NOU 2001: 30

Vurdering av strategier for sluttlagring av høyaktivt reaktorbrensel

Til innholdsfortegnelse

3 Prinsipper og krav til lagring og deponering

3.1 Overordnede mål

En av hovedmålsetningene i den felles konvensjonen for sikkerhet i håndtering av brukt brensel og radioaktivt avfall er ifølge "Joint convention on the Safety of Spent Fuel Management and on the Safety of Radioactive Waste Management, 1997":

“å sikre at det i alle trinn i prosessen rundt håndteringen av brukt brensel og radioaktivt avfall finnes effektive forsvar mot potensielle farer slik at individ, samfunn og miljøet er beskyttet mot farlige effekter av ioniserende stråling, nå og i fremtiden, på en slik måte at den nåværende generasjons behov og streben kan dekkes uten å kompromittere de muligheter fremtidige generasjoner har for å få dekket sine behov og streben”.

Norge er blant de land som har ratifisert denne IAEA-konvensjonen. En samfunnsmessig akseptabel håndtering av høyaktivt avfall i henhold til denne målsetningen må ta hensyn til grunnleggende strålevernsprinsipper for beskyttelse av helse og miljø. Dette vil kreve omfattende sikkerhets- og risikovurderinger i alle faser når det gjelder utvelgelse av sted og preparering, håndtering og deponering av avfallet. I dette arbeidet vil det være viktig å oppnå tillit fra allmennheten. I tillegg må en vurdere de etiske aspekter med tanke på belastning på kommende generasjoner.

3.2 Internasjonale og nasjonale krav og målsetninger

ICRP (International Commission on Radiological Protection) er en internasjonal strålevernskommisjon som samler og vurderer data om strålevirkninger og dosimetri (måling av doser), og som på bakgrunn av dette gir anbefalinger om strålevernsprinsipper og tiltak. ICRP's anbefalinger er i praksis grunnlaget for strålevernet i de enkelte land, deriblant i Norge. De grunnleggende prinsipper for strålevern som i dag benyttes internasjonalt er anbefalt i ICRP publikasjon 60 og er som følger (ICRP, 1990):

  • Ingen virksomhet som involverer strålingseksponering skal utøves med mindre det produserer så mye nytte for den eksponerte eller samfunnet at det oppveier den skaden strålingen forårsaker ("Justification").

  • Med hensyn til en enkelt kilde til stråling innenfor en virksomhet, skal alle rimelige beskyttelsestiltak iverksettes for maksimere nytteverdien, når også økonomiske og sosiale faktorer er tatt med i vurderingene ("Optimisation").

  • En grense for mottatt dose bør gjelde (unntatt for medisinsk eksponering) for en enkelt person som et resultat av alle virksomheter som vedkommende er eksponert for ("Limitation").

I ICRP's strålevernsmålsetning for håndtering av radioaktivt avfall (ICRP, 1997) blir de ovennevnte prinsippene knyttet direkte opp i mot avfallsbehandling. Målsetningene til internasjonale organisasjoner, slik som “the International Atomic Energy Agency” (IAEA), “the Nuclear Energy Agency of OECD” (OECD/NEA) og den europeiske union (EU) når det gjelder radioaktivt avfall, er også basert på ICRP's anbefalinger for strålevern. I tillegg til beskyttelse av menneskers helse har imidlertid blant annet IAEA satt opp en rekke andre mål og prinsipper for radioaktiv avfallsbehandling (IAEA, 1995). Følgende ni prinsipper er internasjonalt aksepterte og er inkludert i IAEA's sikkerhetsstandarder:

Prinsipp 1

Beskyttelse av menneskers helse: Radioaktivt avfall skal tas hånd om på en måte som sikrer et akseptabelt nivå av beskyttelse for menneskelig helse.

Prinsipp 2

Beskyttelse av miljøet: Radioaktivt avfall skal tas hånd om på en slik måte at miljøet er tilstrekkelig beskyttet.

Prinsipp 3

Beskyttelse utover nasjonale landegrenser: Radioaktivt avfall skal tas hånd om slik at mulige effekter for menneskers helse og miljøet utover landegrenser er inkludert i vurderingene.

Prinsipp 4

Beskyttelse av kommende generasjoner: Radioaktivt avfall skal tas hånd om slik at antatt innvirkning på kommende generasjoners helse ikke skal være større enn relevante nivåer av innvirkning som er akseptable i dag.

Prinsipp 5

Byrder på fremtidige generasjoner: Radioaktivt avfall skal tas hånd om slik at det ikke legges utilbørlige byrder på fremtidige generasjoner.

Prinsipp 6

Nasjonalt rammeverk av lover: Radioaktivt avfall skal tas hånd om innenfor et adekvat nasjonalt rammeverk av lover som inkluderer klare ansvarsfordelinger og etablering av uavhengige myndighetsfunksjoner.

Prinsipp 7

Kontroll av produksjon av radioaktivt avfall: Det skal produseres så lite radioaktivt avfall som praktisk mulig.

