8 8 Avgrensning av personkretsen
8.1 Innledning
I mandatet bes utvalget om å vurdere hvilken personkrets som bør omfattes av en slik ny lov. Mandatet taler om lovgivning om stønad for “nyankomne” innvandrere, og forutsetter videre at innvandrere som foreslåes omfattet av ordningen skal ha oppholds- og arbeidstillatelse i henhold til norsk lov. Personkretsen er foreslått regulert i lovens § 2.
Som vist i kapittel 2 har mange innvandrere vansker med å komme inn på arbeidsmarkedet. Samtidig lever mange i hovedsak på sosialhjelp. De har dermed behov for så vel kvalifiseringstiltak som for økonomisk hjelp. I utvalgets forslag legges det opp til en ordning hvoretter utbetaling av økonomiske ytelser betinges av aktiv deltagelse i et introduksjonsprogram. Avgrensning av personkretsen beror på en vurdering av spørsmålet om hvilke grupper av innvandrere som har et særskilt behov for slik ordning og som dermed bør omfattes av loven. I denne drøftelsen har utvalget funnet det hensiktsmessig å ta utgangspunkt i de ulike oppholdsgrunnlag utlendingsloven hjemler.
I henhold til mandatet er hovedkriteriet ved avgrensning av personkretsen at vedkommende har oppholds- og arbeidstillatelse i Norge. Dette betyr at personer uten lovlig opphold i landet ikke skal omfattes av loven.
8.2 Oppholdsgrunnlag
8.2.1 Utlendingslovgivningen
Lov av 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) og forskrift av 21. desember 1990 nr 1028 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften) regulerer utlendingers adgang til Norge og ulike oppholdsgrunnlag. Med utlending forstås enhver som ikke er norsk statsborger.
Det går et skille mellom midlertidig innvandring og varig innvandring. Utlendinger som gis adgang til varig opphold i landet, får en tillatelse som kan danne grunnlag for bosettingstillatelse. Etter tre års sammenhengende opphold med oppholdstillatelse kan innehaveren få bosettingstillatelse, som gir rett til opphold og til å ta arbeid uten tidsbegrensning, jf. utlendingslovens § 12. Varigheten av tillatelse til familiemedlemmer er avhengig av hovedpersonens tillatelse.
8.2.2 Asylsøkere
Asylsøker er en utlending som søker om asyl (fristed) i Norge i henhold til bestemmelsen i utlendingsloven kapittel 3. En asylsøker har i kraft av sin søknad om asyl ikke noe formelt oppholdsgrunnlag, men asylsøkere har lovlig opphold i landet så lenge asylsøknaden er under behandling (tålt opphold).
De aller fleste oppholder seg i statlige asylmottak. Også asylsøkerer kan ha behov for grunnleggende kvalifisering og introduksjon, og asylsøkere i mottak får gjerne visse tilbud om opplæring og kvalifisering. Mandatets krav om oppholds- og arbeidstillatelse innebærer imidlertid at gruppen faller utenfor dette lovarbeidets ramme. Utvalget vil i tillegg peke på:
Det er ikke alle asylsøkere som får positivt vedtak om opphold i Norge. Å sette i gang et introduksjonstilbud allerede i asylsøkerperioden, vil etter utvalgets mening gi signaler om varig opphold som det ikke er grunnlag for. Videre vil utvalget peke på at hensikten med loven er å gi kommunene et bedre redskap i sitt integreringsarbeid. Siden asylsøkere i all hovedsak er bosatt i statlige asylmottak, og således faller utenfor kommunens alminnelige ansvar for integrering av innvandrere, er det lite naturlig å la denne gruppen omfattes av loven.
Asylsøker kan gis midlertidig arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse inntil søknaden om asyl er avgjort, jf utlendingsloven § 17 sjette ledd. Midlertidig tillatelse kan etter anmodning gis asylsøker som har fått endelig avslag som for tiden ikke iverksettes, jf. utlendingsloven § 17 sjette ledd, annet punktum. Denne gruppen representerer et mellomtilfelle, men også her er karakteren av midlertidighet fremtredende.
8.2.3 Flyktning
Flyktning etter utlendingsloven § 16 er utlending som går inn under flyktningkonvensjonen av 28. juli 1951 art.1 A, jf. protokoll av 31. januar 1967. En utlending som er i Norge eller på norsk grense og som er flyktning i henhold til utlendingsloven § 16, har som hovedregel rett til asyl her i landet, første ledd første punktum.
