettes utfra de involverte aktørers omsetningstall i ulike geografiske områder. Tatt i betraktning EFTAs nåværende sammensetning av medlemmer følger det mer eller mindre automatisk av disse reglene at EU-kommisjonen har den formelle kompetanse i det store flertall av saker som behandles etter EØS-avtalens konkurranseregler. Den praktiske konsekvens av dette er at saker som har stor betydning for nasjonale markeder, men som også har klare internasjonale aspekter, behandles etter EØS-regelverket. Fusjonen mellom Telia og Telenor er eksempel på en slik sak.

5.9 Regulering av medieeierskap

På grunn av medienes særlige rolle som kritisk korrektiv til myndighetene og rettsapparatet og som bærere av samfunnsdebatten har det over mange år vært et uttalt mål for norske myndigheter å sikre et visst mangfold av uavhengige medieeiere. Pressestøtteordningen har indirekte bidratt til dette som et virkemiddel for å bevare en differensiert pressestruktur. I tillegg har myndighetene innført direkte reguleringer av medieeierskap. Eierskap er i dag regulert på tre ulike måter:

Lov av 13. juni 1997 nr. 53 om tilsyn med erverv innen dagspresse og kringkasting (eierskapsloven)

Etter loven kan et nyetablert tilsynsorgan, Eierskapstilsynet, gripe inn overfor erverv av medieforetak innen dagspresse og kringkasting dersom dette er nødvendig for å sikre målet om mediemangfold.

Kringkastingsforskriften.

I forskriften til kringkastingsloven er tatt inn en rekke bestemmelser om eierskap i lokalkringkasting.

Konsesjonsvilkår.

Det er tatt inn bestemmelser om eierskap som vilkår i konsesjonene for P4 og TV2.

5.9.1 Eierskapsloven

Loven har til formål å fremme ytringsfrihet, de reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud, jf. lovens § 1. Loven trådte i kraft 1. januar 1999. Eierskapstilsynet kan gripe inn overfor erverv av mediebedrifter, dersom slike erverv fører til at erververen alene, eller i samarbeid med andre, får en betydelig eierstilling i mediemarkedet nasjonalt, regionalt eller lokalt. I tillegg må denne betydelige eierposisjonen stride mot formålet i § 1.

Lovens saklige virkeområde er avgrenset til de sentrale meningsbærende medier som dagspresse, radio og fjernsyn. Elektroniske medier er ikke omfattet av inngrepshjemmelen. Bakgrunnen for at loven ble avgrenset i forhold til elektroniske medier var at man på daværende tidspunkt ikke vurderte disse mediene som tilstrekkelig viktige for samfunnets meningsdannelse. Det ble samtidig tatt inn en adgang i loven for Kongen til å utvide lovens virkeområde, slik at den om nødvendig kan komme til anvendelse også for andre medier enn dagspresse og kringkasting 175.

Lovens inngrepskriterium er som nevnt knyttet opp til at erverver oppnår en betydelig eierposisjon i mediemarkedene. I forarbeidene til loven er det angitt nærmere hva som skal legges i begrepet betydelig eierstilling. 176 Her uttales det blant annet at inngrepskriteriet normalt vil være oppfylt dersom erverver kontrollerer mer enn 1/3 av dagspresseopplaget, eller dersom et erverv innebærer krysseierskap mellom to aktører som begge kontrollerer mer enn 10 % av dette opplaget. Den praktiske implikasjon av dette er at det vil være vanskelig for Eierskapstilsynet å akseptere at Schibsted kjøper seg videre opp i norsk presse eller å godta erverv som involverer krysseierskap mellom Schibsted, Orkla eller A-pressen. 177 Også for erverv som involverer kringkastingsforetak eller som gir en enkelt aktør en dominerende posisjon på lokale markeder kan inngrepskriteriet være oppfylt, men dette fordrer en nærmere vurdering.

Det andre vilkåret i inngrepshjemmelen er at ervervet også strider mot lovens formålsbestemmelse. Bakgrunnen for dette elementet er at det kan tenkes tilfeller der et erverv fører til at erververne oppnår en betydelig eierposisjon, men at dette likevel er forenlig med lovens formål. Dette vil være aktuelt dersom ervervet gjelder et medieforetak som ikke vil være i stand til å drive videre uten endringer på eiersiden.

Eierskapstilsynet er organisert som et uavhengig forvaltningsorgan. Tilsynets vedtak kan påklages til en særskilt klagenemnd. Kulturdepartementets instruksjonsmyndighet i enkeltsaker er avskåret i forhold til både tilsynets og klagenemndas vedtak. Bakgrunnen for at denne løsningen ble valgt var prinsippet om at nyhetsformidlingen og den offentlige debatt i minst mulig grad skal kunne påvirkes av offentlig myndighetsutøvelse.

