NOU 2017: 4

Delingsøkonomien — – muligheter og utfordringer

Til innholdsfortegnelse

7 Markeder hvor delingsøkonomi er særlig framtredende

Utgangspunktet for delingsøkonomien er at ledige ressurser som finnes i husholdningssektoren, kan omsettes i et marked som følge av effektive digitale markedsplasser. Bolig og bil er de mest verdifulle godene folk flest eier, i tillegg til egen arbeidskraft. Det er derfor ingen tilfeldighet at det er delingstjenester som på ulike måter tar i bruk privatbolig og privatbil, gjerne i kombinasjon med arbeidsinnsats fra eieren, som har vokst sterkest. Utvalget har valgt å se nærmere på drosjemarkedet og overnattingsmarkedet. Det er i hovedsak to grunner til dette: For det første skjer en stor del av omsetningen i delingsøkonomien i Norge i disse markedene, og for det andre er markedene delvis preget av forholdsvis omfattende reguleringer. Utvalget har lagt vekt på å beskrive og analysere drosjemarkedet (punkt 7.1). En behandling av delingsøkonomitjenester som på ulike måter tar i bruk privatbil, kunne også ha tatt for seg utleie av privatbil. Når dette ikke er gjort, er bakgrunnen at de reguleringsmessige utfordringene ikke er like store for slike tjenester. Utvalget har heller ikke sett nærmere på samkjøring (der sjåføren og passasjeren har et sammenfallende transportbehov og det ikke betales vederlag ut over kostnadsdeling), ettersom Samferdselsdepartementet har sendt forslag om lovendring vedrørende dette på høring. I punkt 7.2 knyttes det noen kommentarer til godstransport, mens overnattingsmarkedet behandles i punkt 7.3.

7.1 Drosjemarkedet

7.1.1 Innledning

Drosjenæringen har de siste årene fått konkurranse fra nye transporttjenester som har vokst fram ved siden av den etablerte næringen. Noen av de nye transporttjenestene har karakter av samkjøring, der sjåføren og passasjeren har et sammenfallende transportbehov. Andre tjenester ligner mer på ordinær drosjetransport, der det er kunden som velger start- og stoppested, og hvor operatøren får vederlag for tjenesten utover kostnadsdeling. De nye drosjeliknende tjenestene formidler transporttjenester mellom privatpersoner gjennom en elektronisk plattform, og kan dermed sies å være en del av delingsøkonomien.

Punkt 7.1 tar for seg delingsøkonomien innenfor markedet for persontransport med personbil. Punkt 7.1.2 til 7.1.4 tar for seg drosjemarkedet i Norge og de nye teknologiske framskrittene innenfor transportnæringen, mens punkt 7.1.5 til 7.1.7 ser på de nye transporttjenestene innenfor delingsøkonomien som er etablert og driver virksomhet i Norge. I punkt 7.1.8 gis det en oversikt over gjeldende rett, mens det i punkt 7.1.9 vurderes hvorvidt det å tilby transporttjenester via de nye tjenestene er lovlig etter gjeldende rett. Under punkt 7.1.10 gjennomgås EØS-retten på området, herunder den pågående ESA-saken om den norske drosjereguleringen og pågående prosesser i EU. Utvalget vurderer avslutningsvis behovet for endringer i gjeldende regelverk under punkt 7.1.11.

7.1.2 Drosjemarkedet – generelt

Drosjemarkedet deles ofte inn i fire ulike segmenter:

  1. Drosjer som praies på gaten (praiemarkedet)

  2. Drosjer som hyres fra holdeplass (holdeplassmarkedet)

  3. Drosjer som bestilles på forhånd (bestillingsmarkedet)

  4. Drosjetransport hvor vilkårene for transporten er fastsatt i avtale inngått etter forhandlinger mellom oppdragsgiver og tilbyder, eller avtale inngått etter anbudskonkurranse (kontraktsmarkedet)

Praie- og holdeplassmarkedet omtales ofte under samlebetegnelsen spotmarkedet. Kontraktskjøringssegmentet omfatter blant annet kjøring for offentlige oppdragsgivere. Drosjenæringen konkurrerer om kontrakter, og kontraktene inngås normalt som rammeavtaler for et uspesifisert antall turer.

Drosjenæringen omsatte for totalt 8 142 mill. kroner i 2015, sammenlignet med en omsetning på totalt 8 116 mill. kroner i 2014. Dette representerer en økning på 0,3 pst. fra 2014 til 2015. Drosjene kjørte i alt 524 mill. kilometer i 2015. Dette representerer en nedgang på 1,6 pst. fra 2014. Av den samlede kjørelengden i 2015 ble 52,9 pst. utført med passasjer i bilen, jf. SSB (2016b).

Hvordan prisene for drosjetjenestene skal beregnes følger av forskrift fastsatt av Konkurransetilsynet, se nærmere under punkt 7.1.8.6. Drosjetakstene er i utgangspunktet maksimalprisregulert. Konkurransetilsynet har imidlertid adgang til å gjøre unntak fra reglene om maksimalpris for områder med to eller flere drosjesentraler og der tilsynet for øvrig finner at forholdene ligger til rette for tilstrekkelig konkurranse. I dag er de fleste større byområdene unntatt fra maksimalprisreguleringen.

Pilskog (2016) viser at drosjetakstene i perioden mellom 2004 og 2015 økte med 65 pst. Til sammenligning økte konsumprisindeksen med rundt 25 pst. i samme periode. Årslønnsveksten var i denne perioden på 55 pst. ifølge SSB. Tallene Pilskog viser til gjelder for hele landet, og skiller dermed ikke mellom områder med og uten maksimalprisregulering. Pilskog viser imidlertid til at områder som Oppland og Nordland, som har maksimalprisregulering, har hatt en lavere prisvekst enn Oslo/Akershus, som ikke har maksimalprisregulering.

Prisene for drosje i praie-, holdeplass- og bestillingsmarkedet avhenger vanligvis både av en starttakst, antall kilometer som kjøres, når på døgnet turen kjøres og hvor lang tid som medgår. Prisstrukturen med egne komponenter for grunnpris som varierer over døgnet, kilometerpris og pris per minutt, gjør det vanskelig for kunden å skaffe oversikt over hva en drosjetur vil koste og å sammenlikne priser mellom ulike drosjesentraler, spesielt i holdeplass- og praiemarkedet. Normalt vil ikke kunden få oppgitt den endelige prisen før turen er over. Ved bestilling er det til en viss grad lettere for kunden å orientere seg om pris. Norges Taxiforbund har blant annet lansert en egen taxikalkulator som gir prisantydning på gitte strekninger og tidspunkter hos ulike drosjesentraler (taxikalkulator.no). Enkelte drosjesentraler har også utviklet applikasjoner for bestilling av drosje. Både Oslo Taxi og Norgestaxi har innført fastpris når det bestilles i deres applikasjoner. I tillegg tilbyr mange selskaper fastpris på enkelte strekninger, som mellom Oslo sentrum og Oslo Lufthavn Gardermoen. Konkurransetilsynet viser til at større drosjesentraler, som henter en høyere andel av sine kunder i bestillingsmarkedet, har lavere priser enn mindre sentraler, som henter flere kunder fra praie- og holdeplassmarkedet, se Konkurransetilsynet (2015).

7.1.3 Konkurransen i drosjemarkedet

God informasjon om blant annet pris er en forutsetning for velfungerende konkurranse, jf. omtale i kapittel 4. Flere rapporter påpeker at konkurransen i det norske drosjemarkedet ikke har fungert tilfredsstillende, og framhever svak prisinformasjon som en viktig forklaringsfaktor i tillegg til etableringsbarrierer.

En nærmere forklaring på hvordan manglende eller svak informasjon påvirker markedet kan hentes fra Diamond (1971). I Diamonds artikkel beskrives en teoretisk modell der forbrukerne har kostnader i form av tidsbruk og ressursinnsats ved å orientere seg om prisene i markedet (søkekostnader). Gitt slike søkekostnader vil kundene la være å søke etter et rimeligere tilbud dersom tilbyderen øker prisen med et lite beløp – så lenge prisøkningen er lavere enn kostnaden ved å søke etter en rimeligere tilbyder. Dette gir en tendens til at alle tilbyderne øker prisene inntil de har nådd et prisnivå som maksimerer deres profitt (monopolprisen). Kundene vil forvente at alle tilbydere setter monopolprisen, og vil derfor ikke søke etter en lavere pris. Diamonds resultat er ekstremt i den forstand at selv en liten søkekostnad fjerner all konkurranse i markedet. Ut fra Diamonds artikkel er det likevel mulig å argumentere for at konkurransen i drosjemarkedet vil fungere svakere når det er søkekostnader, men uten at prisene nødvendigvis går helt opp til det nivået en monopolist ville ha satt.

Forbrukerrådet (2013) trekker særlig fram behovsprøvingen av antallet drosjeløyver som et hinder for effektiv konkurranse i drosjemarkedet. Det vises i tillegg til at prisstrukturen er for komplisert, slik at det er vanskelig å sammenligne pris mellom de ulike drosjesentralene. På den annen side blir det trukket fram at det er god tilgjengelighet av drosjer i de drosjemarkedene der det er åpnet for konkurranse mellom drosjesentraler, at kvaliteten på kjøretøyene er god og at en organisering av løyvehavere i drosjesentraler skaper ryddighet og effektivitet.

Konkurransetilsynet (2015) viser til at dagens regulering av drosjemarkedet ikke legger til rette for effektiv konkurranse og produktivitetsvekst. Konkurransetilsynet peker på mangelfull og asymmetrisk informasjon1 som kilde til markedssvikten. De framhever blant annet at det er utfordrende for kundene å sammenligne priser i drosjemarkedet og peker på enkelte særlige fysiske egenskaper ved drosjemarkedet som bidrar til markedssvikt. Ifølge Konkurransetilsynet har drosjemarkedet en flytende karakter2, slik at kunden i spotmarkedet i realiteten ofte vil ha få eller ingen alternativer å velge mellom. Praiemarkedet er preget av at kunden gjerne velger den første og beste tilgjengelige drosjen, mens det i holdeplassmarkedet er vanlig at kunden tar den drosjen som står først i køen. Dette kan påvirke de prisene sentralene fastsetter i de markedene som ikke er maksimalprisregulert.

Ifølge rapporten har den teknologiske utviklingen endret grunnlaget for prisregulering i drosjemarkedet. Konkurransetilsynet hevder at teknologiske innovasjoner som smarttelefoner har redusert utfordringene knyttet til høye søkekostnader og informasjonsasymmetri, noe som har vært et argument for prisregulering.

Konkurransetilsynet mener at det er mulig å avvikle prisregulering i drosjenæringen, men at prisreguleringen ikke kan fjernes uten at behovsprøvingen samtidig fjernes. Det behovsbaserte løyvesystemet trekkes fram som den mest vesentlige etableringsbarrieren i det norske markedet. Behovsprøvingen begrenser særlig tilbudet og fleksibiliteten på tilbudssiden. Konkurransetilsynet anbefaler på denne bakgrunn å fjerne behovsprøvingen i hele landet, samt fjerne kravet om at drosjekjøring skal være hovedervervet til løyvehaver. Hvis drosjetilbudet blir så svekket i enkelte områder at det utgjør et samfunnsmessig problem, kan målrettede tiltak vurderes for å avhjelpe situasjonen.

I drosjemarkedet har det vært en tendens fra næringens side til å dekke inn kostnader som oppstår som følge av overkapasitet gjennom å øke prisene, se særlig Forbrukerrådet (2013). Forbrukerrådet viser til at deregulering av drosjemarkedene i blant annet Sverige og Nederland har resultert i økte priser, i strid med det man skulle forvente dersom markedet var velfungerende. Longva m.fl. (2010) framhever at prisene har økt i byområdene der maksimalprisreguleringen er opphevet og det samtidig har vært en vekst i antall løyver. Dette gjelder særlig på tidspunkter med minst konkurranse.

7.1.4 Teknologisk utvikling og framvekst av nye transportløsninger

Ny informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) har bidratt til at formidling av tjenester er langt enklere enn det tidligere har vært. Denne utviklingen skaper nye muligheter både for samkjøring og drosjelignende transport og har drevet fram nye måter å styre og organisere transport på. Dette har gitt grobunn for nye forretningsmodeller, både innenfor den etablerte drosjenæringen og for delingsøkonomiaktørene. Intelligente transportsystemer (ITS) gir store muligheter for utvikling innenfor alle transportformer. ITS er systemer og tjenester hvor IKT anvendes innen transportsektoren.

Bilindustrien og myndighetene arbeider med samvirkende systemer mellom biler og andre systemer i samfunnet (C-ITS). Denne teknologien åpner for kommunikasjon mellom kjøretøyene og mellom kjøretøyene og infrastrukturen. Med C-ITS vil alle kjøretøy sende ut data om posisjon, fart, identitet og egenskaper. Infrastrukturen vil kunne overvåke posisjon og status og samtidig sende ut data i trafikken om lys i trafikksignaler, hindre og hendelser i veien osv. I løpet av 10 år regnes det med at denne teknologien vil være standard i nye biler. Bruken av samvirkende systemer og «big data» kan gi en mer effektiv, fleksibel og sikker transport gjennom økt tilrettelegging av transportformidling, jf. rapport fra Statens vegvesen m.fl. (2015) side 13.

