Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2017: 4

Delingsøkonomien — – muligheter og utfordringer

Til innholdsfortegnelse

4 Drivkrefter bak delingsøkonomien − konkurranse og regulering

4.1 Innledning

Delingsøkonomi er når to uavhengige parter utveksler en ressurs via en digital plattform drevet av tredjepart uten at eierrettigheter overføres. Dette handler ofte om ressurser som er underutnyttet i dag. Deling er ikke noe nytt – men utvikling av den digitale teknologien og forretningsmodeller som er basert på denne, medfører at delingsaktiviteter får en økonomisk betydning som de ikke har hatt tidligere. Delingsøkonomien har dermed virkninger i markedene, som over tid kan endre konkurranseforhold, konsummuligheter og organisering av produksjonsvirksomhet. Selv om forskning på delingsøkonomi er et relativt nytt område, er mange av sammenhengene som kjennetegner og kan forklare framveksten av delingsøkonomien, veldefinerte forskningstema.

Delingsøkonomien gir mulighet til å introdusere mer effektive løsninger og til å styrke konkurransen. Den kan dermed bidra til økt velferd ved at ressursene i samfunnet utnyttes bedre og konsumentene får flere valgmuligheter.

Samtidig medfører den digitale teknologien og de nye forretningsmodellene potensielle utfordringer, blant annet når det gjelder lønns- og arbeidsvilkår, forbrukerrettigheter og skattemessige forhold. Regelverk som er utformet for tradisjonelle bedrifter og ansettelsesforhold, kan treffe dårlig eller være lite relevant for aktivitet i delingsøkonomien. En konkurransefordel som kun består av omgåelse av lover og andre reguleringer, eksempelvis skatte- og avgiftsregler, er ikke samfunnsmessig gunstig. Dersom slike ubegrunnede skjevheter ikke rettes opp, kan det oppstå konkurranse på ulike vilkår på grunn av ulike arbeidsvilkår og lavere lønn, svekket forbrukersikkerhet og lavere skattebetaling. En slik konkurranse bidrar ikke nødvendigvis til reell innovasjon og bedre ressursbruk.

I punkt 4.2 diskuteres det teoretiske utgangspunktet for å forstå drivkreftene bak delingsøkonomien. Innovasjon og konkurransepolitikk i lys av delingsøkonomien drøftes i henholdsvis punkt 4.3 og 4.4. Til slutt drøfter utvalget i punkt 4.5 regulering av delingsaktører generelt, begrepet «konkurranse på ulike vilkår» og utfordringer knyttet til at det oppstår regulatoriske gap.

4.2 Teoretisk utgangspunkt

4.2.1 Transaksjonskostnader

Kjøp, salg eller utleie i et marked krever en innsats fra aktørene på begge sider av transaksjonen. Eksempler på slike handlinger fra kjøpers side er å innhente informasjon om pris og kvalitet. Selger bruker tid på å markedsføre sine tjenester eller utleieobjekter. Videre vil tilbydere og etterspørrere ha kostnader med å finne hverandre. De kan også ha kostnader med å bli enige om å tilrettelegge selve transaksjonen, for eksempel utforming av kontrakten, garantivilkår og betalingsløsninger. Dersom det krever betydelig reisevei eller bruk av tid for å finne en tilbyder eller etterspørrer, å komme fram til avtalevilkårene og håndheve dem, vil kostnadene kunne bli for store til at transaksjonen gjennomføres. Alle disse kostnadene knyttet til å gjennomføre en transaksjon går under samlebetegnelsen transaksjonskostnader. Plattformene i delingsøkonomien bidrar til å redusere transaksjonskostnadene ved at en konsument enkelt kan se om det er tilgjengelige tilbydere, tilbydere om det er aktuelle etterspørrere, og at disse kommer i kontakt med hverandre via applikasjonen. I tillegg setter plattformen i større eller mindre grad forhåndsdefinerte vilkår for transaksjonen, slik at selger og kjøper i mindre grad trenger å utforme og forhandle om vilkårene seg imellom. Dette gjør at markedet utvides til nye områder der transaksjonskostnadene tidligere var for høye til at det var lønnsomt å tilby en tjeneste eller utleie. Forretningsideen for delingsøkonomiselskaper er å tilrettelegge for transaksjoner – ikke å selv produsere tjenester eller utleie som tilbys via applikasjonen.

Coase (1937) forklarer i «The Nature of the Firm» hvordan transaksjonskostnader bidrar til at produksjon blir organisert i bedrifter framfor at transaksjonene skjer direkte i et marked. Dersom det ikke eksisterte transaksjonskostnader, ville i prinsippet all aktivitet kunne foregått direkte i markedet. Tilbyderen finner etterspørreren uten kostnader – og ingen av dem har interesse i å betale for et unødvendig mellomledd. Når kostnader ved kjøp og salg blir høye, vil det derimot være lite lønnsomt å bruke markedet til samhandling. Mange former for samhandling vil ha lavere transaksjonskostnader når de ikke kjøpes og selges, men skjer innenfor en struktur (bedrift) som er basert på sentral kontroll og faste oppgaver. Innenfor bedrifter blir ressursene i utgangspunktet ikke allokert etter markedsmekanismen.1 Når delingsøkonomiplattformene bidrar til å redusere transaksjonskostnadene, blir den relative gevinsten ved å gjøre aktivitetene innad i bedriften i stedet for å bruke markedet mindre. Dermed kan delingsøkonomien legge til rette for at mer aktivitet skjer direkte i markedet heller enn innad i bedrifter. En konsekvens kan være at flere oppgaver blir delt opp i mindre deler og gitt som oppdrag til underleverandører, eller at bedriften trekker seg helt ut av noen aktiviteter som utføres bedre og billigere i markedet. En ytterligere konsekvens er at oppgavene ikke lenger utføres av bedrifter, men av enkeltpersoner som opptrer som selvstendig næringsdrivende eller frilansere, se nærmere omtale i kapittel 5. Sundararajan (2016) ser for seg at delingsplattformene i økende grad vil føre til at hierarkiske strukturer, som er typiske for tradisjonelle bedrifter, vil bli erstattet med direkte bruk av markedet mellom enkeltpersoner og fleksible, prosjektbaserte grupper.