5.9.2 Særlige eierskapsregler for kringkasting

Kringkastingsforskriften § 7-11 inneholder en del bestemmelser om eierforhold i lokalkringkasting. Her er det blant annet fastsatt at ingen kan dekke mer enn en tredjedel av det nasjonale markedet for henholdsvis lokalradio og lokalfjernsyn. Kabelselskap i et konsesjonsområde kan ikke ha egen konsesjon for kringkasting. Slike selskap kan heller ikke ha mer enn 49 % eierandel i nærkringkastingsselskap. Ingen kan heller ha eierandel i mer enn én konsesjon for henholdsvis lokalradio og lokalfjernsyn innen ett og samme konsesjonsområde. Det er videre fastsatt at aleneaviser bare i særlige tilfeller kan tildeles egen konsesjon for lokalkringkasting.

I konsesjonene for P4 og TV2 er det fastsatt at ingen enkelt aktør kan eie mer enn en tredjedel av aksjene. For TV2s del er dette vilkåret sannsynligvis årsaken til at Schibsted, A-pressen og Egmont-gruppen sitter med omtrent en tredjedel av aksjene hver. Vilkåret har antakelig også hatt betydning for eiersituasjonen i P4, der Kinnevik-gruppen har en tredjedel av aksjene.

I forbindelse med Stortingets vedtak av eierskapsloven igangsatte Kulturdepartementet en gjennomgang av de øvrige eierskapsreglene som gjelder for norske medieforetak. I et høringsnotat datert 21. august 1998 foreslår departementet at samtlige eierskapsregler i kringkastingsforskriften og regler om eierskap som er tatt inn som konsesjonsvilkår, blir opphevet. Bakgrunnen for forslaget var at all regulering av medieeierskap heretter bør ivaretas av Eierskapstilsynet gjennom håndhevingen av eierskapsloven. Departementet har foreløpig ikke tatt stilling til hvordan man vil følge opp denne saken.

5.10 Opphavsrettslovgivningen

Lov av 12. mai 1961 nr. 2 om opphavsrett til åndsverk (åndsverksloven) er blitt endret flere ganger og senest i 1999. Hovedregelen i åndsverksloven er at opphavsmannen har enerett til å råde over sitt åndsverk. Samtidig sikrer loven allmennheten en viss rett til utnyttelse av vernede verk. Et grunnelement i loven er at opphavsmenn har enerett til eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring for allmennheten. Dette gjelder uansett hvilken form verkene formidles i, hva slags type verk det gjelder (skrift, film, musikk etc.), og på hvilken måte verkene distribueres. Både kringkasting og overføring av verk i digitale nett dekkes av begrepet «tilgjengeliggjøring for allmennheten».

Utviklingen av digital teknologi innebærer at verk som tidligere ble formidlet i ulike media (trykt skrift, film, kringkasting), nå kan distribueres som et produkt i digitale nett. Digitaliseringen gir på denne måten muligheter for langt større spredning av verk. I tillegg skaper teknologien helt nye muligheter for kopiering uten kvalitetsforringelse, og for manipulering og endring av beskyttede verk. Digital teknologi gjør derfor åndsverket sårbart for uautorisert eksemplarfremstilling og spredning.

Både for brukere og rettighetshavere er de sentrale hensyn knyttet til at det blir utviklet et oversiktlig sett av opphavsrettslige regler som dekker ulike verk og ulike distribusjonsformer, samt at det blir etablert velfungerende klareringsordninger.

Utvalget vil ikke her beskrive opphavsretten i lys av digitalisering generelt, men avgrense fremstillingen til de deler av opphavsretten som særlig berøres av konvergensutviklingen. Dette gjelder spesielt der rettsregler som er knyttet opp til spesifikke aktører (f.eks. for kringkastere eller kabel-TV-aktører). Den gradvise og pågående utviskning av sektorgrenser kan føre til at det blir reist tvil omkring slike reglers anvendelse og begrunnelse.

Avtalelisens i kringkasting

Bestemmelser om avtalelisens hjemler en rett for kringkastere til å sende utgitte verk uten samtykke, jf. åndsverkloven § 30 første ledd:

«Norsk rikskringkasting og etter Kongens bestemmelse andre kringkastingsforetak har rett til mot vederlag å kringkaste et utgitt verk, hvis foretaket etter avtale med organisasjon som representerer en vesentlig del av norske opphavsmenn på området, ellers har rett til å kringkaste verk av den art avtalen gjelder. Tilsvarende gjelder for offentliggjort kunstverk og offentliggjort fotografisk verk.»

