Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2003: 19

Makt og demokrati

Til innholdsfortegnelse

13 Konklusjon: Makten og folkestyret – de sprengte rammene

Stater som Norge har aldri vært uavhengige av verden rundt seg, men de har i større grad enn i dag vært en ramme om politisk autoritet, økonomisk system, offentlige velferdsordninger, borgerlige rettigheter og folkelig deltakelse. I løpet av et par tiår er denne pakken av tradisjonelle nasjonalstatlige kjennetegn sprengt fra hverandre. Både politisk styring, nasjonale økonomier og rettsordning er blitt transnasjonalisert – de overskrider statsgrensene både på europeisk og mer globalt nivå. Velferdssystemet er fortsatt nasjonalt, men det står under press for å tilpasse seg nye politiske og økonomiske rammevilkår. Folkestyret som beslutningssystem – direkte eller gjennom valgte representanter – er fortsatt nasjonalstatlig. Det nasjonale demokratiet står overfor radikalt nye utfordringer når både rettsordning, økonomisk vekst og miljøvern skal ivaretas på transnasjonalt nivå. Globalisering og europeisering innebærer generelt at folkevalgt myndighet i de enkelte land blir redusert, til fordel for overnasjonale organer utad og utøvende makt, statlig forvaltning og sterke markedsaktører innad.

Stater kan tillate eller bygge barrierer mot transnasjonaliseringen, avhengig av saksområder og grader av press. De kan opprettholde grensekontroller, sikre nasjonalt eierskap i næringslivet, motsette seg rettsregler som kommer utenfra. De kan også velge ulike strategier for tilpasning til nye vilkår, passivt eller offensivt. Utviklingen de siste tiårene har ikke ført til mindre stat, men til nye strategier for statlig politikk. Her står ikke statene på like fot. En supermakt som USA dominerer i mye av det som kalles globalisering, mens et lite land som Norge er langt mer avhengig av de spillereglene som utformes både i USA og innen EU.

Det klareste uttrykket for offensiv tilpasningsstrategi er byggingen av «Norge» som internasjonal merkevare – engasjementspolitikken omkring bistand, miljø, konfliktløsning og fred. Dette er et idealistisk «godhetsregime», men det er også interessepolitisk motivert som kontaktkanal og markering for norske myndigheter. Maktpolitisk uttrykker det en ny form for nasjonalkorporatisme der store organisasjoner, forskningsmiljøer og statsmakt kommer i posisjon rundt et nasjonalt prosjekt.

Norge som oljestat har naturlige fortrinn. Rikdommen har gjort det enklere å opprettholde både den utenlandske engasjementspolitikken og de nasjonale velferdsordningene. Naturrikdommen har også vært en sovepute fordi den har redusert behovet for næringspolitiske strategier og andre former for offensiv tilpasning. Den norske statskapitalismen er karakterisert ved at staten er en passiv eier uten målrettet strategi overfor globaliseringen av næringslivet.

Det statlige styringssystemet er omformet i retning av markedsprinsipper og formell fristilling på den ene side og nye kontrollorganer og tilsyn på den andre. De nye prinsippene omfatter i økende grad også det sosiale omsorgssystemet, der tjenestene settes ut på anbud i et privat marked, og det omfatter institusjoner som har vært relativt autonome og kollegialt styrt, slik som universiteter og høyskoler. Den ensartede og markedsorienterte styringsideologien har ikke gitt et mer enhetlig og samordnet styringssystem. Vi har sterkere institusjonell likeretting, men en mer fragmentert stat. Sektororganiseringen er fortsatt sterk, reformer har foregått sektorvis, nye kontrollorganer har bidratt til mer fragmenterte organisasjonsforhold, og sentrale styringsprofesjoner taler i mindre grad med én stemme. Et skarpere formelt skille mellom politikk og administrasjon har i praksis trukket mer utøvelse av politisk skjønn over i ytre etater og fristilte virksomheter som ikke står til politisk ansvar. De politisk ansvarlige har derimot mistet makt til fristilte og uavhengige selskaper. I den offentlige reformpolitikken har selve omstillingsprosessenes omkostninger ikke inngått i regnestykkene.

