NOU 2015: 14

Bedre beslutningsgrunnlag, bedre styring — Budsjett og regnskap i staten

Til innholdsfortegnelse

5 Informasjon til Stortinget om kostnader og gevinster ved investeringer og reformer

5.1 Mandatet inkl. utvalgets fortolkning

Fra utvalgets mandat:

«Utvalget skal vurdere:
b) hvorvidt det i tilknytning til statsbudsjettet kan lages oppstillinger som bedre enn i dag viser antatt framtidig nytte eller kostnad ved investeringer i realkapital og andre tiltak, slik at en eventuelt kan få et bedre grunnlag for å vurdere hvilken prioritet disse bør gis i budsjettbehandlingen. Det skal legges til grunn at slike oppstillinger i tilfelle skal være et tillegg til någjeldende artsinndeling av budsjettet, og ikke erstatte denne.
c) om det i dokumentene til Stortinget bør settes krav til en bredere omtale av samlede kostnader og gevinster ved reformer. Blant annet bør utvalget vurdere kriterier for når det skal være en utvidet omtale og hvordan analyser og anslag for flerårige konsekvenser av tiltak kan utarbeides, herunder hva som er en hensiktsmessig tidshorisont. Det bør i denne sammenheng ses hen til den alternative anvendelsen av ressursene.»

Punkt b er også delvis dekket av kapittel 6, som omhandler et tydeligere skille mellom investering og drift.

Det vises også til følgende setning i mandatets punkt a): «Utvalget skal så gå grundigere til verks for utvalgte sektorer hvor [...] nye elementer av periodisering er særlig aktuelt.»

Stortinget må ha tilgang på tilstrekkelig og pålitelig informasjon om konsekvensene av reformer og store investeringer, som grunnlag for å kunne fatte gode beslutninger. Statlige tiltak bør være velbegrunnede og gjennomtenkte, og ønskede resultater bør oppnås så kostnadseffektivt som mulig for å unngå sløsing med samfunnets ressurser. Vedtak som er fattet av Stortinget på bakgrunn av et utilstrekkelig beslutningsgrunnlag, vil kunne medføre at fastsatte mål ikke nås, at kostnadene blir høyere enn antatt, og at tiltak får utilsiktede konsekvenser for berørte parter.

Utvalget er bedt om å vurdere hva slags informasjon som bør synliggjøres for Stortinget for å sørge for et best mulig beslutningsgrunnlag. Stortingets beslutninger må i prinsippet bygge på det samme grunnlaget som regjeringens forslag, men på et mer overordnet nivå som følge av Stortingets rolle. Oppgaven er således å vurdere hvilke deler av regjeringens og forvaltningens saksgrunnlag som er best egnet for Stortingets beslutninger på overordnet nivå.

Utvalget har lagt til grunn at det ligger utenfor mandatet å vurdere hvorvidt dagens krav til utredninger i forvaltningen er tilfredsstillende, eller hvordan de følges opp. Med utgangspunkt i dagens regelverk, vurderes det i hvilket omfang forvaltningens utredninger bør videreformidles til Stortinget i saker som legges fram for Stortinget. Sentrale momenter er økonomiske og administrative konsekvenser av de foreslåtte tiltakene.

I mandatet bes utvalget vurdere hvilket beslutningsgrunnlag som bør legges fram for Stortinget i forbindelse med forslag om investeringer og reformer. Utvalget har valgt å legge til grunn at reformer i denne sammenheng er store tiltak, det vil si planlagte gjennomføringer av store og komplekse endringer av en viss økonomisk størrelse, med et visst omfang av administrative konsekvenser, og som ofte vil kreve endringer av gjeldende regelverk.

Videre bes utvalget om å vurdere kriterier for når det skal være en utvidet omtale, hvilke analyser og anslag for flerårige konsekvenser som bør legges fram, hva som kan være en hensiktsmessig tidshorisont og alternativ anvendelse av ressursene.

Utvalget bes også i mandatets punkt a om å gå grundigere til verks for noen sektorer hvor nye elementer av periodisering er særlig aktuelt. Etter en gjennomgang av ulike former for periodisering i statsbudsjettet, har utvalget valgt å se nærmere på noen ordninger som byr på særlige utfordringer når Stortinget skal informeres om framtidige konsekvenser

I avsnitt 5.2 gis en oversikt over krav til beslutningsgrunnlag. Først beskrives regelverk for synliggjøring for Stortinget. Deretter redegjøres det for krav til utredninger i forvaltningen, og noen mekanismer for etterlevelse av kravene. I 5.3 redegjør vi for noen innspill som er kommet i løpet av utvalgets arbeid. I 5.4 beskrives internasjonal praksis. I avsnitt 5.5 redegjør vi for noen typer ordninger der det er spesielt viktig at de langsiktige konsekvensene synliggjøres. I 5.6 gir vi utvalgets vurderinger, og i 5.7 presenterer vi utvalgets oppsummerende vurderinger og tilrådinger.

5.2 Krav i staten til utredning og synliggjøring i dokumenter som sendes til Stortinget

I det følgende gis noen eksempler på krav som er satt til hva slags informasjon som skal synliggjøres for Stortinget, samt sentrale regelverk for utredninger av tiltak i forvaltningen som ligger til grunn for beslutningsdokumenter.

5.2.1 Synliggjøring for Stortinget

Grunnloven

Grunnloven inneholder noen grunnleggende regler om hva Stortinget har krav på av informasjon fra regjeringen. Regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget defineres i Grunnloven § 82:

«Regjeringen skal meddele Stortinget alle de opplysninger som er nødvendige for behandlingen av de saker den fremlegger. Intet medlem av statsrådet må fremlegge uriktige eller villedende opplysninger for Stortinget eller dets organer.»

Grunnloven § 82 første punktum stiller krav til opplysningene regjeringen skal gi i de tilfellene Stortinget får en konkret sak til behandling. I praksis gjelder bestemmelsen dermed i alle saker der regjeringen legger fram en proposisjon eller melding for Stortinget. Opplysningsplikten gjelder opplysninger som er nødvendige for Stortingets behandling av saken. Frøiland-utvalget (2002) understreket at «enhver generell formulering av opplysningspliktens rekkevidde nødvendigvis bare vil kunne tjene som et utgangspunkt for en konkret og mer nyansert vurdering. Stortingets informasjonsbehov vil variere fra sak til sak, fra område til område, og vil i siste hånd måtte avgjøres etter en skjønnsmessig helhetsvurdering». Ifølge SMKs veileder «Om forholdet til Stortinget», vil en sentral retningslinje være at Stortinget må få informasjon som gjør det i stand til å foreta en forsvarlig vurdering av innhold og virkning av de vedtakene som fattes. Vurderingen av hva som kreves, avhenger av sakens art og de konkrete omstendighetene. Opplysninger i en sak som regjeringen legger fram for Stortinget, må senest være gitt før Stortinget treffer vedtak eller på annen måte avslutter behandlingen av saken.

