Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2003: 19

Makt og demokrati

Til innholdsfortegnelse

7 Statskapitalisme uten strategi

Den norske stat er blitt en oljestat med omfattende eierskap i næringslivet og store fondsavsetninger. Dette er det nye grunnlaget for en bred forsyningspolitikk overfor befolkningen. Det opprinnelige grunnlaget for omfordeling og nasjonale fellestiltak – bred folkelig mobilisering – har smuldret opp. Utnyttelsen av fellesressurser som fisk og fossekraft er i ferd med å bli privatisert og konsentrert på få hender. Samtidig presses landbruket tilbake av internasjonale handelsregimer.

I utvidelsen av Norge til havs ligger kildene til det moderne Norges rikdom. Olje- og gassutvinningen har vært avgjørende for den usedvanlig sterke norske økonomien gjennom mange tiår. Rikdommen har gjort det enklere å opprettholde de nasjonale velferdsordningene. Naturrikdommen har samtidig vært en sovepute fordi den har redusert behovet for næringspolitiske strategier og andre former for offensiv tilpasning. Den norske statskapitalismen er karakterisert ved at staten er en passiv eier uten noen målrettet strategi overfor globaliseringen av næringslivet.

7.1 Grunneiendom og ressursmakt

Maktfordeling som følger av eiendomsforhold og tilgang til naturressurser er i forandring. De senere årene har det skjedd en omfattende privatisering av ressurser som tidligere var allemannseie. Dette har skapt politiske motsetninger mellom produsentinteresser med omsettelige verdier på den ene siden, og innbyggere som har skiftet status fra medeiere til kunder på den andre. Dette gjelder spesielt innenfor kraftforsyningen, fiskerinæringen og i forhold til grunneiendom.

Vannkraftutbygging og elektrisitetsforsyning var tidligere et offentlig anliggende, med kraftpriser fastsatt av Stortinget. På begynnelsen av 1990-tallet ble dette politisk styrte pris- og leveringssystemet lagt om til åpen konkurranse, med fri energiomsetning og fri prissetting. Privatisering og konkurranseutsetting av vannkraft var ment å gi lavere priser til forbrukerne. Denne virkningen er ikke oppnådd, av ulike årsaker. Mangel på tid og oversikt gjør at forbrukerne følger dårlig med på skiftende priser og differensierte vilkår, samtidig som de mangler forhandlingsmakt overfor produsenten. Produsentene skaper energiknapphet ved å selge kraft til utlandet i overskuddsperioder, og de er ikke underlagt noe krav om å sitte med reservekapasitet. Skiftende markedspriser og varierende nedbør avskrekker i tillegg potensielle investorer fra langsiktige nyinvesteringer. Vinteren 2003 skjøt elektrisitetsprisene i været på grunn av energiknapphet, samtidig som selskapene ble sittende igjen med rekordstore overskudd.

Mange kommuner har investert inntekt fra salg av kraftselskaper i aksjer, og er senere rammet av synkende aksjekurser. Av enda større betydning er det imidlertid at privatisering av inntekten fra naturressursene kan frata store folkegrupper verdier også på lang sikt. Privatisering av Statkraft og andre offentlige selskaper vil kunne føre til at utenlandske eiere overtar ressursfortjenesten.

Fisk er også en naturressurs som tidligere var allemannseie, men hvor adgangen til å hente ut ressursen nå blir forbeholdt noen få. Fisket langs kysten og til havs har vært en form for åpen allmenningsrett, men er etter hvert regulert med konsesjoner på grunn av ressursbelastningen. Store fartøyer har fått store kvoter, og kvotene har i praksis fulgt fartøyene ved salg. Dermed har nye eiere, ofte med en større trålerflåte, fått en privilegert adgang til ressursene. Det har vært offentlig politikk å akseptere utviklingen av kapitalkrevende stordrift, med sterke organisasjoner som støtte. Motargumentene har vært at et mangfold av kystfiskere med nedskrevne båter og lave kostnader stenges ute fra konkurransen om ressursene, mens lønnsomheten i storfisket hviler på eksklusiv tildeling av ressurser som i utgangspunktet var åpent tilgjengelige.