Usikkerhet – for eksempel risiko for at tjenesten ikke holder hva selger lover eller for at kjøper ikke betaler – øker transaksjonskostnaden. Williamson (1979) har vektlagt at i valget mellom bruk av markedet og integrasjon i bedriften vil usikkerhet kunne ha betydning. Usikkerhet medfører at det er et større behov for å klargjøre i kontrakten hva som skal gjøres ved forskjellige utfall, slik at kostnaden ved å gjøre transaksjonen utenfor bedriften blir høyere. Digitale teknologier kan bidra til å redusere kontraktsusikkerhet ved at forskjellige utfall lettere kan måles og overvåkes. For eksempel vil tilbakemeldingssystemer og sikre betalingsløsninger, som mange plattformer tilbyr gjennom applikasjonen, bidra til å redusere usikkerhet og derved til å åpne et større marked for tjenesteytere. Med utvikling av teknologi for blockchain – et system der endringer og tilføyelser automatisk blir verifisert andre steder innenfor systemet – åpnes nye muligheter. Et eksempel er den elektroniske valutaen bitcoin. Med blockchain og lignende teknologier er det mulig at mange av funksjonene som delingsøkonomiselskapene i dag ivaretar, også blir erstattet.

Delingsøkonomiselskapene har forskjellige forretningsmodeller. Det varierer mye mellom de forskjellige plattformene hvordan de opererer i markedet og hvilke tilleggstjenester de tilbyr utover informasjon om pris og aktuelle tilbydere. Enkelte delingsplattformer er mer hierarkiske i strukturen. Plattformen kan for eksempel bidra med utstyr, finansieringsordninger eller sette priser, og på den måten ha større kontroll over produksjonen og nærme seg en mer tradisjonell bedrift. Sundararajan (2016), basert på argumenter fra Malone m.fl. (1987), mener de plattformene som operer innen spesialiserte produkter (det vil si skreddersøm for én eller få leveranser) og komplekse produkter (krever avansert teknologi eller høy kompetanse), har høyere kostnader ved å benytte markedet for innsatsfaktorer, og derfor i større grad benytter seg av hierarkiske strukturer. Dette kommer av at produksjon av spesialiserte og komplekse produkter krever mer informasjon, spesialkunnskap og kundetilpasning, samt at det kan være vanskeligere å vurdere kvaliteten på produktet for kjøper. De digitale teknologiene har redusert kostnadene for kjøper og selger ved å skaffe seg informasjon om produktene og kontraktsvilkårene. Dermed vil mer kompleks og spesialisert produksjon skje i markedet, se figur 4.1, der skiftet i linjene illustrerer den mulige effekten av digitale teknologier. Med kraftigere og mer tilgjengelige digitale verktøy vil produksjon skifte fra bedrifter til markedet, og samtidig vil digitale plattformer avvikle hierarkiske funksjoner og bli mer rendyrkede markedsplasser.

Figur 4.1 Hierarki versus marked

Figur 4.1 Hierarki versus marked

Kilde: Malone m.fl. (1987).

4.2.2 Informasjonsskjevheter

Tilgang til informasjon er normalt nødvendig for at markeder skal fungere effektivt. Når noen har bedre tilgang til informasjon enn andre − en informasjonsskjevhet − kan det føre til at ressurser ikke brukes effektivt og i verste fall at markeder bryter sammen. Det skilles gjerne mellom to hovedformer for informasjonsskjevheter: skjult informasjon om handlinger og skjult egenskap eller type. Disse kan lede til henholdsvis det man ofte kaller moralsk risiko og ugunstig utvalg. Hvis den som utfører et oppdrag, har mer informasjon om kvaliteten på det utførte arbeidet enn den som betaler for det utførte arbeidet, kan tilbyderen satse på at dårlig arbeid ikke blir oppdaget etter at kontrakten er inngått (moralsk risiko). For eksempel vil dårlig håndverksarbeid ofte ikke synes med en gang, men først etter flere år.

Informasjonsskjevhet mellom kjøper og selger kan føre til at markeder bryter sammen eller unnlater å oppstå. Et klassisk eksempel på ugunstig utvalg er fordelingen av informasjon om kvaliteten på bruktbiler mellom kjøper og selger (Akerlof, 1970). Ettersom kjøperne ikke kan avgjøre bilens kvalitet like godt som selger, vil de forvente at bilen de kjøper har en middels kvalitet, og kun være villige til å betale en middels pris. Dette betyr at biler med høy kvalitet vil bli trukket fra markedet, noe som deretter vil føre til at kjøperne forventer å få enda lavere kvalitet i gjennomsnitt. Denne prosessen vil til slutt føre til at markedet bryter sammen.

Informasjonsskjevhet kan ikke alltid fjernes, men problemene kan ofte reduseres. En mulighet er offentlig godkjenning (for eksempel førerkort). Dette vil spesielt være aktuelt når det er viktige samfunnshensyn knyttet til utøvelse av virksomheten, som i dette tilfellet å unngå trafikkulykker. Ved gjenkjøp kan forbrukernes erfaringer også bidra til å redusere ugunstige utvalg. Tilbydere av lav kvalitet vil forsvinne ut av markedet fordi kundene vil gå til en annen tilbyder neste gang. Ved at mange bedrifter er avhengige av et godt rykte, vil et varig kundeforhold hos bedrifter med et varemerke også kunne redusere problemet. Bedriftene vil ha insentiver til å tilby produkter med høy kvalitet for å beskytte merkevaren. I denne sammenheng opptrer delingsplattformene som andre bedrifter ved at de forsøker å utvikle plattformen som merkevare på grunnlag av positive erfaringer og gjenkjøp via applikasjonen. Det er vanlig at kundene anmelder tilbyderen via digitale løsninger, at selskapene følger opp tilbydere med dårlige anmeldelser og i ytterste konsekvens fjerner dem fra plattformen. Dermed vil andres erfaring kunne bidra til at kundene kan gjøre mer informerte valg, samtidig som sannsynligheten for ekstremt dårlige valg blir liten. Dette er en løsning som er svært utbredt i delingsøkonomien. Tjenesteyter har også en mulighet til å velge sine kunder, en mulighet som tradisjonelle bedrifter i liten grad tilbyr sine ansatte. Gjennom sine tilbakemeldingssystemer kan derfor delingsplattformene redusere problemer knyttet til ufullstendig og asymmetrisk informasjon og dermed skape grunnlag for mer effektive transaksjoner i markedene.