Etter Grunnloven § 82 annet punktum gjelder et alminnelig forbud mot at et regjeringsmedlem framlegger uriktige eller villedende opplysninger til Stortinget eller dets organer. Dette kravet gjelder uavhengig av om regjeringen har fremmet en sak. I henhold til SMKs veileder «Om forholdet til Stortinget» innebærer ikke dette i seg selv et krav til omfanget av opplysninger som må legges fram for Stortinget. Det er heller, ut over et krav om korrekte (ikke uriktige) opplysninger, et krav om fullstendighet for de opplysningene som faktisk legges fram, ved at disse ikke må være egnet til å gi et misvisende bilde i den sammenhengen de inngår.

Spørsmål fra Stortinget

Stortingsrepresentantene kan stille spørsmål og interpellasjoner til statsrådene for å få belyst saker og for å klarlegge regjeringens holdning til politiske problemstillinger. Hver onsdag er det normalt spørretime i Stortinget. Den er delt inn i muntlig spørretime og ordinær spørretime. Videre har stortingsrepresentanter anledning til å stille inntil to spørsmål til skriftlig besvarelse per uke. Regjeringsmedlemmene som mottar spørsmålet, har en uke på å besvare spørsmålet. En interpellasjon er et mer omfattende spørsmål til regjeringen eller en statsråd enn et spørretimespørsmål, og gjelder ofte i større saker. Det holdes som oftest en debatt i Stortinget om interpellasjonen. I stortingssesjonen 2013/2014 ble det stilt 260 spørsmål i ordinær spørretime og 135 spørsmål i muntlig spørretime. Det ble besvart 1272 skriftlige spørsmål og 78 interpellasjoner.

I forbindelse med Stortingets behandling av regjeringens budsjettforslag, innledes arbeidet med at partiene sender spørsmål til departementene om budsjettet. Det ble stilt over 2000 slike spørsmål til Regjeringens forslag til statsbudsjett for 2015.

Bevilgningsreglementet

Bevilgningsreglementet gir bestemmelser og retningslinjer for statlig budsjettarbeid, og inneholder prosedyrebestemmelser rettet mot regjeringens budsjettforberedelse. Reglementets § 9 omhandler redegjørelse for bevilgningsforslagene ved forslag til statsbudsjett. Det slår fast at det skal redegjøres for innholdet i og begrunnelsen for bevilgningsforslagene. De resultater som tilsiktes oppnådd, skal beskrives. Det skal også gis opplysninger om oppnådde resultater for siste regnskapsår, sammen med annen regnskapsinformasjon av betydning for vurdering av bevilgningsforslagene for neste budsjettår.

Som regel gis redegjørelsene for de enkelte bevilgningsforslagene i fagproposisjonene. Bevilgningsreglementet stiller ikke bestemte krav til formen på og omfanget av redegjørelsene. Redegjørelsen i proposisjonen skal imidlertid være tilstrekkelig til å forstå hva forslaget går ut på og hva som er begrunnelsen for det. Hva som er tilstrekkelig, vil måtte avhenge av en praktisk vurdering av det enkelte bevilgningsforslaget, ut i fra størrelsen på bevilgningen og kompleksiteten i forslaget.

Kravet om å redegjøre for tilsiktede resultater og resultater av tidligere innsats har sammenheng med at mål- og resultatstyring er en sentral styringsform i staten. Formen på og omfanget av resultatbeskrivelsen vil måtte avhenge av karakteren på bevilgningene. Resultatrapporteringen skal først og fremst vise til og henge sammen med de resultatkrav som tidligere er presentert for Stortinget, slik at det er mulig å få et reelt bilde av resultatoppnåelsen. En måte å få dette tydelig fram på, kan være ved å sette opp en tabell som viser sammenhengen mellom mål og oppnådde resultater.

Finansdepartementets årlige budsjettrundskriv

Finansdepartementet sender ut sitt årlige hovedbudsjettrundskriv i mars. Rundskrivet gir retningslinjer for arbeidet med statsbudsjettforslaget for neste budsjettår og tilhørende budsjettdokumenter. Det beskriver hvordan bevilgningsforslagene i Gul bok og i fagproposisjonene skal framstilles og begrunnes.

5.2.2 Utredninger i forvaltningen

Utredningsinstruksen

Krav om å gjennomføre samfunnsøkonomiske analyser av tiltak og reformer er forankret i utredningsinstruksen fra 2005. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har ansvaret for å tolke og gi informasjon om instruksen. Utredningsinstruksen er en instruks om utredning av konsekvenser, foreleggelse og høring i arbeidet med offentlige utredninger, forskrifter, reformer, tiltak, samt proposisjoner og meldinger til Stortinget. Formålet med utredningsinstruksen er å sikre god forberedelse av og styring med offentlige reformer, regelendringer og andre tiltak, slik at regjeringen og Stortinget skal ha et best mulig beslutningsgrunnlag.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Finansdepartementet fikk i mars 2014 et felles oppdrag fra Regjeringen om å revidere utredningsinstruksen og vurdere tiltak for å sikre bedre etterlevelse av kravene i instruksen. Bakgrunnen for arbeidet var flere undersøkelser som har vist at etterlevelse av dagens instruks er svak. Den reviderte instruksen skal etter planen legges fram i løpet av 2015. Siden ny utredningsinstruks sent i utvalgets arbeid ennå ikke var lagt fram, har utvalget tatt utgangspunkt i instruksen av 2005 i denne rapporten.

Utredningsinstruksen gjelder for utredningsarbeid som utføres i eller på oppdrag fra departementer, direktorater og andre underliggende virksomheter. Utredningsinstruksen er en del av regjeringens interne bestemmelser og kan fravikes etter særskilt vedtak

Instruksen skal sikre at relevante konsekvenser av reformer og regelendringer blir utredet av den instans som har ansvaret for saken. I henhold til utredningsinstruksen skal saken inneholde en konsekvensutredning som skal bestå av analyse og vurdering av antatte vesentlige konsekvenser av den beslutning som foreslås truffet. Konsekvensutredningene skal omfatte konsekvensene for statlig, fylkeskommunal og kommunal forvaltning, og for private, herunder næringsvirksomhet og enkeltpersoner. Konsekvensene skal tallfestes så langt dette er mulig. Den samlede effekt av pålagte tiltak, oppgaver og lignende for dem som blir omfattet av forslagene skal omtales. De økonomiske og administrative konsekvensene skal alltid inngå i saken. Eksempler på andre vesentlige konsekvenser kan være miljømessige konsekvenser, konsekvenser for næringslivet, distriktsmessige konsekvenser og konsekvenser for likestilling. I offentlige utredninger skal minst ett forslag baseres på uendret ressursbruk. Instruksen inneholder også bestemmelser om at berørte instanser og offentligheten trekkes inn i prosessen før det tas en beslutning.