På lengre sikt vil trolig selvkjørende biler bli vanlig. Slike autonome framkomstmidler vil trolig benytte seg av C-ITS som plattform. Selvkjørende biler vil kunne endre måten vi tenker på persontransport og bil, og vil samtidig kunne erstatte behovet for bemannede drosjer.

7.1.5 Delingsøkonomiaktører – generelt

Innenfor persontransportmarkedet har det de senere årene vært en framvekst av nye applikasjonsbaserte transporttilbydere. Et kjennetegn ved disse nye tjenestene er at de kun baserer seg på formidling av transportoppdrag via en digital plattform. En vanlig samlebetegnelse på de nye aktørene er transportnettverksselskap.

Transportnettverksselskapene omfatter både samkjøringstjenester, der sjåføren og passasjeren har et sammenfallende transportbehov, samt drosjeliknende tjenester hvor kunden velger både start- og stoppested og betaler for tjenesten ut over kostnadsdeling. Et fellestrekk ved transportnettverksselskapene er at de er internettbaserte og tilrettelegger for transporttjenester via nettsted eller applikasjon. Selv om også flere drosjesentraler har introdusert egne applikasjoner som en del av sin bestillingstjeneste, er det et særtrekk ved de nye tjenestene at de utelukkende baserer seg på bestilling via digitale løsninger. Transportnettverksselskapene baserer seg ofte på å koble enkeltperson til enkeltperson og innebærer dermed at det ofte er to ikke-profesjonelle aktører som samhandler gjennom plattformen. Et annet kjennetegn ved virksomheten til transportnettverksselskapene er at sjåførene som hovedregel opererer som selvstendig næringsdrivende og benytter egne private kjøretøy ved utførelsen av transporten. Utnyttelsen av private kjøretøy framheves gjerne som et delingsaspekt.

Under punkt 7.1.6 nedenfor gis det en oversikt over de viktigste transportnettverksselskapene i det norske markedet, samt en beskrivelse av hvordan de opererer. Gjennomgangen er basert på en rapport skrevet av Oslo Economics på oppdrag fra Samferdselsdepartementet3, samt en rapport skrevet av Vista Analyse, på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet, jf. Pedersen m.fl. (2016). Rapportene fra Oslo Economics og Vista Analyse dekker de viktigste delingsøkonomiaktørene som er etablert i Norge.

7.1.6 Transportnettverksselskaper i det norske markedet

Oslo Economics viser til at det per 5. april 2016 var fire transportnettverksselskaper registrert i Norge. Disse var Uber, Haxi, GoMore og HentMEG. Også Lyft har registrert sitt varemerke i Norge, men har per i dag ikke startet drift i det norske markedet. Uber og Lyft sørger både for formidling, prisberegning og betaling for transporttjenesten. Haxi blir i rapporten beskrevet som en ren formidlingstjeneste, som ikke engasjerer seg i prisingen av avtalte turer. GoMore er en privat formidler av samkjøring og privat bilutleie. HentMEG er ikke et forretningskonsept, men en offentlig finansiert mobilapplikasjon som skal legge til rette for samkjøring.

Uber Norway er den norske avdelingen av Uber og er et registrert aksjeselskap i Brønnøysundregistrene. I Norge hadde Uber registrerte driftsinntekter på 5,7 mill. kroner i 2015. Uber formidler flere typer tjenester. Uber POP er persontransport med vanlige biler og ligner på ordinær drosjetransport. Uber Black er en limousine-service utført med luksuriøse biler. Uber POOL er mye det samme som Uber POP, men med mulighet for å ta med flere passasjerer på veien for en deling av kostnadene. Uber POOL er foreløpig ikke lansert i Norge. Selskapet har også Uber EL for elektriske biler og Uber XXL for større biler.

Uber Norway opplyser at det per juni 2016 var 38 000 aktive passasjerer (folk som har tatt en tur ved hjelp av Uber i løpet av de siste tre månedene) i Oslo, og i underkant av 500 aktive partnersjåfører. Uber opplyser videre at ettersom inntjeningen for en partnersjåfør varierer både mellom individuelle sjåfører og fra uke til uke basert på hvor mange turer som kjøres, er det ikke mulig å si noe om inntjening per person. Uber opplyser at pirattaxi-sjåfører er blant deres viktigste konkurrenter.4

Haxi Ltd. er et norskutviklet selskap som ble lansert i Stavanger i 2013. Selskapet er et norskregistrert utenlandsk foretak med forretningsadresse i London. Tjenesten er tilgjengelig i Norge, Island, Danmark og USA. Haxi hadde 8 300 sjåfører i Norge høsten 2016 og hadde over 300 000 kontaktpunkter5 mellom sjåfører og passasjerer i 2015. Hvor mange av kontaktpunktene som resulterte i kjøretur, er uvisst.

7.1.7 Hvordan transportnettverksselskapene fungerer

7.1.7.1 Matching

Transportnettverksselskaper som Uber og Lyft bruker GPS-funksjonen i smarttelefoner til å knytte forbindelse mellom passasjerer og sjåfører. En passasjer har mulighet til å se i sanntid hvilke sjåfører som er tilgjengelige i nærheten. Etter å ha bestilt en tur er det mulig for passasjeren å holde seg oppdatert på hvor kjøretøyet befinner seg. Sjåføren vil også kunne se hvor passasjeren befinner seg.

Ved bruk av Uber sin applikasjon får passasjerer informasjon om navn, kontaktinformasjon og bilde av sjåføren, samt bilmodell og bilde av bilen. Passasjeren får vite sjåførens poengsum basert på andre passasjerers evaluering, og et anslag på forventet tid til sjåføren kommer dit passasjeren befinner seg, samt hvorvidt prisene er forhøyet som følge av såkalt «surge pricing», se punkt 7.1.7.4 om prising under. Passasjerene kan også få et prisestimat for turen. Sjåføren får på sin side informasjon om fornavnet på passasjeren, poengsum, kontaktinformasjon, antatt tid til passasjeren ankommer og hvorvidt det er «surge pricing».

Andre transportnettverksselskaper som Haxi og HentMEG bruker, ifølge rapporten fra Oslo Economics, i mindre grad GPS-funksjoner for å knytte forbindelse mellom passasjer og sjåfør. GPS-funksjonen brukes for å vise hvor samkjøringsturen skal ta veien. Ved bruk av Haxi sin applikasjon kan sjåfør og passasjer se profilen til hverandre før de oppretter kontakt. Profilene viser som et minimum et bilde av personen og en evaluering av vedkommende. I GoMore kan ledige sjåfører annonsere sine tjenester, og interesserte passasjerer kan kontakte sjåføren via plattformen eller gjennom meldingstjenesten. Også i GoMore skal passasjerer og sjåfører ha profiler som viser navn og bilde.

7.1.7.2 System for tilbakemelding fra brukere

Flere av transportnettverksselskapene bruker et tilbakemeldingssystem for å kvalitetssikre både sjåførene og passasjerene. Etter endt kjøretur er det mulig å gi en poengsum til sjåføren og passasjeren. Poengsummen er tilgjengelig for senere brukere for å kunne luke ut uegnede sjåfører/passasjerer.

7.1.7.3 Transportnettverksselskapenes betalingssystem og inntektskilder

Flere transportnettverksselskaper har egne betalingssystemer. For å få tilgang til applikasjonene må både sjåfør og passasjer legge inn betalingsinformasjon. Passasjeren betaler via applikasjonen ved ankomst til destinasjonen. Selskapet som drifter applikasjonen, tar gjerne en prosentandel av betalingen.

De transportnettverksselskapene som tar betalt, gjør det vanligvis på bakgrunn av en prosentsats av transaksjonen mellom passasjer og sjåfør. Uber tar eksempelvis 25 pst.6 av transaksjonen.

7.1.7.4 Prising

Det er et skille mellom transportnettverksselskapene som opererer som prissettere, og de som kun formidler betalinger og hvor betalingen er et resultat av en avtale mellom sjåfør og passasjer.

Uber og Lyft er eksempler på prissettere, og er de transportnettverksselskapene som ligner mest på en ordinær drosjetjeneste. De priser turer etter samme prinsipper som drosjer med parametre for grunnpris, kilometerpris og pris per minutt. Kunden får en prisantydning på forhånd gjennom applikasjonen, men prisen er ikke bindende.7 Uber og Lyft har i tillegg utviklet prisingsmodeller som de henholdsvis kaller «surge pricing» og «prime time». Prisingsmodellene innebærer at prisene endrer seg dynamisk på bakgrunn av etterspørsel etter kjøreturer. I rushtid vil for eksempel prisene øke som følge av stor etterspørsel. Noe av formålet med dynamisk prising er å tiltrekke seg flere sjåfører i perioder med høy etterspørsel.

For Haxi og GoMore avtales pris mellom brukere ved for eksempel bruk av meldinger i forkant av turen. Haxi og GoMore deltar ikke i selve prisingen, men kan ha retningslinjer for prising.

7.1.7.5 Oppsummering og sammenligning

Haxi og GoMore er i dag teknologiplattformer som formidler kontakt mellom passasjerer som trenger skyss, og sjåfører som tilbyr seg å kjøre. De markedsfører seg selv som samkjøringsplattformer, men hvorvidt det i alle tilfeller foregår reell samkjøring, og ikke drosjelignende transportoppdrag, er usikkert. GoMore tilrettelegger i tillegg for bilutleie mellom privatpersoner. Uber og Lyft tilbyr en tjeneste som til dels er lik den drosjesentralene tilbyr. Ut over kjøreturen håndterer de betaling via applikasjonen og setter prisen i stor grad etter samme parametre som drosjene. Uber har også en egen godkjenningsordning for sjåfører og biler, og de inngår avtaler med sjåførene som uavhengige kontraktspartnere. Videre er det eksempler på at sjåførene hjelpes med momsregistrering og opprettelse av enkeltpersonforetak.

Det er et fellestrekk ved transportnettverksselskapene at de til nå nærmest utelukkende har rettet seg inn mot bestillingsmarkedet. Dette utgjør en forskjell fra de ordinære drosjene som deltar i alle markedssegmentene. Det finnes imidlertid eksempler fra andre land på at de nye tjenestene også har inntatt holdeplassmarkedet. Tjenesten Lyft har eksempelvis egne holdeplasser på Los Angeles internasjonale flyplass, jf. Nelson (2015). Et annet kjennetegn ved de fleste tjenestene til transportnettverksselskapene er at de gir mulighet for å gi tilbakemelding via et evalueringssystem. Brukere (sjåfører eller passasjerer) som får lav poengsum, kan utelukkes fra plattformen.

7.1.8 Gjeldende rett

7.1.8.1 Løyvepliktig persontransport

Lov 21. juni 2002 nr. 45 om yrkestransport med motorvogn og fartøy (yrkestransportloven) § 4 første ledd slår fast hva som er løyvepliktig persontransport:

Den som mot vederlag vil drive nasjonal eller internasjonal persontransport med motorvogn, må ha løyve. Det same gjeld den som utfører persontransport mot vederlag på liknande måte som drosje når tilbod om transport vert retta til ålmenta på offentleg plass.

Løyveplikten gjelder bare når det blir tatt vederlag for transporten. Dersom det ikke tas vederlag, vil transporten falle utenfor regelen i yrkestransportloven § 4 og dermed ikke være løyvepliktig. Vederlagsbegrepet blir tolket vidt, slik at også deling av kostnader ved transporten vil være omfattet.

Løyvekravet for persontransport, herunder drosjetransport, gjelder for (i) den som vil drive persontransport mot vederlag, og (ii) den som utfører persontransport mot vederlag på liknende måte som drosje når tilbud om transport blir rettet mot allmennheten på offentlig plass.

Det første alternativet oppstiller det å drive som vilkår for å være omfattet av løyvekravet. Drivebegrepet er presisert i Ot.prp. nr. 74 (2001–2002) s. 29 med henvisning til uttalelse i Ot.prp. nr. 86 (1984–85). Her heter det at virksomheten må ha en viss varighet og være uttrykk for en mer systematisk utnyttelse av transportmidlet i ervervsmessig øyemed. Videre framgår det at den nærmere avgrensningen av drivebegrepet må bero på et skjønn i det enkelte tilfellet basert på hyppighet, transportørens initiativ og løyvehaveres mulighet til å utføre transporten. I henhold til rettspraksis er ikke terskelen veldig høy før virksomheten faller inn under drivebegrepet. I Høyesteretts avgjørelse i Rt. 1994 s. 319 ble tre tilfeller av persontransport mot vederlag ansett for å være omfattet av drivebegrepet, og dermed løyvepliktig. Høyesterett viste for øvrig til at domfelte hadde drevet tilsvarende kjøring de fire forutgående helgene, noe som innebar at kjøringen måtte sees som en del av et mer omfattende straffbart forhold. Antallet turer vil ikke alltid være avgjørende for om en virksomhet er omfattet av drivebegrepet. Borgarting lagmannsrett uttalte i LB-2015-204313 at det ikke kan stilles krav om et minimum antall turer, men at begrepet «drive» må tolkes slik at det må være utvist en viss aktivitet som viser at man vil utøve persontransport mot vederlag. Momenter i den sammenheng vil være:

[…] om man har opprettet et selskap eller et firma for å drive persontrafikk, om man har skaffet en motorvogn som er egnet for slik virksomhet, om man har inngått avtale med virksomhet som formidler kontakt med potensielle kunder osv.