Denne bestemmelsen gir kringkastingsselskap en mulighet gjennom avtale med «organisasjon som representerer en vesentlig del av norske opphavsmenn på området» til å kunne kringkaste verk uten samtykke av rettighetshaver i det enkelte tilfelle. Bestemmelsen gir etter sin ordlyd Norsk rikskringkasting en slik rett, men etter særskilt vedtak kan også andre kringkastingsforetak få tilsvarende rettigheter. Ingen andre kringkastingsforetak har søkt å oppnå en slik rett. Bestemmelsen forutsetter at man kan sondre mellom kringkastingsforetak og andre foretak som tilbyr kringkastingslignende tjenester. Konvergensperspektivet impliserer at det i praksis kan være vanskelig å trekke denne skillelinjen.

Videresending av kringkasting

Samtidig videresending av kringkasting i kabelnett reguleres av åndsverkloven § 34 første ledd som lyder:

«Verk som lovlig inngår i kringkastingssending, kan ved samtidig og uendret videresending gjøres tilgjengelig for allmennheten når den som videresender oppfyller betingelsene for avtalelisens etter § 36 første ledd, eller videresender etter tillatelse gitt av nemnd etter bestemmelsene i § 36 andre ledd.»

Bestemmelsen henviser til åndsverkloven § 36 første ledd, som angår avtalelisensordninger generelt. Det betyr at hvis den som foretar en «samtidig og uendret videresending» til allmennheten har en avtale med en «organisasjon som representerer en vesentlig del av norske opphavsmenn på området, og som er godkjent av departementet» 178, kan vedkommende videresende verk som lovlig inngår i kringkastingssendingen også når rettighetshaver til verket ikke er direkte representert av organisasjonen.

Kringkasteren som står bak utsendelsen av et program (f.eks. Svensk Television) har ansvar for å klarere rettighetene for dette, men bare innenfor det geografiske område som i utgangspunktet dekkes av sendingene. Hvis et norsk selskap fanger opp sendingen ved grensen til Sverige og videreformidler den, typisk gjennom et kabelnett, blir verket gjort tilgjengelig for allmennheten på ny. Dette krever etter åndsverkloven § 2 i utgangspunktet rettighetshavers samtykke. Åndsverkloven § 34 forenkler arbeidet med å klarere rettighetene. Ved å inngå en avtale med en representativ organisasjon, utløses en avtalelisens. De rettighetshavere som er representert gjennom organisasjonen, gir sitt samtykke gjennom avtalen. Men loven utvider avtalen til også å få virkning for alle andre rettighetshavere (altså de som ikke er direkte representert gjennom organisasjonen), heri ligger bestemmelsens tvangselement i forhold til rettighetshaverne. Loven sikrer at rettighetshaverne må la seg representere gjennom én organisasjon for å forenkle forhandlingssituasjonen så mye som mulig.

Internasjonale forpliktelser

Norges medlemskap i EØS og deltakelse i internasjonale organisasjoner som WIPO 179 legger føringer for utformingen av norsk rett på området. EU fremmet i desember 1997 forslag til direktiv om opphavsrett og nærstående rettigheter i informasjonssamfunnet. 180 Formålet med direktivet er å unngå at ulike beskyttelsesnivåer i nasjonal lovgivning skal begrense den frie flyt av varer og tjenester som inneholder eller er basert på opphavsrettslig vernet materiale. WIPO er en del av FN-systemet, og har utarbeidet flere avtaler som regulerer utformingen av opphavsretten og som legger føringer på utformingen av norsk rett. 181

5.11 Personregisterloven

Personregisterloven ble vedtatt 9. juni 1978 og er senere endret flere ganger. 182

Personregisterloven gir generelle regler om registrering og informasjonsbehandling i organ for stat eller kommune og for privat næringsvirksomhet, foreninger eller stiftelser. Loven omfatter ikke bare opprettelse av personregistre (manuelle kartotek/arkiver såvel som elektroniske registre), men også annen bruk av personopplysninger i visse typer virksomheter.

Med personregister forstås i henhold til personregisterlovens § 1 annet ledd annet punktum:

«Med personregistre er ment registre, fortegnelser m.m. der personopplysninger er lagret systematisk slik at opplysninger om den enkelte person kan finnes igjen.»