Riksrevisjonen (2013) har undersøkt om offentlige tiltak utredes på en tilfredsstillende måte. Rapporten finner at konsekvenser i for liten grad blir beskrevet og tallfestet, særlig konsekvenser ut over budsjettmessige konsekvenser for staten. Videre pekes det på at det sjelden gjennomføres samfunnsøkonomiske analyser i forbindelse med utredninger av tiltak. Det gjøres oftest i investeringstunge sektorer som jevnlig forholder seg til Finansdepartementets regime for ekstern kvalitetssikring. Et annet hovedfunn er at alternative virkemidler i liten grad blir synliggjort i beslutningsdokumenter. De vurderingene som er gjort av alternative virkemidler er gjerne gjort i en tidlig fase av utredningene, uten at dette er omtalt eller gitt særlig plass i beslutningsdokumentene. Riksrevisjonen anbefaler at støtten og veiledningen til forvaltningen blir mer målrettet, slik at kompetansen til å gjennomføre utredninger økes. Det pekes på at det bør framgå tydelig av regelverk og veiledningsmateriell når det er behov for samfunnsøkonomiske analyser, og hvilket omfang de bør ha. Videre anbefales det å tydeliggjøre fagdepartementenes ansvar for å sikre konsekvensutredninger, og at det vurderes alternative måter å styrke kontrollen med utredninger på for å sikre tilstrekkelig kvalitet i utredningsarbeidet.

Riksrevisjonens funn er i tråd med funn i undersøkelsene «Samfunnsøkonomiske analyser i beslutningsgrunnlag – status 2013» (DFØ, 2013) og «Graves det dypt nok? Om utredningsarbeid i departementene» (Difi, 2012). Rapportene påpeker at bruk av samfunnsøkonomiske analyser som en del av beslutningsgrunnlaget ikke kan sies å være en godt innarbeidet praksis i statlig forvaltning. Blant årsaker til at utredningsinstruksen ikke blir fulgt, trekkes det fram mangelfull kompetanse og kapasitet i utredningsutvalg og i departementene.

Rundskriv om samfunnsøkonomiske analyser og veileder i samfunnsøkonomiske analyser

Finansdepartementet har fastsatt rundskriv R-109/2014, som fastsetter hvilke prinsipper og krav som skal følges i samfunnsøkonomiske analyser av tiltak som skal inngå i statens egne beslutningsprosesser. Rundskrivet er en oppfølging av anbefalingene i NOU 2012: 16 «Samfunnsøkonomiske analyser». Rundskrivet omtaler hvordan man skal systematisere og sammenstille informasjon om ulike nytte- og kostnadsvirkninger av alternative tiltak. Prinsippene i rundskrivet skal brukes i samfunnsøkonomiske analyser og andre konsekvensutredninger som følger av krav i utredningsinstruksen. Rundskrivet gjelder uavhengig av om det er offentlige eller private aktører som skal gjennomføre tiltaket, og uavhengig av hvem som utfører den samfunnsøkonomiske analysen.

I henhold til rundskrivet må en samfunnsøkonomisk analyse ta utgangspunkt i en tydelig og presis definisjon av problemene som skal løses, og ett eller flere mål for hva en ønsker å oppnå. Det skal utarbeides et nullalternativ som skal beskrive dagens situasjon og utviklingen framover dersom tiltak ikke blir iverksatt. For investeringsprosjekter betyr dette kostnader til det minimum av vedlikehold som er nødvendig for at alternativet er reelt. Det skal identifiseres ulike tiltak som kan bidra til å løse problemet og som tilfredsstiller mål og krav. Det skal vurderes flere alternative tiltak. Videre skal analysen identifisere og beskrive nytte- og kostnadseffekter for berørte grupper, og virkningene skal vurderes i forhold til nullalternativet.

En samfunnsøkonomisk analyse skal så langt som mulig fange opp alle relevante virkninger av tiltaket i hele dets levetid. Alle positive og negative virkninger skal verdsettes i kroner så langt det lar seg gjøre, ut fra et hovedprinsipp om at en konsekvens er verdt det befolkningen til sammen er villig til å betale for å oppnå eller å unngå den. Dersom betalingsvilligheten for alle tiltakets nyttevirkninger er større enn summen av kostnadene, defineres tiltaket som samfunnsøkonomisk lønnsomt. Kalkulasjonsprisene som benyttes skal reflektere verdien av de ressursene eller innsatsfaktorene som inngår i tiltaket i deres beste alternative anvendelse. Rundskrivet beskriver hvilke kriterier som skal legges til grunn for verdsetting av blant annet tid og liv og helse. I noen tilfeller lar det seg ikke gjøre å verdsette virkningene i kroner. Dette kan gjelde kvalitet, sikkerhet, miljø, personvern mv. I disse tilfellene skal virkningene redegjøres for på en måte som gir grunnlag for å vurdere hvordan virkningene påvirker samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

For å kunne sammenligne nytte- og kostnadsvirkninger som oppstår på ulike tidspunkt, skal man benytte seg av diskontering, med bruk av kalkulasjonsrente, for å beregne nåverdien av tiltaket. Basert på beregnet netto nåverdi, ikke-prissatte virkninger og usikkerhet skal det gjøres en samlet vurdering av samfunnsøkonomisk lønnsomhet av de ulike alternativene. Vurderingen skal følges av en rangering av tiltakene. Alle forutsetninger som ligger til grunn for analysen skal dokumenteres.

Direktoratet for økonomistyring (DFØ) har utgitt en sektorovergripende veileder til Finansdepartementets rundskriv. Flere departementer og underliggende etater har utarbeidet egne sektorspesifikke veiledere som fungerer som supplementer til DFØs veileder i samfunnsøkonomiske analyser.

Livssykluskostnader (LCC-metoden)

I henhold til lov om offentlige anskaffelser § 6 skal offentlige myndigheter under planleggingen av den enkelte anskaffelse ta hensyn til livssykluskostnader (Life-cycle-costs – LCC). Livssykluskostnader omfatter alle kostnader i løpet av livsløpet til anskaffelsen, og inkluderer summen av investeringskostnad og alle kostnader til forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling for et bygg eller anlegg, fra tidlig planleggingsfase til endt levetid. Ved å bruke livsløpsperspektivet skal man få et riktig bilde av hvor mye et bygg koster å bygge og drifte. Livsløpskostnader beregnes som årskostnad – summen per år for å bygge, eie, drifte og utvikle et bygg eller anlegg. En årskostnad består av kapitalkostnad, FDV-kostnad (forvaltning, drift og vedlikehold), og utviklingskostnad. Ved å benytte livssyklusperspektivet i beslutningsgrunnlaget skal man få en god oversikt over når i bruksperioden de ulike kostnadene vil komme, og man kan se hvilke konsekvenser alternative løsninger vil få for årskostnadene. I et livssyklusperspektiv kan det være lønnsomt å investere i tiltak som reduserer FDV-kostnadene, selv om investeringskostnadene øker noe.

