Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2003: 19

Makt og demokrati

Til innholdsfortegnelse

3 Folkestyrets forvitring og politikkens retrett

Den mest sentrale endringen av maktforholdene i Norge er at demokratiet i grunnbetydningen folkestyre – et formelt beslutningssystem gjennom flertallsvalg og folkevalgte organer – er i tilbakegang. Folkestyret som regjeringsform er i forvitring snarere enn omforming.

I motsetning til i mange andre land har de statsvennlige kreftene i Norge gjennomgående stått til venstre i politikken, i ganske bred forstand. Siden slutten av det 19. århundre har statsmakten i betydelig grad hatt en folkelig forankring, med støtte i brede folkebevegelser og massepartier. Denne forankringen varte fram til og med arbeiderbevegelsens politiske posisjon etter annen verdenskrig.

Dette bildet er blitt foreldet på kort tid. Partier og organisasjoner er ikke lenger kanaler for bred og langsiktig mobilisering. Folkevalgte representanter er relativt lite representative for velgernes holdninger og standpunkter. Partiene har endret seg fra massepartier i retning av «nettverkspartier». Gjennom den norske mindretallsparlamentarismen er det ingen umiddelbar sammenheng mellom valgresultat og regjeringsposisjon. Den statlige politikken utformes i høy grad i lukkede forhandlinger mellom regjeringspartier, eller mellom regjering og varierende stortingsflertall. Dermed står ikke regjeringen til ansvar overfor folket i valg, fordi det ikke er valgutfallet som avgjør regjeringens skjebne og fordi partiprogrammene bare er utgangspunkt for uoverskuelige kompromissforhandlinger. Slik svekkes folkemakten gjennom hele den parlamentariske styringskjeden, fra velgerne til parlamentet til regjeringen til forvaltningen.

Samtidig blir regjeringens makt svekket gjennom en omfattende statlig reformprosess. Gjennom markedsretting, fristilling og privatisering av statlige oppgaver, er offentlig sektors virkemåte i omforming. Områder som tidligere var offentlig styrt, blir overlatt til markedsaktører. Nye kontrollorganer og statlige tilsyn overvåker de generelle spillereglene som politiske myndigheter har trukket opp. Reformprosessen innebærer at ressurser, skjønn og politiske avgjørelser flyttes fra politisk myndighet til uavhengige direktorater og kontrollorganer. Regjeringen sitter fortsatt med det politiske ansvaret, men med redusert makt. Utviklingen de siste tjue årene har vært en langtrukken tilbaketrekning av politiske organers løpende beslutningsmakt.

3.1 Folkestyre og politiske ressurser

Politisk aktivitet kan omfatte alt fra valgdeltakelse til partiarbeid og tillitsverv, fra diskusjoner i nærmiljøet til aksjonsvirksomhet og avisinnlegg. Evnen til å delta i påvirkning av politiske avgjørelser avhenger av politiske ressurser som utdannelse, sosiale kontakter, tid, overskudd, selvtillit og tro på at det nytter.

Det er store sosiale forskjeller i den politiske aktiviteten. Den varierer med utdannelse, inntekt og organisasjonstilknytning. Valgdeltakelsen har sunket jevnt siden 1960- og 70-tallet både ved riks- og lokalvalg, og mest for de med lav utdannelse og inntekt. Deltakelsen i opprop, demonstrasjoner og ulike former for direkte påvirkning av beslutningstakere er derimot økt. Økningen er størst blant de unge og i grupper med relativt høy utdannelse og inntekt. Det samme gjelder politisk interesse og diskusjonsaktivitet i nærmiljøet – den er avhengig av utdannelse, inntekt og organisasjonstilknytning. Folks politiske engasjement og interesse synes å være omtrent like stor som den var på 1960-tallet. Det har derimot skjedd en overgang i politisk engasjement fra deltakelse gjennom partier og valg til mer individualiserte ytringer og aksjonsformer.