I Finnmark er adgangen til grunn og naturressurser endret som følge av at samisk interessekamp har fått gjennomslag i norsk og internasjonal rettsutvikling. Samene har fått status som urfolk med rett til beskyttelse gjennom internasjonale konvensjoner. Gammel samisk bruk av utmarksbeite til reindrift har slått igjennom som rettighetsgivende i norske domstoler. Samiske krav om eiendomsrett er fremmet gjennom det rådgivende Sametinget, og dette er hett konfliktstoff i områder med både samisk og ikke-samisk befolkning.

Kampen om ressursene i Norge har i økende grad blitt påvirket av den internasjonale rettsutviklingen. De nye havrettskonvensjonene la i sin tid grunnlaget for at Norge ble en oljestat. Samenes spesielle rettsstilling har hvilt på at de har oppnådd status som urfolk med interesser som skal sikres i henhold til et internasjonalt avtaleverk. Gjennom EØS-avtalen er det ikke adgang til å gi norske borgere fortrinnsrett ved kjøp av eiendom. Det er allikevel adgang til å begrense tildelingen av grunnrettigheter til andre enn nordmenn, slik som odelsretten eller bo- og driveplikten i landbruket. Utenlandske investorer kan også nektes adgang til norske fiskerikvoter fordi fiskerinæringen ligger utenfor EØS-avtalen, men avtalen åpner for et økende press mot Norge etter hvert som budsjettkrisen i EU stiger. Staten kan velge å holde på sine store eierandeler i norske naturressurser, selv om omsetningssystemene – som i leveransene av naturgass til kontinentet – er gjenstand for internasjonale rettskrav.

De siste tiårene er offentlig eiendom og fellesressurser i økende grad privatisert. Med det er makt og inntektsmuligheter overført til nye aktører og befolkningens interesser er splittet mellom eiendomsbesittere med omsettelige verdier på den ene siden, og de mange uten personlig adgang til de privatiserte ressursene – eller folkevalgt styring med utnyttelsen av dem – på den andre.

På andre områder er det staten som øker sin makt og kontroll over naturressursene på bekostning av private interesser. Gjennom lovregulering av kontinentalsokkelen og den økonomiske sonen til havs ble staten en stor grunneier. Olje- og gassvirksomheten har først og fremst bidratt til å styrke statens økonomiske rolle på bekostning av private eiere. Ressursavkastningen skattlegges slik at staten er sikret et solid økonomisk grunnlag.

Den store naturrikdommen har på mange måter vært en sovepute for staten. Den har vært en buffer som har beskyttet norsk økonomi mot virkningene av den økonomiske globaliseringen, uten å måtte utforme en målrettet næringspolitisk strategi.

Gjennom oppsparing i Petroleumsfondet er staten også blitt landets største kapitalist og aksjeeier.

7.2 Eierskap og styring

I 2000 var det registrert mer enn 330.000 foretak i Norge. Den største gruppen av bedrifter består av små, familieeide virksomheter, mens i underkant av en tredejedel var aksjeselskap. I 2000 var det registrert 215 foretak på Oslo Børs, og disse danner på mange måter kjernen i norsk næringsliv. De personlige eierne i disse selskapene utgjør en forholdsmessig liten gruppe. Samtidig finnes det et fåtall meget store personlige investorer i norsk næringsliv, som er svært synlige i offentligheten og som utøver betydelig makt fordi de forvalter egne penger.

Den forrige maktutredningen fant en høy og økende konsentrasjon blant bedrifter i industrien. I ettertid har oppmerksomheten blitt rettet blant annet mot finansvirksomhet og varehandel. Tallet på banker og forsikringsselskaper ble halvert fra 1980 til 2000. I bankenes privatkundesegment hadde fire store grupperinger 60 prosent av markedet i 2000. Innen personlig skadeforsikring kontrollerer fire grupperinger mer enn 90 prosent av markedet.