4.2.3 Hvordan påvirkes konkurranseforholdene?

Delingsøkonomien påvirker konkurranseforholdene i markedene. Både økt etablering og reduserte søkekostnader trekker i retning av at konkurransen styrkes. Lavere etableringsbarrierer som en konsekvens av reduserte transaksjonskostnader (se punkt 4.2.1), innebærer at flere vil finne det interessant å tilby tjenester og utleie i markedet. Isolert sett bidrar dette til å styrke konkurransen og gi press mot lavere priser, bedre produkter og større valgmuligheter for kundene.

Lave søkekostnader, det vil si at det er lett å finne informasjon om alternative tjenestetilbydere samt priser og kvalitetsvurderinger, kombinert med effektive og sikre betalingsformer, bidrar også til å utvide markedet. I markeder der ufullstendig informasjon og regulatoriske etableringshindre har bidratt til høye priser og begrenset konkurranse, som for eksempel i drosjemarkedet, vil styrket informasjonstilgang være av særlig betydning.

Samlet innebærer delingsøkonomien at lokale markeder blir utvidet − og til dels kan bli globale. Videre vil en rask utvikling av nye delingsøkonomiplattformer bidra til å skape nye markeder. Plattformer som gjør det lettere å omgå mellomledd, vil også bidra til å gjøre prisene lavere gjennom å unngå doble marginer. Delingsøkonomien innebærer i noen grad trusler for de etablerte aktørene, men vel så mye en utvidelse av markedet. Også de eksisterende aktørene kan få bedre muligheter til å utnytte sine produksjonsmidler. Det direkte resultatet i de berørte markedene vil normalt være styrket konkurranse, lavere priser, bedre kvalitet og bedre utvalg for forbrukerne.2

I mange tilfeller er plattformene kjennetegnet ved stordriftsfordeler, ofte referert til som nettverkseffekter. Innenfor for eksempel persontransport vil et stort selskap ofte ha fordeler framfor et lite selskap fordi tettheten av biler vil være større. Innenfor sosiale medier vil det ofte være en fordel for en plattform å ha mange medlemmer siden en gjennomsnittsperson da vil ha mange venner hos plattformen. Hvor stort nettverket må være for å oppnå en kritisk masse, kan variere fra tjeneste til tjeneste. Stordriftsfordelene vil trolig være mindre for en aktør som formidler småjobber enn for et sosialt nettverk.

Nettverkseffektene kan også være tosidige. Et tosidig marked er et marked der en eller flere plattformer legger til rette for interaksjon mellom brukere på hver sin side av markedet (Rochet m.fl., 2006). Eksempelvis legger Finn Småjobber til rette for at tilbydere på den ene siden kan annonsere, mens forbrukere kan finne informasjon om aktuelle tilbydere. Plattformene setter priser for hver av brukergruppene separat. Det finnes mange eksempler på tosidige markeder også utenfor delingsøkonomien, for eksempel TV-selskaper og aviser, der seere eller lesere og reklameannonsører er på hver side av markedet med hver sine priser, eller kredittkortselskaper, der utsalgssteder og brukerne av kredittkortene er på hver sin side av markedet.

Nettverkseffekter kan skape tendenser til monopolisering. Denne typen nettverkseffekter er framtredende i den digitale økonomien, og Google, Facebook og Finn.no er eksempler på selskaper som har utviklet dominans i sine markeder. Det kan tenkes at noen av plattformene som vokser fram i delingsøkonomien, kan bli dominerende som følge av denne typen nettverkseffekter. Det finnes også digitale markeder med nettverkseffekter uten et dominerende selskap, blant annet innen formidling av flyreiser, hotellovernatting, konserter mv.

Ofte vil monopoldannelse forhindres dersom etablering er enkelt og lite kostnadskrevende. I plattformmarkeder er dette forholdet mer komplisert. På den ene siden kan det argumenteres for at konkurransen vil være hard i denne typen markeder, ettersom investeringskostnadene ved å starte en applikasjon eller et nettsted typisk er begrensede. Potensiell konkurranse og etableringsmuligheter kan også være nok til å forhindre monopolprising, selv i situasjoner der det utvikler seg dominerende aktører. Dersom det eksisterer sterke nettverkseffekter, er dette ikke like åpenbart. Grunnen er at den enkelte kjøper og selger vil ha svake insentiver til å skifte plattform på grunn av verdien av å ha mange aktører på den andre siden. Det kan tenkes at både kjøpere og selgere vil ønske å bytte plattform, for eksempel på grunn av høye priser ved bruk av plattformen, men det kan være vanskelig å få satt denne prosessen i gang på grunn av nettverkseffektene. Det kan derfor være tilfelle at potensielle utfordrere må pådra seg betydelige kostnader for å vinne innpass i et plattformmarked av denne typen. Når først tilstrekkelig mange skifter til en alternativ plattform, bidrar nettverkseffektene til at en dominerende stilling raskt kan forvitre. Det skjedde for eksempel med MySpace, som ble ansett å ha en dominerende posisjon før Facebook ble populært.