Prinsipp 8

Gjensidig avhengighet mellom produksjon av radioaktivt avfall og styringen av den: Gjensidig avhengighet mellom alle ledd i produksjon av radioaktivt avfall og i alle administrative og operasjonelle aktiviteter som involverer arbeid og håndtering av det skal taes med i vurderingene.

Prinsipp 9

Anleggenes sikkerhet: Sikkerheten til anlegg for håndtering og oppbevaring av radioaktivt avfall skal være tilstrekkelig ivaretatt i anleggenes totale livslengde.

Disse prinsippene fra IAEA må også ligge til grunn for en norsk strategi for behandling av høyaktivt avfall.

3.3 Tekniske og sikkerhetsmessige krav til lagre

3.3.1 IAEA’s designkrav

Sikker drift og vedlikehold av et mellomlager for brukt brensel er avhengig av tilfredsstillende design og konstruksjon. International Atomic Energy Agency (IAEA) har i sitt dokument Safety Series No.116 ”Design of Spent Fuel Storage Facilities” definert følgende overordnede sikkerhetskrav for design av et lager for bestrålt brensel. Utformingen må sikre at:

  • avstand mellom brenselselementene hindrer at fisjonsprosessen kan igangsettes

  • tilstrekkelig kjøling av brenselet blir opprettholdt

  • strålevern til arbeiderne og allmennheten blir ivaretatt

  • radioaktive stoffer beholdes innesluttet under hele den planlagte lagringsperioden

Andre generelle krav til design omhandler valg av materialer, utforming av anlegget, tiltak for å forhindre uautorisert inntrenging, og valg av lokalisering. Disse generelle kravene gjelder ved all lagring av brukt reaktorbrensel. Andre tilleggskrav vil være spesifikke for den lagringsformen som blir valgt. Disse kravene knytter seg i hovedsak til bruken av enten vannkjøling eller luftkjøling gjennom en langvarig, overvåket driftsperiode.

I tillegg til normale driftsforhold skal anlegget kunne håndtere en lang rekke potensielle driftsmessige avvikssituasjoner samt uhell, både fra menneskeskapte situasjoner som terror og krig, og naturlig fenomener som eksempelvis jordskjelv og flom.

Når anleggstype og lokaliseringen er bestemt, må det utarbeides en fullstendig sikkerhetsanalyse som dokumenterer grunnkonstruksjonens evne til å ivareta alle de generelle og spesifikke sikkerhetskrav. En slik analyse tar utgangspunkt i et antall tenkte uhell som anlegget skal kunne håndtere uten at det får konsekvenser for brenselets integritet. Hvilke hendelser som må tas med i betraktning vil være avhengig av spesifikke forhold knyttet til den bestemte anleggstype og lokalisering.

Det er verdt å merke seg at noen land inkluderer "allmennheten" i beslutningsprosessen for på den måten å få en bred aksept for det planlagte lageret eller deponiet.

3.3.2 Overordnede sikkerhetskrav

Kritikalitetssikring

Alle ledd i lagringssystemet, inkludert forflytning, pakking og lagring, må være kritikalitetssikret. Dette betyr at brenselet ikke skal kunne bli brakt i en geometrisk sammenstilling som kan igangsette en kjedereaksjon av fisjoner. Uhellssituasjoner må analyseres med henblikk på både sannsynlighet for kritikalitet og konsekvensene av uhell.

Fjerning av overskuddsvarme

Mellomlageret må konstrueres og bygges med tilstrekkelig kjølekapasitet for å kunne fjerne overskuddsvarmen i brenselet når dette settes inn i anlegget. Kapasiteten skal være dimensjonert for at temperaturen i brensel og kapsling holdes med god margin innenfor de grenser som myndighetene har fastlagt. Det må tas høyde for behov for fjerning av overskuddsvarme også under forflytning av brensel.

Strålevern

Mellomlageret må bygges på en slik måte at internasjonale retningslinjer og nasjonale strålevernkrav ivaretas både når det gjelder arbeidsmiljø og det omkringliggende miljø. De aktuelle strålevernkravene er de samme som gjelder for alle nukleære anlegg.

Slike krav får konsekvenser for design av ventilasjonssystemer, overvåkning av arbeidsmiljø, og overvåkning av radioaktive utslipp. Den tekniske utformingen av anlegget samt organiseringen av driften, personelltilgang, overvåkning, tilsyn osv. skal reflektere det såkalte ALARA- prinsippet (As Low As Reasonably Achievable), - dette vil si at alle stråledoser skal være så små som praktisk mulig.

Inneslutning av radioaktive materialer

Mellomlageret må konstrueres og bygges på en slik måte at ukontrollerte utslipp av radioaktivitet til omgivelsene forhindres. Dette innebærer at det etableres kontroll og overvåkning av alle fysiske barrierer mellom radioaktiviteten i det brukte brenselet og omgivelsene, i første rekke av brenselkapslingens integritet. Lagringen må ikke føre til at brenselkapslingen forringes. Dette betyr at en lang rekke potensielle skademekanismer, som for eksempel oksidasjon, hydrering, korrosjon, galvaniske fenomener osv., identifiseres og holdes under kontroll.