Den sosiale ulikheten i den politiske deltakelsen er minst like stor som før, og den øker i frivillig sektor generelt. Ungdommen har i økende grad vendt seg bort fra politisk orientert organisering og partipolitisk deltakelse. Valgdeltakelsen er generelt lavest i de yngste årskullene. Mange kommuner har opprettet ungdomsråd som høringsinstanser for aldersgruppen 14-18 år for å øke ungdommens interesse for politikk, selv om disse rådene fungerer på den regulære politikkens premisser. Det er de middelaldrende og høyt utdannede som er mest politisk aktive, selv om det er variasjoner i aktivitetsformene.

Den politiske interessen er gjennomgående lav. I Makt- og demokratiutredningens medborgerundersøkelse svarte bare en femtedel av de spurte at politikk var viktig for dem. Omkring 40 prosent sa at de ikke var interessert i politikk og at de fulgte lite med, mens 20 prosent hevdet at politikk ikke spilte noen som helst rolle for dem. En større andel av befolkningen sa at de fulgte noe mer med i politiske spørsmål enn for 30 år siden, mens andelen svært interesserte og helt uinteresserte var omtrent den samme. Dette tyder på at den generelle politiske interessen snarere har økt enn gått tilbake siden 1960-tallet.

Det er skjedd to grunnleggende endringer i den politiske deltakelsen de siste tiårene. Det ene er at kvinner – utenom innvandrergruppene – nå deltar like aktivt som menn. Det er særlig yngre kvinner med høy utdannelse som har blitt mer aktive. Det andre er at valgdeltakelsen har gått særlig sterkt ned blant menn med lav utdannelse og inntekt. Arbeidere er nå underrepresentert i alle former for politisk deltakelse. De store innvandrergruppene i Norge står, med unntak av noen få enkeltpersoner, utenfor det demokratiske systemet.

3.2 Fra massepartier til nettverkspartier

De politiske partiene er i ferd med å eldes, siden det er de middelaldrende og eldre som i størst grad deltar i valg og står som partimedlemmer. Valgdeltakelsen er gått jevnt nedover, og siden 1990 er den samlede andelen partimedlemmer blitt halvert. Mer enn en tredjedel av velgerne skifter parti fra ett valg til det neste.

Sosial bakgrunn betyr mye mindre for valg av parti enn det gjorde før. Ikke minst har arbeiderbevegelsen mistet mobiliserende kraft blant sine tradisjonelle velgergrupper. De store politiske partiene legger mindre vekt på ideologi når de henvender seg til velgerne, og klasseforankringen er svekket. De gamle klassepartiene er blitt mer og mer like de andre partiene og har fått et mer diffust og flytende velgergrunnlag. Partiene kan i større grad karakteriseres som «nettverkspartier», med sterkere partiapparat og mer profesjonelt lederskap, tettere bånd til stortingsgruppen og mer bruk av uformelle nettverk i rekruttering og profilering av saker.

Det er skjedd endringer i kanalene for kommunikasjon innad i partiene. Medlemsmøtene er redusert til fordel for e-post og internett. Bruken av den nye teknologien er imidlertid skjevt fordelt. Dette er først og fremst en kanal for de aktive som har innflytelse fra før, og ikke for de passive partimedlemmene.

Partiene er mer topptunge på to fronter; dels ved at det sentrale partiapparatet er styrket, og dels ved at partisammensetningen av Stortinget har beholdt sin formelle betydning for hva slags regjering landet får. På lokalplan er partienes innflytelse redusert fordi kommunestyrene er mer bundet av servicekrav og statlige pålegg. Samtidig er det lite igjen av det organisasjonssamfunnet som tidligere var knyttet til partiene på ulike måter. Partiene har mistet mye av sitt organisatoriske omland.