Det andre alternativet oppstiller det å rette persontransporttilbud mot allmenheten på offentlig plass som vilkår for å være omfattet av løyvekravet. Dette ble tilføyd ved en lovendring av samferdselsloven i 2001. Formålet med lovendringen var å utvide rekkevidden av hva som skulle være løyvepliktig persontransport, og dermed ramme tilfeller av persontransportbefordring mot vederlag der det bevismessig ville være vanskelig å påvise at befordreren hadde drevet i tilstrekkelig omfang, jf. første alternativ. Av Ot.prp. nr. 82 (2000–2001) på side 3 framgår det at:

Med offentleg plass meinast gater, vegar, oppstillingsplass m.v. som er opne for almen ferdsel. Det er ikkje ein føresetnad for å komme inn under løyveplikt at det er transportøren sjølv som tek initiativ, anten direkte eller gjennom å framtre på ein slik måte og under slike omstende at det kan oppfattast slik frå publikum si side at det vert tilbydd transport.

I HR-2016-1458-A avgjorde Høyesterett at persontransport mot vederlag, der kontakten mellom sjåfør og passasjer som ble etablert via mobilapplikasjonen Haxi, ikke omfattes av løyveplikten i yrkestransportloven § 4 første ledd andre punktum. Lovregelen forutsetter, for at løyveplikt skal inntre, at «tilbod om transport vert retta til ålmenta på offentleg plass». Høyesterett kom til at forholdet ikke kunne sies å falle inn under lovens ordlyd da uttrykket «offentleg plass» refererer til et fysisk sted.

7.1.8.2 Regulerings- og løyvemyndigheter

Samferdselsdepartementet har en overordnet rolle som forvalter av yrkestransportloven og yrkestransportforskriften.

Fylkeskommunen er løyvemyndighet og kan til en viss grad sette vilkår for tildelte løyver og bestemme hvordan løyvedistriktene innenfor fylket skal se ut, samt hvordan drosjenæringen skal organisere seg.

Konkurransetilsynet fastsetter maksimalpriser for drosjetransport, se nærmere under punkt 7.1.8.6 nedenfor. Konkurransetilsynet har videre ansvar for hvilket takstsystem som skal benyttes i drosjenæringen.

7.1.8.3 Krav til løyvehaver

Innledning

For persontransport utenfor rute med motorvogn registrert for inntil 9 personer, gjelder det et krav om særskilt drosjeløyve, jf. yrkestransportloven § 9. Løyvehaverne er etter dagens yrkestransportregelverk underlagt en rekke ulike krav. Kravene framgår av yrkestransportloven og forskrift 26. mars 2003 nr. 401 om yrkestransport med motorvogn og fartøy (yrkestransportforskriften). En sentral side ved dagens drosjeregulering er at løyvene er underlagt behovsprøving og at de som tildeles løyve, må overholde et krav om driveplikt.

Behovsprøving

Det følger av yrkestransportloven § 9 at den som mot vederlag vil drive persontransport utenfor rute med motorvogn registrert for inntil 9 personer, må ha særskilt drosjeløyve. Drosjeløyvene er underlagt en behovsprøving, noe som innebærer at hver fylkeskommune løpende må vurdere hvor mange drosjeløyver som kreves for å dekke publikums behov for drosjetjenester i distriktet.

Formålet med behovsprøvingen er å sikre et tilstrekkelig drosjetilbud innenfor hvert løyvedistrikt. Behovsprøvingen må videre ses i sammenheng med driveplikten. For å kunne pålegge løyvehaverne en plikt til å tilby døgnkontinuerlige drosjetjenester året rundt, må retten til å drive med drosjetransport være antallsregulert for å sikre tilbyderne et tilstrekkelig inntektsgrunnlag.

Systemet med behovsprøving av drosjeløyver er basert på at fylkeskommunen fastsetter antall løyver innenfor et nærmere avgrenset geografisk område, «løyvedistriktet». Drosjene har enerett på drosjetransport innenfor eget løyvedistrikt, som i utgangspunktet er avgrenset av kommunegrensene. I praksis har de fleste fylkeskommuner vedtatt at fylket skal utgjøre løyvedistriktet, jf. yrkestransportforskriften § 37 første ledd. Tilbudet av drosjer er således et resultat av en politisk prosess og er relativt konstant, mens etterspørselen etter drosjetjenester er styrt av markedet. Tildelte løyver kan ikke trekkes tilbake i nedgangstider, løyvemyndigheten har kun hjemmel til å trekke tilbake løyver ved brudd på løyvevilkårene.

Ledige løyver skal kunngjøres, jf. yrkestransportforskriften § 37 tredje ledd. Tildeling av drosjeløyve skjer fortrinnsvis til søkere med to års ansiennitet som fulltids drosjesjåfør i løyvedistriktet der det søkes om løyve, jf. yrkestransportforskriften § 43. For nyopprettede løyver, og der det ikke er søkere som har tilstrekkelig ansiennitet etter § 43, avgjør fylkeskommunen etter eget skjønn hvem som skal tildeles løyve. I disse tilfeller kan løyvet tildeles innehaver av drosjeløyve og selskap eller annen juridisk person, jf. yrkestransportforskriften § 44.

Driveplikt

Når drosjeløyver er behovsprøvde, blir løyvehaver gitt et visst vern mot konkurranse i markedet. Til gjengjeld blir løyvehaveren pålagt en driveplikt. Et drosjeløyve gir følgelig innehaveren rett, men også plikt, til å drive persontransport, jf. yrkestransportforskriften § 1 bokstav f).

Driveplikten innebærer at den enkelte drosje i prinsippet skal være i tjeneste 24 timer i døgnet, hver dag hele året. Formålet med driveplikten er å sikre et tilstrekkelig godt drosjetilbud i hele landet.

For drosjer som er knyttet til en drosjesentral, fastsetter drosjesentralen vaktlister som sørger for oppfyllelse av driveplikten. Dette slås fast i yrkestransportforskriften § 46 sjette ledd som sier at styret i drosjesentralen kan, for tilsluttede løyvehavere, fastsette en bindende detaljert kjøreplan som angir det tidsrom den enkelte drosje skal gjøre tjeneste. Drosjer som er tilknyttet sentral, trenger dermed ikke i praksis å være på vakt 24 timer i døgnet. For drosjer som ikke er tilknyttet en drosjesentral, det vil si såkalte bostedsløyver, er det den enkelte løyvehaver som alene må sørge for å oppfylle driveplikten. I slike tilfeller kan løyvemyndigheten være avhengig av klager fra publikum for å vite om driveplikten etterleves.

Krav om å drive faktisk og varig virksomhet i Norge

Et av kravene for å få løyve er at virksomheten som skal drives i Norge, er av faktisk og varig art, jf. yrkestransportloven § 4 annet ledd bokstav a). Etter ordlyden stilles det krav om at den som søker om løyve, må være etablert og drive sin virksomhet i Norge. Kravet følger av Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 1071/2009 artikkel 5. Kravet om etablering er gjort gjeldende for drosjetransport så langt det passer. Av artikkel 5 følger det at foretaket for det første må ha en virksomhet i etableringsstaten med lokaler hvor de viktigste forretningsdokumentene oppbevares. For det andre må foretaket disponere ett eller flere kjøretøy som er registrert eller godkjent i samsvar med etableringsstatens lovgivning. For det tredje må foretaket drive sin virksomhet faktisk og varig fra en driftssentral i etableringsstaten. I Prop. 124 L (2012–2013) side 29 er det vist til at formålet er å gi et sterkere krav om etablering og tilknytning til landet for de som søker om løyve i Norge.

Krav om god vandel

Et annet krav for å få løyve er at vedkommende søker har god vandel, jf. yrkestransportloven § 4 annet ledd bokstav b). Kravene til god vandel er nærmere presisert i yrkestransportforskriften § 6, med videre henvisning til Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 1071/2009 art. 6. Art. 6 nr. 1 tredje ledd bokstav a) og b) setter minimumskrav til hvilke rettsområder som skal tas i betraktning i vurderingen av om vandelskravet er oppfylt. Art. 6 nr. 1 tredje ledd bokstav a) lister opp nasjonale rettsområder hvor dommer eller sanksjoner for eventuelle alvorlige overtredelser skal ha betydning for vandelsvurderingen. Disse rettsområdene inkluderer blant annet (i) handelsrett, (ii) insolvenslovgivning, (iii) lønns- og arbeidsvilkår i bransjen, (iv) veitrafikk, (v) yrkesansvar, samt (vi) menneskehandel og narkotikahandel. God vandel skal dokumenteres ved framleggelse av en ordinær politiattest som ikke er eldre enn tre måneder, jf. yrkestransportloven § 26 og yrkestransportforskriften § 6 tredje ledd.

Formålet med kravet om god vandel er å forhindre at søkere som har begått lovbrudd, herunder særlig lovbrudd av økonomisk karakter, skal få utstedt løyve.

Krav om tilfredsstillende økonomisk evne

Av yrkestransportloven § 4 annet ledd bokstav c) følger det at en søker må ha tilfredsstillende økonomisk evne. Økonomikravet er nærmere presisert i yrkestransportforskriften § 7. Av bestemmelsen følger det at ved søknad om løyve må det framlegges en garantierklæring fra bank eller forsikringsselskap på en kroneverdi tilsvarende 9000 euro. For løyver ut over dette gjelder det krav om garanti til en kroneverdi tilsvarende 5000 euro for hvert løyve. Formålet med kravet om tilfredsstillende økonomisk evne er å sikre at bransjen skal bestå av seriøse aktører.

Krav om faglig kompetanse

Av yrkestransportloven § 4 andre ledd bokstav d) følger det at en søker må ha tilstrekkelig faglig kompetanse. Kravene til faglig kompetanse er nærmere presisert i yrkestransportforskriften § 8. For drosjeløyver gjelder en enklere variant av utdanningskravet enn den som gjelder for den som søker om løyve for godstransport og turvogn, jf. yrkestransportforskriften § 8 og Samferdselsdepartementet (2003, 2005). Det forenklede kravet til fagkompetanse skal gi kandidatene grunnleggende kunnskap om drosjenæringen i Norge, organisasjoner og avtaler, selskapsformer, drift og ledelse av eget selskap, service og kundebehandling, markedsføring og salg, førstehjelp, informasjonsteknologi og kredittbehandling i bilen, internkontroll, samt relevante lover og regler. Fagkompetansen skal også gi en innføring i økonomi for drosjebedrifter, slik at kandidaten lærer om inntekter og kostnader, regnskap, investeringer, finansiering, budsjetter og kalkyler og skatter og avgifter. Formålet med kravet til faglig kompetanse er å sikre at løyvehaverne innehar grunnleggende kunnskaper innenfor sitt virke.

Hovederverv

Det følger av yrkestransportforskriften § 45 at den som innehar drosjeløyve, som hovedregel ikke skal ha noe annet hovederverv eller heldagsstilling. Det er imidlertid tillatt for løyvehaver å drive med andre aktiviteter opp mot en grense som skjønnsmessig må avveies mot begrepet hovederverv i hvert enkelt tilfelle. Dersom særlige grunner taler for det, kan løyvemyndigheten etter søknad gi samtykke til at drosjeyrket kombineres med annet hovederverv eller heldagsstilling, jf. yrkestransportforskriften § 45 andre punktum.

Kravet om hovederverv er begrunnet i to hovedhensyn. Det er for det første ønskelig at flest mulig skal kunne leve av drosjeyrket alene. For det andre skal kravet sikre at andre aktiviteter ikke havner i konflikt med driveplikten.

Tilslutning til drosjesentral

Det følger av yrkestransportloven § 9 tredje ledd, jf. yrkestransportforskriften § 46, at løyvemyndigheten kan bestemme at løyvehaver skal være tilsluttet godkjent drosjesentral, eller hvilket sted løyvehaveren skal ha stasjon. Løyvehaver har i realiteten rett til å tilslutte seg en sentral innenfor løyvedistriktet.

Løyvehavere som skal være tilknyttet drosjesentral, plikter å betale avgift til dekning av sentralens driftskostnader og innskudd til finansiering av de faste anlegg som er nødvendig for sentralens drift. I den utstrekning det trengs for å sikre en effektiv drosjetjeneste, kan styret i drosjesentralen fastsette en bindende detaljert kjøreplan som angir det tidsrommet den enkelte drosje skal gjøre tjeneste. Løyvemyndigheten kan gi pålegg om endring av slik kjøreplan.