Nasjonalstaten har vært ramme om tre moderne prosjekter – rettsstat, demokrati og velferdsstat. Det er usikkert hva som skjer med disse prosjektene dersom nasjonalstatene blir sterkt svekket. Rettsordningen er i økende grad transnasjonal, men håndheves nasjonalt. Velferdstaten er opprettholdt i rike land som Norge, selv om den gradvis blir tilpasset nye vilkår gjennom kontrakter med private operatører og mer vekt på forsikringsordninger. Internasjonale organer som OECD har stått for en ideologisk standardisering av styringsmodeller og løsninger. Folkestyret som regjeringsform er ikke blitt overnasjonalt, og det er under forvitring snarere enn omforming. Endringene av grunnlaget for folkestyret er en hovedlinje i de foregående kapitlene.

13.1 Folkestyrets forvitring

I Norge – i motsetning til i mange andre land – har de statsvennlige gjennomgående stått til venstre i politikken, i ganske bred forstand. Siden slutten av det 19. århundre har statsmakten i betydelig grad hatt en folkelig forankring, støttet av brede folkebevegelser og massepartier fram til og med arbeiderbevegelsens politiske posisjon etter annen verdenskrig. Det offentlige eierskapet til grunn, ressurser og kapital har vært omfattende. Det private næringsliv har vært desentralisert med relativt små enheter. Gjennom velferdsstat og andre offentlige institusjoner, som statskirken med sin status som folkekirke, har statsmakten hentet oppslutning i brede lag av befolkningen. Massepartiene og de frivillige organisasjonene med et bredt samfunnsformende sikte, har satt preg på utviklingen av offentlig myndighet. Nasjonalstaten, som politisk fellesskap, har vært ramme om folkelig deltakelse og sosial og regional utjevning.

Dette bildet er blitt foreldet på kort tid. Folkelige reformbevegelser og mobiliserende massepartier er sterkt svekket, mens institusjoner som statskirken vakler under inntrykket av et mer flerreligiøst samfunn. Ideen om enhetsskolen er ikke lenger samlende. Den norske stat er blitt en oljestat med omfattende eierskap i næringslivet og store fondsavsetninger. Dette er det nye grunnlaget for en bred forsyningspolitikk overfor befolkningen, mens det opprinnelige grunnlaget for omfordeling og nasjonale fellestiltak – bred folkelig mobilisering – har smuldret opp. Utnyttelsen av rike fellesressurser som fisk og fossekraft er i ferd med å bli privatisert og konsentrert på få hender, mens landbruket presses tilbake av internasjonale handelsregimer. Den økonomiske ulikheten er økende, særlig gjennom kapitalinntekter og næringslivsledere med lønnsnivå og bonusordninger som tilpasser seg et mer internasjonalisert næringsliv.

Den mest sentrale endringen av maktforhold i Norge er at demokratiet i grunnbetydningen folkestyre – et formelt beslutningssystem gjennom flertallsvedtak og folkevalgte organer – er i tilbakegang.

Partier og organisasjoner er ikke lenger kanaler for bred og langsiktig mobilisering. Partiene har endret seg fra massepartier i retning av nettverkspartier. Samlet antall partimedlemmer er halvert siden 1990, lokal partiaktivitet er svak, større velgergrupper skifter parti fra ett valg til det neste, valgdeltakelsen har vært synkende og sammenhengen mellom klasse og parti har endret seg. Særlig ungdom lar seg i mindre grad mobilisere gjennom partitilknytning. De politiske partiene er blitt mer topptunge, mer byråkratiserte valgmaskiner med et nettverk rundt den sentrale ledelsen og mer innrettet på appell gjennom massemediene.

Det er mulig å oppnå politisk makt uten valgseier. Gjennom den norske mindretallsparlamentarismen er det ingen umiddelbar sammenheng mellom valgresultat og regjeringsposisjon. Mens partiene henvender seg til velgerne gjennom relativt profilerte programmer, inngår de i forhandlinger om regjeringsdannelse, budsjett og lovgivning der profilene blir visket ut og alternativene uoversiktlige. Slik svekkes folkemakten i styringskjeden fra valg til posisjon og vedtak. De politiske alternativene blir utydelige, og valget mellom dem får uklare konsekvenser. I Medborgerundersøkelsen var tre av fire helt eller delvis enige i at partiene ikke er interessert i hva folk mener, mens fire av fem var helt eller delvis enige i at stortingsrepresentantene ikke tar særlig hensyn til vanlige folks meninger. Tallene er uttrykk for et representativt system i tillitskrise.