Innvilgelse av asyl, jf. utlendingsloven § 17, innebærer at vedkommende får oppholds- eller arbeidstillatelse, jf. utlendingsloven § 18 første ledd første punktum. Det fremgår av utlendingsforskriften § 63 4. ledd at tillatelsen fornyes når grunnlaget tillatelsen ble gitt på fortsatt er tilstede. Tillatelsen kan danne grunnlag for bosettingstillatelse, jf. forskriften § 63 siste ledd.
Dersom en person får asyl, har i utgangspunktet også vedkommende flyktningens ektefelle eller samboer og barn under 18 år uten ektefelle eller samboer rett til asyl (avledet asylstatus), jf. utlendingsloven § 17 tredje ledd.
Flyktningstatus representerer gjerne et langvarig opphold her i landet. Samtidig er dette en gruppe med stort behov for kvalifisering i det norske samfunnet. Det er nokså åpenbart at denne gruppen skal omfattes av ordningen. Gruppen forslås derfor inkludert i personkretsen, jf utkastet § 2 første ledd bokstav a.
8.2.4 Overføringsflyktninger
Overføringsflyktninger får komme til Norge etter organisert uttak, som regel i samarbeid med FNs høykommisær for flyktninger (UNHCR). Det rettslige grunnlaget for overføring av flyktninger er utlendingsloven § 22. I henhold til bestemmelsens fjerde ledd får utlending som er gitt innreisetillatelse, arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse også for perioden før oppholdsgrunnlaget er endelig avgjort. Denne tillatelsen kan fornyes og danne grunnlag for bosettingstillatelse. jf. forskriften § 81 tredje ledd, jf. forskriften § 63 tredje til femte ledd.
Flyktningens ektefelle eller samboer og barn har i utgangspunktet i medhold av lovens §§ 9 og 17 tredje ledd rett til samme status som vedkommende selv.
Siden innreisetillatelsen innebærer en oppholds- og arbeidstillatelse, og det gjerne er tale om personer med vel så stort behov for kvalifisering som de som er nevnt under kapittel 8.2.3, bør disse etter utvalgets mening omfattes av ordningen. Gruppen forslås derfor inkludert i personkretsen, jf utkastet § 2 første ledd bokstav b. Etter at det permanente oppholdsgrunnlaget er avgjort, vil vedkommende følge reglene for denne.
8.2.5 Opphold på humanitært grunnlag
Utlendingsloven § 8 annet ledd bestemmer at arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse kan innvilges når sterke menneskelig hensyn taler for det, eller når utlendingen har særlig tilknytning til riket selv om de vanlige vilkår for oppholds- og arbeidstillatelse ikke er oppfylt. Dette betegnes som opphold på humanitært grunnlag som egentlig ikke er noe begrep brukt i utlendingslovgivningen. Imidlertid brukes betegnelsen som et samlebegrep på arbeids- og oppholdstillatelse som blir gitt til asylsøkere som ikke fyller vilkårene for asyl etter utlendingslovgivningen. Tillatelsen kan som hovedregel fornyes og danne grunnlag for besettingstillatelse, jf utlendingsforskriften § 21 siste ledd siste punktum.
De nærmeste familiemedlemmene til den som har fått oppholdstillatelse på humanitært grunnlag vil kunne avlede samme type tillatelse som hovedpersonen, jf. utlendingsloven § 9, jf. utlendingsforskriften § 22.
I forhold til integreringsbestrebelsene er denne gruppen stort sett i samme situasjon som personer med flyktningstatus. Gruppen forslås derfor inkludert i personkretsen, jf utkastet § 2 første ledd bokstav c.
8.2.6 Kollektivt vern
I situasjoner med masseflukt kan personer på flukt som kommer til riket gis beskyttelse på grunnlag ev en gruppevurdering, jf. utlendingsloven § 8a. I henhold til utlendingsloven § 8a innebærer beskyttelsen at utlendingen gis arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 8 annet ledd. Tillatelsen blir normalt gitt for ett år og kan fornyes eller forlenges inntil tre år. Deretter kan det gis tillatelse som kan danne grunnlag for bosettingstillatelse. Etter ett år med slik tillatelse skal normalt gis bosettingstillatelse, jf. utlendingsloven § 8a tredje ledd.
Også denne gruppen omfattes av den offisielle integreringspolitikken Den forslås derfor inkludert i personkretsen, jf utkastet § 2 første ledd bokstav c.
En stor gruppe asylsøkere som er blitt vurdert til ikke å ha behov for vern etter utlendingsloven § 15 første ledd, har likevel fått midlertidig oppholds- og arbeidstillatelse i medhold av utlendingsloven § 8 annet ledd, jf § 15 annet ledd, fordi det nærmest er umulig å sende dem tilbake til hjemlandet mot deres egen vilje. Disse kan imidlertid ikke få fornyet oppholds- og arbeidstillatelsen på de samme vilkår som den opprinnelige tillatelsen. Etter utvalgetmening er dette en gruppe som ut fra dagens integreringspolitikk faller utenfor lovens ramme, jf. § 2 første ledd bokstav c.