Partiene befinner seg i et spenningsfelt mellom massepartiet og nettverkspartiet. De har en historisk bagasje i organisasjons- og arbeidsform, i politisk profil og i sosial tilknytning. Denne bagasjen stammer i hovedsak fra et politisk konfliktmønster som dominerte i første del av det 20.århundre, da mange av partiene fikk sin form. Bagasjen er i ferd med å bli ristet løs og partiene er under oppbrudd, men de kan ikke forlate sin historie uten å forlate mange av sine tradisjonelle velgergrupper.

3.3 Den ikke-representative representanten

Det representative demokratiet forutsetter at det er et betydelig samsvar mellom velgernes oppfatninger og de standpunktene som representantene går inn for. Partiene tilbyr ulike programpakker, og det forutsettes at velgerne stemmer på det alternativet som står dem nærmest i saker som er viktige for dem. Styreformen forutsetter også at partiene står på programmet sitt i voteringer og beslutninger.

En sammenlikning av resultater fra Makt- og demokratiutredningens lederskapsstudie og medborgerundersøkelse gir et klarere bilde av forholdet mellom velger og representant. Representantene tar gjennomgående mer ytterliggående standpunkter enn velgerne, og avstanden mellom representanter og velgere er større i partienes prinsippsaker enn i andre spørsmål.

I holdningen til privatisering står representantene for Høyre og Fremskrittspartiet lengre til «høyre» enn sine velgere, med størst forskjell i Fremskrittspartiet. Både sentrumspartienes, SVs og Arbeiderpartiets representanter har derimot et mer venstreorientert syn enn sine velgere. Den samme tendensen gjelder for andre politisk-økonomiske spørsmål, som betydningen av offentlige tjenester og statlig kontroll over næringslivet.

På de store saksområdene der partiene skiller lag – i synet på privatisering og offentlig sektor, moral og religion, distriktspolitikk og miljøvern – har partienes representanter mer markerte synspunkter enn sine velgere. Et unntak er synet på voldskriminalitet og innvandringsregulering, der velgerne i samtlige partier ønsker en strengere og mer restriktiv politikk enn det representantene går inn for. I disse sakene er det Fremskrittspartiets representanter som står sine egne velgere nærmest, mens de øvrige partienes velgere står Fremskrittspartiet nærmere enn deres representanter gjør. Dette forholdet tydeliggjøres ved at Fremskrittspartiet har hentet store velgergrupper direkte fra andre partier, særlig fra Arbeiderpartiet.

Det er ikke sammenfall mellom velgernes og representantenes syn på sentrale samfunnsspørsmål. Skillelinjene mellom partienes representanter gir gjennomgående tydeligere uttrykk for de holdningsforskjellene som skiller partienes velgergrupper. Det tradisjonelle høyre-venstre skillet i økonomisk politikk spiller fortsatt en viktig rolle i Norge. Konfliktdimensjoner knyttet til miljø, religion, by-land og trygghet har også stor betydning for konkurransen mellom partiene.

I forholdet mellom velger og representant er det to forhold som kan fordreie folkemakten. Det ene er hvorvidt det er samsvar mellom partioppslutning i valg og partisammensetning av representative organer. Her har valgordningen stor betydning. Det andre er hvorvidt det er samsvar mellom de standpunktene som velgerne ønsker å støtte med sin stemmegivning og det representantene står for når de er valgt. Her har vi sett at det er varierende grad av avstand mellom velgernes og representantenes synspunkter.

3.4 Mindretallsparlamentarismens problem

I det neste leddet i styringskjeden, mellom nasjonalforsamling og regjeringsdannelse, er det representative folkestyret brutt. Det er liten eller ingen sammenheng mellom valgresultat og regjering. Dette er situasjonen i mange land med forholdstallsvalg og mange partier representert i nasjonalforsamlingen. Forholdet mellom partigruppene gjør det mulig å tape valget, men allikevel å vinne makten. Dette har vært et mønster i europeisk politikk. Ved norske regjeringsdannelser har forhandlinger og avtaler mellom partigruppene vært viktigere enn valgutfallet. Regjeringsansvar fører gjerne til et enda større tap av velgeroppslutning, slik at misforholdet øker.