3.3.3 Andre generelle krav

Utforming

Ved utforming av håndterings- og lagringssystemer for brukt brensel skal det tas hensyn til en rekke definerte forhold. For eksempel bør transportveiene for forflyttning av brensel være mest mulig direkte og så korte som mulig. Det må videre tilrettelegges for dekontaminering (rengjøring) og vedlikehold av blant annet håndteringsutstyr og transportflasker.

Anlegget må utformes på en slik måte at kravene til sikker drift kan ivaretas over hele anleggets planlagte levetid.

Materialer

Mellomlageret må konstrueres og bygges med utgangspunkt i en spesifisert driftstid. Denne angitte driftstiden vil danne grunnlaget for utforming av systemer, og utvikling av rutiner for inspeksjon, oppgraderinger og vedlikehold. Materialvalg skal blant annet ta hensyn til mulig strålingsinduserte materialeffekter og skal tillate dekontaminering av overflater. Effekten av korrosive forhold i lagringssituasjonen har krav på særlig oppmerksomhet.

Lokalisering

IAEA har utarbeidet kriterier og metoder for stedsvalg for kjernekraftverk. De samme kriteriene kan også anvendes ved stedsvalg for et lager for bestrålt brensel. Stedsvalget må bygge på omfattende sikkerhets- og miljøanalyser. Disse analysene må ta utgangspunkt i stedets spesifikke forhold knyttet til geologi, grunnforhold, topografi, overflatehydrologi (overflatevann og oversvømmelse), hydrogeologi, meteorologi (deriblant vindforhold), seismologi (jordskjelvsannsynlighet), tilgjengelighet (via veinett, jernbane og skip), demografi (befolkning og bruk av omkringliggende områder) og potensielle konsekvenser av eksterne risikofaktorer. Aktuelle eksterne risikofaktorer omfatter både naturlige fenomener som jordskjelv, flom, storm, regn, snø, is og lynnedslag, og menneskeskapte risikofaktorer som flystyrt, eksplosjoner og branner.

"Safeguards" og fysisk sikring

Det stilles en rekke krav til design av et mellomlager for å ivareta hensynet til "Safeguards" og fysisk sikring. ”Safeguards” refererer til IAEA's system for å oppdage uautorisert fjerning av nukleære materialer. Systemene for fysisk sikring må være utformet og organisert slik at kun autorisert personell har adgang til de deler av anlegget der brukt brensel håndteres eller lagres. Anlegget skal ha installert tekniske og/eller administrative systemer for å avdekke og forhindre enhver ikke-autorisert forflytting av nukleære materialer.

I en langsiktig planlegging av hvordan norsk høyaktivt atomavfall skal håndteres må det også tas hensyn til ekstreme trusselbilder. I en situasjon hvor Norge etterhvert har påtatt seg store og kontroversielle oppgaver i internasjonal politikk må en også ta på alvor trusselen om at Norge kan bli et mer aktuelt terrormål enn tidligere. Alvorlige former for atomterrorisme har så langt ikke funnet sted. Flere trusler om atomterrorisme har imidlertid forekommet, og ifølge NUPI er faren for slike aksjoner økende (Mærli, 1999).

3.4 Sikkerhet og risikovurderinger

Beskyttelse av miljø, menneskers helse og fremtidige generasjoner må bli tatt hånd om og vurderes på grunnlag av detaljerte sikkerhets- og risikovurderinger for alle faser i behandling, lagring og eventuelt deponering av høyaktivt avfall.

Risiko kan uttrykkes som en kombinasjon av sannsynlighet og konsekvens som i følgende forenklede ligning:

Risiko = Sannsynlighet x Konsekvens

Sannsynlighet kan uttrykkes som sjansen for at en hendelse finner sted under spesielle forutsetninger/forhold eller som en frekvens, dvs. hyppigheten av en hendelse per tidsenhet. Konsekvens er graden av skade som kan forårsakes av hendelsen. Sammenhengen mellom risiko, sannsynlighet og konsekvens er illustrert i figur 3.1.

Figur 3-1 Forholdet mellom risiko, sannsynlighet og konsekvens. Pilen indikerer retningen for økende risikonivå.

Figur 3-1 Forholdet mellom risiko, sannsynlighet og konsekvens. Pilen indikerer retningen for økende risikonivå.

Hendelser som har høy sannsynlighet for å finne sted, men som medfører små konsekvenser, er ofte risikotilfeller som vi omgås i hverdagen og som vi har erfaring med. Dette kan for eksempel være biltrafikk og sportslige aktiviteter der risikoen ved aktivitetene er synlig og velkjent. Det er ofte lettere å formidle og forklare til allmennheten nødvendigheten av forebyggende tiltak for denne type risiko.

Risiko med lav sannsynlighet, men med høy konsekvens, er det derimot vanskeligere å kommunisere og relatere til nødvendige tiltak, simpelthen fordi en har mindre erfaringer med risiko hendelser av denne typen.