I et tosidig marked vil det ikke nødvendigvis gi mer effektiv ressursbruk å ha flere plattformer framfor én dominerende plattform. Nettverkseffektene vil kunne disiplinere plattformens priser for de to brukergruppene. Typisk vil plattformen subsidiere den ene gruppen (eventuelt sette prisen til null) og hente all inntekt fra den andre gruppen. Hvor høy prisen blir på denne siden, vil avhenge av styrken på nettverkseffektene og konkurransen mellom ulike plattformer. Sammenhengene er ikke åpenbare, og i noen tilfeller kan monopolplattformer gi en mer effektiv tilpasning enn dersom det er flere konkurrerende plattformer. Men det motsatte kan også skje. Den endelige effekten for brukerne og plattformen avhenger av både retningen og styrken på nettverkseffektene, og hvorvidt konsumentene kan knytte seg til én eller flere plattformer samtidig når det eksisterer flere valgmuligheter (single- eller multihoming). Dersom det for eksempel er knyttet stor verdi for brukerne av å være tilknyttet samme plattform, vil det tale for at monopolisering er bra. I motsatt fall, dersom disse positive nettverkseffektene er svakere eller til og med negative, kan det tale for at totalvelferden vil bli større ved å ha konkurrerende plattformer. Plattformkonkurranse kan også legge begrensinger på hvilke priser en plattform kan ta av de to brukergruppene, noe som kan hindre en prissetting der nettverkseffektene blir utnyttet. Både delingsøkonomiselskapet og brukerne kan da komme dårligere ut.

Ikke alle delingsøkonomimarkeder er kjennetegnet ved nettverkseffekter. I disse tilfellene er det ikke grunn til å vente monopoldannelser, og flere plattformer kan konkurrere side om side.

4.2.4 Delingsplattformer og effektiv ressursbruk

Gjennom digitale løsninger er det blitt mye enklere å koble kjøpere og selgere av ulike tjenester og leieforhold. Dette har ført til at transaksjoner som før var ulønnsomme, nå blir lønnsomme. Samtidig har delingsplattformene funnet løsninger som i det minste delvis avhjelper problemer knyttet til informasjonsskjevheter mellom kjøpere og selgere.

Delingsplattformer kan bidra til mer effektiv utnyttelse av eksisterende ressurser ved at kapasiteten utnyttes bedre. Bedrifter og privatpersoner kan utnytte ledig kapasitet både når det gjelder realkapital og menneskelig kapital, og på den måten spare unødige investeringskostnader. Dermed frigis ressurser som kan benyttes til andre samfunnsformål. Selv om produktiviteten ved småskalaproduksjon i privat regi generelt kan være lavere enn i tradisjonell profesjonell virksomhet, vil lavere transaksjonskostnader og fordelen ved sambruk av ressurser som delingsøkonomien representerer, trekke i retning av at delingsøkonomien bidrar til økt produktivitet.

Når de samme gjenstandene benyttes en større andel av tiden ved at kapital som har vært bundet i husholdningene brukes til tjenesteproduksjon eller utleie, kan det samlet sett føre til at beholdningen av gjenstander til enhver tid blir lavere enn den ellers ville ha vært. I den grad dette også fører til at produksjonen av gjenstander går ned, kan delingsøkonomien gi positive miljøvirkninger.3 Dette vil være tilfelle hvis produksjon av disse gjenstandene fører til utslipp eller forurensning som ikke motvirkes av annen miljø- og klimapolitikk.

Cramer og Krueger (2016) undersøker hvordan Uber har påvirket ressursbruken i drosjenæringen i USA. De studerer hvor stor andel av tiden Uber-sjåfører har passasjerer sammenliknet med tradisjonelle taxier. De finner at effektiviteten til Uber-sjåfører er høyere enn for tradisjonelle taxisjåfører i de fleste byene de har data for. Cramer og Krueger framsetter fire mulige forklaringer, som alle kan gjelde i større eller mindre grad: Uber har en mer effektiv teknologi for matching av sjåfører og passasjerer, Uber er større enn tradisjonelle taxiselskaper (skalafordeler), reguleringene av tradisjonelle drosjer bidrar til ineffektivitet, og Ubers tilpasning til variasjoner i etterspørselen gjennom fleksibilitet i arbeidstilbudet, sammen med hvordan prisene øker i perioder med særlig høy etterspørsel (surge pricing), bidrar til bedre ressursutnyttelse.

Videre kan delingsplattformer bidra til økt konkurranse i de relevante markedene. Dette vil gi de samme gevinstene som konkurranse normalt fører til, altså lavere priser og insentiver til kostnadseffektivisering. Den økte konkurransen kan også stimulere til innovasjon gjennom utvikling av nye produkter eller forretningsmodeller. Zervas m.fl. (2016) finner en priseffekt av konkurranse i et marked der en delingsøkonomiaktør har etablert seg. De undersøker effekten Airbnb har hatt på hotellindustrien i Texas, og finner at gjennom sterkere konkurranse fra Airbnb reduseres hotellprisene, spesielt ved lavprishotellene. Effekten på prisene er størst når etterspørselen er høy, som kan bety at Airbnb begrenser hotellenes mulighet til å øke prisene på tidspunkter med særlig høy etterspørsel. En analyse langs de samme linjer av Ytreberg (2016) viser en tilsvarende tendens i det norske markedet, se nærmere omtale i kapittel 7.

4.3 Innovasjon

4.3.1 Innledning

Innovasjon er i økonomisk sammenheng en transformasjon av ideer fram til nye eller forbedrede produkter, tjenester eller prosesser i et marked. Utvikling av nye eller forbedrede organisasjonsmetoder i bedriften og utvikling av nye markeder for produktet − som kan spenne fra et geografisk nytt marked til at det tas i bruk på nye måter i nære markeder – kan også ses på som innovasjon i en bred sammenheng.

Innovasjoner kan være forskningsbaserte, men det skjer også erfaringsbasert innovasjon – kontinuerlig eller trinnvis – uavhengig av forskningsarbeid. En ny idé eller oppfinnelse blir ikke til en innovasjon som gir verdiskaping, før den er kommet til praktisk anvendelse og skaper verdier.

4.3.2 Delingsplattformer og innovasjon

Innovasjon i delingsøkonomien kan være disruptiv ved at eksisterende næringer og forretningsmodeller utfordres i vesentlig grad og tilbyr samfunnet nye måter å tilfredsstille kunders behov på. Innovasjon kan også være anvendelsen av fundamentalt forskjellige forretningsmodeller i etablerte næringer. Den store innovasjonen i delingsøkonomien er «oppdagelsen» av hvordan ledig kapasitet i økonomien kan utnyttes gjennom å kople eiere av ledige ressurser med etterspørrere av de samme ressursene gjennom digitale plattformer. De teknologiske løsningene reduserer transaksjonskostnader og informasjonsasymmetrier mellom tilbydere og etterspørrere, og dette muliggjør at markedene kan «ta av».