Det norske systemet er en form for negativ parlamentarisme: Regjeringen trenger ikke aktiv oppslutning fra flertallet i nasjonalforsamlingen, men må i det minste bli tolerert av et mindretall. Taper den flertallet i votering over et mistillitsforslag eller ved et kabinettspørsmål, går regjeringen av.

I Norge har vi hatt mindretallsregjeringer og regjeringskoalisjoner siden Arbeiderpartiet mistet sitt absolutte flertall ved valget i 1961. Mindretallsregjeringer må samle støtte hos andre partier på Stortinget for å få sin politikk gjennom. Dermed må de inngå kompromisser som endrer den politikken partiet ble valgt på. Dersom regjeringen består av en koalisjon mellom flere partier, vil partiene endre politikk etter forhandlinger både med koalisjonspartnerne og med støttepartier i Stortinget. Både innad i regjeringen og i forholdet til støttepartier gjøres slike endringer gjerne i lukkede forsamlinger. I utfallet står ikke partiene til ansvar overfor velgerne ut fra det som var velgernes prioriteringer ved siste valg. De står i en viss forstand til ansvar for velgerne ved neste valg, men dette har i praksis ingen betydning siden heller ikke neste regjeringsdannelse har sammenheng med valgresultat.

Mindretallsregjeringer er sårbare for Stortingsmakt. Stortinget kan endre mindretallsregjeringens politikk i ulike retninger avhengig av skiftende flertall i sakene, så lenge regjeringen ikke setter sin stilling inn på et bestemt resultat. Ansvarsfordelingen mellom Storting og regjering blir uklar, og varierende stortingsflertall gjør det vanskelig for regjeringen å føre en stabil politikk som velgerne kan forholde seg til. Stortingets aktivitet i forhold til regjeringen er økt gjennom spørreordninger, åpne høringer, instrukser og muligheten for representantene til å fremsette private forslag.

Mindretallsregjeringer gjør det også vanskeligere for velgerne å se hvilke partier på Stortinget som støtter regjeringen og hvilke som er opposisjonspartier, siden dette varierer fra sak til sak og fra år til år. Muligheten til å oppløse Stortinget i valgperioden ville ikke nødvendigvis gi et valgresultat med klarere regjeringsmakt, så lenge velgerne ikke er en samordnet gruppe som kan styre valgutfallet etter en felles vilje. Nyvalg kan like gjerne gi en vanskeligere som en enklere parlamentarisk situasjon.

Både mindretallsregjeringer og flertallskoalisjoner med regjeringsmakt innebærer at partiene må opptre på to arenaer samtidig – på en valgarena der de henvender seg til velgerne, og på en samarbeidsarena omkring regjeringsmakt. På samarbeidsarenaen blir de utydelige overfor velgerne, og på valgarenaen har de behov for å rendyrke sin profil overfor velgerne. Dette skaper tvetydighet og politiske svingninger som gjør det vanskelig for velgerne å vite hva de stemmer på.

Mindretallsparlamentarismen styrker Stortingets muligheter til å overstyre regjeringen og underminerer regjeringens evne til å sørge for langsiktig stabilitet i politikken. Den fører til at Stortinget griper inn med større tyngde i selve den utøvende makt.

Det er imidlertid ikke bare det parlamentariske grunnlaget som avgjør hvor sterk regjeringsmakten er. En rekke utviklingstrekk bidrar i dag til å snevre inn regjeringens handlingsrom. Et av disse er knyttet til den omfattende reformprosessen i offentlig sektor som har pågått siden 1980-årene, der offentlige oppgaver privatiseres og konkurranseutsettes med utgangspunkt i modeller fra privat næringsdrift. Fristilling og markedsretting gir bedre oversikt på ett plan, men skaper ny kompleksitet på et annet. Det innebærer at ressurser, skjønn og politiske avgjørelser flyttes fra politisk myndighet til uavhengige direktorater og kontrollorganer.