8.2.7 Arbeidsinnvandring
Arbeidsinnvandrere med oppholds- og arbeidstillatelse etter utlendingsloven § 8 første ledd faller i utgangspunktet utenfor rammen for dette lovgivningsarbeidet. De har allerede fra starten av oppnådd et av de sentrale mål med loven, nemlig å være integrert i yrkeslivet.
En slik yrkesdeltakelse er også en av de viktigste mekanismene for å oppnå innsikt i norsk språk og samfunnsforhold. I den grad det er behov for ytterligere språk- og annen opplæring, bør dette skje på annen måte enn ved at de fjernes fra yrkeslivet (og dermed fra grunnlaget for oppholdstillatelsen).
8.2.8 Utdanningssøkende
Det kan på visse vilkår gis oppholdstillatelse for å studere i Norge, jf. utlendingsloven § 6 annet ledd, jf. forskriften § 4. Tillatelsen gir ikke grunnlag for bosettingstillatelse. Heller ikke for denne gruppen er det aktuelt med introduksjonsprogram, delvis fordi den aktuelle opplæringen (og forutsetningsvis finansiering) ivaretas på annen måte, delvis fordi et slikt oppholdsgrunnlag etter sin art er temporær.
8.2.9 Nordiske borgere og EØS-borgere
I henhold til utlendingsloven § 6 tredje ledd første punktum er nordiske borgere unntatt fra kravet om arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse.
Utlendingsloven kapittel 8 inneholder særlige regler for EØS-borgere. I følge utlendingsloven § 50 kan en EØS-borger uten tillatelse ta opphold eller arbeid her i inntil tre måneder, eller inntil seks måneder dersom utlendingen er arbeidssøkende. Utover denne tidsperioden må EØS-borgeren i utgangspunktet ha oppholdstillatelse, jf loven § 50 annet ledd. En EØS-borger har rett til oppholdstillatelse hvis EØS-borgeren har skaffet seg arbeid, skal drive egen virksomhet eller yte tjenester i riket, eller på annen måte kan forsørge seg selv.
Uavhengig av reglene om oppholds- og arbeidstillatelse, er nordiske borgere og EØS-borgere en lite naturlig målgruppe for introduksjonsstønaden. Hensikten med disse spesialreglene er å fremme fri bevegelighet over landegrensene.
8.2.10 Særlig om familiegjenforening
Med familiegjenforening menes at et familiemedlem i utlandet blir gjenforent med ett eller flere familiemedlemmer som allerede bor i Norge, eller kommer for å bosette seg her.
Det rettslige grunnlaget for arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse i familiegjenforeningsøyemed er utlendingsloven § 9. Etter bestemmelsens første ledd har de nærmeste familiemedlemmene til norsk eller nordisk borger som er bosatt i riket, eller til utlending som har eller får lovlig opphold i riket med arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse uten begrensninger, normalt rett til arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse. Nærmeste familiemedlemmer til utlendinger uten tillatelse til varig opphold kan etter nærmere regler i forskriften innvilges arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse.
Etter utvalgets mening er det åpenbart at de som gjenforenes med personer som tilhører målgruppen for introduksjonsordningen, selv bør omfattes av ordningen. De vil normalt ha de samme vansker i integreringsprosessen som den førstankomne.
Mer usikkert er det om også de som familiegjenforenes med norsk statsborger eller med en arbeidsinnvandrer bør inkluderes i personkretsen. Dette er en svært uensartet gruppe mht behov for kvalifisering, og de aller fleste vil ha tilgang til privat forsørgelse. De vil ofte også ha et bedre utgangspunkt for integrering på annen måte enn gjennom organiserte program. Slik utvalget ser det, vil det å inkludere denne gruppen gi liten veiledning for kommunen med hensyn til hvem som utgjør ordningens primærgruppe. Utvalget har derfor holdt denne gruppen utenfor.
Familiegjenforening er regulert i § 2 første ledd bokstav d.
8.3 Aldersgrenser
8.3.1 Oppover
Den formelle pensjonsalderen er 67 år. Denne aldersgrensen gjenspeiler den forventede yrkesaktive alderen i samfunnet. I praksis vil imidlertid store grupper ha falt ut av arbeidslivet på et tidligere tidspunkt, dels gjennom uførepensjonen og dels gjennom ulike førtidspensjoneringsordninger.