Plattformene formidler stort sett tradisjonelle varer og tjenester, men det genuint innovative produktet som de «selger» er en reduksjon i transaksjonskostnader. Mens tidligere innovasjonsprosesser i stor grad har dreid seg om å frambringe flere og billigere varer og tjenester, er delingsøkonomien kjennetegnet ved at den gir opphav til mer intensiv bruk av eksisterende varer og kompetanse. Munger (2015) omtaler dette som en innovativ revolusjon. Plattforminnovatørene skaper verdier først og fremst ved å redusere transaksjonskostnadene ved deling av kjente produkter og tjenester. Dette gir i sin tur et bredere markedstilbud og kan også åpne opp for nye markeder.

I delingsøkonomien kan vi skille mellom innovasjon av de som er først ute (first movers), som vil si de som bringer den første delingsplattformen med tilhørende forretningsmodell på markedet. Dernest har vi de aktørene som anvender en etablert delingsmodell på nye produkter, tjenester eller geografiske områder. Begge disse gruppene vil være viktige bidragsytere til innovasjon. For det tredje har vi de som kun kopierer en konkurrents ide, og som dermed ikke i seg selv bidrar til innovasjon. For det fjerde skjer det også en viss grad av teknologisk innovasjon i delingsøkonomien gjennom utvikling av applikasjoner og programvare for å øke kundenes opplevelse av delingstjenesten, eller gjennom nye betalingsløsninger som gjør at den kommersielle transaksjonen blir effektivisert.

Delingsplattformer kan utvikles i mange ulike retninger, og innovasjonsprosessen foregår i ulike etapper. Når et plattformkonsept er utviklet, blir det ofte først implementert i en nisje eller en liten del av markedet. I neste etappe skjer det typisk en utvikling og forbedring av produktet, før man i tredje fase etablerer tjenesten fullt ut i markedet. Siste fase er en utvikling av markedet der innovasjonen kan tas i bruk i flere markeder uten at de samme utviklingskostnadene må legges ned. Det kan dreie seg om geografisk nye markeder for samme produkt eller markeder som i dag er nye for produktet.

Innovasjon vil også finne sted når det utvikles tilleggstjenester til hoveddelingsplattformen. Plattformselskapet vil iblant være den som utvikler tilleggstjenester selv, men slike tilleggstjenester kan også bli utviklet av andre.

4.3.3 Forholdet mellom innovasjon og konkurranse

Det er allment akseptert i økonomifaget at konkurranse stimulerer til innovasjon. Sammenhengene er imidlertid ofte komplekse og også avhengige av hvilke typer innovasjoner det dreier seg om. Et generelt poeng er at innovasjonsinsentivene grovt sett bestemmes av forskjellen mellom forventet avkastning dersom innovasjonsaktiviteten gjennomføres og forventet avkastning av å fortsette som før. Det er altså ikke den absolutte avkastningen for en aktør som bestemmer innovasjonsinsentivene, men den relative avkastningen.

Derfor er det antatt at en beskyttet monopolist vil ha begrensede insentiver til å innovere. Grunnen er at monopolisten – hvis denne innoverer i for eksempel en mer effektiv teknologi – kun vil få gevinsten av å erstatte sitt eget produkt med en mer effektiv variant. Denne effekten kalles ofte for erstatningseffekten. Dersom monopolisten møter konkurranse, vil insentivene endre seg. Nå er ikke alternativet for produsenten å tilby en mer effektiv variant av et eksisterende produkt, men at en nykommer kommer inn og tar markedsandeler eller til og med overtar hele markedet. Hvis muligheten er tilstede for det siste, vil innovasjonsinsentivene være sterke, også for en etablert aktør.

Dette betyr at det er grunn til å forvente at den innovasjonen som skjer blant delingsøkonomiaktørene, og den konkurransen de tilfører når de etablerer seg i markedet, også vil smitte over på de etablerte bedriftene som tilbyr samme eller liknende tjenester.

Dersom en delingsplattform er vellykket og tiltrekker seg tilbydere og kjøpere, vil de tidligere aktørene måtte innovere for å overleve. Det er mange eksempler fra den digitale økonomien på at nye aktører har drevet veletablerte foretak ut av et marked eller overtatt en dominerende posisjon, for eksempel innenfor nettbasert handel og musikktjenester. Det er også bransjer der de etablerte aktørene, i alle fall så langt, i stor grad har lykkes med å ta i bruk digital teknologi og hindret nye aktører i å ta betydelige markedsandeler. Bank, forsikring og telekom er eksempler på det.

En digital delingsplattform vil være en innfallsport til å levere tjenester som konkurrerer mot etablerte tilbydere. Ubers inntreden i persontransportmarkedet er et slikt eksempel. Forretningsideen er basert på at andre enn plattformselskapet bruker plattformene som omsetningskanal. Også for delingsøkonomien har man sett at de etablerte aktørene klarer å innovere rundt sine egne tilbud. Etablering av nye transportnettverksselskaper i persontransportmarkedet har trolig styrket de norske drosjesentralenes innovasjonshastighet på områder som betaling og bestilling, jf. omtale i kapittel 7.

4.4 Konkurransepolitikk i lys av delingsøkonomien

4.4.1 Generelt om konkurransepolitikk

Effektiv ressursbruk understøttes av velfungerende konkurranse. Konkurranse er ikke et mål i seg selv, men et middel for å bidra til effektiv ressursbruk. Konkurransepolitikkens mål er å beskytte konkurransen som prosess, og skal ikke ha som mål å beskytte konkurrenter. Når markedene preges av effektiv konkurranse, vil tilbyderne kjempe om å tiltrekke seg kunder gjennom å tilby varer og tjenester av god kvalitet til rimelige priser. Tilbydere som har dårlig kvalitet og/eller for høye priser, vil tape i konkurransen og over tid bli tvunget til å forlate markedet. Konkurranse stimulerer også til kostnadseffektivitet fordi dette bereder grunnen for å kunne tilby lave priser.