"Sikkerhet" kan sies å være omvendt proporsjonalt med begrepet "risiko", det vil si at dess høyere risikoen er ved en aktivitet, dess lavere er sikkerheten. Denne sammenhengen er vist i ligningen nedenfor. Risikoen kan aldri settes til matematisk ”null”, og en aktivitet kan aldri være "fullstendig sikker".

1 Sikkerhet = Risiko

Sikkerhets- og risikovurderingene for et deponi må omfatte detaljerte modeller som tar for seg de ulike mekanismene som kan føre til at radionuklider kan frigjøres fra deponiet, bevege seg gjennom eksisterende barrierer, gå over i biosfærene og gi stråledoser til mennesker. I tillegg til normal og forutsatt utvikling, må analysene også vurdere hvilke stråledoser som kan følge av for eksempel menneskelige inngrep i fremtiden eller bli forårsaket av signifikante klimaendringer som eksempelvis en ny istid. Disse analysene må nødvendigvis være basert på antagelser om sannsynlighet, da det ikke er mulig å forutsi nøyaktig hva som vil skje over lang tid. Sikkerhets- og risikovurderinger for behandling av høyaktivt avfall vil derfor omfatte både kvantitative analyser (f.eks. matematiske modeller for migrasjon av radionuklider i grunnvann), semi-kvantitative analyser, og kvalitative prognoser. De anslåtte risikoverdiene karakteriserer risikoen for at et individ vil pådra seg skade eller sykdom som følge av ioniserende stråling. Disse beregnede sannsynlighetene for skade kan deretter sammenlignes med akseptverdier satt av myndighetene.

Det er ikke satt noen absolutt akseptverdi i Norge for stråling fra deponering av høyaktivt avfall. I forbindelse med Himdalenutbygging ble det brukt som kriterium at det mest eksponerte individ ikke skal utsettes for mer enn 0,001 mSv/år som følge av driften av anlegget. Dette kriteriet er langt lavere enn vanlig bakgrunnsstråling i Norge, se kapittel 2.2. Det er også langt lavere enn ICRP's retningslinjer om maksimalt 0,3 mSv/år (ICRP, 1997).

I UK har en imidlertid anbefalt et sikkerhetsmål der risikoen for at et individ kan pådra seg dødelig kreft eller arvelige defekter ikke skal overstige en verdi på 1 i en million (10-6) per år (POST, 1997). Sett på bakgrunn av at vi alle utsettes for naturlig bakgrunnsstråling er dette en meget lav verdi, og det kan være nødvendig med et sammenligningsgrunnlag for å kunne tolke betydningen av dette kriteriet. Den gjennomsnittlige dosen fra bakgrunnsstråling i Norge er for eksempel ca. 3 mSv/år, men den varierer en god del fra sted til sted, se kapittel 2.2. Strålingen fra grunnen kan være en faktor 10 høyere enn dette, selv når man ser på relativt store områder, og en faktor 100 høyere om man ser på mindre områder. LNT modellen, omtalt nærmere i Vedlegg 4, anslår at naturlig bakgrunnsstråling i gjennomsnitt representerer en risiko for dødelig kreft på 1 per ti tusen innbyggere (10-4) per år. Det vil si en risiko som er 100 ganger større enn den sikkerhetsverdien som ble satt for et deponi i UK. I NIREX sitt arbeid med å finne et deponeringssted for radioaktivt avfall (lavt og mellomaktivt) tok en utgangspunkt i at et samsvar med denne sikkerhetsverdien måtte kunne påvises for ethvert forslag til løsning 1.

Hvorvidt en slik akseptverdi eller risikomål faktisk er allment ”akseptabel” kan imidlertid diskuteres. Det kan være greit å merke seg at i tillegg til det som kan betegnes som en virkelig eller teknisk risiko, er det relevant å operere med et begrep for "opplevd" eller "oppfattet" risiko ("perceived risk"). Dette vil være helt avhengig av individers og folk flest sin oppfatning av risiko, som igjen vil være påvirket av psykologiske og sosiale faktorer. Fastsettelse og overholdelse av risikokrav behøver derfor ikke være nok til å oppnå allmenn tiltro til sikkerhets- og risikovurderingene. Risikovurderingene gir en karakterisering av sikkerheten til et anlegg, men er absolutt ikke den eneste beslutningsfaktoren. Eksempelvis er det meget relevant å ta hensyn til hvordan folk i nærheten opplever risikoen knyttet til et eksisterende eller fremtidig lager for høyaktivt materiale. Selv om denne oppfatningen ikke skulle stemme med hva som er en nøktern, teknisk risiko, så er den opplevde risikoen likevel svært viktig. Den opplevde risikoen kan ha reelle nok konsekvenser for trygghetsfølelsen blant folk og bruksverdien av arealer i nærheten.

Villigheten til å akseptere risiko er et annet interessant tema. Eksempelvis er mange mer enn villig til å akseptere meget høy risiko i forbindelse med forskjellige selvvalgte fritidsaktiviteter, ja faktisk er det slik at enkelte blir tiltrukket av spenningen som kommer fra det å ta høy risiko. Når det gjelder risiko som ufrivillig påføres den enkelte fra samfunnet eller fra andre personer, vil holdningen nesten alltid være forskjellig fra selvvalgt risiko. Ofte medfører det straffeansvar å påføre andre stor risiko, spesielt dersom det går galt. Det er følgelig et etisk og politisk spørmål hva som er samfunnsmessig akseptabelt når det gjelder å påføre andre risiko.