Lovforslagets tar først og fremst sikte på en hensiktsmessig og effektiv overgang til ordinært arbeid eller utdanning. For gruppen over 67 år er dette ikke lenger noe aktuell problemstilling. Utvalget foreslår derfor å begrense introduksjonsordningen til personer under 67 år, jf utkastets § 2 første ledd.
Det kan reises spørsmål om ikke en aldersgrense på 67 år representerer en urealistisk forventning mht mulighetene for å bli yrkesaktive for atskillige eldre nyankomne innvandrere. Spesielt gjelder dette hvis vedkommende starter så sent på programmet at det er lite realistisk å fullføre det før fylte 67 år. Slik utvalget ser det, bør imidlertid spørsmålet om vedkommende skal få delta i introduksjonsprogrammet overlates til kommunens skjønn.
8.3.2 Nedover
Utvalget har basert sitt lovforslag på at dette skal være en ordning for voksne. Det vurderes som uaktuelt å inkludere personer under 18 år i denne ordningen. Som hovedregel vil personer under 18 år heller ikke ha rett til økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester.
Den normale grunnutdanning i Norge omfatter grunnskole og videregående skole. Dette varer vanligvis frem til vedkommende er 19 år. Skoleelever under 19 år forsørges vanligvis av sine foresatte, og mottar ikke vederlag for opplæring fra det offentlige.
Etter utvalgets mening er det ikke grunn til å sette innvandrere i en annen stilling enn annen ungdom. Det foreslås derfor en aldersgrense nedad for programmet på 19 år, jf § 2 første ledd.
Enslige mellom 16 og 19 år med behov for grunnleggende kvalifisering og støtte fra det offentlige til livsopphold, vil som regel ha behov for et tjenestetilbud og en oppfølging ut over det som er lagt opp til i dette lovforslaget.
8.4 Tid etter ankomst
Begrepet nyankomne innvandrere, som mandatet bruker, er nokså vagt. For å unngå passivisering, og stimulere til rask overgang til ordinært arbeid eller utdanning, er det vesentlig at introduksjonsløpet kommer i gang så tidlig som mulig. Dette er markert i utkastets § 3, jf også kapittel 9.
Slik utvalget ser det er det behov for å trekke en ytre grense for hvor lenge vedkommende skal kunne ha oppholdt seg her i landet etter at innvandreren har forlatt asylmottaket og likevel være omfattet av ordningen. Dersom det skal være meningsfylt å målrette introduksjonsordningen mot de nyankomne, er det viktig at de med en viss rimelighet kan sies å være nyankomne. Utvalget har etter en helhetlig vurdering kommet til at det bør settes en tidsfrist for når vedtak om deltakelse i introduksjonsprogram senest kan fattes. Grensen bør settes til to år etter bosetting, jf lovutkastet § 2 annet ledd.
8.5 Bosetting i kommunen
8.5.1 Mandatet
Av mandatet fremgår formålet om å gi kommunene et bedre redskap i sitt integreringsarbeid overfor nyankomne innvandrere. Det er altså kommunen som skal yte tjenesten. Dette forutsetter at vedkommende er bosatt i kommunen. Det er lite hensiktsmessig om kommunene skal iverksette et introduksjonsprogram overfor personer som oppholder seg i asylmottak, eller på annen måte oppholder seg midlertidig i kommunen, selv om vedkommende har fått arbeids- og oppholdstillatelse i riket.
8.5.2 Begrepet bosatt og kommunens ansvar
Med bosetting menes i denne sammenheng at personer flytter ut av statlig mottak og at staten ikke lenger har direkte ansvar for utgifter forbundet med oppholdet. I prinsippet kan de bosette seg hvor de vil, men i praksis er det slik at de fleste i målgruppen blir bosatt gjennom avtale mellom stat og kommune.
Etter utvalgets mening er det imidlertid ikke hensiktsmessig å begrense ordningens rekkevidde til denne gruppen. Også andre vil kunne ha behov for samme opplæring. Siden introduksjonsprogram og –stønad, i motsetning til sosialhjelp, ikke er gjort til noen rettighet, er det ikke noen grunn til å holde de som har bosatt seg på egenhånd utenfor ordningen.
Derimot er det grunn til å reise spørsmålet om ikke ordningen bør begrenses til første bosettingskommune. Begrunnelsen for dette er først og fremst knyttet til tidsaspektet. Det er viktig å understreke at det er den kommunen der innvandreren bosetter seg som er den ansvarlige, og at programmet bør etableres raskt.