Løyvedistrikt og stasjoneringssted

Drosjetransporten skal skje i tilknytning til stasjoneringsstedet til løyvehaver, jf. yrkestransportforskriften § 47. Det er tillatt å utføre oppdrag til et hvilket som helst sted innenfor eller utenfor løyvedistriktet. Dersom løyvemyndigheten ikke har bestemt noe annet, utgjør den enkelte kommune et løyvedistrikt, jf. yrkestransportforskriften § 37 første ledd. I praksis har de fleste fylkeskommuner vedtatt at fylket skal utgjøre løyvedistriktet. I forbindelse med drosjetur utenfor eget løyvedistrikt kan det tas med passasjerer tilbake til løyvedistriktet. Tomkjøring ut fra eget løyvedistrikt for å utføre kjøring tilbake til løyvedistriktet er bare tillatt for bestilte turer. Det er ikke tillatt å utføre oppdrag mellom steder utenfor løyvedistriktet, med mindre oppdraget kommer fra drosjesentral i det løyvedistrikt hvor oppdraget starter.

Formålet med kravene til løyvedistrikt og stasjoneringssted er å forhindre at løyvehavere opererer utenfor eget løyvedistrikt i stort omfang, og dermed undergraver grunnlaget for behovsprøvingen i andre løyvedistrikt.

7.1.8.4 Krav til fører av drosje

Den som skal være fører av en drosje må ha kjøreseddel, jf. yrkestransportloven § 37a første ledd. Etter yrkestransportloven § 37c første ledd må den som skal få kjøreseddel, være fylt 20 år og ha slik vandel at politiet ikke finner vedkommende uskikket til å virke som fører av motorvognen. I tillegg til god vandel er det oppstilt særskilte helsekrav. Kjøreseddel utstedes av det politidistrikt der føreren bor. Kjøreseddelen gjelder for hele landet og blir normalt utstedt for 10 år av gangen.

7.1.8.5 Krav til kjøretøy

Taksameter

Etter yrkestransportforskriften § 48 fjerde ledd kan løyvemyndigheten bestemme at motorvogn som nyttes i drosjetransport, skal være utstyrt med godkjent taksameter. Taksameter skal være montert og belyst slik at takstgruppe og beløp kan leses fra passasjerens plass. Formålet med kravet om taksameter er blant annet å sikre riktig måleresultat som brukes som grunnlag for beregning av økonomisk oppgjør, samt redusere muligheten for unndragelse av skatt og gi kunder en trygghet for korrekt oppgjør. Forskrift 1. oktober 2009 nr. 1226 om krav til taksametre fastsetter krav til installasjon og bruk av taksametre og gir utfyllende regler om kontroll og godkjenning ved installasjon og under bruk. Forskriften fastsetter også krav til tilleggsinnretninger.

Merking av kjøretøyet

Alle drosjer skal ha taklykt av type som er godkjent av Vegdirektoratet og som foran og bak har påskriften TAXI, samt fylkesbokstav og løyvenummer, jf. yrkestransportforskriften § 48 første ledd. Formålet med dette kravet er å gjøre det enklere for publikum å praie drosje, samt øke kontrollmulighetene for myndighetene.

7.1.8.6 Øvrige rammevilkår

Maksimalpris

Drosjetakster i Norge er i utgangspunktet maksimalprisregulert. I forskrift av 30. september 2010 nr. 1307 om takstberegning og maksimalpriser for løyvepliktig drosjetransport med motorvogn (forskrift om maksimalpriser for drosjekjøring) har Konkurransetilsynet gitt detaljerte regler for takstene som drosjer i Norge skal benytte, og hvordan disse skal beregnes.

Formålet med maksimalprisreguleringen er å fremme en samfunnsmessig forsvarlig prisutvikling i drosjemarkedet. I tillegg sikrer de standardiserte satsene en viss forutberegnelighet for forbrukeren.

En rekke større byområder og tettsteder der det finnes flere drosjesentraler, er i dag unntatt fra maksimalprisreguleringen. Unntakene følger av forskrift om maksimalpriser for drosjekjøring § 1 tredje ledd.

Maksimalprisreguleringen gjelder ikke for drosjetransport hvor det er flere enn fire passasjerer i drosjebilen. Reguleringen gjelder heller ikke for kontraktsmarkedet.

Regler for prisberegning

Alle drosjer i Norge skal benytte parallelltakst, det vil si at pris for drosjetjenestene skal beregnes ut fra både tid og avstand, jf. forskrift om maksimalpriser for drosjekjøring § 2.

For områder som ikke er maksimalprisregulert, er det oppstilt forbud mot enkelte takstelementer. I § 4 er det bestemt at (i) en eventuell starttakst for bestilt drosjetransport skal fastsettes uavhengig av tilkjøring, (ii) tids- og avstandstaksten ikke skal differensieres etter turens varighet, strekning eller geografisk område, og (iii) takstene ikke skal differensieres etter antall passasjerer i drosjebilen når turen utføres med færre enn fem passasjerer.

For områder med maksimalprisregulering er det i kapittel 2 i forskriften fastsatt maksimaltakster for de ulike takstelementene, samt diverse tillegg for blant annet helg og natt. Det kan ikke kreves andre tillegg eller høyere vederlag enn det som følger av dette kapittelet.

Forskrift om maksimalpriser for drosjekjøring, herunder reglene for prisberegning, gjelder ikke for kontraktsmarkedet.

Redusert engangsavgift ved kjøp av motorvogn

Etter Stortingets vedtak om avgift på motorvogner mv. skal motorvogn i avgiftsgruppe A8 som ved førstegangs registrering her i landet blir registrert på løyvehaver til bruk som ordinærdrosje (ikke reserve- eller erstatningsdrosje) eller for transport for funksjonshemmede, betale en redusert avgift.

Det følger av forskrift 19. mars 2001 nr. 268 om engangsavgift på motorvogner § 4-6 at:

For personbil registrert på løyveinnehaver til bruk som ordinær drosje eller til transport av funksjonshemmede, skal det innbetales et forholdsmessig tilleggsbeløp dersom nevnte bruk av motorvognen opphører før tre år regnet fra registreringen.

Den reduserte avgiften forutsetter følgelig at bilen benyttes som ordinær drosje i minimum tre år. Ved kortere tids bruk må deler av det reduserte beløp tilbakebetales.

Reguleringer for arbeidstid mv.

For ansatte sjåfører i drosjenæringen vil lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven) gjelde. Arbeidsmiljøloven har blant annet regler om alminnelig arbeidstid og overtid.

For enhver fører av motorvogn vil også de alminnelige reglene i lov 18. juni 1965 nr. 4 om vegtrafikk (vegtrafikkloven) komme til anvendelse. Vegtrafikkloven § 21 slår fast at:

Ingen må føre eller forsøke å føre kjøretøy når han er i en slik tilstand at han ikke kan anses skikket til å kjøre på trygg måte, hva enten dette har sin årsak i at han er påvirket av alkohol eller annet berusende eller bedøvende middel, eller i at han er syk, svekket, sliten eller trett, eller skyldes andre omstendigheter.

Reglene for kjøre- og hviletid i forskrift 2. juli 2007 nr. 877 om kjøre- og hviletid for vegtransport i EØS gjelder for persontransport med kjøretøyer som er bygget for eller permanent tilpasset transport av mer enn ni personer medregnet føreren. Kjøre- og hviletidsbestemmelsene vil følgelig gjelde for maxi-taxier, men vil ikke gjelde for drosjetransport utført med personbiler.

7.1.8.7 Håndhevelse og kontroll

Flere myndigheter har ansvar for å føre kontroll og tilsyn med de ulike krav som stilles til drosjenæringen.

Fylkeskommunene har som løyvemyndighet ansvar for å påse at løyvehaver tilfredsstiller de krav som følger av yrkestransportregelverket før tildeling av løyve. Løyvemyndigheten kan etter yrkestransportloven § 29 tilbakekalle et løyve dersom det skulle vise seg at løyvehaver ikke overholder de krav som følger av yrkestransportregelverket.

Justervesenet er nasjonal måleteknisk myndighet og fører jevnlige tilsyn av alle taksametre som benyttes i drosjevirksomhet, jf. kapittel 7 i lov 26. januar 2007 nr. 4 om målenheter, måling og normaltid. Justervesenet kan kreve retting og stansing av bruk av taksameter, og har også myndighet til å ilegge tvangsmulkt og overtredelsesgebyr dersom de finner at et drosjetaksameter, eller bruken av det, ikke er i henhold til det måletekniske regelverket, jf. §§ 29 og 30.

Politiet utfører utekontroller av drosjenæringen og kan etter yrkestransportloven § 37f første ledd treffe vedtak om å tilbakekalle kjøreseddelen fra fører av drosje dersom vedkommende ikke er edruelig eller viser seg å være upålitelig eller å ha andre egenskaper som gjør at han må regnes som uskikket til å være drosjesjåfør. Politiet kan også ta beslag i kjøreseddel dersom føreren med skjellig grunn er mistenkt for et straffbart forhold som kan medføre tap av retten til å føre motorvogn med persontransport mot vederlag, jf. yrkestransportloven § 37e.

Politiet og Statens vegvesen kan gjennomføre kontroll av at fører i løyvepliktig transport eller i løyvefri egentransport har medbragt de dokumenter som vedkommende er pålagt å framvise for kontrollmyndigheten, jf. yrkestransportloven § 38. Etter yrkestransportloven § 40a kan den som med vilje eller uaktsomhet ikke har med seg kontrolldokumenter etter § 38, pålegges et overtredelsesgebyr.

Statens vegvesen gjennomfører også tilsyn med de kontrollorgan som utfører periodisk kontroll av kjøretøy som benyttes til drosjevirksomhet, jf. forskrift 13. mai 2009 nr. 591 om periodisk kontroll av kjøretøy.

Politiet kan også straffeforfølge den eller de som ikke overholder yrkestransportregelverket. Etter yrkestransportloven § 41 kan den eller de som forsettlig eller uaktsomt bryter bestemmelser i yrkestransportloven eller bestemmelser gitt i medhold av loven, eventuelt medvirker dertil, straffes med bøter.

7.1.9 Er persontransport som tilbys via transportnettverksselskap, løyvepliktig etter gjeldende rett?

Som vist til ovenfor oppstår løyveplikten ved to typetilfeller, både for (i) den som vil drive persontransport mot vederlag, og (ii) den som utfører persontransport mot vederlag på liknende måte som drosje når tilbud om transport rettes til allmennheten på offentlig plass, jf. yrkestransportloven § 4 første ledd første og andre punktum.

I en straffesak mot Uber den 14. mars 2016 avgjorde Borgarting lagmannsrett i LB-2015-204313 at tingrettens frifinnelse av en Uber-sjåfør skulle oppheves. Lagmannsretten mente at det å tilby persontransport via mobilapplikasjonen Uber ikke var å anse som å rette tilbudet mot allmennheten på en offentlig plass, jf. yrkestransportloven § 4 første ledd andre punktum. Lagmannsretten mente likevel at tingretten pliktet å vurdere forholdet opp mot første punktum i yrkestransportloven § 4 første ledd, nemlig om vedkommende kunne sies å drive transport mot vederlag. Saken ble derfor sendt tilbake til tingretten for ny behandling. I domspremissene viste lagmannsretten til at inngåelse av avtale med virksomhet som formidler kontakt med potensielle kunder, er et moment som bør tillegges vekt i vurderingen av om vedkommende sjåfør driver persontransport mot vederlag etter § 4 første ledd første punktum.

Høyesterett har i HR-2016-1458-A avgjort at persontransport mot vederlag, der kontakten mellom sjåfør og passasjer ble etablert via mobilapplikasjonen Haxi, ikke skal anses som tilbud rettet mot allmennheten på offentlig plass. Høyesterett kom til at forholdet ikke kunne sies å falle inn under lovens ordlyd da uttrykket «offentleg plass» refererer til et fysisk sted.

Selv om Høyesterett har slått fast at en mobilapplikasjon ikke kan regnes som en «offentlig plass» etter yrkestransportloven § 4 første ledd andre punktum, vil likevel sjåførene som tilbyr transport via slike applikasjoner, kunne bryte yrkestransportloven § 4 første ledd første punktum dersom virksomheten er av et visst omfang slik at vilkåret «drive» er oppfylt, jf. punkt 7.1.8.1. Hvorvidt de som tilbyr transport via transportnettverksselskap, opererer i strid med yrkestransportloven, beror altså på om vedkommende driver persontransport mot vederlag. Dersom sjåførene for de applikasjonsbaserte tjenestene opererer i strid med yrkestransportloven, vil de kunne ilegges straff etter yrkestransportloven § 41. Selskapene og personene bak den elektroniske plattformen rammes ikke selv direkte av straffebudet, men kan rammes av bestemmelser om medvirkning til straffbar handling.

Det kan være utfordrende for politiet å håndheve regelverket for løyvepliktig persontransport. Vurderingen av om en virksomhet omfattes av drivebegrepet vil bero på et skjønn i det enkelte tilfellet, blant annet basert på hyppighet og hvorvidt det foreligger en systematisk utnyttelse av kjøretøyet i ervervsmessig øyemed. Dette vil ikke alltid politiet kunne fastslå på stedet ved en kontroll. På samme måte vil det også kunne være vanskelig for kundene å vite om den aktuelle transporten er løyvepliktig. For at kunden skal kunne vite om en transportnettverkstjeneste er lovlig, må han eller hun foreta en skjønnsmessig vurdering knyttet til om vilkåret «drive» er oppfylt. Dette vil ofte være basert på vanskelig tilgjengelig informasjon.