Sentrale faktorer av betydning for samfunnsforholdene lar seg ikke lenger påvirke av folkevalgte organer. Folkevalgt myndighet spiller på krympet bane. Mindretallsparlamentarismen gir Stortinget en relativt sterk posisjon overfor regjeringen, men Stortinget har samtidig mistet kontroll med store saksområder. Makten er flyttet andre steder.

Gjennom EØS-avtalen er det lagt stramme bånd på norske myndigheters lovgivningsmyndighet. Norge er bundet av EUs regelverk og rettsfortolkninger på en rekke sentrale samfunnsområder. Konkurransereglene er under utvidelse, og norske myndigheter møter lovbarrierer på stadig nye områder, fra pålegg om rusbrus i butikkene til forbud mot differensiert arbeidsgiveravgift og påbud om utenlandsk konkurranse om entrepriser i skipsfart og oljeindustri. Menneskerettskonvensjoner er inkorporert som del av norsk lov, med den følge at internasjonale rettsinstanser i praksis har øverste tolkningsmyndighet overfor regler og prinsipper som stadig får bredere anvendelse. Mange rettsregler blir også formet i transaksjonene mellom private aktører over landegrensene. Rettsliggjøring innebærer at domstoler og andre rettsorganer får økende betydning på bekostning av folkevalgt myndighet, og at skillet mellom lovgivning og lovanvendelse blir visket ut. Juridiske kategorier blir viktigere i politisk interessekamp, samtidig som den rettslige arena blir sterkere politisert.

Gjennom markedsretting, fristilling og privatisering blir områder som tidligere var offentlig styrt overlatt til markedsaktører. Nye kontrollorganer og statlige tilsyn overvåker de generelle spillereglene som politiske myndigheter har trukket opp, enten nasjonalt eller internasjonalt. Ekspertorganer som sentralbankene får større autonomi i utformingen av tiltak som skal skjermes mot løpende folkevalgt innflytelse. Større deler av næringslivet inngår som deler av flernasjonale konserner, og konkurransen om rammevilkår setter grenser for utformingen av offentlig politikk. Når tidligere felleseiendom og allmenn ressurstilgang blir privatisert, blir private eiere en høyt motivert pressgruppe, mens de mange som er ute av næringen etter hvert blir mer avbleket og fragmentert som interessegruppe. Det blir raskt uaktuelt for dem å gjenoppta sin gamle næringsvei, og muligheten eksisterer knapt for nye generasjoner. Privatisering og globalisering flytter makt fra regjeringer og folkevalgte organer til produsentforetak og flernasjonale konserner. I mange sammenhenger er maktforholdene ugjennomsiktige. Det oppstår for eksempel nye former for kollektiv avmakt overfor globaliseringen av bivirkninger i form av miljøproblemer.

Massemediene er blitt mer politisk uavhengige. De er ikke lenger talerør for partier og politiske institusjoner. Det er en tett gjensidig avhengighet mellom journalister og politikere, men mediene formidler i mindre grad partiprogrammene og sammenhengen i de politiske alternativene slik partiene ser den. De er derimot viktigere i kroning og detronisering av politiske og andre ledere. En redigert offentlighet krever at også andre aktører tilpasser seg en journalistisk form og utnytter medienes særtrekk når de søker innflytelse. Medieutviklingen har bidratt til å påskynde partienes reduserte evne til massemobilisering om alternative og langsiktige programmer.

Det kommunale selvstyre har mistet mye av sitt innhold gjennom kombinasjonen av rettighetslover, statlige pålegg og budsjettknapphet. Kommunene sitter igjen med råderett over rent lokale saker og administrativt ansvar for statlig politikk. En eventuell avskaffelse av fylkeskommunen kan skape sterkere press i retning av kommunesammenslåinger som skal øke den administrative effektiviteten, men som samtidig vil øke avstanden mellom innbyggerne og beslutningssentrene. Dermed forsterkes rolleforvandlingen fra medborger til mottaker og bruker. Både rettighetslover og pålagte oppgaver skal sikre større grad av likebehandling uavhengig av bosted, men i praksis oppstår det nye former for ulikhet når budsjettknappheten gjør at ikke alle rettigheter kan innfris samtidig og i samme omfang.