Loven sondrer med andre ord ikke mellom manuelle og elektroniske registre. Det avgjørende for om en samling personopplysninger utgjør et «personregister», er om opplysningene er samlet systematisk slik at man kan gå inn i registeret og finne igjen opplysninger om en bestemt person.

Personregisterloven definerer personopplysninger som «opplysninger og vurderinger som direkte eller indirekte kan knyttes til identifiserbare enkeltpersoner, sammenslutninger eller stiftelser» (§ 1 annet ledd). Begrepet er meget vidtrekkende, og omfatter både faktiske opplysninger og vurderinger så lenge opplysningene knyttes direkte eller indirekte til en person. Et navn vil gi en direkte tilknytning, mens f.eks. et bilnummer eller et telefonnummer kan være en indirekte identifikasjon. Det er imidlertid et minstevilkår at den personen som opplysningen gjelder, må kunne identifiseres.

Etter personregisterloven § 9 kreves det konsesjon fra Datatilsynet for å opprette personregistre som skal gjøre bruk av elektroniske hjelpemidler. Videre kreves det konsesjon for å opprette andre personregistre dersom de skal inneholde følsomme opplysninger. Det er ved forskrift gjort en rekke unntak fra konsesjonsplikten, blant annet for kunde- og medlemsregistre. Et siktemål med personregisterloven, og som følges ved konsesjonstildelingen, er at det i minst mulig grad skal lagres sensitive opplysninger om enkeltpersoner ut over det som er nødvendig.

Kriteriene for konsesjonsplikt reiser vanskelige spørsmål bl.a. i forhold til behovet for unntak fra utgangspunktet om konsesjonsplikt. Ved utvikling av nye digitale tjenester vil forbruker få økte muligheter til å velge den informasjon, f.eks. tekst, film eller bilder, man ønsker. Selv om forbruker kun skal betale for den informasjon han får tilgang på, vil det måtte lages registrerings- og faktureringssystemer som registrerer hva slags informasjon den enkelte har benyttet. I ulike tilfeller kan dette medfører at private og offentlige organer uoppfordret kan få tilgang på sensitive personopplysninger. Dersom dette i seg selv skulle utløse konsesjonsplikt vil denne kunne bli meget omfattende. Alternativt kan man videreutvikle rettighetene til den som opplysningene gjelder (den registrerte), f.eks. når det gjelder innsyn og anledning til reservasjon mot den registrering som finner sted.

Med utgangspunkt i bl.a. Skaugeutvalgets utredning «Et bedre personvern», (NOU 1997:19) og EUs direktiv om beskyttelse av personopplysninger, arbeider Justisdepartementet med å revidere personregisterloven. Det planlegges å fremme et forslag til Stortinget om ny personregisterlov i løpet av vår/høstsesjonen 1999. Lovforslaget vil inneholde generelle regler om hvordan personopplysninger skal behandles og legger opp til et administrativt system for overprøving av behandlingene, med mulighet for sanksjoner som tvangsmulkt, erstatning og straff. Hovedtrekkene i forslaget er blant annet mindre vekt på konsesjon og mer på etterfølgende kontroll, flere regler i loven om hvordan personopplysninger kan behandles og flere rettigheter til den opplysningen gjelder.

Det finnes også en rekke andre lover og lovbestemmelser som regulerer personvern generelt og behandling av personopplysninger spesielt, og som har betydning for kringkastings- og telekommunikasjonssektoren. Av størst betydning er taushetspliktbestemmelser både i spesiallovgivningen for disse felt, i forvaltningsloven og ulike straffebestemmelser.

Gjennom rettspraksis er det i tillegg utviklet et personvern som supplerer det lovfestede personvern. Dette vernet er ikke klart avgrenset da det er relativt få avgjørelser som har trukket grensene. Mest kjent er dommen om « To mistenkelig personer» som er referert i Rettstidende 1952 side 1217 flg. Saken dreide seg om en film som var laget om en berømt drapssak og forbryterjakt som hadde funnet sted i 1926, og hvor den ene av forbryterne krevde visningsforbud for filmen på bakgrunn av at han hadde sonet sin straff og begynt et nytt liv. Retten ga han medhold på ulovfestet grunnlag. Det typiske innholdet i det ulovfestede personvern er at man har rett til et privatliv og at dette også strekker seg videre enn til å ikke bli avbildet eller omtalt på en ærekrenkende måte, men også til å ikke bli overvåket, være modellfigur for TV eller tidsskrifter mv. Når det gjelder det ulovfestede personvern med hensyn til telekommunikasjon og kringkasting vil dette vern være mest aktuelt som skranke for innholdet i de program eller tjenester som tilbys.