3.5 Den fragmenterte staten

En hovedtendens i utviklingen av statsforvaltningen de siste par tiårene har vært at statseiendom har blitt privatisert, statlige tiltak har blitt fristilt og offentlig virksomhet har blitt styrt etter mønster av private bedrifter. Statlig eierskap har fortsatt et stort omfang i Norge, men skal i større grad enn før styres etter markedsliknende prinsipper. I de første tiårene etter krigen var fristilling av statlige tiltak redskaper for å gjøre staten mer effektiv. I dag er fristilling ledd i en omlegging av statens virkemåte. Ved å omdanne foretak som tidligere ga offentlige tjenester til politisk styrt pris til markedsrettede selskaper, blir service omdannet til butikk.

Det ligger et liberalt styringsønske bak programmet for en omformet stat. Departementene skal gi overordnede retningslinjer, men ikke drive detaljstyring. Den politiske begrunnelsen er at reformene vil komme forbrukerne og klientene til gode. En mer effektiv utførelse av arbeidet skal føre til en reduksjon av kostnadene, og konkurranse skal gi bedre tilbud til lavere pris.

Den overordnede rammestyringen forsterkes ved at det opprettes flere politiske stillinger i departementene. Samtidig får de statlige tilsynene en sterkere og mer uavhengig rolle som overvåkingsorganer for den fristilte virksomheten. Markedsstyringen innebærer mindre detaljstyring av de løpende oppgavene, men samtidig økt styring gjennom lovverk, konkurransetilsyn og overvåking. En mer overordnet politisk styring fører til at markedet og uavhengige aktører – som Sentralbanken, rettsvesenet og tilsynsorganene – overtar oppgaver som tidligere har ligget innenfor forvaltningen og de politiske institusjonene.

Departementenes rolle som politikkutformende organer forenkles ved at iverksettende fagetater skilles ut. Samtidig bygges det opp nye og mer selvstendige tilsynsorganer. Desentralisering av oppgaver fører til et behov for sentralisert kontroll med det statlige tilsynsapparatet som må bygges opp for å overvåke den konkurranseutsatte virksomheten. Dette skaper en mer kompleks og fragmentert organisasjonsform når det gjelder iverksetting og kontroll.

De forvaltningspolitiske reformene har ført til at det administrative handlingsrom har blitt utvidet på bekostning av politisk ledelse. Generelle mål gir mer plass for skjønnsmessig tilpasning, og spillerommet er særlig stort for selskapsledere i markedsrettede foretak. I teorien skal politikken fastsette de overordnede politiske rammene og uavhengige tilsyn skal holde den fristilte virksomheten på plass. Det som foregår i praksis er at makt forskyves til organer som ikke er underlagt folkevalgt kontroll og som bare til en viss grad svarer på innbyggernes ønsker som forbrukere og klienter.

Den statlige reformprosessen har i seg selv vært sektorisert og ukoordinert. Den har vært et høyprofilert politisk mål, men har blitt møtt med sterk motstand og store samordningsproblemer på tvers av sektorene. Både av politiske og organisatoriske årsaker har Regjeringen vanskelig for å spille en sterk overordnet rolle. På den annen side gir de standardiserte styringsprinsippene i New Public Management et grep for mer overordnet styring og kontroll på tvers av sektorer og institusjoner.

Ut fra kostnads- og effektivitetshensyn er det gode argumenter for å fristille og markedsrette statlig virksomhet. I teorien gir dette både en mulighet til å avlaste de offentlige budsjettene og gi brukerne tjenester til lavere pris. I praksis er det imidlertid oppstått fiktive markeder der produsentmakt dominerer over forbrukerinteresser. Frislippet av produksjon og overføring av elektrisk kraft er et eksempel på en markedsløsning som prismessig ikke har vært til forbrukernes fordel.