Folkestyre som beslutningssystem forutsetter for det første at de stemmeberettigede vet hvem som har truffet de politiske beslutningene og for det andre at et misfornøyd flertall kan kaste de ansvarlige ved valg. Med en uoversiktlig blanding av styring på ulike nivåer – europeisk, statlig og lokalt – er begge disse to forutsetningene svekket. Det er mer uklart hvem som står bak beslutninger med store konsekvenser, og det er mer uklart hvor ansvaret for endringer i samfunnsform og rammevilkår egentlig ligger. Derfor er det vanskeligere å stille de ansvarlige til ansvar ved valg.

Det er utviklet et stort apparat av tjenester og tiltak som til enhver tid tar temperaturen på befolkningen som velgere, seere, lyttere og kunder. Dette gjelder politiske og andre opinionsmålinger, popularitetsbarometre, forbrukerundersøkelser og interaktiv publikumspleie knyttet til mediedebatter og underholdning. Barometerdemokratiet har et motstykke i eliteorientert kritikk av folkemeningen som ustabil, selvmotsigende, kortsiktig og intolerant. Dette var kjernen i den aristokratiske kritikken av massedemokratiet før stemmerettsutvidelsen og partisystemet, og den er gjenoppstått som populismekritikk etter at partienes grep på massene er forbi. I de ulike barrierene mot folkestyre – politisk, økonomisk og institusjonelt – ligger oppfatninger om at folket ikke uten videre kan styre.

Det konstitusjonelle demokrati med en grunnlov som er relativt robust mot endringer, er i seg selv en barriere mot det som til enhver tid samler flertall. Her er begrunnelsen en annen enn i populismekritikken, og løsningen er en annen enn ekspertstyre og politikermakt. Den konstitusjonelle barrieren er begrunnet i at mindretall skal beskyttes mot flertall og at visse spilleregler, institusjoner og grunnrettigheter ikke uten videre kan endres gjennom alminnelige flertallsvedtak.

Folkestyre og demokratisk diskusjon bygger på et felles språklig grunnlag. Det koloniale språkhierarkiet er en nøkkel til endringer i maktforhold både innad i Norge og i forholdet mellom det norske samfunnet og utlandet. I en globalisert verden med sterk angloamerikansk dominans, er norsk språk utsatt. Innen næringsliv, reklame, forskning og populærkultur er norsk i tilbakegang, mens den engelsken som overtar er et enklere språk med langt svakere kulturell og historisk resonansbunn enn i land der engelsk lenge har vært førstespråk. Slik sett ligner den norske språksituasjonen i økende grad på situasjonen i tidligere koloniområder. Bokmålet ble det dominerende riksspråket i Norge, men mangler samtidig den forankringen i organisasjoner og nasjonal språkreising som nynorsken har hatt, og har derfor svak motstandskraft mot språklig dominans utenfra. Både den offisielle og folkelige språkbevisstheten er svak.

Samiske språk, og andre nasjonale minoritetsspråk, har vært undertrykt gjennom langvarig fornorskingspolitikk, men i dag skjer det en samisk språkreising gjennom utdanningsinstitusjoner og gjennom massemedier på nordsamisk. Likevel er alle minoritetsspråk i Norge under press. I forhold til innvandrerbefolkningen er det en vanskelig avveining mellom støtte til morsmål på den ene side og skolering i norsk som nøkkel til deltakelse, integrering og posisjoner i det norske samfunnet på den andre. Alle minoritetsspråk befinner seg i spenningen mellom språklig identitet og majoritetsspråket som døråpner i storsamfunnet.

Det koloniale språkhierarkiet samsvarer langt på vei med det vi har kalt minoritetshierarkiet, samtidig som det norske majoritetsspråket i økende grad er presset av angloamerikansk dominans.