I tillegg vil effektiv konkurranse gi bedriftene insentiver til å være innovative gjennom å utvikle nye produkter, men også gjennom å utvikle nye og mer effektive produksjonsmåter (prosessinnovasjoner), altså dynamisk effektivitet. Hovedgrunnen til dette er at innovative bedrifter som er gode til å utvikle nye produkter som konsumentene verdsetter, vil vinne markedsandeler på bekostning av mindre innovative bedrifter. Effektiv konkurranse bidrar på denne måten til å øke det samfunnsøkonomiske overskuddet både på kort og lang sikt.

Konkurransen er i stor grad bestemt av markedsstrukturen. Graden av konsentrasjon og antall aktører i et marked kan ha stor betydning for hvor godt konkurransen virker til fordel for forbrukerne. Også rammebetingelsene vil ha betydning for konkurranseforholdene. Reguleringer kan være nødvendige for å korrigere for markedssvikt, men unødige reguleringer kan virke etableringshindrende og påvirke insentivene eller mulighetene til å konkurrere.4 På flere områder er det sider ved det norske regelverket som begrenser etableringsmulighetene. Løyvekrav for drosjenæringen, konsesjonskrav for å drive bankvirksomhet og det at adgangen til å utøve rettshjelpsvirksomhet utenfor rettergang i hovedsak er forbeholdt advokater (rettsrådsmonopolet), er eksempler på dette. Flere av disse områdene er relevante i et delingsøkonomiperspektiv.

For at konkurransen skal gi effektiv ressursbruk, er det viktig at konkurransen foregår på like vilkår. Det betyr ikke at alle konkurrenter skal ha samme forutsetninger for å lykkes i konkurransen. Forskjeller mellom bedrifter som skyldes at noen bedrifter er mer effektive og mer innovative enn andre, bør ikke elimineres. Tvert imot, det er nettopp dette man prøver å stimulere gjennom å tilrettelegge for konkurranse. Derimot, dersom offentlige reguleringer fører til at noen får en fordel i konkurransen, vil det skape vridninger som vil kunne gi effektivitetstap.

4.4.2 Konkurranseloven

Lov 5. mars 2004 nr. 12 om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslutninger (konkurranseloven) er den viktigste reguleringen på området. Loven gjelder for økonomisk virksomhet som utøves i eller har virkning i Norge. Lovens formål er å fremme konkurranse for derigjennom å bidra til effektiv bruk av samfunnets ressurser. Reglene retter seg i første rekke mot konkurransebegrensende atferd hos private og offentlige selskaper som driver næringsvirksomhet. Konkurransetilsynet er i loven gitt virkemidler for å avdekke og sanksjonere konkurransebegrensende atferd. Norsk og europeisk konkurransepolitikk er harmonisert og bygger på en forbrukerstandard, det vil si at det er utelukkende virkninger for forbrukerne som skal tillegges vekt i konkurransepolitikken. Sånn sett er det godt samsvar mellom forbrukerpolitikk og konkurransepolitikk i Norge.

Konkurranseloven hviler på tre pilarer; (i) forbudet mot konkurransebegrensede samarbeid (karteller), (ii) forbudet mot misbruk av dominans og (iii) fusjonskontrollen. Et viktig spørsmål er hvor aktive konkurransemyndighetene bør være med å gripe inn. Det er faglig stor enighet om behovet for effektiv kartellbekjempelse, mens det kanskje er større uenighet om håndhevelsen av misbruk av dominerende stilling og fusjonskontrollen. For eksempel endret man den norske fusjonskontrollen nylig. Fra å ha en av de laveste meldepliktsgrensene for fusjoner, hevet Norge fra 1. juli 2016 disse betydelig.

Forbudet mot misbruk av dominerende stilling kan komme til å bli viktig for delingsøkonomien siden mange av portalene som vokser fram i delingsøkonomien, kan bli dominerende. Dette skyldes hovedsakelig nettverkseffekter, se omtale under 4.2.3.

4.4.3 Konkurranserettslige problemstillinger

En problemstilling som kan oppstå ved håndheving av konkurranseloven, er knyttet til begrepet digital plattform. Plattform defineres vanligvis som et to- eller flersidig marked som fungerer som et mellomledd mellom to eller flere brukergrupper. Fra et konkurransemessig synspunkt er det bare meningsfullt å operere med begrepet «plattform» i den grad det beskriver og definerer en økonomisk enhet som kan underlegges en egen konkurranseanalyse, herunder identifisere hvilket marked de økonomiske enhetene konkurrerer i, analysere markedsmakt og teste hvilken skade eventuelt manglende konkurranse har.

Konkurranseloven gjelder for økonomisk virksomhet som utøves i eller har virkning i Norge. Forbuds- og inngrepsbestemmelsene i konkurranseloven er rettet mot vilkår, avtaler og handlinger som foretas av foretak, der det med foretak menes enhver enhet som utøver privat eller offentlig ervervsvirksomhet. Dette innebærer at i den grad tjenesteleverandører, brukere/kjøpere eller leverandører av den digitale plattformen må sies å utføre ervervsvirksomhet, omfattes de av konkurranseloven.

Delingsøkonomien representerer et vidt spekter av modeller der de digitale plattformene i varierende grad har kontroll og innflytelse over kommersielle beslutninger og er involvert i kommersielle transaksjoner. Et spørsmål er om tjenesteyter er ansatt av plattformen eller driver selvstendig virksomhet. På transportområdet hevder for eksempel Uber at sjåførene er kontraktører og selvstendige næringsdrivende – likevel er det plattformen som fastsetter prisene basert på vurderinger av tilbud og etterspørsel. Men hvis sjåføren opptrer som selvstendig næringsdrivende, mens plattformen på sin side selger en tjeneste som består i å koble tilbydere og kjøpere, vil samarbeidet dem imellom være omfattet av konkurranseloven. På den annen side, hvis en sjåfør tilknyttet en gitt plattform etter en konkret vurdering må anses likestilt med en ansatt i konkurranserettslig forstand, vil det kun være selve plattformen som driver virksomhet i konkurranselovens forstand. At plattformen er digital og plassert i «skyen» har for så vidt ingen betydning så lenge vilkår, avtaler og handlinger som foretas, har virkning eller er egnet til å ha virkning i Norge.