Også i varehandelen har det foregått en sterk konsentrasjon. I dagligvarehandelen er det fire kjeder i detaljistleddet som deler så godt som hele markedet mellom seg.

Institusjonelle eiere, i form av finansinstitusjoner og fond, fikk økt betydning på 1990-tallet. Deres makt ligger i at de er attraktive som investorer for selskaper som trenger kapitaltilførsel og at de når som helst kan selge seg ut dersom de ikke er fornøyd med resultatene. Den største typen institusjonelle eiere på Oslo Børs er imidlertid offentlige instanser; stat og kommuner, med en eierandel på nær 43 prosent. Gjennomgående er de offentlige eierne mindre aktive enn de private, fordi deres kjøp og salg ikke først og fremst skyldes kursutviklingen men politiske beslutninger.

Ikke-finansielle bedrifter, såkalte industrielle eiere, utgjør også en betydelig gruppe av eiere med 14 prosent av aksjemassen i 2003. I tillegg har internasjonale eiere en stor andel med 24 prosent.

Makt over bedriftene utøves ikke bare gjennom direkte eierskap, men også ved at selskaper forholder seg til hverandre gjennom eierskapsrelasjoner. Krysseierskap mellom bedrifter er en viktig kilde til makt og er svært utbredt i Norge. Ensidig strategisk eierskap utgjør også en åpenbar kilde til kontroll over selskaper.

Det store flertallet av eiere i Norge er enten små eller relativt passive institusjonelle eiere. Dette fører til at to grupper får særlig stor innflytelse: De ansatte topplederne i de største selskapene, og en mindre gruppe store personlige eiere. I den grad det legges langsiktige strategier for utvikling av norsk næringsliv er det disse to gruppene som gjør det.

Noen av dagens store personlige eiere opptrer som gründere. I kraft av sitt eierskap og sin kapital kan de holde oversikt over et felt som er større enn de enkelte bedrifter de eier, samtidig som de har kapital til å handle i et større felt enn den enkelte bedrift kan. I selskaper med mange og spredte aksjonærer kan eierne dra nytte av rådgivning fra aksjemeglere og analytikere, og true med å trekke ut kapitalen dersom de er misfornøyd. Men de har allikevel bare begrenset mulighet til å styre bedriften, ut over gode råd og negative trusler.

Den viktigste kontrollinstansen av lederne ligger i selskapenes styrer. Styret ansetter og avsetter administrerende direktør og treffer formelt sett alle beslutninger av overordnet betydning for selskapet. Men muligheten til nøytral kontroll med ledelsen er allikevel begrenset. Dette skyldes blant annet at ledelsen kjenner virksomheten innenfra og den ofte har samme perspektiv som de ansattes representanter, som fyller en tredjedel av styreplassene. I tillegg blir styret rekruttert fra en relativt snever krets av næringslivsledere og forretningsadvokater. Mange av disse er «gjengangere» med lang fartstid i ulike posisjoner og selskaper. Dette begrenser muligheten til nøytral kontroll med ledelsen.

Direktørene er den mektigste gruppen i norsk næringsliv. Deres makt kan i noen grad oppveies av store personlige eiere eller representanter for store selskaper med store eierposter. Lederens makt brytes når en sak blir satt på spissen og vedkommende tvinges til å gå, slik det har skjedd i store selskaper som Statoil, Storebrand og Orkla.

For aktørene i næringslivet fungerer styrer og råd som møteplasser for diskusjon og informasjonsutveksling og til dels samarbeid og koordinering gjennom uformelle avtaler. Omfanget av overlappende styreverv kan si noe om omfanget av denne aktiviteten.