7.1.10 Nærmere om EU/EØS-rett på området

7.1.10.1 Gjeldende rett

Gjennom EØS-avtalen deltar Norge fullt ut i EUs indre marked på transportområdet. Det meste av EUs transportlovgivning er EØS-relevant og blir tatt inn i norsk rett. EU har imidlertid ikke vedtatt et eget regelverk for drosjevirksomhet. Den norske reguleringen av denne næringen er således utelukkende av nasjonal karakter. EØS-avtalens generelle bestemmelser vil imidlertid komme til anvendelse også for drosje.

Det følger av EØS-avtalen art. 38 at adgangen til å yte tjenester på transportområdet skal reguleres av bestemmelsene i avtalens kapittel 6. De alminnelige tjenestereglene etter EØS-avtalen kommer derfor ikke til anvendelse. De øvrige prinsippene i EØS-retten gjelder imidlertid også på drosjeområdet, herunder retten til fri etablering etter EØS-avtalen art. 31. Eventuelle innskrenkninger i den frie etableringsretten må begrunnes i allmenne hensyn. Retten til å etablere seg må videre gjelde likt for inn- og utlendinger.

Utfallet av pågående prosesser i Europakommisjonen, EU-domstolen og ESA vil kunne få følger for handlingsrommet til å regulere det norske drosjemarkedet. Deler av dagens drosjeregelverk kan vise seg å være i strid med våre EØS-rettslige forpliktelser.

7.1.10.2 Pågående ESA-sak om den norske drosjereguleringen

ESA har ved brev datert 15. mai 2016 åpnet formell sak mot Norge vedrørende deler av den norske drosjereguleringen. ESA mener at de bestemmelsene i yrkestransportregelverket som regulerer behovsprøvingen av drosjeløyver, krav om tilknytning til drosjesentral og ansiennitetsprinsippene ved tildeling av løyve, utgjør hindringer i retten til fri etablering, jf. EØS-avtalen artikkel 31. ESA tok også opp tilsvarende spørsmål ved den norske drosjereguleringen i 2012, men la bort saken med den begrunnelse at det var manglende EØS-interesse i å forfølge saken videre.

7.1.10.3 Pågående prosesser i EU

En spansk domstol har i sak C-434/15 bedt EU-domstolen om en prejudisiell uttalelse knyttet til klassifiseringen av Ubers tjenester. EU-domstolen er bedt om å fastslå hvorvidt Uber driver med transportytelser, tjenester i informasjonssamfunnet eller en kombinasjon av disse ytelsene. Hvordan Uber og lignende tjenester klassifiseres vil få betydning for handlingsrommet til å regulere tjenestene, da særlig med hensyn til etableringsretten etter EØS-avtalen art. 31 og sekundærlovgivning som tjenestedirektivet (Europaparlaments- og rådsdirektiv 2006/123/EF) og e-handelsdirektivet (Europaparlaments- og rådsdirektiv 2000/31/EF).

Kommisjonen behandler også for tiden klager fra Uber over drosjereguleringen i Tyskland, Ungarn, Frankrike og Spania.

7.1.11 Utvalgets vurderinger

7.1.11.1 Innledning

Hovedelementene i dagens drosjeregulering er at antallet drosjeløyver er behovsprøvd og at den enkelte løyvehaver har en driveplikt. Behovsprøvingen gir fylkeskommunene som løyvemyndighet adgang til å fastsette hvor mange drosjeløyver det skal være innenfor et nærmere avgrenset geografisk område (løyvedistriktet). Driveplikten innebærer at løyvehaverne i utgangspunktet plikter å tilby døgnkontinuerlige drosjetjenester året rundt.

Et flertall i utvalget, medlemmene Gabrielsen, Andreassen, Flesland, Korme, Mjåset, Moen, Schjerva og Teigum, mener dagens drosjeregulering ikke fungerer tilfredsstillende ettersom regelverket forhindrer nyetableringer og bidrar til en begrensning av konkurransen i markedet. Flertallet foreslår derfor tilpasninger i regelverket, herunder at løyvekravet oppheves. Flertallets forslag er nærmere beskrevet i punkt 7.1.11.2 til 7.1.11.8.

Et mindretall i utvalget, medlemmet Tinnlund, har en vurdering av drosjemarkedet som skiller seg fra flertallets vurdering, se punkt 7.1.11.9.

7.1.11.2 Behovsregulert drosjemarked

Flertallet mener at det er en rekke samfunnsøkonomiske kostnader knyttet til behovsprøvingen av drosjemarkedet. Manglende konkurranse i drosjemarkedet gir høyere priser og lavere kvalitet på tilbudet, og påfører på denne måten samfunnet et effektivitetstap. Behovsprøvingen medfører også en stor etableringsbarriere for nye aktører. ESA har stilt spørsmål ved denne etableringsbarrieren med hensyn til EØS-avtalens regler om fri etablering. Behovsprøvingen kan dermed vise seg å være i strid med EØS-avtalen. Flertallet vil nedenfor peke på særskilte forhold ved det behovsprøvde markedet som ikke fungerer tilfredsstillende.

Det kan være store svingninger i etterspørselen etter drosje over døgnet og gjennom uka. Drosjemarkedet er i tillegg konjunktursensitivt. Ved en behovsprøving av løyvene vil løyvetallet ligge fast over lengre perioder, og det vil i liten grad skje tilpasninger i antall løyver for å ta hensyn til svingninger i etterspørselen. Tilpasning av tilbud gjennom administrative prosesser gir dermed ikke den nødvendige fleksibiliteten i markedet. Videre er det en konsekvens av det behovsprøvde løyvesystemet at løyvehaverne ofte velger å opprettholde sin virksomhet selv i nedgangstider. Bakgrunnen er at et opphør av virksomheten innebærer at løyvehaverne må levere inn løyvet og dermed søke nytt dersom de i framtiden skal gjenoppta drosjevirksomheten. Prosessen med å søke løyve i framtiden vil være avhengig av ledige løyver og må skje i konkurranse med andre søkere. En konsekvens av manglende samsvar mellom kapasitet og etterspørsel er at det er fare for tilbudsoverskudd i nedgangstider og etterspørselsoverskudd i oppgangstider.

Drosjemarkedet kjennetegnes av dårlig fungerende markedsmekanismer, hvor informasjonsproblemer og søkekostnader trolig er noe av årsaken, jf. omtale i punkt 7.1.3. Flertallet mener at konkurranse fra transportnettverksselskapene kan bidra til å bedre informasjonen om tjenestene. Informasjonstilgang er en kvalitet ved tjenestene som aktørene kan konkurrere om, og denne konkurransen kan føre til bedre informasjon om eksempelvis totalpris, hentetid, kjøretid, kjøretøyet, samt åpne for brukervurderinger av sjåføren og tjenesten. Flertallet merker seg at konkurranse fra transportnettverksselskaper har lagt et press på drosjeselskapene med hensyn til bedre prisinformasjon og nye bestillingsløsninger. På denne bakgrunn er det etter flertallets vurdering viktig å tillate nye innovative aktører som benytter ny teknologi og som har potensial til å styrke informasjonstilgangen og dermed konkurransen i drosjemarkedet. En oppheving av behovsprøvingen vil kunne føre til at flere aktører med nye forretningsmodeller ønsker å etablere seg. Dette kan stimulere til kreativitet og nytenkning når det gjelder hva en drosjetjeneste kan være.

Flertallet mener at behovsprøvingen innebærer tidkrevende saksbehandlingsprosesser for løyvemyndighetene. Saksbehandlingen omfatter analyser av behovet og i noen tilfeller høringer i markedet. Analyser og vurderinger av behovet vanskeliggjøres av at etterspørselssiden er fragmentert. Også selve tildelingen krever administrative ressurser ettersom alle søkerne konkurrerer om det samme knapphetsgodet og på denne måten blir parter i samme sak. Det kan for eksempel være krevende å fastslå ansienniteten til den enkelte søker, både faktisk og rettslig. Utfordringene kan knytte seg til kompliserte regler om beregning av sykefravær, svangerskapspermisjon osv. Flertallet mener et bortfall av behovsprøvingen vil gi redusert ressursbruk til administrasjon.

Flertallet mener etter dette at behovsprøvingen bør oppheves. Ved en oppheving av behovsprøvingen vil også den tilhørende driveplikten falle bort. Behovsprøvingen har videre en nær sammenheng med flere av de øvrige kravene som oppstilles overfor løyvehaver. De øvrige kravene inkluderer blant annet den geografiske begrensningen for utøvelse av drosjevirksomheten og kravet om at drosjeyrket skal være hovederverv for løyvehaver. Det er også etter gjeldende rett en begrensning i hvilken selskapsform som kan benyttes for drosjevirksomheten, det vil si at løyvehaver som hovedregel må drive virksomheten som et enkeltpersonsforetak på grunn av at løyvet skal tilknyttes den personen som fikk utstedt løyvet. Alle disse kravene innebærer etter flertallets vurdering unødvendige barrierer for å etablere seg i drosjemarkedet. Flertallet ønsker at det skal gis anledning til å utøve drosjevirksomhet i hele landet og at drosjevirksomheten skal kunne drives på deltid. Flertallet mener også at drosjevirksomheten skal kunne organiseres på den måten og drives med det antall kjøretøy vedkommende selv ønsker, herunder at virksomheten skal kunne drives som aksjeselskap. Flertallet foreslår derfor at de nevnte kravene og begrensningene oppheves.

7.1.11.3 Objektive krav som vilkår for markedsadgang

Flertallet mener at sikkerheten til passasjerene er et grunnleggende hensyn ved reguleringen av drosjenæringen. Kravene som i dag ligger i kjøreseddelen, herunder krav om skikkethet, helse og alder, kan etter flertallets vurdering langt på vei ivareta dette hensynet. Flertallet mener derfor at kravet om kjøreseddel for sjåfører bør opprettholdes. Flertallet mener imidlertid at adgangen til å stille krav om kjentmannsprøve, som i dag kan oppstilles som et vilkår for å få utstedt kjøreseddel, er overflødig på grunn av dagens GPS-teknologi. Flertallet foreslår derfor at adgangen til å stille dette kravet fjernes.

Flertallet har videre vurdert om det fortsatt bør oppstilles et krav om løyve som vilkår for adgangen til drosjemarkedet for den som driver drosjevirksomhet som næring. For å få utstedt et løyve etter gjeldende rett, kreves det god vandel, tilfredsstillende økonomisk evne, tilstrekkelig faglig kompetanse og at virksomheten er etablert i Norge. Kravene skal sikre at bransjen består av seriøse aktører. Etter flertallets mening medfører kravene imidlertid uforholdsmessig høye kostnader og etableringsbarrierer for den som ønsker å drive med drosjetransport. I et marked med mer virksom konkurranse vil useriøse aktører i utgangspunktet lukes ut av markedet, og hensynene bak de nevnte kravene vil dermed uansett kunne ivaretas. På denne bakgrunn mener flertallet det ikke er behov for å oppstille krav om løyve som vilkår for adgangen til å drive med drosjetransport. Flertallet presiserer at det ikke er nødvendig med et system med forhåndsgodkjenning – slik en løyveordning i realiteten er – for å stille kvalitetskrav til driften av en type virksomhet, se nærmere under punkt 7.1.11.4 nedenfor.

Boks 7.1 Sentraltilknytning – svensk forslag

Svenske myndigheter la den 1. desember 2016 fram utredningen «Taxi och samåkning» SOU 2016:86 om nye forutsetninger for taxi og samkjøring. I utredningen foreslår utvalget blant annet å innføre muligheter til å installere en kontrollutrustning i drosjebilen til erstatning for et ordinært taksameter. Videre foreslås det at drosjer som har installert en slik kontrollutrustning, skal være pliktige å tilslutte seg en «beställningscentral». Drosjer som er utstyrt med et taksameter, vil på sin side være tilsluttet en «redovisningscentral». Beställningscentralen skal ha som grunnleggende oppgave å ta imot bestillinger og betalinger for drosjetjenester, samt formidle transportoppdragene. Beställningscentralen skal videre, slik som redovisningscentralene, samle inn, lagre og utlevere informasjon til Skatteverket. Formålet er blant annet å forbedre Skatteverkets muligheter til å drive skattekontroll av drosjevirksomhet.

7.1.11.4 Tilslutningsplikt og krav til drosjetransport

Flertallet viser til at det etter gjeldende rett er et krav om at løyvehaver skal være tilsluttet en drosjesentral i de områdene der det er åpnet for slike sentraler. Sentralens primære funksjon er å formidle oppdrag fra publikum til den enkelte drosje som er tilsluttet. Sentralen fastsetter også prisene for drosjene som er tilsluttet. I tillegg har drosjesentralene andre funksjoner, som å bidra med innrapportering av skatteinformasjon fra den enkelte løyvehaver. Sentralene kan også bidra med etterkontroll ved å spore hvor en bestemt drosje har vært på et bestemt tidspunkt, noe som øker passasjerenes sikkerhet. Myndighetene får på denne måten større muligheter for kontroll med næringen.