Folks forskjellige oppfatning av risiko har vært gjenstand for en rekke studier, blant annet i Sverige i forbindelse med prosessen for stedsvalg for et svensk deponi for høyaktivt avfall (Sjöberg, 1997). Tillit til beslutningstagere og informasjon til allmennheten har vist seg å ha stor betydning for at det skal bli samsvar mellom opplevd risiko og det som er den relle, tekniske risikoen. Dette er diskutert videre i kapittel 3.5.

3.5 Kommunikasjon med allmennheten

Betydningen av åpen og god kommunikasjon med allmennheten kan vanskelig overdrives. Utgangspunktet for denne kommunikasjonen må være at det er et uomtvistelig faktum at vi har høyaktivt reaktorbrensel fra reaktordriften i Norge, - denne realiteten kan ikke endres. Derimot er det opp til samfunnet, det vil si oss alle, å finne en god løsning for håndteringen av dette materialet, både på kort og på lang sikt. Det er hvordan dette skal løses i praksis kommunikasjonen må dreie seg om.

Produksjon, transport, lagring og deponering av radioaktive materialer har vist seg å medføre spesielt kontroversielle problemstillinger som i stor grad vekker folks følelser og frykt. Kanskje kan dette skyldes at kjernekraft ofte assosieres med kjernevåpen, selv om dette ikke burde være noen aktuell kobling i Norge. Dessuten er stråling noe man ikke på egen hånd fysisk kan se, man må derfor stole på at andre registrerer og håndterer radioaktivitet på en betryggende måte. Tillit er derfor et nøkkelord. Tillit er ikke noe man i dagens samfunn kan påberope seg, det er noe man bare kan fortjene gjennom riktig handling og åpen kommunikasjon.

Erfaring fra mange land tilsier at informasjonsprosessene i kjernekraftsaker kan gå svært galt. I stor grad kan dette skyldes gamle holdninger der man har forsøkt å hemmeligholde håndteringen av radioaktive materialer i størst mulig grad. Bortsett fra det som har med hemmeligholdelse av rent sikkerhetsmessige årsaker, for eksempel for å unngå sabotasje, er det liten grunn til å holde tilbake informasjon om det som gjøres. Av grunner nevnt innledningsvis er beslutningstakere og politikere i særlig grad avhengig av tillit når det gjelder bruk og håndtering av kjernebrensel. Dette gjelder selvsagt også her til lands i forbindelse med hvordan vi skal ta vare på det brukte reaktorbrenselet fra Kjeller og Halden. Det er ikke nok å finne frem til gode tekniske løsninger for lagring og deponering av det radioaktive materialet, - gjennomføringen av selve prosessen for å komme frem til slike løsninger er i seg selv helt avgjørende for et godt resultat. Informasjon og åpen kommunikasjon må være en sentral del av alle leddene i gjennomføringen, det gjelder fastlegging av hovedstrategi, valg av teknisk løsning, lokalisering og finansiering. Erfaringsmessig er lokaliseringsspørsmålene de mest følsomme.

Det landet som er mest nærliggende og som vi kan lære mest fra er Sverige. Der har man gjennomført en åpen prosess i forbindelse med lagring og søking etter steder for deponering, og gjort en mengde erfaringer. Erfaringene er entydige, det er nødvendig med størst mulig åpenhet og involvering av alle berørte parter. Prosessene må nødvendigvis ta tid. Man må ikke prøve å presse igjennom beslutninger før de involverte parter har fått god og tilstrekkelig informasjon og har blitt skikkelig involvert. Denne involveringen må skje allerede i en tidlig fase slik at man både følelsesmessig og reelt har anledning til å påvirke prosessen.

Spesielt interessant er det hvordan man nå jobber i Sverige med å finne frem til et sted for deponering av brukt reaktorbrensel. Det er lagt opp til at kommunikasjon med allmennheten skal skje såpass tidlig at grunnleggende endringer i planene er mulig. Til nå har åtte aktuelle lokaliseringskommuner frivillig vært med på forstudier. Det vil ikke bli tatt avgjørende beslutninger før man har forsikret seg om at et flertall i kommunene står bak. Et fremtidig deponi vil ikke bli lagt til en kommune som ikke ønsker det. Kommunene kan trekke seg, og det har allerede vært folkeavstemninger i to kommuner der majoriteten av befolkningen ikke lenger ønsker å gå videre i programmet. Det er fortsatt fem aktuelle kommuner der forstudier vil være klare i løpet av 2001. En regner med at to av disse kommunene ønsker å gå videre til neste fase med feltundersøkelser.