Utredning av konsekvenser for kommuner og fylkeskommuner

Kommunal- og regionaldepartementet ga i 2013 ut veilederen «Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner – med retningslinjer for utforming av lover og forskrifter rettet mot kommunesektoren», som redegjør for hvilke prinsipper som er førende for hvordan statlige tiltak og reformer som har konsekvenser for kommunesektoren skal utformes og håndteres. Veilederen omhandler blant annet prinsipper for utredning av økonomiske konsekvenser av statlige tiltak og reformer. Prinsippene for utredning bygger på utredningsinstruksen. Det pekes på flere forhold som bør belyses ved konsekvensutredning av tiltak som berører kommunesektoren. Det trekkes fram at det ved vurdering av tiltak bør legges vekt på at detaljerte statlige styringsvirkemidler gir kommunene lite handlingsrom og bør unngås. I henhold til veilederen bør det utarbeides reelle alternativer som innebærer juridisk og økonomisk rammestyring, utviklingstiltak, veiledning og dialog. Lovfesting, øremerkede tilskudd, særskilte plankrav, tilsyn og rapportering må være begrunnet i overordnede nasjonale hensyn. Blant kostnads- og nyttevirkninger pekes det på at usikkerhet knyttet til beregninger og fordelingsvirkninger mellom kommuner bør beskrives.

Plan- og bygningsloven

Plan- og bygningsloven gjelder for planlegging av arealbruk og for byggesaksbehandling. Formålet er å fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner. Generelle krav til konsekvensutredninger er beskrevet i plan- og bygningsloven § 4-2:

«For regionale planer og kommuneplaner med retningslinjer eller rammer for framtidig utbygging og for reguleringsplaner som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, skal planbeskrivelsen gi en særskilt vurdering og beskrivelse – konsekvensutredning – av planens virkninger for miljø og samfunn.»

I forskrift om konsekvensutredninger for planer etter plan- og bygningsloven er kravene til konsekvensutredning nærmere spesifisert. Konsekvensutredningene skal sørge for at konsekvenser for miljø og samfunn blir tatt i betraktning under forberedelsen av planer, og når det tas stilling til om, og på hvilke vilkår, planene kan gjennomføres. Bestemmelsene skal også sørge for en åpen planleggingsprosess der berørte parter skal bli hørt.

5.2.3 Mekanismer for etterlevelse

Kvalitetssikringsordningen

Økonomiregelverket for staten krever at alle statlige prosjekter med en forventet investeringskostnad over 750 mill. kroner skal gjennomgå ekstern kvalitetssikring før de legges fram for vedtak i Stortinget. For investeringsprosjekter under terskelverdien er kvalitetssikringsordningen (KS-ordningen) frivillig. Ordningen innebærer krav om samfunnsøkonomiske analyser, og omfatter to kontrollpunkter i investeringsprosjekters planleggingsprosess:

  • KS1 – Kvalitetssikring av konseptvalg før beslutning i regjeringen om å starte forprosjekt.

  • KS2 – Kvalitetssikring av styringsunderlag samt kostnadsoverslag før framleggelse for endelig investeringsbeslutning i Stortinget.

Kvalitetssikringsordningen er beskrevet nærmere i kapittel 7.

Regelråd

Det skal oppnevnes et uavhengig regelråd for næringslivet som skal være et eksternt, rådgivende kontrollorgan av regjeringens utredninger for å sikre bedre etterlevelse av utredningsinstruksen.

Regelrådet skal kontrollere konsekvensvurderingene som følger med forslag til ny regulering av relevans for næringslivet, og ta stilling til om konsekvensene er tilstrekkelig utredet etter utredningsinstruksens krav. Rådet skal også gi generell veiledning som fremmer effektiv regulering. Innføringen av et regelråd innebærer ikke i seg selv nye krav til forvaltningens utredningsplikt. Kontrollfunksjonen rådet har, kan imidlertid føre til endrede rutiner i forvaltningen som kan tenkes å heve kvaliteten på utredningsarbeidet. Hensikten med etableringen er at rådet vil påvirke kvaliteten på forslag til nye lover og forskrifter og de medfølgende konsekvensutredninger både i enkeltsaker og generelt ved sin virksomhet.

Regelrådet etableres som et permanent forvaltningsorgan som ved kongelig resolusjon blir gitt en frittstående stilling overfor overordnet organ, Nærings- og fiskeridepartementet. Rådet vil være underlagt den ordinære instruksjonsrett i administrative saker, men departementets instruksjonsmyndighet vil være avskåret i faglige spørsmål. Uttalelsene fra rådet blir offentliggjort.

Digitaliseringsråd

Regjeringen har besluttet at det fra 1. januar 2016 skal etableres et IKT-prosjektråd (Digitaliseringsrådet) for små og mellomstore IKT-prosjekter i staten. Bakgrunnen for opprettelsen er erfaringer fra Norge og andre land som viser at det ofte er utfordringer med styring og gjennomføring av IKT-prosjekter i statlig forvaltning. Mange prosjekter overholder ikke vedtatte budsjetter og tidsrammer. I henhold til en rapport av Jørgensen (2015) blir ett av fem IKT-prosjekter dobbelt så dyrt som budsjettert, IKT-prosjekter leverer i gjennomsnitt 30 prosent mindre nytte enn planlagt og 10 prosent leverer ingen nytte i det hele tatt.

Digitaliseringsrådet oppnevnes av Kommunal- og moderniseringsministeren. Rådet skal bestå av erfarne prosjektledere fra privat og offentlig sektor, samt statlige IKT-direktører og virksomhetsledere. Sekretariatet legges til Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi). Rådet skal gjennomgå beslutningsgrunnlag og styringsdokumenter for planlagte IKT-prosjekter som koster mellom 10 og 750 mill. kroner. Formålet er å bidra til bedre styring og gjennomføring av små og mellomstore IKT-prosjekter i staten som faller utenfor Finansdepartementets ordning for kvalitetssikring av beslutningsgrunnlaget for prosjekter over 750 mill. kroner.

Rådet skal være en anbefalt, men frivillig ordning for statlige virksomheter. Sakene skal behandles innen maksimalt tre uker for å holde kostnadene så lave som mulig og ikke bidra til forsinkelser.

5.3 Innspill under utvalgets arbeid

Utvalget har henvendt seg til berørte departementer og bedt om innspill til arbeidet.

Kunnskapsdepartementet

Kunnskapsdepartementets vurderinger er at investeringer på kunnskapsområdet har positive langsiktige effekter som i større grad burde synliggjøres sammen med de rene utgiftene for det enkelte budsjettår. Kunnskapsdepartementet ser det som hensiktsmessig at både kostnader og gevinster bør omtales samlet og ses i sammenheng, for å gi et mest mulig rasjonelt grunnlag for beslutninger om bruken av statlige ressurser. Det er nærliggende å anta at helhetstenking og langsiktighet både påvirkes av de formelle krav som stilles til framstillinger og den faktiske oppfølgingen av disse kravene. Utvalget bør vurdere om dagens formalkrav er tilstrekkelige, og i hvilken grad intensjonen bak disse følges opp i prosessene for utarbeidelse av dokumenter til Stortinget.