Flertallet mener at kravet om å være tilknyttet en drosjesentral bør oppheves. Det gjøres oppmerksom på at ESA har stilt spørsmål ved om plikten til å stå ved en drosjesentral er i strid med retten til fri etablering etter EØS-avtalen, se nærmere under punkt 7.1.10. Flertallet mener det fortsatt er viktig å sikre forbrukerne prisinformasjon, sikre behovet for innrapportering av skatteinformasjon og ivareta sikkerheten til passasjerene i en framtidig drosjeregulering. Det foreslås derfor at det innføres regler som stiller krav om at de som driver drosjetransport, skal registrere turer og priser, at denne informasjonen lagres, og at skattemyndighetene får tilgang på relevant informasjon. Hensynene til prisinformasjon og registrering av turer og priser ivaretas i dagens drosjeregulering av taksameterkravet. Flertallet understreker imidlertid at kravene som oppstilles i et fremtidig regelverk, bør være teknologinøytrale. Det bør derfor innføres funksjonskrav som åpner også for andre typer teknologi enn dagens taksameter, eksempelvis applikasjonsbaserte instrumenter som utfører måling basert på GPS.

7.1.11.5 Døgnkontinuerlig drosjetilbud i hele landet

Et element ved dagens behovsprøving er regelen om driveplikt. Som vist til under punkt 7.1.11.2 vil en oppheving av behovsprøvingen også medføre at den tilhørende driveplikten faller bort. Bortfall av driveplikten kan tenkes å svekke drosjetilbudet i tynt befolkede områder og på tider av døgnet med liten etterspørsel. Flertallet mener likevel at å fjerne etableringsbarrierer, som driveplikt og krav om at drosjeyrket skal være hovederverv for løyvehaver, vil gjøre det lettere å drive med drosjeliknende transport, gjerne i kombinasjon med annen virksomhet. Det å drive drosjeliknende transport på deltid kan være særlig egnet på mindre steder. Dette betyr at virkningene for tilbudet i distriktene ikke er entydige og at tilbudet både kan bli bedre og dårligere enn i dag. Flertallet understreker at det uansett vil være mulig å sette inn direkte målrettede tiltak mot dårligere drosjedekning i enkelte utkantområder dersom drosjetilgjengelighet blir et problem. Et målrettet tiltak kan være offentlige innkjøp av drosjetjenester på spesielle tidspunkter.

Et alternativ til en fullstendig oppheving av behovsprøvingen kunne vært en modell der fylkeskommunene selv avgjør i hvilke områder behovsprøvingen skal oppheves. Fylkeskommunen kunne da vurdert hvilke konsekvenser en slik deregulering hadde fått innenfor det bestemte løyvedistriktet. Flertallet mener imidlertid at en slik løsning vil gi opphav til flere nye utfordringer, blant annet med grensekryssende konkurranse fra ikke-behovsprøvde områder til områder med behovsprøving. Slik grensekryssende konkurranse kan være med på å undergrave reguleringen i de behovsprøvde områdene. Det kan videre være uheldig for drosjekundene at drosjetilbudet utvikler seg forskjellig i områder med ulik regulering. Potensielt kan også reguleringen i enkelte områder skifte over tid i tråd med fylkeskommunenes vurderinger av om det er ønskelig med behovsprøving eller ikke. Dette vil kunne skape uforutsigbarhet for de aktørene som vil etablere seg i de deregulerte områdene. Flertallet vil derfor ikke anbefale en løsning hvor fylkeskommunene selv avgjør hvorvidt behovsprøvingen skal oppheves innenfor hele eller deler av løyvedistriktet.

7.1.11.6 Prisutvikling

Som vist til under punkt 7.1.2 har drosjetakstene på landsbasis økt med 65 pst. i perioden mellom 2004 og 2015. Til sammenligning har konsumprisindeksen økt med rundt 25 pst. i samme periode, og lønnsnivået har økt med 55 pst. Flere faginstanser framhever at det har vært en unaturlig prisøkning i drosjemarkedet. Som vist til under punkt 7.1.3 har det vært en tendens til at prisene i drosjemarkedet har steget når tilbudet av drosjetjenester har økt.

Det kan på denne bakgrunn være grunn til å vurdere hvilken betydning en oppheving av systemet med et behovsprøvd antall drosjeløyver vil ha for prisutviklingen i drosjemarkedet dersom dereguleringen fører til et økt tilbud. Som nevnt har åpning for konkurranse mellom drosjesentraler og fjerning av maksimalprisreguleringen i enkelte markeder ikke ført til lavere priser. Nye aktører kan i beste fall forsterke konkurransen, blant annet gjennom bedre prisinformasjon og dermed lavere søkekostnader. I så fall vil den økte konkurransen kunne føre til et mer velfungerende marked og lavere priser. I verste fall, dersom søkekostnadene ikke går ned, vil et økt tilbud av drosjetjenester kunne forsterke en negativ pris- og kapasitetsspiral i markedet, ettersom det da kan oppstå mer dødtid for sjåførene som blir dekket inn gjennom prisøkninger.

Det kan også reises spørsmål ved om transportnettverksselskaper vil bidra til priskonkurranse. I utgangspunktet har transportnettverksselskapene de samme insentivene til å sette høye priser som drosjesentralene. Ubers priser tilpasser seg, som beskrevet i punkt 7.1.7.4, kapasitetsutnyttelsen i markedet gjennom dynamisk prising. Dynamisk prising fungerer slik at økt tilbud sett i forhold til etterspørselen i markedet gir redusert pris – altså motsatt av slik drosjemarkedet vurderes å fungere. Dette i seg selv taler mot at transportnettverksselskapene vil adoptere prisatferden i drosjemarkedet. Drosjeselskapenes prisnivå kan likevel danne utgangspunkt for prisnivået hos transportnettverksselskapene generelt sett. På den annen side er det forhold som tyder på at transportnettverksselskapene konkurrerer på pris. Dagens priser hos for eksempel Uber i Oslo er lavere enn prisnivået hos drosjesentralene. Det må selvfølgelig tas høyde for at dette kan endre seg dersom drosjereguleringene endres og Uber og andre tilsvarende tjenester blir en etablert del av transporttilbudet.

Flertallet mener det er grunn til å tro at konkurransen i drosjemarkedet vil forbedres som følge av forslagene over, blant annet ettersom det åpnes for deltidskjøring i større grad og på bakgrunn av nye forretningsmodeller og ny teknologi. Flertallet mener imdlertid at det er en viss mulighet for at det å redusere etableringsbarrierene ikke er tilstrekkelig for en virksom priskonkurranse. Flertallet har derfor vurdert ulike tiltak som kan hindre uforholdsmessige prisøkninger og styrke priskonkurransen i markedet.

Herunder har flertallet vurdert om maksimalprisreguleringen bør beholdes, eventuelt også gjeninnføres i områder der det er gjort unntak fra denne reguleringen i dag. Konkurransetilsynet mener at en oppheving av antallsreguleringen i markedet vil gi en tilstrekkelig virksom konkurranse, samt at den teknologiske utviklingen har endret grunnlaget for regulering. De anbefaler derfor at maksimalprisreguleringen oppheves (Konkurransetilsynet, 2015).

Flertallet mener at en videreføring av maksimalprisreguleringen der denne gjelder i dag vil føre til en mer langsom tilpasning til et deregulert drosjemarked. Ved en oppheving av maksimalprisreguleringen og behovsprøvingen kan aktørene komme til å stå overfor potensiell konkurranse fra nye drosjer/transportnettverksselskaper som de må ta hensyn til i sin prissetting. Dette kan bidra til lavere priser. Samtidig kan maksprisreguleringen ha hatt en dempende effekt på prisene, slik at fri prissetting kan føre til prisøkning. Det kan også bli større differensiering av prisene gjennom døgnet og uka. Dermed kan det bli en klarere sammenheng mellom pris på tjenesten og den faktiske kostnaden ved å tilby den. Friere prissetting kan i større grad motivere løyvehavere og sentraler til å sette priser som stimulerer drosjene til å kjøre på ubekvemme tidspunkter. Flertallet har også sett hen til at maksimalpriser vil kunne fungere som et koordineringspunkt for prisdannelsen og dermed begrense konkurransen.

Flertallet anbefaler etter en samlet vurdering at maksimalprisreguleringen bør oppheves. Dersom det viser seg at konkurransen i markedet ikke blir sterkere, understreker flertallet at Konkurransetilsynet kan gjeninnføre maksimalprisregulering innenfor dagens lovverk.

Flertallet har også vurdert om priskonkurransen i drosjemarkedet kan bedres gjennom andre tiltak. I den grad manglende prisinformasjon, og dermed manglende mulighet til å sammenlikne priser, er en årsak til mangelfull konkurranse, kan forhåndspriser bedre situasjonen. Det kan oppstilles krav om at drosjetilbyder uoppfordret skal gi kunden et pristilbud før avtale om transport inngås (forhåndspris). Særlig i bestillingsmarkedet kan slike forhåndspriser gi bedre grunnlag for prissammenligning. Det kan imidlertid være tvilsomt om et slikt krav er like praktisk i spotmarkedet, blant annet fordi det krever at hvert enkelt kjøretøy må ha utstyr som kan beregne pris på forhånd. Flertallet anbefaler derfor at det oppstilles et krav om at forbrukeren skal få en forhåndspris i bestillingsmarkedet. Det kan vurderes om forhåndsprisen kan gis i form av et intervall for å ivareta en viss fleksibilitet i prisingen. I vurderingen må det også tas hensyn til forbrukerens behov for forutsigbarhet og behovet for å sikre at forhåndsprisen faktisk har informasjonsverdi for kunden. Flertallet mener et system med forhåndspris vil være positivt for forbrukerne i drosjemarkedet, og det bør derfor gjelde hele landet.

Flertallet mener det kan være behov for å vurdere ytterligere tiltak dersom konkurransen i markedet ikke blir tilstrekkelig god. Blant annet kan det opprettes en portal som gir forbrukerne samlet prisinformasjon på forhånd fra ulike selskaper. Det er i dag noen eksempler på portaler som tilbyr prissammenligning i markedet. Som nevnt er det utviklet en nasjonal taxikalkulator som gir kundene muligheter til å sammenligne veiledende priser. I andre land er det også eksempler på tjenester som samler drosjetransport innenfor én applikasjon, og som dermed har gjort det mulig for kundene å sammenligne blant annet priser fra ulike aktører.9 I den grad aktørene selv ikke tilbyr tilstrekkelig god prisinformasjon, mener flertallet at fagdepartementet bør vurdere tiltak som kan sikre dette. Det bør imidlertid vurderes om en prisportal kan gjøre det enklere for drosjeselskapene å sammenligne priser, og om dette derfor kan føre til et stilltiende prissamarbeid.

Et annet alternativ kan være å binde forholdet mellom ulike takstelementer i parallelltakstsystemet. Ved et slikt takstsystem trenger forbrukerne kun å observere ett takstelement, for eksempel starttaksten. Den drosjesentralen som har lavest starttakst, vil i et slikt system også ligge lavest på de andre takstelementene. Tiltaket vil lette informasjonstilgangen for forbrukerne vesentlig og vil kunne virke positivt på priskonkurransen. En ulempe med ordningen er at den er lite fleksibel, i den grad det er viktig for sentralene å kunne justere de ulike elementene i takststrukturen uavhengig av hverandre. Dessuten betinger ordningen at dagens takstsystem med parallelltakst videreføres, noe som ikke nødvendigvis er ønskelig i et deregulert marked. Et slikt takstsystem med fast forhold mellom ulike priselementer kan imidlertid vurderes dersom en deregulering av drosjemarkedet ikke gir den ønskede effekten på priskonkurransen i markedet.

7.1.11.7 Mulig økning i ulovlig drosjetransport som følge av å beholde dagens regulering

Det er en klar tendens til at flere forbrukere ønsker å benytte seg av tjenestene transportnettverksselskapene leverer. Samtidig velger stadig flere å benytte seg av transporttjenester som tilbys via sosiale medier som Facebook og liknende kanaler. Denne aktiviteten kan skape utfordringer knyttet til sikkerhet og skatteinnkreving, i tillegg til at politiet har begrensede kontrollmuligheter overfor denne type virksomhet.

En konsekvens av å redusere etableringsbarrierene for å drive drosjevirksomhet kan være at færre vil tilby ulovlig persontransport via Facebook og liknende kanaler.

Flertallet mener det er uheldig at dagens regulering ikke er tilpasset utviklingstrekkene i samfunnet. Det er etter flertallets vurdering viktig å sikre transportnettverksselskapene en lovlig markedsadgang og på den måten få den transportformen som mange forbrukere etterspør, inn i lovlige former. Dette vil skape trygge rammer rundt transporten, og samtidig kunne dempe etterspørselen etter ulovlige og potensielt utrygge transportformer i sosiale medier.

7.1.11.8 Oppsummering

Flertallet mener at etableringsbarrierene i drosjemarkedet bør reduseres slik at nye aktører kan etablere seg og konkurransevilkårene blir like for nye og tradisjonelle aktører. Flertallet anbefaler derfor at kravet om drosjeløyve oppheves. En oppheving av løyvekravet innebærer også en oppheving av behovsprøvingen og den tilhørende driveplikten. Flertallet viser til at dagens drosjemarked preges av mangelfull informasjonstilgang og høye søkekostnader, noe som forhindrer en effektiv konkurranse. Flertallet ser imidlertid positivt på at den tradisjonelle næringen har gjennomgått en modernisering innenfor rammen av dagens lovverk.