Samtidig er det ikke heldig om vedkommende hopper fra program til program i ulike kommuner. På den annen side er det ikke sterke grunner for å avskjære kommunen fra å ha adgang til å tilby introduksjonsprogram også i forbindelse med såkalt seku ndærflytting. Etter utvalgets mening kan dette overlates til kommunens skjønn.
8.6 Behov for grunnleggende kvalifisering
Kvalifiseringsprogrammet som foreslått av utvalget er ment å kvalifisere innvandrerne til deltakelse i det norske samfunnet. Det forutsetter at vedkommende har et kvalifiseringsbehov.
De fleste nyankomne innvandrere i vår målgruppe vil mangle vesentlige forutsetninger for samfunnsdeltakelse. Spesielt gjelder dette norskkunnskaper, men også andre ferdigheter. I den grad de ikke klarer å forsørge seg selv, eller på andre måter glir inn i det norske samfunnet, vil det gjerne foreligge et behov for opplæring. Dette må imidlertid vurderes konkret.
Utvalget har foreslått at det er en betingelse for at lovens ordning skal gjelde at det foreligger et kvalifiseringsbehov hos den aktuelle personen, jf lovutkastets § 4 første ledd. Det er dette som er målgruppen for ordningen, og utvalget mener for sin del det er viktig å understreke forbindelsen mellom program og stønad. Avgrensingen innebærer blant annet at dersom en uten kvalifiseringsbehov avslår et slikt tilbud, utgjør dette ikke i seg selv noen grunn for å begrense retten til sosialhjelp, se nærmere om forholdet til sosialtjenesteloven i kap 7.7. Loven erstatter altså ikke sosialtjenesteloven for alle nyankomne innvandrere, men bare for dem som har det nødvendige opplæringsbehov. – Særlig praktiske konsekvenser har denne avgrensningen imidlertid neppe.
På den annen side er det ikke opplagt at alle med behov vil kunne nyttiggjøre seg programmene. Det kan foreligge medisinske eller sosiale forhold som med rimelighet kan vanskeliggjøre deltakelse, eller som vil gjøre det vanskelig for den enkelte å følge opp. I disse tilfellene vil det kunne være urimelig av kommunen å sette som vilkår for økonomisk støtte at vedkommende deltar i et opplæringsprogram. Dette er ikke uttrykkelig sagt i lovutkastet, men følger av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper om myndighetsmisbruk.
Selv om vedkommende har behov for kvalifisering, innebærer ikke lovforslaget noen plikt for kommunen til å tilby vedkommende programdeltakelse. Kommunen har altså en skjønnsmessig adgang til å begrense deltakelsen.
8.7 Behov for økonomisk hjelp
Målgruppen for ordningen er primært de som er avhengig av offentlig forsørgelse, spesielt økonomisk sosialhjelp. Det er særlig disse kommunen vil ha interesse av å sluse over i et introduksjonsprogram med sikte på å forsøke å forebygge fremtidig og varig behov for sosialhjelp.
Utvalget ser imidlertid ikke grunn til å sette et slikt økonomisk behov som et lovfastsatt vilkår for deltakelse. Kommunen har i utgangspunktet full frihet til å foreta prioriteringer mellom relevante grupper. I den grad den finner det hensiktsmessig, bør den også kunne ta inn personer som ikke umiddelbart har et økonomisk behov. Men i den utstrekning vedkommende tilhører lovens personkrets, vil dette medføre at vedkommende har krav på introduksjonsstønad.
8.8 Om bruk av lovens ordning på andre grupper
Utvalget har ovenfor gjennomgått de ulike oppholdsgrunnlag med sikte på å identifisere de grupper der det er særlig aktuelt å sette i verk introduksjonsprogrammer. Dette er imidlertid bare en grovsortering. Innenfor disse gruppene kan det være svært varierende behov på individnivå. Hvordan kommunene skal håndtere dette, drøftes i kapittel 8.6 Det kan imidlertid tenkes at også enkelte innvandrere som ikke tilhører disse gruppene, kan ha behov for å delta i programmer. Det reiser spørsmålet om loven skal avskjære kommunene fra å anvende den i forhold til disse personene.
Som det fremgår av kapittel 7 står kommunen fritt til å ta lovens ordning i bruk. Også på andre måter, gir loven stor frihet til kommunene, for eksempel med hensyn til utforming av programmene, jf kapittel 9, og med hensyn til deltakelse for dem som tilhører primærgruppen, jf kapittel 8.6. Slik utvalget ser det, er det liten grunn til å avskjære kommunene fra å bruke kvalifiseringsprogrammer av tilsvarende innhold også i forhold til andre innvandrergrupper. Dette innebærer imidlertid ikke at dette reguleres av denne loven.