Samferdselsdepartementet

Samferdselsdepartementet ser ikke behov for å endre gjeldende praksis på samferdselsområdet. I forbindelse med Nasjonal transportplan (NTP) blir det gjort analyser om hva som er optimalt nivå på drift og vedlikehold, og det gjennomføres samfunnsøkonomiske analyser av nye samferdselsprosjekter. Dersom det er aktuelt å gjennomføre reformer i samferdselssektoren, blir det vanligvis omtalt i NTP eller egne stortingsmeldinger eller proposisjoner, hvor det redegjøres for kostnader og gevinster og budsjettmessige konsekvenser.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Kommunal- og moderniseringsdepartementet viser til at budsjettmessige konsekvenser over flere år ikke er nevnt i selve utredningsinstruksen. I veilederen til utredningsinstruksen pekes det imidlertid på at budsjettmessige konsekvenser alltid skal tallfestes, og at «Utredning av konsekvenser for offentlige budsjetter skal inneholde eventuelle engangskostnader, kortvarige konsekvenser og varige budsjettkonsekvenser ved iverksetting av tiltak. Om mulig bør det gjøres rede for budsjettvirkningene over flere år.» Ifølge Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil det ved revisjon av utredningsinstruksen bli vurdert om kravet om å utrede og synliggjøre budsjettmessige konsekvenser over flere år skal gjøres tydeligere og eventuelt tas med i selve instruksen, og om det er behov for generell veiledning for hvordan konsekvensene av reformer bør utredes. Det kan også være aktuelt å kreve at det i oppstillinger av budsjettmessige konsekvenser skal skilles mellom investerings- og driftskostnader.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet viser til at utredningsinstruksens kapittel 2, Finansdepartementets rundskriv R-109/2014 Prinsipper og krav ved utarbeidelsen av samfunnsøkonomiske analyser og DFØs Veileder i samfunnsøkonomiske analyser gir krav og anbefalinger om samfunnsøkonomiske analyser av investeringer i realkapital og andre tiltak. Etter Kommunal- og moderniseringsdepartementets vurdering vil samfunnsøkonomiske analyser gjort i henhold til kravene i rundskrivet gi nødvendig og relevant informasjon om framtidig nytte og kostnader ved investeringer.

Ifølge Kommunal- og moderniseringsdepartementet kan det ofte være nyttig ved større prosjekter å jobbe systematisk med gevinstrealisering i prosjektets gjennomføringsfase og i årene etter driftsiverksettelse.

5.4 Internasjonal praksis

Internasjonalt brukes ofte begrepet «Regulatory Impact Assessment/Analysis» (RIA) om samfunnsøkonomiske analyser av offentlige reguleringer. OECD går inn for å styrke arbeidet med samfunnsøkonomiske analyser av offentlige reguleringer i sine medlemsland. Alle OECD-land har i dag innført en eller annen form for RIA. Analyser og praksis varierer mellom land, og analysene har ulike roller i beslutningsprosessene.

RIA er ifølge OECD både et hjelpemiddel og en prosess for å informere offentlige beslutningstakere om en skal innføre nye reguleringer, og i så fall hvordan en skal regulere for å oppnå politiske mål. Slik OECD ser det, er en av de grunnleggende utfordringene med RIA å sikre at analysen settes i gang på en tidlig fase i beslutningsprosessen. Det øker muligheten for å identifisere den beste tilnærmingen, og alternative forslag har større mulighet for å bli vurdert seriøst.

5.5 Obskure ordninger

Stortinget kan gjøre vedtak som legger økonomiske bindinger i form av økte utgifter eller reduserte inntekter i senere budsjettår. Alle avtaler som forplikter staten utover budsjettåret krever Stortingets samtykke, jf. bevilgningsreglementet § 6 første ledd. Videre utgjør i 2015 rettighetsbaserte ordninger 45 pst. av statsbudsjettets utgifter, jf. kapittel 8. Dette binder opp det framtidig handlingsrommet i budsjettet. Noe av årsaken til veksten kan være en manglende oversikt og bevissthet om summen av ulike tiltak over tid.

Ordninger som gir visse utgifter en beskyttet stilling i budsjettprosessen og binder opp framtidige bevilgninger, byr på særlige utfordringer når det gjelder å informere Stortinget om framtidige konsekvenser, da det typisk er vanskelig å se det samlede omfanget av konsekvensene av denne typen ordninger. En sentral del av mandatpunktene som behandles i dette kapitlet gjelder beslutningsgrunnlaget som legges fram for Stortinget. Sentrale momenter vil her være økonomiske og administrative konsekvenser av de foreslåtte tiltakene. Utvalget mener en derfor også bør drøfte ordninger som er egnet til å tilsløre konsekvensene av tiltakene.

Ordningene har en slik karakter at det stiller ekstra krav til å redegjøre godt for Stortinget om konsekvensene av tiltak, for at det skal kunne trekke beslutninger på et informert grunnlag. Det vil ofte kreve bruk av nåverdiberegninger.

Utvalget har valgt å se særlig på rentekompensasjonsordninger og forskutteringer.

Forskutteringer

Begrepet forskuttering omfatter de tilfeller der bompengeselskap, kommuner, fylkeskommuner, næringsliv eller andre går inn med midler i et samferdselsprosjekt og forskutterer framtidige statlige bevilgninger. Staten refunderer midlene uten kompensasjon for renter og prisstigning. Forskuttering krever at Stortinget har gitt fullmakt til å inngå forskutteringsavtaler innenfor en fastsatt ramme. I Regjeringens forslag til statsbudsjett for 2016 foreslås det vedtatt slike fullmakter for veg- og jernbaneinvesteringer med øvre rammer på henholdsvis 3,5 mrd. kroner og 0,2 mrd. kroner i løpende refusjonsforpliktelser. Statens refusjonsforpliktelser i samferdselssektoren per 1. januar 2015 var på om lag 4,1 mrd. kroner.

Forskuttering er i praksis en lånefinansiering av samferdselsinvesteringer, som må tilbakebetales med bevilgninger i senere budsjettår. Det kan bidra til å framskynde oppstart av prosjekter sammenlignet med det som er planlagt i Nasjonal transportplan (NTP). For det enkelte prosjekt betyr muligheten til forskuttering økt økonomisk fleksibilitet og raskere realisering av prosjekter. Dersom det ikke er rom for å starte opp alle de varslede prosjektene i NTP, vil bruk av forskuttering for å sette i gang prosjekter gi økte bindinger på framtidige budsjetter. Det medfører at det aktuelle prosjektet sniker i prioriteringskøen, og at beslutningen blir tatt uten å vurdere prosjektet opp mot andre aktuelle prosjekter. Samlet sett kan forskutteringen derfor også svekke den samlede samfunnsøkonomiske nytten, gitt at samfunnsøkonomisk nytte i utgangspunktet blir vektlagt ved valg av rekkefølge av prosjektene.