13.2 Folkemakt i andre kanaler – ulikhet i andre former

Det ligger ingen idealisering av tidligere tider i analysen av folkestyrets forvitring. Sammenlignet med de første tiårene etter annen verdenskrig er materiell nød redusert, den sosiale tryggheten større, mange med funksjonshemming bedre integrert, utdanningsnivået høyere, toleransen for mangfold i samlivsformer utvidet og kvinnenes deltakelse i arbeids- og samfunnsliv langt bredere.

Forvitringshistorien har en annen side. Den parlamentariske styringskjeden er svekket i alle ledd, valgkanalen er snevret inn, mens andre kanaler for deltakelse og påvirkning har videt seg ut. Den generelle politiske interessen er ikke redusert gjennom de siste tretti årene, men den kanaliseres i større grad gjennom saksrettede aksjoner og andre former for deltakelse enn partipolitikk og brede medlemsorganisasjoner. Den nye organisasjonsformen er øyeblikksorganisering – hjelp-til-selvhjelp-grupper, velforeninger, naboskapsaksjoner, sorggrupper, pårørendegrupper, spesialforeninger for lidelser og saksrettede lobbygrupper.

Forbrukerorganisering inngår som del av det nye organisasjonssamfunnet, men produsentmakten er gjennomgående mer slagkraftig og effektivt organisert. Et fåtall store produsenter kan lettere samordne seg enn utallige forbrukere og forbrukerorganisasjoner som skal dekke alle bransjer. Forbrukere gir sin stemme gjennom kjøp, men både informasjon og kjøpekraft er ulik fordelt. Vi kan snakke om en form for forbrukermakt, men dette er et system der materiell ulikhet, variasjoner i markedsmakt og ulik evne til slagkraftig organisering påvirker utfallet.

Påvirkning gjennom aksjoner, lobbying og markedsvalg gir korrektiver til politikere og produsenter. Disse påvirkningskanalene er samtidig karakterisert ved at evnen og ressursene til å gjøre seg gjeldende er ulikt fordelt. De krever artikuleringsevne, organisasjonsmakt, kontaktnett og kjøpekraft. Noen former for ulikhet – og noen former for normalitetstyranni – er redusert i løpet av de siste tiårene, mens andre har fått større betydning.

Klasseskillene er lavere, men de er ikke visket ut i de norske samfunnet. Industriarbeidere er tallmessig redusert, men både materielle, sosiale og symbolske klassedistinksjoner består. Materielle levekår er gjennomgående jevnere enn for noe tiår siden, men det norske samfunnet er i ferd med å bli sterkere klassedelt på etnisk grunnlag. Store deler av innvandrerbefolkningen deltar ikke i det norske politiske systemet og utgjør etter hvert en ny underklasse innen lavtlønnsyrker eller utenfor arbeidsmarkedet. Med eksisterende regelverk og praksis vil innvandrerbefolkningen trolig øke i akselererende tempo, og lite tyder på at sammenfallet mellom etnisitet og klasse vil bli mindre. Minoritetene i Norge utgjør et hierarki, der samene har sterkest rettigheter som urfolk, mens innvandrergruppene er splittet i etniske grupperinger som gir dårlig grunnlag for en samordnet klassesolidaritet. Dette skiller det nye klassesamfunnet fra det gamle. En etnisk fragmentert underklasse, men stadig tilsig av nye grupper utenfra, kan vanskelig organisere seg som arbeiderbevegelse.

Norske myndigheter har hatt høye mål for likestilling, men kjønnsdiskriminering, vold mot kvinner og ulikhet på arbeidsmarkedet er fortsatt utbredt. Kvinner dominerer i lavtlønnsyrker innen omsorg og renhold, selv om også mannlige innvandrere her utgjør et voksende innslag. Innvandrerkvinner står særlig svakt. Topposisjoner i næringsliv og på andre samfunnsområder er fortsatt sterkt mannsdominerte.

Ulikhet mellom kjønn er redusert gjennom rettighetslovgivning. Abortlov og likestillingslov har bidratt til å styrke kvinners posisjon på arbeidsmarkedet og i det politiske systemet. Kvinners deltakelse i politikk og arbeidsliv er radikalt utvidet, selv om lederposisjoner fortsatt er svært skjevt fordelt. Rettighetslovgivning bidrar til å gi grupper og enkeltpersoner større innflytelse og andre muligheter, selv om folkevalgte organer mister flertallsmakt på to nivåer – lokalt gjennom de nasjonale rettighetslovene og nasjonalt gjennom transnasjonal rettighetsfesting.