Reformer som gir bedre kostnadseffektivitet kan samtidig ha andre omkostninger og utilsiktede virkninger. Omstilling kan trekke innsats og oppmerksomhet vekk fra arbeidstakernes primæroppgaver og skape usikkerhet i arbeidssituasjonen. Dette kan føre til at dyktige ansatte slutter og kompetanse må bygges opp på nytt. Mange av de sentrale målene for offentlige tjenester – som rettssikkerhet, likebehandling og betryggende saksgang – er vanskelige å måle. De kan bli skadelidende i effektiviseringsprosessen når forenklede målestandarder legges til grunn. Et av problemene med den offentlige reformpolitikken har vært at styringsprinsipper som brukes i produksjonsbedrifter med entydige mål overføres til institusjoner hvor de kommer på tvers av virksomhetens egenart, som i omsorgssektoren eller i kunnskapsinstitusjoner.

3.6 Avmakt med politisk ansvar

Den politiserte statens retrett innebærer at politisk ledelse mister makt, men likevel sitter med ansvaret. Fristilte etater og markedsrettede selskaper får derimot tilført makt, men frasier seg ansvar. Dermed er rollefordelingen mellom politikk og forvaltning blitt mer uklar. Utlendingsdirektoratet er et aktuelt eksempel, der politikerne har gitt fra seg innflytelse for å slippe presset i enkeltsaker, men der etatens autonomi skaper problemer som politikerne allikevel får i fanget, enten det er flykaprere eller terrormistenkte som har fått opphold. Et annet eksempel er autonomien for Norges Bank, der den politiske instruksen om renteregulering etter et bestemt inflasjonsmål gjør politikerne ansvarlige i siste instans, selv om de har gjort seg maktesløse så lenge instruksen gjelder. Regjeringen har ansvar for en overordnet samordning som den ikke kan makte. Den er overbelastet med oppgaver og får stadig sin dagsorden omkalfatret av medieoppslag og akutte kriser som krever tid og oppmerksomhet.

Det er stadig store samordningsproblemer på tvers av departementsstrukturen som Statsministerens kontor ikke har kapasitet til å løse. Forvaltningsreformene har vært konsentrert om samordning innenfor ulike saksfelt, mens koordinering på tvers av saksområdene har vært forsømt. Arbeids- og administrasjonsdepartementet har arbeidet med styringsprinsipper og sektorreformer, men uten å få til et fast grep på de tverrgående samordningsproblemene.

Samlet innebærer forvaltningsreformene at utøvelse av politisk skjønn er trukket vekk fra Regjeringen og over til forvaltning, etatsledelse, fristilte selskaper, uavhengige styringsorganer og statlige tilsyn. Dette problemet forsterkes av en parlamentarisk situasjon som er preget av mindretallsregjeringer og en splittet og aktivistisk nasjonalforsamling.

3.7 Den permanente revolusjon

Forvaltningen har vært under stadig revisjon i hele etterkrigstiden. Nye reformer har vært resultatet av nye samfunnsbehov og skiftende mål. Dette gir en pendelsvingning, der de hensyn som blir neglisjert gjennom en aktuell reform, i neste omgang slår tilbake med nye reformbehov. Dermed blir omorganiseringen i forvaltningen en revolusjon i ordets opprinnelige betydning – en gjentatt rundgang tilbake til de samme utgangspunkter. Det som svekker denne rundgangen i dag, er at aktuelle reformmodeller kommer utenfra og bare i begrenset grad bygger på erfaringer fra norsk forvaltningspraksis.

En annen mekanisme er at endring har politisk forrang framfor stillstand. Reformer gir markeringsmuligheter for regjeringspolitikere som ønsker å vise initiativ og handlekraft. Argumentasjon for status quo anses som en defensiv posisjon. I moderne stater er fornyelse et argument i seg selv, med stor symbolmakt. Dette forsterkes av etater, organisasjoner og konsulentfirmaer som har endring som hovedoppgave eller forretning. Slik blir endringsprosesser til interessekamp. Reformprosessen i det offentlige har vært ideologisk basert og politisk styrt, med profesjonelle endringsagenter som pådrivere og støttespillere.

Til toppen
Til dokumentets forside