Rentekompensasjonsordninger

Rentekompensasjonsordninger er tilskuddsordninger der staten på grunnlag av en tilsagnsfullmakt forplikter seg til å gi tilskudd til å dekke mottakerens, som oftest kommuner, fylkeskommuner og bompengeselskaper, renteutgifter for investeringer i framtidige år, uten at det er konkretisert hva dette vil utgjøre av bevilgninger. Formålet med slike ordninger for kommunene og fylkeskommunene er å stimulere til investeringer til særskilte formål, som skoler, kirker og fylkesveger.

Tabell 5.1 Rentekompensasjonsordninger i Gul bok 2016. Tall i hele tusen.

Kap.

Post

Kapnavn

Postnavn

Gul bok 2016

225

65

Tiltak i grunnopplæringen

Rentekompensasjon for skole- og svømmeanlegg

334 218

342

60

Kirkebygg og gravplasser

Rentekompensasjon – kirkebygg

44 165

1320

61

Statens vegvesen

Rentekompensasjon for transporttiltak i fylkene

192 500

1330

75

Særskilte transporttiltak

Rentekompensasjon for bompengelån

400 000

Sum

970 883

I Gul bok for 2016 er det foreslått bevilgninger på tre rentekompensasjonsordninger for kommunene og én for bompengeselskaper. Istedenfor å gi et tilskudd som dekker opp for den ønskede aktivitet, spres støtten over 20 år for kommunene og 15 år for bompengeselskapene. Den bevilgningsmessige støtten for tiltakene skyves ut i tid og tas ikke når de ulike investeringene skjer.

Det legges til grunn et tenkt lån hos kommunene for den faktiske investeringen, og hvor staten gir årlige tilskudd for tenkte renter basert på kortsiktige statsrenter (obligasjoner med 0–3 måneders løpetid) pluss et påslag på 0,5 prosentpoeng.1 For kommunene tar en utgangspunkt i et tenkt serielån over 20 år hvor de 5 første årene er avdragsfrie. For bompengeselskapene tas det utgangspunkt i faktisk lånte beløp, og så legges et serielån over 15 år uten noen avdragsfri periode som grunnlag for å betale støtten. Utbetalingen av støtten skjer i desember hvert år, basert på renteberegninger foretatt av Husbanken.

Omtalen av de enkelte ordningene nedenfor bygger på opplysninger gitt i statsbudsjettet for 2016:

Kap. 225 post 65 for skole og svømmeanlegg

Ordningen ble startet opp i 2002. Kunnskapsdepartementet vil i perioden 2002–2016 ha gitt tilsagn innenfor en samlet tenkt låneramme på 30 mrd. kroner. Det opplyses ikke noe om hva utestående tenkt låneramme i 2016 er, og hvilke renteforutsetninger årets budsjettforslag bygger på for å komme fram til bevilgningsforslaget. Det gis heller ingen informasjon om utbetalingsbehovet i årene framover.

Kap. 342 post 60 for kirkebygg

Ordningen ble startet opp i 2005. Det er i perioden 2005–2015 gitt tilsagn innenfor en tenkt låneramme på 3,3 mrd. kroner. Det opplyses at antatt ubenyttet tilsagnsramme er 375 mill. kroner ved utgangen av 2015. For 2016 gis det ingen utvidelse av tilsagnsrammen. Det opplyses ikke noe om hva utestående tenkt låneramme i 2016 vil være og hvilke renteforutsetninger årets budsjettforslag bygger på for å komme fram til bevilgningsforslaget. Det gis heller ingen informasjon om utbetalingsbehovet i årene framover.

Kap. 1320 post 61 transporttiltak i fylkene

Ordningen ble startet opp i 2010. For perioden 2010–2015 er det gitt tilsagn i henhold til en tenkt låneramme på 13 mrd. kroner. For 2016 gis det en utvidelse av tilsagnsrammen på ytterligere 3 mrd. kroner. Det opplyses ikke noe om hva utestående tenkt låneramme i 2016 vil være. Vedrørende renteforutsetninger for tilsagn gitt til og med 2014 opplyses det at det er lagt til grunn 1,5 prosent og 1 prosent for tilsagn gitt senere. Tilsvarende renter basert på Husbankens renter for november og desember 2015 er henholdsvis 2,0 prosent og 1,5 prosent. Det gis ingen informasjon om utbetalingsbehovet i årene framover.

Kap. 1330 post 75 bompengelån

Ordningen foreslås startet opp fra 2016 med et bevilgningsforslag på 400 mill. kroner.

Vilkåret for kompensasjon av renter til bompengelån er at prosjektet vil ligge inne i ett av de nye regionale bompengeselskapene. Det opplyses ikke noe om hva utestående tenkt låneramme i 2016 vil være, eller hvilke renteforutsetninger årets budsjettforslag bygger på for å komme fram til bevilgningsforslaget. Det gis heller ingen informasjon om hva som er det framtidige utbetalingsbehov. I henhold til nåværende NTP for 2014–23 forutsettes det nye bompengelån i størrelsesorden 100 mrd. kroner.

Behov for bedre informasjon

Et gjennomgående trekk ved gjennomgang av rentekompensasjonsordningene er at det gis ytterst mangelfull informasjon knyttet til årets bevilgningsforslag og hva det framtidige bevilgningsbehovet vil være. Videre burde det ha vært redegjort for hva nåverdikostnadene for hver krone i tilsagn koster basert på en låneramme. Det vil selvsagt være knyttet usikkerhet til slike beregninger. Enkle nåverdiberegninger hvor en neddiskonterer med samme rente som rentestøtteutbetalingene gir følgende resultat:

Nåverdi 1 krone

Rente

Lånetid

2,0 %

2,5 %

3,0 %

15 år

0,14

0,17

0,20

20 år

0,22

0,27

0,31

En rentekompensasjonsordning med en ramme på 10 mrd. kroner over 20 år med 5 års avdragsfrihet har dermed en nåverdikostnad i størrelsesorden mellom 2,2 mrd. og 3,1 mrd. kroner. For en ordning med 15 år uten avdragsfrihet er nåverdikostnaden mellom 1,4 mrd. og 2,0 mrd. kroner.

Avdragsfrihet de første 5 årene kan friste kommunene til å overinvestere i enkelte sektorer. Ordningene bidrar til å binde opp handlingsrommet i budsjettpolitikken i mange år, og det er uklart hva det faktisk koster. I realiteten kan en si at ordningene fungerer ved at staten låner gjennom kommunene og bompengeselskapene.

5.6 Utvalgets vurderinger

Vesentlige forutsetninger for å sikre et godt beslutningsgrunnlag er at det gjennomføres tilfredsstillende mål- og problemanalyser, at alternative virkemidler vurderes, og at konsekvensene er tilfredsstillende utredet før tiltak vedtas. Synliggjøring av konsekvensene kan føre til at de mest lønnsomme prosjektene blir gjennomført og at planrammer fastsettes på bakgrunn av en samlet prioritering av ulike formål innenfor det økonomiske handlingsrom som finnes.