Dialogen i Sverige foregår på flere nivåer lokalt, regionalt og nasjonalt. På det lokale planet skjer innsatsen først og fremst gjennom informasjonskontorene som finnes i hver av kommunene som har vært med i forstudiene. Hit kan folk henvende seg for å stille spørsmål eller hente informasjon. Kontorene organiserer også studiereiser til kjernekraftanlegg og lagre i Sverige. De berørte kommunene driver en omfattende informasjonsvirksomhet rettet mot både beboere og nabokommuner. På regionalt nivå deltar, foruten forstudiekommunen, nabokommunene, fylkesadministrasjonen, sjøfartsverket, militæret med flere. Nasjonalt er det dannet et forum der samtlige berørte kommuner og fylkesadministrasjoner deltar. Målet er først og fremst å skape enighet om hvordan en beskrivelse og analyse av miljøkonsekvensene skal utføres og hvordan viktige problemstillinger skal behandles.

God dialog med offentligheten er en uomtvistelig forutsetning for å kunne få en allmenn aksept for en nasjonal plan for håndtering av høyaktivt avfall. Å lykkes fullt ut med dette vil være en stor utfordring. For det første er det ikke enkelt å formidle potensiell risiko for menneskers helse og miljø i lekmannsterminologi. Samfunnsvitenskapelig forskning har gitt mye innsikt i hvordan mennesker oppfatter risiko og har vist at det ikke finnes et felles syn på risiko. Oppfatninger og meninger kan også forandres over tid. Åpenhet og gjennomsiktighet er vesentlig, men det er også nødvendig å tilrettelegge forskjellige mekanismer for å inkludere de forskjellige grupperinger i samfunnet igjennom hele beslutningsprosessen.

I tillegg til god kommunikasjon med allmennheten og nødvendigheten av samfunnsaksept for den strategi som velges, er det relevant å vurdere og diskutere de etiske aspektene ved den løsningen som velges på et mer uavhengig grunnlag. Det etiske aspektet kan vise seg å være langt mer sammensatt og viktigere enn det man kanskje i utgangspunktet ville ha forestilt seg. Samfunnsaksept kan ha sammenheng med rent ideelle og etiske aspekter eller mer kortsiktige og egoistiske betraktninger. En typisk holdning man må ta med i betraktning er det som kalles "Nimby" ("Not in my back yard") eller "ikke i min bakgård". Dette innebærer at det ikke er vanskelig å akseptere at det må velges en løsning for plassering av det radioaktive avfallet, men man setter som en betingelse at det ikke må plasseres i nærheten av en selv. Det som er samfunnsmessig etisk og riktig må derfor balanseres i forhold til lokale egeninteresser. Spørsmålet om hva som er etisk riktig må derfor ikke reduseres til et spørsmål om hva samfunnet aksepterer, og heller ikke bare hva som er lokalt ønskelig eller akseptabelt for enkeltpersoner. Det er viktig at samfunnsdebatten tar for seg alle disse elementene.

3.6 Etiske aspekter

Behovet for å vurdere de etiske aspektene ved valg av strategi for håndtering av høyaktivt avfall er hovedsakelig forbundet med hvordan nåtidens generasjon skal ta ansvar for sine egne aktiviteter i forhold til fremtidige generasjoner 2. Betydningen og nødvendigheten av dette er blant annet belyst i hovedmålsetningen for den felles IAEA- konvensjonen for sikkerhet i håndtering av brukt brensel og radioaktivt avfall, se kapittel 3.1, og i IAEA's ni hovedprinsipper for radioaktiv avfallsbehandling (se også kapittel 3.2):

Prinsipp 4

Beskyttelse av kommende generasjoner: Radioaktivt avfall skal tas hånd om slik at antatt innvirkning på kommende generasjoners helse ikke skal være større enn relevante nivåer av innvirkning som er akseptable i dag.

Prinsipp 5

Byrder på fremtidige generasjoner: Radioaktivt avfall skal tas hånd om slik at det ikke legges utilbørlige byrder på fremtidige generasjoner.

Dyp-geologisk deponering er den endelige løsningen som internasjonalt er mest anerkjent. En geologisk deponeringsstrategi henvender seg til de ovennevnte prinsippene ved å la dagens generasjon ta ansvar for det kjernefysiske avfallet ved å finne en permanent løsning. Målet er å forhindre at fremtidige generasjoner skal lide fra skadelige effekter eller kostnader knyttet til å beskytte seg mot unormalt høy risiko. Denne problemstillingen er spesielt knyttet til deponering da vi ikke vet hvilke muligheter kommende generasjoner har til å kontrollere avfallets potensielle risiko og hvorvidt det hele tatt vil eksistere et fremtidig politisk system som kan garantere kontinuerlig beskyttelse.

På den annen side har det også blitt argumentert for at denne generasjonen ikke må stenge for alternative løsninger for fremtidige generasjoner eller hindre deres muligheter til å kunne ta egne beslutninger. Dog, ved å bruke dette argumentet, er det viktig at en ikke fraskriver seg ansvar og unnlater å håndtere et problem under påskudd av at vitenskapelig fremgang etterhvert vil løse problemet med høyaktivt avfall for fremtidige generasjoner.