Flertallet er opptatt av at framtidig regulering skal ivareta sikkerhet for passasjene, god prisinformasjon og at skattemyndighetene får tilgang til relevant informasjon. Sikkerheten for passasjerene kan ivaretas gjennom at turer kan spores og at denne informasjonen blir lagret, samt gjennom at kravet om kjøreseddel for sjåfører videreføres. Kravene til kjøreseddel bør ikke være strengere enn nødvendig for dette formålet. Flertallet mener også at dagens taksameterkrav er utdatert og bør erstattes av teknologinøytrale regler. For å fremme god prisopplysning og legge til rette for effektiv konkurranse mener flertallet det bør innføres en plikt til å gi forhåndspris for bestilte turer. Flertallet mener det er nødvendig å sikre at skattemyndighetene får tilgang til relevant informasjon, og at dette også vil ivaretas av et krav om å registrere og lagre informasjon om priser og kjørte turer. Tilslutningsplikten til drosjesentral foreslås opphevet.

Flertallet mener det er grunn til å tro at konkurransen i drosjemarkedet vil forbedres dersom markedet åpnes for nye forretningsmodeller. Det eksisterer likevel en viss mulighet for at det å redusere etableringsbarrierene slik flertallet foreslår, ikke er tilstrekkelige for en virksom priskonkurranse. Flertallet mener imidlertid at maksimalprissystemet har enkelte ulemper, noe som innebærer at denne reguleringen ikke bør videreføres. Flertallets forslag om plikt til å gi forbrukerne forhåndspris i bestillingsmarkedet vil bidra i riktig retning. Flertallet mener det kan være behov for å vurdere ytterligere tiltak dersom konkurransen i markedet ikke blir tilstrekkelig god. Slike tiltak kan være å sette maksimalpriser i markedet, innføre et nytt takstsystem som binder forholdet mellom ulike takstelementer, eller opprette en portal som gir forbrukerne prisinformasjon på forhånd fra ulike selskaper.

Bortfall av driveplikten kan tenkes å svekke drosjetilbudet i tynt befolkede områder. Flertallet mener likevel at å fjerne etableringshindringer som driveplikt og krav om at drosjeyrket skal være hovederverv for løyvehaver, vil gjøre det lettere å drive med drosjeliknende transport, gjerne i kombinasjon med annen virksomhet. Det å drive drosjeliknende transport på deltid kan være særlig egnet på mindre steder. Dette betyr at virkningene for tilbudet i distriktene ikke er entydig. Flertallet mener målrettede tiltak kan vurderes dersom tilbudet i distriktene svekkes.

7.1.11.9 Mindretallets vurdering

Et mindretall i utvalget, medlemmet Tinnlund, mener utfordringene i persontransportmarkedet er flere, og strekker seg lengre, enn manglende informasjon og konkurranse. Å kjøre drosje er en jobb, og drosjenæringen er og bør være en del av kollektivtilbudet i Norge. Det er dette utvalgsmedlemmets mening at denne utredningen i større grad burde problematisere vilkårene for de ansatte i næringen. Ny teknologi er velkommen til å gjøre norsk arbeidsliv mer effektivt og til å øke kvaliteten på tjenestene. Men vi skylder norske arbeidstakere i dag og i framtiden å sørge for at konkurranse skjer på grunnlag av innovasjon og effektivitet, ikke ved å senke nivået på lønninger og arbeidsvilkår.

Næringen bør i hovedsak være bemannet av mennesker som har persontransport som sin hovedbeskjeftigelse, som har anstendige og forutsigbare lønns- og arbeidsvilkår, og som har tilfredsstillende og kontrollerbar kompetanse.

Deregulering av drosjemarkedet har i flere land ført til høyere priser. Dette er naturlig, all den tid det er timene med passasjerer i bilen som skal betale også for timene uten passasjer. En avveining av riktig antall drosjer i hvert område kan ikke umiddelbart løses av markedet, med mindre vi skal akseptere et arbeidsliv der folk baserer sin inntekt på å få fritiden avbrutt av kjøreoppdrag på kort varsel.

I et land med spredt bosettingsmønster er vi avhengige av å ha drosjer i beredskap. Dette er en investering i infrastruktur og bør ikke avfeies som effektivitetstap for samfunnet. Å fjerne behovsprøving og driveplikt, særlig i utkantområder vil kunne gi et vesentlig svekket tilbud og kan i verste fall gå ut over liv og helse. En «vente og se-holdning» til slik problematikk kan dette medlemmet ikke stå inne for.

Norsk persontransportnæring er i endring og må ta i bruk ny teknologi og nye muligheter for å tilby mer effektive tjenester med høyere kvalitet. Dette bør i størst mulig grad skje innenfor dagens yrkestransportlov med tilhørende forskrifter. Spennende muligheter for modernisering av næringen kan innebære etablering av større enheter, sentraler som samarbeider med rutebusselskaper, og tildeling av løyver til slike enheter.

Norsk persontransportnæring bør:

  • Behandles som en del av landets kollektivtilbud.

  • Ivareta landets behov for persontransportberedskap i distrikter og på tidspunkter hvor det ikke er kommersielt lønnsomt.

  • I størst mulig grad være basert på heltidsstillinger og bære preg av å være tjenesteyternes hovedbeskjeftigelse.

  • Stille krav til tjenesteyteres kompetanse og vandel.

  • Sikre arbeidstakerrettighetene, inkludert lønn og arbeidstid til de som utøver persontransport.

  • Sikre at skatt, mva og avgifter blir betalt.

7.2 Godstransport

7.2.1 Gjeldende rett

Løyveordningen for godstransport på vei gjelder for de som mot vederlag vil drive nasjonal eller internasjonal godstransport med motorvogn eller motorvogn med tilhenger med tillatt totalvekt over 3500 kg, jf. yrkestransportforskriften § 2 første ledd bokstav a). Under grensen på 3500 kg stilles det ikke krav om løyve. Bruk av varebiler er således løyvefritt. Løyveordningen for godstransport med motorvogn over nevnte vektgrense er ikke behovsprøvd, men det oppstilles enkelte krav på bakgrunn av sekundærregelverket fra EU på området. Løyve for godstransport med motorvogn tildeles de som fyller kravene til vandel, økonomisk evne og faglig kompetanse, samt driver en faktisk og varig virksomhet i Norge

7.2.2 Utvalgets vurderinger

Etableringsbarrierene for å drive med godstransport er betydelig mindre enn etableringsbarrierene for å drive med persontransport med personbil. For transport med motorvogn med tillatt totalvekt under 3500 kg er det ikke krav om løyve. For transport med motorvogn med tillatt totalvekt over 3500 kg kreves det løyve, men løyvene utstedes kun på bakgrunn av objektive kriterier, ikke behovsprøving. Det er derfor ikke særlige hindre i dagens regelverk for godstransport knyttet til å etablere delingsøkonomiinitiativer. Utvalget kan ikke se at det er behov for endringer i regelverket.

7.3 Overnatting

7.3.1 Innledning

Privat utleie av overnatting er ikke noe nytt fenomen. Plattformteknologien har imidlertid i de senere år lagt til rette for å formidle overnattingstjenester fra private boliger på en langt mer effektiv måte enn tidligere.

Ved utleie av bolig er det et skille mellom utleie av eget hjem og av bolig som man ikke bor i selv. Selv om all form for korttidsutleie inngår i tilbudet til formidlingsplattformene, er det utleie av eget hjem som er kjerneaktiviteten i delingsøkonomien, der man søker økt bruk av en underutnyttet ressurs. Imidlertid kan omfanget av fulltids profesjonell utleie være betydelig.

I det videre beskrives i punkt 7.3.2 de nye delingsaktørene og forretningsmodellene nærmere. Virkninger for overnattingsmarkedet som dette fører til, diskuteres i punkt 7.3.3. Gjeldende rett gjennomgås i punkt 7.3.4. Til slutt gir utvalget i punkt 7.3.5 sine vurderinger av om det er behov for endringer i regelverket.

7.3.2 De nye aktørene

Markedet for overnatting betjenes av en rekke elektroniske plattformer, hvor noen av dem er globale. Hotellsøkemotorer som hotels.com, booking.com og Finn Reise formidler hotellovernatting til enkeltpersoner ved hjelp av søkemotorer som lar kunden raffinere søket etter egne preferanser.

Teknologiske plattformer for deling av overnatting mellom privatpersoner har oppstått gradvis siden starten på 2000-tallet. Delingsplattformene har etablert et marked for privat utleie av overnattingstjenester, mens de litt eldre internettportalene i hovedsak har formidlet tilbudet til tradisjonelle kommersielle overnattingssteder.

«Deling» kan i denne sammenheng bety både kommersiell og ikke-kommersiell deling. Delingsplattformen Couchsurfing er et eksempel på ikke-kommersiell deling av overnatting, der personer tilbyr gratis overnatting til reisende. Andre delingsplattformer som Airbnb, HomeAway, FlipKey, Roomorama, 9Flats med flere baserer seg på kommersiell utleie. Flere hotellformidlingstjenester har også begynt å tilby privat overnatting, blant annet booking.com og Finn Reise. Formålet med tjenestene er at eier av en privat bolig får muligheten til å leie ut hele eller deler av boligen når det er ledig kapasitet, hovedsakelig for kortere perioder. Den reisende kan på sin side få tilgang til billigere og/eller en annerledes overnatting enn hva tradisjonelle aktører kan tilby. Flere bruker de nye overnattingsformene til å komme i kontakt med nye mennesker ved at gjesten leier deler av boligen mens eieren fortsatt bor der. I en brukerundersøkelse gjort av Airbnb (2016a) oppgir 91 pst. av Airbnb-reisende at de ønsker å «bo som en lokal».

Plattformenes forretningsmodell er å ta en andel av transaksjonen. Airbnb tar et tjenestegebyr fra både verten og gjesten som samlet ligger på rundt 13 pst. av utleieprisen, 9Flats krever inn et gebyr fra utleieren, mens Roomorama krever inn et gebyr fra gjesten. Vertene bestemmer selv prisen på overnattingstilbudet. Plattformene kan imidlertid gi en veiledende pris. Airbnb har for eksempel utviklet en dynamisk prisalgoritme, det vil si at pris justeres etter etterspørsel, der vertene får tilbakemelding om sannsynlighet for å sikre salg ved en gitt pris for en gitt dato.

Plattformene tilbyr en pakke med tjenester for å sikre brukervennlighet. Sentralt står blant annet effektiv markedsføring, enkle og sikre systemer for booking og betaling, og sentralisert kundeservice. Videre har delingsplattformene retningslinjer og selvregulerende mekanismer for å skape tillit og for å unngå useriøse aktører. Airbnb har for eksempel retningslinjer for «standarder og forventninger», forsikringsordninger mot tap og ødeleggelser og et konfliktløsingssystem. En annen mekanisme, som kjennetegner delingsplattformer generelt, er et system for gjensidige anmeldelser av tilbyder og kunde. Ordningen gir potensielle verter og gjester anledning til en forhåndsvurdering basert på andres tilbakemeldinger før kontrakt inngås.

7.3.3 Markedseffekter

Det norske kommersielle overnattingsmarkedet domineres av hotellovernattinger. I 2015 var det 1 089 hoteller med til sammen 175 300 disponible hotellsenger. Av totalt 31,6 mill. kommersielle overnattingsdøgn var tilnærmet 21,6 mill. på hotell, mens i underkant av 10 mill. var på campingplass eller i hyttegrend. Norske hoteller hadde en kapasitetsutnyttelse på 53,7 pst. Hotellnæringen hadde en samlet losjiinntekt på 13,2 mrd. kroner (Statistikknett Reiseliv, 2016).

Til sammenligning anslås det at delingsøkonomiaktørene innen overnatting i Norge hadde en omsetning på rundt 220 mill. kroner i 2015 (Pedersen m.fl., 2016).10 Omsetningen til delingsaktørene utgjør i så fall rundt 1,7 pst. av hotellenes losjiinntekter. Delingsaktørene har imidlertid i de senere årene hatt en betydelig vekst i antall overnattinger. Veksten forventes å fortsette, og det er sannsynlig at markedsandelen vil øke i årene framover.

Innslag av delingsøkonomiaktører gir et større og mer variert tilbud. I tillegg til at samlet tilbud antakelig øker, er det nærliggende å anta at markedet utvides også langs andre dimensjoner. Deling av private hjem gir for det første en annerledes opplevelse enn overnatting på hotell. For det andre utvides markedet geografisk: Tilbudet øker ikke bare i byområder, men også i områder som har få eller ingen hoteller. For det tredje er det en priseffekt ved at tilbudet av overnattingssteder i lavprissegmentet øker.

Delingsplattformene kan være både et supplement og et substitutt til tradisjonelle overnattingsaktører. Plattformene har stort sett noe lavere priser enn hotellene og et bredere og annerledes tilbud av overnattingsmuligheter. I den grad delingsplattformene konkurrerer med de tradisjonelle aktørene, vil det føre til sterkere konkurranse i overnattingsmarkedet. Delingsplattformer gjør at etableringsbarrierene i markedet blir adskillig lavere. Det tar kort tid å legge ut en annonse på en delingsplattform, og det er gjerne lave direkte kostnader involvert.