Mandatet ber om at utvalget vurderer om det bør settes krav til mer informasjon til Stortinget enn i dag ved forslag til reformer og investeringer. Utvalget har valgt å legge til grunn at man i denne sammenheng mener store tiltak av en viss økonomisk størrelse, som ofte vil kreve endringer av gjeldende regelverk.

Utredningsinstruksen er et sentralt regelverk som stiller krav til forvaltningen om utredning av konsekvenser ved ulike tiltak. Utvalget har lagt til grunn at det ligger utenfor mandatet å vurdere hvorvidt dagens krav til utredninger i forvaltningen er tilfredsstillende, eller hvordan de følges opp. Utvalget har imidlertid merket seg at evalueringer av den norske utredningsprosessen har vist at konsekvensene i for liten grad tallfestes, og at kravene i utredningsinstruksen i liten grad følges opp. Manglende konsekvensvurderinger og vurderinger av alternative løsninger kan gi mangelfull kvalitet i beslutningsgrunnlaget for regjeringen og Stortinget. Uforutsette konsekvenser som følge av dårlig utredningsarbeid kan føre til budsjettoverskridelser og beslutninger som viser seg å være lite bærekraftige over tid. Tydeligere krav til vektlegging for Stortinget av forvaltningens utredninger kan bidra til at disse utredningene gjennomføres i større grad enn nå, og dermed bedre etterlevelse av utredningsinstruksen. Utvalget legger videre til grunn at problemstillingen knyttet til manglende etterlevelse av dagens krav er en del av arbeidet med å revidere utredningsinstruksen.

5.6.1 Informasjon det kan være aktuelt å gi Stortinget

Utvalget er bedt om å vurdere når det skal være krav til en utvidet omtale av samlede kostnader og gevinster ved reformer og investeringer. Siden denne typen tiltak kan være nokså forskjelligartede, vil det neppe være mulig eller ønskelig å gi faste, presise retningslinjer for når det skal gis utvidet informasjon og hva denne informasjonen skal bestå i. Det bør i det enkelte tilfellet vurderes konkret hva som er nødvendig informasjon for at Stortinget skal kunne fatte sitt overordnede vedtak på et forsvarlig grunnlag.

For tiltak som har kostnader som er høyere enn terskelverdien for å inngå i statens kvalitetssikringsregime (750 mill. kroner), er det utarbeidet gode rutiner for utredning og foreleggelse for Stortinget. I kapittel 7 har utvalget bemerket at departementene på eget initiativ bør benytte seg mer av statens kvalitetssikringsregime når en står ovenfor krevende prosjekter som faller under grensen for kvalitetssikring.

For tiltak som ikke omfattes av kvalitetssikringsregimet, vil omfanget av omtale i stortingsdokumenter måtte basere seg på noe skjønn. Dersom det har store nytte- eller kostnadsvirkninger, bør det være gjort en samfunnsøkonomisk analyse i henhold til gjeldende regelverk. Utredningsinstruksen har bestemmelser som skal sikre god forberedelse og styring av reformer, regelendringer og andre tiltak. Av utredningsinstruksen følger det at det skal gjennomføres samfunnsøkonomiske analyser av tiltak som forventes å gi vesentlige nytte- eller kostnadsvirkninger, og det skal redegjøres for når tiltaket vil få vesentlige budsjettmessige virkninger for staten. Den samlede effekt av pålagte tiltak, oppgaver mv. for dem som blir omfattet av forslagene skal omtales i utredningen.

Hvilken informasjon som er mest relevant for å sikre et godt beslutningsgrunnlag for Stortinget vil ofte variere fra sak til sak. Kravene til omtale i dokumentene som legges fram for Stortinget bør stå i forhold til virkningene av det foreslåtte tiltaket. Generelt bør det tas utgangspunkt i de samfunnsøkonomiske analysene som er foretatt. Utvalget vil i det følgende trekke fram noen typer informasjon som generelt bør tillegges økt vekt i dokumentene til Stortinget ved forslag om investeringer eller reformer.

Det bør redegjøres for framtidige budsjettmessige virkninger i årlige størrelser og tidsperioden for når de inntreffer. Ved store investeringsprosjekter hender det at det benyttes oppstartsbevilgninger som er relativt små sett i forhold til prosjektets størrelse. I tillegg til de kommende budsjettforpliktelsene, bør det ved ulike former for oppstartsbevilgninger beregnes nåverdier med lengre tidshorisonter tilsvarende prosjektets levetid. Videre bør det framkomme hvilke alternative tiltak som har blitt vurdert, og hvorfor disse ikke blir foreslått. Beskrivelsen av tiltaket bør redegjøre for de viktigste forutsetningene som ligger bak vurderingene, og eventuell usikkerhet knyttet til forutsetningene bør framgå.

I henhold til anskaffelsesloven skal det under planlegging av offentlige anskaffelser tas hensyn til livssykluskostnader. Livssykluskostnader betegner alle kostnader i et prosjekts levetid, og kan være et godt verktøy for å belyse lønnsomheten ved et prosjekt. Systematiske vurderinger av livsløpskostnader ved investeringer kan bidra til at man finner de mest kostnadseffektive løsningene, og vil gi nyttig informasjon når beslutningen skal tas. Livssyklusperspektivet gir grunnlag for å vurdere tiltak i investeringsfasen som på sikt kan redusere kostnadene til drift og vedlikehold. Flere sektorer bør benytte seg av livssyklusberegninger.

Dersom det er gjennomført en samfunnsøkonomisk analyse av et tiltak, skal det være identifisert sentrale potensielle gevinster, i tillegg til forutsetningene for at gevinstene kan realiseres. Det vises til Kommunal- og moderniseringsdepartementets innspill om at det ofte kan være nyttig ved større investeringsprosjekter å jobbe systematisk med gevinstrealisering i prosjektets gjennomføringsfase og i årene etter driftsiverksettelse. En gevinstrealiseringsplan er mer operativ enn oversikten over potensielle gevinster fra den samfunnsøkonomiske analysen, og beskriver hvordan man bør gå fram for å hente ut gevinstpotensialet. Slike planer kan medføre en tydeligere forpliktelse til å realisere gevinstene, og kan bidra til at virksomhetene jobber mer aktivt med å hente ut gevinstene. Eksempler på gevinster kan være effektiviseringsgevinster som gir besparelser på budsjettene til virksomheter, eller gevinster som medfører økt kvalitet og gevinster for øvrige aktører, som kommuner eller privatpersoner.

5.6.2 Særlig om obskure ordninger

Ordninger som gir visse utgifter en beskyttet stilling i budsjettprosessen og binder opp framtidige bevilgninger, bidrar til å svekke statsbudsjettet som instrument for prioritering og styring. De områdene på budsjettet som ikke så lett kan omfattes av slike ordninger risikerer å bli nedprioritert når handlingsrommet i større grad bindes opp til de områdene som er omfattet av ordningene. Det er dermed en fare for at slike ordninger legger til rette for systematiske prioriteringsfeil over tid. Ordninger av denne typen byr på særlige utfordringer når det gjelder å informere Stortinget om framtidige konsekvenser.