Et "kompromiss" er å forsøke å forene de to tilsynelatende motstridende argumentene. Dette er blant annet forsøkt i den svenske strategien for deponering av høyaktivt avfall gjennom å foreslå at det bør være en mulighet for fremtidige generasjoner til å kunne hente avfallet ut igjen etter at det er blitt deponert. Dette vil sannsynligvis også være av betydning i den første perioden slik at en kan kontrollere og verifisere godheten av den tekniske løsningen og, om påkrevd, ta avfallet ut igjen. Å vente med en endelig stenging av et deponi i et par generasjoner er nok ikke uetisk, iallfall ikke hvis nåtidens generasjon har lagt alt til rette inkludert tilgjengelig finansiering. Når det gjelder det norske høyaktive avfallet må dette imidlertid sees i lys av den begrensede mengde avfall som skal deponeres. Nødvendigheten av å ha en fremtidig mulighet til å ta reaktorbrensel ut av et norsk deponi er sannsynligvis lite viktig på grunn av forholdet mellom kostnader, nytte og mengde avfall.

3.7 Internasjonalt og regionalt samarbeid

I et strategidokument (COMM (94) 66 final) lagt frem av EU-kommisjonen sies det at medlemslandene i prinsippet bør ta vare på eget radioaktivt avfall. Det er samtidig pekt på at det kan være beklagelig, og i alle fall forhastet, om dette fører til at et medlemsland nekter å hjelpe et annet medlemsland selv om dette øker sikkerheten. Regionale løsninger vil ha fordeler, spesielt for land som ikke har kjernekraftprogrammer eller som kun har små mengder reaktoravfall, ved at de slipper å bygge egne deponier til kostnader som knapt kan forsvares. Dokumentet ber om en åpen holdning til solidarisk samarbeid for denne typen sluttlagring. Rådet i EU behandlet dokumentet og kom med resolusjon 94/C 378/01, der en peker på at nasjonale anlegg (for behandling, lagring og deponering) bør benyttes på best mulig måte. Såfremt det er praktisk gjennomførbart og passende bør deponier være felles for flere medlemsland, dog under fullt hensyn til de politiske aspektene ved problemstillingen.

Som nevnt i kapittel 3.1 ble det i september 1997 holdt en diplomatkonferanse der konvensjonen "Joint Convention on the Safety of Spent Fuel Management and on the Safety of Radioactive Waste Management" ble vedtatt av 62 land. Konvensjonen inneholder en del prinsipper i form av internasjonale standarder eller retningslinjer som stadfester at radioaktivt avfall bør sluttlagres i det land der det oppsto 3. Det åpnes imidlertid også for at sikker og effektiv håndtering av brukt reaktorbrensel og radioaktivt avfall, under visse omstendigheter, kan tilrettelegges gjennom internasjonale samarbeidsløsninger. Spesielt gjelder dette avfall som er generert i fellesprosjekter. I konvensjonen innrømmes alle land derimot retten til å forby import av brukt reaktorbrensel og radioaktivt avfall til sitt territorium.

Flere medlemsland i IAEA har vist interesse for videreutvikling av konseptet for ”multinasjonale” eller ”regionale” lagringsfasiliteter og deponier for brukt reaktorbrensel (Bonne et al., 1999). Dette vil si at det etableres sentrale fasiliteter der et vertsland mottar radioaktivt avfall fra en rekke partnerland. Som et resultat av dette har IAEA gitt ut en utredning som tar for seg de viktigste tekniske, institusjonelle, etiske og økonomiske faktorene forbundet med slike løsninger (IAEA, 1998). Et multinasjonalt lager eller deponi krever både politisk og offentlig aksept, og det er en forutsetning for at et slikt prosjekt skal kunne realiseres at det oppnås konsensus (enighet) mellom de land eller regioner som er involvert. IAEA-rapporten går igjennom og vurderer en rekke viktige faktorer som vil være nødvendige for en slik konsensus. Et kort sammendrag av disse er gitt her (Bonne et al., 1999).

  • Etiske aspekter:De etiske aspektene ved et multinasjonalt lager eller deponi er avhengig av under hvilke vilkår belastningene ved slike anlegg overføres fra deltagende land til et vertsland. Følgende prinsipper vil være viktige:

    • Tredjepartslands interesser må tas hensyn til av landene som deltar i et multinasjonalt prosjekt.

    • En rettferdig balanse må søkes mellom medlemslandene når det gjelder byrden som overføres og den kompensasjonen som mottas gjennom en multinasjonal avtale.

  • Juridiske aspekter:Den juridiske og lovgivningsmessige situasjonen i samarbeidslandene bør være sammenlignbar slik at nødvendige sikkerhetstiltak lett kan harmoniseres mellom landene. Det er viktig at vertslandet har et veletablert nasjonalt juridisk rammeverk og et godt utviklet lovgivningssystem. I tillegg må internasjonalt anerkjente sikkerhetsprinsipper, standarder og metoder anvendes. Det finnes allerede lover som hindrer transport av radioaktivt avfall til land som mangler den nødvendige infrastrukturen til å håndtere avfallet på en akseptabel måte.