En omfattende studie av styrenettverk i de 200 største bedriftene og de største bankene i Norge for perioden 1970-2000 viste en stigende tendens til overlappende styremedlemsskap fram til 1985. Deretter avtok tendensen. I noen henseender var overlappingen svakere i 2000 enn i 1970. Tendensen er den samme både på person- og bedriftsnivå. At nettverkets «kjerne» er blitt klart mindre i løpet av 15 år, betyr at sentrale grupperinger som samhandler nært med hverandre er blitt mindre, mens «de andre», som står litt på siden, er blitt flere. Det indikerer også at de som befinner seg i kjernen har svakere muligheter til å favne om større miljøer. Forbindelsen mellom selskaper er imidlertid større i praksis enn det studien viser, fordi ulike personer kan representere samme selskap i andre selskapers styrer. Noe av nedgangen i overlapp kan også skyldes sammenslåing og oppkjøp av bedrifter.

Sammen med de øvrige tendensene til konsentrasjon, samt den særskilte norske eierstrukturen, kan dette ses som et uttrykk for økt konsentrasjon av makt. Satt på spissen: Det kan tyde på en krets av ledere som er blitt mer lukket. Tendensen til tette nettverk bekreftes av Makt- og demokratiutredningens lederskapsstudie, som viste at de fremste beslutningstakerne i store og mellomstore bedrifter i Norge utgjør et meget oversiktelig miljø der en må anta at «alle kjenner alle».

7.3 Statlig eierskap og styring

Staten er blitt den største eier i næringslivet, noe som er et særtrekk ved Norge. Etter at Statoil og Telenor ble delprivatisert, har staten fått en dominerende posisjon som eier på Oslo Børs. Den underliggende årsaken er en kombinasjon av den norske oljerikdommen, bankkrisen og at virksomheter som tidligere var en del av statsforvaltningen er blitt kommersialisert. Mens industrisatsningene fra de første tiårene etter annen verdenskrig i dag stort sett er avviklet eller omorganisert, har privatiseringsbølgen paradoksalt nok bidratt til å gjøre staten til den største industrieieren i Norge.

1970-tallet var et foreløpig toppunkt for statens styringsambisjoner. Omfattende reformer ble gjennomført i arbeids- og næringslivet. Aksjeloven ga de ansatte rett til representasjon i bedriftenes styrer. Arbeidsmiljøloven ga økt innflytelse til de ansatte på grunnplanet. Bankene ble omgjort til «samfunnsinstitusjoner» ved at myndighetene oppnevnte medlemmer til representantskapet. Storstilte selektive støttetiltak ble satt i verk for å bevare bosetting og arbeidsplasser, og staten tok en mer aktiv rolle i lønnsoppgjørene.

De siste to tiårene har statens styringsambisjoner vært på retrett. Markedsprosesser har fått økt betydning. Fra midten av 1980-tallet ble kredittpolitikken liberalisert. Selektive støttetiltak for utsatt industri ble innskrenket. Statseid industri ble nedlagt eller omstrukturert. Statlige oppgaver ble kommersialisert og delprivatisert. Styringen med internasjonale kapitalbevegelser ble i praksis avskaffet med EØS-medlemsskapet fra 1994. Den friere stillingen for Norges Bank fra midten av 1990-årene har løftet rente- og kredittpolitikken ut av den direkte koblingen til det politiske systemet.

En lignende utvikling har også preget mange land i Europa de siste to tiårene. Drivkraften har for en stor del vært et behov for å skaffe staten inntekter for å dempe offentlige underskudd. I Norge derimot, har privatiseringsprosessene hovedsakelig vært begrunnet i krav om effektivisering av offentlig virksomhet.

Parallelt med disse endringene har statens ulike roller i økonomien blitt tydeligere. Det trekkes idag et skarpere skille i statsforvaltningen mellom statens roller som eier og operatør på den ene siden, og som den instans som utformer regler og rammebetingelser på den annen. Denne utviklingen er særlig et resultat av oljevirksomheten, der staten har sittet på alle sider av bordet, som operatør, konsesjonsmyndighet og ivaretaker av miljøhensyn.