«Den korporative kanal» gjennom organisasjonsdeltakelse, råd og utvalg har vært et alternativ til folkevalgte organer som påvirkningsvei. Samfunnsforskeren Stein Rokkan hevdet at «stemmer teller, men ressursene avgjør», og i den korporative kanalen er ressursene ulikt fordelt. Den forrige norske maktutredningen la betydelig vekt på det korporative systemet, og i Stortingsmeldingen på grunnlag av utredningen ble organisasjonenes makt understreket. De organiserte interessene i nærings- og arbeidsliv står fortsatt sterkt, og det er fortsatt sentrale beslutninger som blir fattet i korporative samarbeidsorganer der også statsmakten legger premisser eller deltar aktivt. Likevel er omfanget av korporative organer betydelig redusert. De store organisasjonene – som LO og NHO – har fått sterkere konkurranse fra andre organisasjoner i et differensiert arbeidsliv. På noen områder, som innen utenrikspolitikken, er det utviklet en ny form for korporatisme gjennom samarbeidet mellom statlig diplomati, frivillige organisasjoner og mer eller mindre offentlige forsknings- og utredningsorganer i utformingen av den såkalte engasjementspolitikken – i bistand og fredsarbeid.

Organisasjoner og andre interessegrupper har bygd opp et mer profesjonelt informasjons- og kommunikasjonsapparat med sikte på lobbying overfor beslutningstakere og gjennom massemedia. Korporatismen er snarere redusert enn styrket de siste par tiårene, selv om den har fått noen nye utslag. Derimot er informasjonsstyringen og lobbyismen blitt mer strategisk og omfattende.

Lederskapsundersøkelsen viste både at det er betydelig avstand mellom ledere på ulike samfunnsområder og at lederne samlet avviker sterkt fra befolkningen i sosial bakgrunn, kjønn og holdninger. Mens folkeflertallet vil ha økonomisk utjevning, sosial stabilitet og nasjonal kontroll, vil beslutningselitene ha effektivitet, omstilling og internasjonalisering.

Selv om samfunnslederne danner undergrupper med ulike holdninger, formes det ikke lenger en alternativ elite gjennom arbeiderbevegelsen. Ledere i Arbeiderpartiet inngår ofte i samme form for elitesirkulasjon som politikere i andre partier, med pendling mellom politikk, næringslivsledelse, informasjons- og lobbyvirksomhet. Slik elitesirkulasjon har økt med «selskapiseringen» – fristilling og markedsretting – av offentlige verk. I næringslivet finner vi tette nettverk i form av overlappende styreverv, der nære bekjente gir generøse lederlønninger og opsjonsavtaler til hverandre. Den norske modellen i engasjementspolitikken – nasjonalkorporatismen – er kjennetegnet av utbredt elitesirkulasjon mellom politikk, byråkrati, forskning og frivillige organisasjoner. Makt utøves av personer. Elitesirkulasjon og nettverk av beslutningstakere er institusjonalisering av personlig makt, med økte muligheter for gjensidige tjenester.

13.3 Avslutning

Demokrati bygger ikke bare på makt gjennom folkevalgte organer, men også på rettigheter og rettsgarantier for individer og grupper, ulike former for deltakelse utenom valg, partier og politiske folkebevegelser, påvirkningsmuligheter som brukere, forbrukere og aktive i pressgrupper. Disse ulike formene for tilleggsdemokrati – rettighetsdemokrati, aksjonsdemokrati, deltakerdemokrati, forbrukerdemokrati, lobbydemokrati eller det vi har kalt barometerdemokrati – har supplert folkestyret som formelt beslutningssystem, men kan ikke erstatte det. Demokratiet blir utfordret når folkestyrets vilkår og spillerom blir redusert. Når betydningen av demokrati overføres fra folkestyret som formell beslutningsform til ulike former for tilleggsdemokrati, blir forvitringen av folkestyret tildekket og skillet mellom demokrati og ikke-demokrati utydelig. Derfor er forvitringen av folkestyret et sentralt utgangspunkt for vurdering av demokratiets vilkår.

Til toppen
Til dokumentets forside