  • Sikkerhetsaspekter:Et multinasjonalt (regionalt) lagrings- eller deponeringsanlegg må være internasjonalt akseptert og i overensstemmelse med internasjonale sikkerhetsbestemmelser. Det skal derfor ikke være noen sikkerhetsmessige forskjeller mellom nasjonale og internasjonale anlegg.

  • Miljøaspekter:Det er en rekke potensielle miljømessige fordeler ved et multinasjonalt anlegg. For det første vil antall anlegg med radioaktivt avfall rundt om i verden reduseres. I tillegg vil samarbeidsløsninger gjøre at internasjonal teknisk ekspertise kan konsentrere seg om ett anlegg, noe som kan øke sikkerheten. Det kan også bidra til at mer finansielle midler vil være tilgjengelig for å kunne oppnå den beste tekniske sikkerhetsmessige løsningen. Dessuten vil det bidra til å redusere antall forbehandlingsanlegg, samt øke utvalget av aktuelle geologiske beliggenheter. Små, underfinansierte anlegg i land som mangler de nødvendige tekniske og finansielle ressurser må unngås.

  • Tekniske aspekter:Alle parter i et multinasjonalt samarbeid må enes om akseptkriterier for brensel og avfall, beliggenhet for forbehandling og midlertidig lagring og kvalitetssikring og kontroll med brensel og avfall som skal håndteres. Forsknings- og utviklingsarbeid må koordineres mellom landene og kostnadene for dette må deles.

  • Økonomiske aspekter:Multinasjonale anlegg vil ha en økonomisk fordel da kostnadene vil fordeles mellom medlemslandene. Vertslandet må i tillegg kompenseres for å oppbevare avfallet. Økonomiske avtaler må gjøres for alle faser innbefattet planlegging, konstruksjon, drift og stenging, samt overvåking og vedlikehold i ettertid.

  • Eierskap:Eierskap for brensel og avfall må avtales mellom vertslandet og de individuelle medlemslandene.

  • Institusjonelle og politiske:En rekke organisasjoner må være involvert i et multinasjonalt prosjekt inkludert nasjonale regjeringer og lovgivende myndigheter, avfallsprodusenter og organisasjoner som skal verne om internasjonale vedtak og retningslinjer. Politisk stabilitet hos vertsland og partnere vil være et viktig element.

  • Allmennhetens aksept:Allmennhetens aksept vil være like viktig i internasjonale samarbeidsprosjekter som i nasjonale prosjekter.

Som nevnt vil multinasjonale løsninger være spesielt interessante og ha en rekke fordeler for land med små mengder radioaktivt avfall. Slike løsninger kan både være økonomisk fordelaktige samt at det kan resultere i et redusert antall anlegg for radioaktivt avfall. Dette vil bidra til at fremtidige generasjoner sitter igjen med noen færre deponier for slikt avfall. Samtidig vil imidlertid multinasjonale løsninger by på en rekke utfordringer, spesielt for vertslandet. Vertslandet for et deponi vil på vegne av en rekke land ta på seg ansvaret for å håndtere det høyt radioaktive avfallet i flere tusen år fremover. En av de største utfordringene med et multinasjonalt prosjekt vil være forhandlingene som skal sikre at alle politiske og finansielle forpliktelser tilfredsstilles (Bonne et al., 1999). Spesielt vil de langsiktige anslagene for økonomiske konsekvenser kunne være meget usikre. En må også ta hensyn til den risikoen økt transport av avfall på tvers av landegrenser vil medføre. Videre har det vist seg å være vanskelig nok å oppnå generell aksept fra samfunnet for et nasjonalt anlegg for kjernefysisk avfall. Det vil sannsynligvis være svært vanskelig å få støtte fra den lokale befolkningen til å ta i mot avfall fra andre land.

Det kan konkluderes med at internasjonale samarbeidsløsninger for deponering av høyaktivt avfall rasjonelt og miljømessig sett kan være ønskelig, men byr på store politiske og praktiske utfordringer. Hvis Norge i prinsippet går inn for slike samarbeidsløsninger innebærer dette at vi samtidig må akseptere at Norge vil kunne bli et vertsland for deponering forutsatt at dette samlet sett er den beste løsningen.

Fotnoter

1.

NIREX (Nuclear Industry Radioactive Waste Management Executive), senere UK Nirex Ltd, ble etablert i 1982 for å ha ansvar for å finne en fremtidig løsning for deponering av radioaktiv avfall i UK. En mer utførlig beskrivelse av deres arbeid er inkludert i Appendiks III i denne rapporten.

2.

De etiske aspektene ved deponering av høyaktivt avfall er blant annet diskutert i følgende OECD dokument: ”Environmental and ethical aspects of long-lived radioactive waste disposal” (OECD/NEA, 1994).

3.

Dette er i tråd med Basel-konvensjonen for kontroll av internasjonal transport og deponering av spesialavfall. Denne sier blant annet at spesialavfall og annet avfall skal, så lenge det er miljømessig riktig, deponeres i opphavslandet (engelsk tekst: ”... hazardous wastes and other wastes should, as far as is compatible with environmentally sound and efficient management, be disposed in the state where they were generated”, Basel Convention, 1989).

Til dokumentets forside