Utvalget vil særlig trekke fram rentekompensasjonsordninger og forskuttering av framtidige utgifter som eksempler på slike ordninger.

Forskuttering innebærer at staten inngår avtaler om forskuttering av statlige midler til vegformål. Rentekompensasjonsordninger er tilskuddsordninger der staten forplikter seg til å dekke mottakerens renteutgifter for bestemte investeringer i framtidige år. Disse ordningene bryter med flere grunnleggende prinsipper som bevilgningsreglementet bygger på. Ordningene innebærer at enkelte tiltak unntas fra en helhetlig prioritering av budsjettformål, samtidig som handlingsrommet i framtidige budsjettår bindes opp. Dersom en statlig utgift ikke synliggjøres på statsbudsjettet, vil dette innebære at utgiften ikke blir gjenstand for reell prioritering, og at statsbudsjettet gir et skjevt bilde av aktivitetsnivået i økonomien. Ordningene bryter dermed med de hensyn fullstendighetsprinsippet er basert på. Verken rentekompensasjonsordninger eller forskuttering endrer på noen måte utgiftenes reelle karakter.

Ordningene bryter dessuten med hensynene bak ettårsprinsippet eller kontantprinsippet, ettersom statens reelle utgift ikke blir synliggjort i budsjettet når aktiviteten pågår, og utgiftene til tiltakene ikke vil framgå av statsbudsjettet det året de blir kontant betalt.

Begge ordningene innebærer i praksis lånefinansiering av investeringer, som må tilbakebetales med bevilgninger i senere budsjettår. Lånefinansiering av statlige investeringer kan imidlertid ikke begrunnes ut fra rasjonelle økonomiske hensyn. Staten har ikke behov for å lånefinansiere investeringer, og lånefinansiering er ingen forutsetning for at investeringer skal prioriteres høyt.

Bruk av forskuttering eller rentekompensasjonsordninger kan medføre oppstart av prosjekter som det blir vanskelig å finansiere innenfor framtidige budsjettrammer. Ordningene medfører at noen prosjekter sniker i prioriteringskøen, noe som kan svekke den samlede samfunnsøkonomiske nytten, dersom den opprinnelige rekkefølgen på prosjektene er valgt ut fra et mål om å maksimere samfunnsøkonomisk nytte. Istedenfor å pådra staten framtidige forpliktelser, bør aktivitetsnivået tilpasses det årlige bevilgningsnivået, ved at nye prosjekter underlegges en reell prioritering innenfor budsjettrammen.

Ordninger som etter sin art har diffuse konsekvenser og er lite gjennomsiktige stiller ekstra krav til å redegjøre godt for Stortinget om framtidige konsekvenser. Ved innføring av disse ordningene er det sjelden oppgitt hva de samlede økonomiske konsekvensene vil være. De synes ofte å oppstå ut fra et ønske om å gjøre mer enn man har handlingsrom til i det enkelte år. For disse ordningene er det vanskelig å se annen motivasjon enn å skyve utgifter ut i tid, og utsette konsekvensene for budsjettet, slik at det kan bevilges midler til formål som ellers ikke ville blitt prioritert innenfor forsvarlige rammer for budsjettpolitikken. Hensynet til framtidig handlingsrom og at statsbudsjettet skal gi et best mulig grunnlag for å vurdere hvordan det påvirker aktiviteten i økonomien tilsier at det ikke bør legges opp til nye ordninger av denne typen.

5.7 Utvalgets oppsummerende vurderinger og tilrådninger

På bakgrunn av drøftingene i dette kapittel er utvalgets oppsummerende vurderinger og tilrådninger følgende:

Vurderinger

  • Siden reformer og investeringer kan være nokså forskjelligartede, vil det neppe være mulig eller ønskelig å gi faste, presise retningslinjer for når det skal gis utvidet informasjon og hva denne informasjonen skal bestå i. Det bør i det enkelte tilfellet vurderes konkret hva som er nødvendig informasjon for at Stortinget skal kunne fatte sine vedtak på et forsvarlig grunnlag.

Tilrådinger

  • For at samfunnsøkonomisk lønnsomhet skal bli en sentral del av beslutningsgrunnlaget, bør det i redegjørelsene for Stortinget generelt legges mer vekt på de samfunnsøkonomiske analyser som skal være foretatt i henhold til utredningsinstruksen, herunder hvilke alternative tiltak som er vurdert.

  • Det bør redegjøres for de kommende løpende budsjettmessige konsekvensene av tiltakene, basert på de forutsetninger som er lagt inn i de samfunnsøkonomiske analysene, innbefattet forutsatt vedlikehold og drift. Ved ulike former for «oppstartsbevilgninger» bør det redegjøres for kommende års forpliktelser, både knyttet til de årlige budsjetter og nåverdier basert på langsiktige tidshorisonter. I flere sektorer bør det legges mer vekt på bruk av livssyklusberegninger og planer for bruk av gevinstrealisering.

  • Rentekompensasjonsordninger og forskuttering av framtidige statlige bevilgninger er ordninger som gir visse områder en beskyttet stilling innenfor statsbudsjettet, og som svekker Stortingets mulighet til å vurdere bevilgningsnivået opp mot andre formål på statsbudsjettet. Det bør ikke opprettes nye slike ordninger eller gis nye tilsagn innenfor de eksisterende ordningene etter 2016.

Referanser:

Bevilgningsreglementet (vedtatt av Stortinget 26. mai 2005)

Direktoratet for forvaltning og IKT (2012). Graves det dypt nok?

Direktoratet for forvaltning og IKT (2013). LCC Basiskurs

Direktoratet for økonomistyring (2013). Samfunnsøkonomiske analyser i beslutningsgrunnlag – status 2013

Direktoratet for økonomistyring (2014). Gevinstrealisering – planlegging for å hente ut gevinster av offentlige prosjekter

Dokument nr. 14 (2002–2003) Rapport til Stortinget fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon

Finansdepartementet (2015). Prop. 1 S (2015–2016) Statsbudsjettet 2016 (Gul bok)

Finansdepartementets rundskriv R-109/2014

Fornyings- og administrasjonsdepartementet (2005). Utredningsinstruksen med veileder i utredningsarbeid

Magne Jørgensen (2015). Suksess og fiasko i offentlige IKT-prosjekter: En oppsummering av forskningsbasert kunnskap og evidensbasert tiltak

OECD (2008). Introductory handbook for undertaking regulatory impact analysis (RIA)

OECD (2009). Regulatory Impact Analysis: A tool for policy coherence

Riksrevisjonen (2013). Dokument 3:10 (2012–2013) Riksrevisjonens undersøkelse av om offentlige tiltak utredes på en tilfredsstillende måte

Statsministerens kontor (2013). Veileder – «Om forholdet til Stortinget»

Vista analyse (2013). Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer: Utfordringer og et eksempel

Fotnoter

1.

For tenkt opplåning i kommunene til og med 2014 er påslaget 1 prosentpoeng.
Til toppen
Til dokumentets forside