7.4 Staten som «aktør» i næringslivet

Staten har vokst som eier, men har inntatt en mer tilbaketrukket rolle som styrende instans i norsk næringsliv. «Staten» er imidlertid ikke en enhetlig aktør. Den består av stortingspolitikere, regjeringen, departementer, tilsyn og statlige fond. De opptrer på svært ulike måter og til dels med forskjellige målsettinger. Rollekonfliktene mellom dem kan være sterke innenfor en stat som er blitt mer fragmentert.

I tillegg til at naturrikdommen har vært en buffer mot de største svingningene i den globaliserte økonomien, er fragmentering og rollekonflikter viktige årsaker til at den norske staten ikke har utviklet en helhetlig næringspolitisk strategi for å møte de nye internasjonale vilkårene. En sammenlikning med Finland, der staten også er en meget stor eier, viser at den finske staten har greid å delta i omstilling i næringslivet på en mer gjennomarbeidet og målrettet måte enn det den norske staten har klart.

En viktig grunn til at staten har kunnet bidra til en vellykket omstilling i Finland, er den allmenne kriseforståelsen som fulgte etter en dramatisk nedgang i finsk økonomi tidlig på 1990-tallet. Men dette er langt fra hele saken. Finsk politikk og forvaltning har over lang tid utviklet en evne til koordinering mellom ulike sfærer og gjennomføring av langsiktige strategier i forhold til næringslivet. Det går helt tilbake til samspillet mellom stat og næringsliv ved internasjonaliseringen av den finske treforedlingsindustrien i 1960-årene.

Evnen til å danne beslutningsmiljøer med langsiktig perspektiv ser ut til å være svakere i norsk enn i finsk næringspolitikk. Noen av disse problemene viser seg tydelig i en del beslutningsprosesser i finansnæringen. Salget av Kreditkassen til MeritaNorbanken og den etterfølgende dannelsen av Nordea er et eksempel på en del av de problemene som staten møter når den skal forholde seg til de mange og store private aktørene. Utgangspunktet var påfallende: Staten var majoritetsaksjonær i Kreditkassen, og det forelå et stortingsvedtak om at banken ikke var til salgs. Allikevel ble det lagt inn bud fra en svensk-finsk aktør høsten 1999, og dette budet utløste en prosess som endte med at banken ble solgt omtrent ett år senere. Prosessen ble preget av den parlamentariske situasjonen, regjeringsskifte, politiske kastevinder i det største partiet på Stortinget og et uavklart forhold mellom Stortinget og Statens bankinvesteringsfond, som forvaltet statens eierskap og utredet alternativer til den daværende strukturen.

Vedtaket om at banken ikke var til salgs viste seg å ikke være holdbart, fordi det hvilte på sviktende premisser med hensyn til hva som krevdes for at staten kunne ta et gjennomarbeidet eieransvar. Kunne staten sitte som dominerende eier i to konkurrerende banker? I et stortingsvedtak ble svaret ja, og i et annet stortingsvedtak på et annet tidspunkt, nei. Samtidig kunne Bankinvesteringsfondet ikke fungere som politisk redskap fordi det til dels ble motarbeidet fra politiske miljøer. Maktkamper mellom politiske fraksjoner, statlige organer og aktørene i finansnæringen, ble til kollektiv avmakt. Politikernes manglende kunnskap og uttalte politikk på området var med på å skape denne avmakten, og ga samtidig lobbyistene mye makt.

Statens muligheter for styring er svekket fordi styringsredskapene ikke er tilstede på samme måte som før. Også internasjonale kapitalbevegelser svekker statens styringsevne i næringslivet. Globaliseringen reduserer ikke bare statlig styringsevne. men skaper også større økonomiske ulikheter.

Til toppen
Til dokumentets forside