En problemstilling som delingsøkonomien reiser, er hvilken påvirkning plattformen i seg selv har på priser og kapasitetsbeslutninger hos de som tilbyr tjenester gjennom plattformen. Tilbydere, i den grad de er selvstendige økonomiske aktører, er forutsatt å ta slike kommersielle beslutninger på selvstendig basis. I USA har for eksempel en sak som gjelder hvorvidt Ubers prispolitikk kan ansees som ulovlig prissamarbeid, blitt godkjent for rettsbehandling. Fra et konkurransepolitisk ståsted er spørsmålet om plattformen bryter konkurranseloven hvis den bestemmer felles priser for uavhengige foretak.

De klare utgangspunktene, både etter konkurranseloven og EØS-avtalens konkurranseregler, er at avtaler mellom foretak om priser og andre sentrale kommersielle vilkår overfor foretakenes kunder, er forbudte. Dette følger av § 10 i konkurranseloven og artikkel 53 i EØS-avtalen. Med foretak menes alt fra store kommersielle virksomheter til små selvstendig næringsdrivende og enkeltmannsforetak.5 Kjernen i kartellforbudet er at priser og andre forretningsvilkår skal fastsettes individuelt av det enkelte foretak, på bakgrunn av foretakets egen vurdering av faren for å miste kunder ved å sette prisen for høyt og faren for å miste profitt ved at prisene settes lavere enn man kunne. Foretakene kan ikke eliminere denne usikkerheten gjennom avtale eller samordnet opptreden.6

I anvendelsen av konkurranselovens bestemmelser om utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling vil spørsmålet om et foretak er dominerende, være sentralt. I vurdering av foretakssammenslutninger kan det også være relevant å vurdere om denne i betydelig grad vil hindre effektiv konkurranse, og/eller hvor sterke og nære konkurrenter ulike aktører er. I delingsøkonomien er det en rekke særskilte faktorer som normalt vil ha betydning i disse konkurranseanalysene.

Erfaringene så langt synes å vise at de redskaper konkurransemyndighetene har tilgjengelig for å håndtere konkurranseutfordringer relatert til ulike plattformer i delingsøkonomien, synes å være tilstrekkelige og hensiktsmessige.

Generelt vil de nye forretningsmodellene og plattformene ha et selvstendig ansvar for å holde seg innenfor konkurranselovens rammer. Det er likevel klart at det i konkrete saker i delingsøkonomien – der det er mistanke om at dominerende stilling er misbrukt, eller avtaler eller andre beslutninger har hatt som formål eller virkning å hindre, innskrenke eller vri konkurransen – kan bli behov for å «pløye ny grunn», det vil si at tidligere rettspraksis i Norge eller EU gir begrenset rettledning for å vurdere den konkrete mulige overtredelsen. Skriftlig veiledningsmateriell fra konkurransemyndighetene om forholdet til kartellforbudet for aktører som opptrer via en delingsplattform, vil kunne redusere eventuell usikkerhet om rettstilstanden.7

På fusjonsområdet er det allerede en diskusjon i EU om det eksisterende regelverket med omsetningsbaserte terskelverdier for meldeplikt fanger opp de fusjoner og oppkjøp i den digitale økonomien som kan gi opphav til konkurransemessige bekymringer. Bakgrunnen er en observasjon om at (i) i den digitale økonomien synes nye tjenester å bli etablert med sikte på å bygge opp en betydelig brukerbase før forretningsmodellen blir bestemt; samt (ii) forretningsmodeller kan være basert på å bygge opp kommersielt verdifulle data (stordata) uten at det genererer mye omsetning – i det minste initialt. I begge tilfeller kan aktører ha betydelig markedsmakt, men lite omsetning på det tidspunkt fusjonen eller oppkjøpet skjer. Europakommisjonen (2016c) har derfor lansert en evaluering med sikte på å få innspill og synspunkter på alternative terskelverdier, for eksempel der omsetningsbaserte terskler suppleres med transaksjonsverdi.

4.5 Regulering av delingsaktører

Delingsøkonomien har introdusert nye forretningsmodeller og tilnærminger til produksjon og formidling av tjenester og utleie. Den digitale teknologien gir både nye og eksisterende aktører muligheter på både tilbuds- og etterspørselssiden, blant annet ved å skape nye markeder og utvide eksisterende. Det regulatoriske rammeverket er imidlertid i utgangspunktet tilpasset de tradisjonelle forretningsmodellene, og vil ofte ikke treffe eller passe for de nye forretningsmodellene i den digitale økonomien. Det kan i noen tilfeller medføre et regulatorisk gap eller at reguleringene har utilsiktede virkninger.

Høyesteretts avvisning i HR-2016-1458-A av anken mot frifinnelse av Haxi-sjåfører er et eksempel på dette, se omtale i kapittel 7. Spørsmålet var om en ny applikasjonsbasert tjeneste for persontransport brøt med løyvekravet i lov 21. juni 2002 nr. 45 om yrkestransport med motorvogn og fartøy § 4. Høyesterett viste til at lovkravet i strafferetten medfører at spørsmålet må løses gjennom ny lovgivning – ikke gjennom analogisk anvendelse av eksisterende lovregler.8 På transportområdet er det eksempler på reguleringer som er i ferd med å bli overflødige på grunn av den teknologiske utviklingen, for eksempel vurderes det nå om taksameter ved drosjetransport kan erstattes av GPS-baserte applikasjoner. Samtidig er det også regulatoriske behov som ikke er dekket gjennom eksisterende regelverk.

Mangelen på et tilpasset regelverk for de nye aktørene i delingsøkonomien representerer flere utfordringer. For det første kan det innebære konkurransevridninger mellom etablerte og nye aktører, og som et ytterpunkt utestengelse av nye aktører. På den annen side kan man risikere en framvekst av nye aktører som opererer i regulatoriske gråsoner. Dersom de nye aktørene ikke er skattepliktige eller unntatt sikkerhetsforskrifter, kan det undergrave konkurransen. Resultatet kan bli at etablerte aktører som opererer innenfor regelverket, blir konkurrert ut, og at etableringene ikke fremmer effektiv konkurranse. Eksisterende institusjoner blant annet i arbeidslivet er i stor grad bygget opp med utgangspunkt i bedrifter med arbeidsgiveransvar, jf. drøfting i kapittel 5. Skattesystemet tilrettelegger for tredjepartsrapportering av lønnsinntekter, men ikke for virksomhetsinntekter, og har flere beløpsgrenser og avgrensninger som var utformet lenge før delingsøkonomien og framveksten av en potensielt betydelig mengde småskalavirksomheter, se omtale i kapittel 8. Forbrukervernreglene tar utgangspunkt i relasjoner mellom profesjonelle virksomheter og uprofesjonelle forbrukere, se kapittel 6.

Oppsummering og vurdering

Utvalget mener virkninger på velferdssamfunnet på lang sikt må tas i betraktning i reguleringen av de nye forretningsmodellene og aktørene. Utgangspunktet bør være at like handlinger og aktører reguleres på samme måte enten de er en del av delingsøkonomien eller den tradisjonelle økonomien.

Det er imidlertid ikke slik at enhver forskjellsbehandling skal unngås. Unntak eller lempeligere regler for små aktører kan ha en begrunnelse, for eksempel at småskala virksomhet har mindre ulykkesrisiko eller høyere administrative kostnader.

For å legge til rette for konkurranse på like vilkår, og for at nye aktører får mulighet til å etablere seg, er det flere tiltak som kan vurderes. For det første må det vurderes om dagens regulering for de etablerte aktørene er tilpasset utviklingen, og fortsatt er nødvendig gitt de målene som ligger til grunn for reguleringene. For det andre må det vurderes om det er nødvending med ny regulering som fanger opp de nye forretningsmodellene og nye møteplasser mellom tilbydere og kunder. I den sammenheng må blant annet behovet for et minimum av sikkerhets- og kvalitetsstandarder vurderes, eventuelt etablering av kvalitetssertifikater som kan gi kundene økt tiltro til de nye delingstjenestene. Behovet for offentlige reguleringer må sees i lys av selskapenes selvregulering. Det kan være unødvendig og potensielt uheldig med offentlig regulering av hensyn som selskapene selv har interesse av å ivareta. For eksempel utvikler selskapene selv prismodeller og tilbakemeldingssystemer – noe offentlig regulering ikke bør gripe inn i så lenge relevant regelverk er overholdt. Generelt bør myndighetene vurdere om eksisterende og nye reguleringer utgjør etableringshindre for nye aktører, og sikre at reguleringene ikke er ubegrunnet konkurransevridende.

Delingsøkonomien representerer nye og dynamiske markeder, mange ganger med disruptiv innovasjon som utfordrer eksisterende strukturer og forretningsmodeller i bytte mot nye måter å møte forbrukernes ønsker og preferanser. Mange av delingsøkonomiaktørene er nykommere i markedet, og den digitale teknologien og forbruksmønstre endrer seg raskt og ofte i retninger som ikke var forutsett. De teknologiene og forretningsmodellene vi ser i dag, kan om få år være helt endret. I seg selv taler dette for regulatorisk tilbakeholdenhet. Risikoen ved tidlig og stram regulering er å regulere bort gode ideer, innovative og effektive aktører, og å understøtte ineffektive forretningsmodeller. Samtidig er det viktig å gjøre endringer i tide; for sen regulatorisk reaksjon kan være et problem. Opprettholdelse av reguleringer som ble etablert under andre økonomiske forhold og teknologiske muligheter, kan ha utilsiktede virkninger – for eksempel i form av å danne etableringshindre uten at det er nødvendig for å ivareta reguleringens opprinnelige formål. Dette vil kunne medføre samfunnsøkonomiske tap.

Fotnoter

1.

Dette beskriver en «rendyrket» bedrift eller idealtype. Det har vært en klar tendens til at bedrifter integrerer markedsmekanismer gjennom blant annet internprising og resultatlønn.

2.

Det kan være markeder som indirekte blir berørt ved at alternativverdien av kapasitet eller produkter øker, og som kan oppleve et prispress oppover. Utleiemarkedet for boliger er ett eksempel, der verdien av tradisjonell langtidsleie (for eksempel til studenter) vil bli målt opp mot verdien av korttidsutleie via for eksempel Airbnb. Når alternativverdien av leiligheten øker på grunn av muligheten for utleie gjennom delingsplattformer, kan dette gi et prispress oppover i dette segmentet av utleiemarkedet. Prismekanismen fører til omfordeling av ressursbruken og gir en effektivitetsvirkning. Denne type effekter er ikke et tema for konkurransepolitikken, men i dette eksemplet snarere for boligpolitikken.

3.

Dette er ikke entydig, i og med at mer intensiv bruk av gjenstandene vil føre til at de trolig vil erstattes oftere.

4.

OECDs Competition Assessment Toolkit (OECD, 2016) representerer en metode som er utviklet for å kunne identifisere konkurransebegrensende reguleringer.

5.

Det vises til omtale av hvordan samarbeid mellom selvstendig næringsdrivende og frilansere forholder seg til konkurranseloven i kapittel 5.

6.

Det er imidlertid anledning til å sette maksimalpriser og veiledende priser for vertikale avtaler, «forutsatt at de ikke som følge av press eller incitament fra noen av partene får karakter av faste priser eller minstesalgspriser», jf. forskrift 21. juni 2010 nr. 898 om anvendelse av konkurranseloven § 10 tredje ledd på grupper av vertikale avtaler og samordnet opptreden § 4 bokstav a.

7.

Utvalget viser for øvrig til omtale av informasjonstiltak i kapitlene 2 og 6.

8.

Analogisk betyr i denne sammenheng at rettsregelen blir anvendt utenfor lovens ordlyd, men på et lignende forhold som rettsregelen dreier seg om.

Til toppen
Til dokumentets forside