Ytreberg (2016) har sett på effekten av Airbnb i det norske hotellmarkedet. Basert på data for fem av de største byene i Norge finner hun at Airbnb først og fremst påvirker hotellenes priser, ikke beleggsprosenten. En gitt økning i Airbnb-tilbudet har mindre effekt på prisene enn en tilsvarende økning i hotellkapasiteten. For Oslo, som er den byen der Airbnb har høyest markedsandel, finner Ytreberg at hotellinntektene ble redusert med 4 pst. som følge av tilbudet fra Airbnb i perioden 2014–2015. Hoteller i lav- og mediumpris-segmentet er mest utsatt. Jordet og Lehne (2016), som bruker et noe annet datasett enn Ytreberg, anslår at omsetningsnedgangen for hotellene i Oslo er 5,4 pst. Furuholmen (2016) finner at ett prosentpoengs økning i Airbnb-andelen fører til 0,49 prosentpoengs reduksjon i belegget for hoteller. Spesielt hotellers besøk av feriegjester rammes. Ifølge Furuholmen vil hver nye Airbnb-bolig hvert år «ta» 11 overnattingsdøgn fra hoteller. Studiene på norske forhold trekker i samme retning som Zervas m fl. (2016) som så på effekten av Airbnb i Texas, USA. De fant at i Austin, som var den byen i delstaten med høyest Airbnb-markedsandel, er hotellomsetningen over en femårsperiode 8–10 pst. lavere som følge av konkurransen fra Airbnb. Samlet sett indikerer studiene at delingsplattformer innenfor overnatting til en viss grad konkurrerer med, og har tatt markedsandeler fra, hotellene. Forskningen på området er i vekst, men foreløpig er det få resultater, og følgelig må disse tolkes med forsiktighet.

Samtidig er tilbudet via delingsplattformene et supplement til tradisjonelle overnattingsteder ved at det gir større mangfold og flere overnattingsalternativer. Overnatting i private hjem kan appellere til andre grupper av reisende enn det tradisjonelle overnattingsformer gjør, og således utvide overnattingsmarkedet og bidra til økt verdiskaping. Utlendinger stod i 2015 for om lag 28 pst. av overnattingsdøgnene på norske hoteller (Statistikknett Reiseliv, 2016). Tilsvarende statistikk for andel av overnattingsdøgn for Airbnb er ikke tilgjengelig, men Airbnb opplyser at 80 pst. av bestillingene i Norge foretas av utlendinger.11 Og ifølge en undersøkelse fra Airbnb Norge (2016b) sier 24 pst. av deres utenlandske gjester at de ikke ville ha kommet til Norge uten Airbnb, eller at de ville hatt et kortere opphold. Det indikerer at delingsplattformene bidrar til å trekke turister til Norge som ellers ikke ville kommet til landet.

Spesielt er det grunn til å trekke fram den geografiske utvidelsen av markedet som skjer. Hotellene er hovedsakelig konsentrert til sentrum i byer og tettsteder. Delingsaktørene har en geografisk fordeling mer bestemt av hvor boligene finnes. Det gir et geografisk mer differensiert tilbud både internt i byene og i landet sett under ett. Et eksempel på den geografiske utbredelsen er illustrert i figur 7.1 som viser at Airbnb-boliger er spredt over hele Oslo-området.

Figur 7.1 Airbnb-boliger besøkt i Oslo-området i 2016

Figur 7.1 Airbnb-boliger besøkt i Oslo-området i 2016

Kilde: Airbnb.

O’Neill og Ouyang (2016) har sett på omfanget av kommersiell aktivitet på Airbnb i 14 større byer i USA i tidsrommet 2014–2015. De finner at gruppen av Airbnb-verter som ikke selv bor i boligen de leier ut, men derimot leier ut på fulltid, står for nesten 27 pst. av omsetningen på Airbnb. Schneiderman (2014) som så på samme problemstilling for Airbnb i New York i tidsrommet 2010–2014, fant at seks pst. av vertene var profesjonelle, men at disse stod for 37 pst. av omsetningen generert via Airbnb. I Norge rapporterer Airbnb (2016b) at 89 pst. av vertene deres leier ut sin primærbolig. Tallene tyder på at et mindretall av Airbnb-verter driver profesjonelt, men at de profesjonelle står for en betydelig del av inntekten generert via Airbnb.

Delingsaktører innenfor overnatting har muligheten til å tilpasse tilbud til etterspørsel i større grad enn det tradisjonelle hoteller og andre overnattingsvirksomheter har. Å øke hotelltilbudet er både kostnads- og tidkrevende. Mulighetene for å senke kostnadene i perioder med lav etterspørsel er også begrensede på grunn av høye faste kostnader. Private som driver fulltidsutleie av egne boliger, står i denne sammenheng i en tilsvarende stilling som hotellene. De som leier ut deler av boligen de selv bor i, kan imidlertid velge å leie ut i høysesonger når inntektspotensialet er høyt, og trekke annonsen i lavsesonger når prisene er lavere.

Det fleksible tilbudet kan ha økonomiske konsekvenser for hotellene. Det private tilbudet vil fungere som en buffer i høysesonger, noe som medfører at hotellene ikke kan heve prisene like mye som før i disse periodene (Zervas m.fl., 2016). I sin tur får det følger for hotellenes lønnsomhet og investeringsbeslutninger, dvs. hvilken kapasitet som bygges ut. Fra et samfunnsøkonomisk perspektiv er økt bidrag til tilbudet i høysesonger positivt siden det gir en mer effektiv ressursutnyttelse av realkapitalen.

Delingsplattformer innenfor overnatting har ført med seg en framvekst av flere avledede tjenester som tilrettelegger for utleie gjennom Airbnb. Selskapene i dette segmentet tilbyr annonsering, kommunikasjon med gjester, nøkkeloverlevering, vask og lignende tjenester knyttet til utleien mot en andel av inntekten. Tjenestene har gjort det lettere å drive Airbnb-utleie, spesielt gjør de det mer attraktivt å leie ut i større skala.

Den økte konkurransen rettet mot hotellmarkedet som delingsaktørene bidrar til, fører altså til et større og mer variert tilbud og trolig til lavere priser. I tillegg, dersom delingsplattformene også utvider markedet, vil det kunne føre til at mennesker som ellers ikke ville reist, eller som ville valgt en annen destinasjon, velger å reise til Norge. Begge disse effektene kan bidra til økt turisme og økonomisk vekst i Norge.

7.3.4 Gjeldende rett

Utvalget har ikke vurdert alt regelverk som gjelder for tradisjonelle overnattingsselskaper. I det videre konsentreres diskusjonen til utvalgte områder der det kan være utfordringer knyttet til privat utleie i delingsøkonomien. Framstillingen legger særlig vekt på områdene brannvern og bolig- og bygningsrett. Innhenting av overnattingsstatistikk og hjemmel for dette, samt pålegget om gjesteregistrering som hoteller og andre aktører har, omtales avslutningsvis.

Enkelte viktige problemstillinger behandles i andre deler av utredningen. Spørsmål knyttet til skattlegging og forbrukerspørsmål er behandlet i henholdsvis kapittel 8 og kapittel 6. Reguleringer i arbeidsforhold behandles i kapittel 5. I den grad utleie av rom kombineres med matservering, kommer bestemmelser om matsikkerhet inn i bildet. Det regulatoriske rammeverket knyttet til matservering er omtalt i punkt 6.4.2.

7.3.4.1 Helse, miljø og sikkerhet

For boliger stilles det en rekke sikkerhetsmessige krav, blant annet krav til elektrisk anlegg og brannvernutstyr. Forskrift om elektriske lavspenningsanlegg og forskrift om elektrisk utstyr har regler som enhver boligeier er forpliktet overfor. Forskrift om brannforebygging § 7 har bestemmelser om obligatorisk utstyr for brannvarsling og manuell slokking i boliger. Spørsmålet er om disse bestemmelsene er tilpasset ordinære boliger som benyttes til kortidsutleie.

Det er i dag ingen særskilt regulering av korttids utleie. Utleie av hele eller deler av boliger for korte perioder gjennom plattformer, som for eksempel Airbnb, reguleres på samme måte som all annen utleie. Det avgjørende for hvilke krav som stilles etter brannregelverket, er om utleien må anses som næringsvirksomhet eller boligbruk. Dersom utleien anses som næringsvirksomhet, vil kravene til brannsikkerhet være strengere.

Generelt om regelverket

Lov 14. juni 2002 nr. 20 om vern mot brann, eksplosjon og ulykker med farlig stoff og om brannvesenets redningsoppgaver (brann- og eksplosjonsvernloven) regulerer plikter for alle, også privatpersoner, og særlige plikter for virksomheter og kommuner. Utfyllende bestemmer til loven finnes i forskrifter, og i denne sammenheng er det særlig forskrift 17. desember 2015 nr. 1710 om brannforebygging som det er aktuelt å se hen til. Forskriften har bestemmelser som kommer til anvendelse for alle, men legger særlig vekt på forebyggende plikter for eier og bruker av byggverk og for kommunen. I tillegg er det gitt utfyllende bestemmelser til brann- og eksplosjonsvernloven med hjemmel i § 8 i forskrift 12. juni nr. 1127 om systematisk helse, miljø og sikkerhetsarbeid i virksomheter (internkontrollforskriften). Denne forskriften forvaltes sammen med flere andre HMS-etater og gjelder for virksomheter som også er omfattet av andre lover, som for eksempel lov 24. mai 1929 nr. 4 om tilsyn med elektriske anlegg og elektrisk utstyr, lov 11. juni 1976 nr. 79 om produktkontroll og lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø. Internkontrollforskriften gir i utgangspunktet ingen materielle krav, men bestemmelser som krever systemer, slik at kravene til helse, miljø og sikkerhet blir ivaretatt. Brann- og eksplosjonsvernloven regulerer bruksfasen. Oppføringen av byggverk med krav til tekniske installasjoner basert på bruk og risikoklasser, reguleres derimot i lov 27. juni nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) med utfyllende forskrifter, herunder tekniske forskrifter (TEK10).

Krav til eier og bruker av boligen

Brann- og eksplosjonsvernloven med forskrifter kommer til anvendelse ved bruk av byggverk som brukes som bolig. Loven regulerer alminnelige plikter for alle om å opptre aktsomt på en slik måte at brann, eksplosjon og annen ulykke forebygges. I utgangspunktet stiller loven ingen tekniske krav til selve byggverket. De tekniske kravene til boliger er regulert i plan- og bygningsloven basert på risikoklasser, i dette tilfellet risikoklasse 4 som legger opp til tekniske sikkerhetstiltak basert på bruk til bolig.

Brann- og eksplosjonsvernloven regulerer derimot plikter for både eier og bruker av byggverk til å sørge for at byggverket eller boligen har nødvendige sikringstiltak. Den gir også plikt til å holde byggtekniske konstruksjoner, sikkerhetsinnretninger og øvrige sikringstiltak i forsvarlig stand og påse at disse virker etter sin hensikt. Videre er det gitt utfyllende bestemmelser i forskrift om brannforebygging om at bruker av byggverket, herunder også bolig, skal sørge for at byggverket brukes i samsvar med kravene til brannsikkerhet som gjelder for byggverket. Hva slags bruk byggverket er godkjent for, reguleres følgelig ikke i brannregelverket, men i plan- og bygningsloven med tilhørende tekniske forskrifter (TEK10). Brannregelverket bygger på de forutsetninger som er forutsatt i byggesaken og ferdigattest, og ivaretar disse gjennom driftsfasen.

I forskrift om brannforebygging er det gitt ytterligere utfyllende bestemmelser som nærmere angir konkrete plikter for både eier og bruker av bolig. Etter forskriften nevnes særlig § 7 hvor eier av boliger og fritidsboliger pålegges å sørge for at boligen har brannalarmanlegg eller røykvarslere og nødvendig slokkeutstyr. Det foreligger også krav til kontroll og vedlikehold av fyringsanlegg, men utover dette er det i utgangspunktet ingen flere materielle krav til eier og bruker av bolig.

Krav ved utleie av boliger

Kravene til boliger som leies ut, har i utgangspunktet ingen andre krav enn de som er skissert ovenfor, så lenge bruken er den samme, dvs. bruk som bolig etter risikoklasse 4 etter plan- og bygningsloven.

Der det er virksomheter som leier ut boliger, kommer det ytterligere krav etter loven og forskriftene. Dette utløser i utgangspunktet ingen ytterligere krav til selve byggverket/boligen, men krav for virksomheten til å gjennomføre systematisk sikkerhetsarbeid for å påse at brannsikkerheten er ivaretatt. For eksempel skal det kunne dokumenteres at man har systemer som sikrer at boligene er utstyrt med røykvarslere og slokkeutstyr, og at disse kontrolleres og virker etter sin hensikt. Virksomheter som leier ut boliger, er også omfattet av kravene til internkontroll etter internkontrollforskriften. Etter brann- og eksplosjonsvernloven betinger ikke kravene om internkontroll at virksomheten skal ha ansatte.

Når drives det virksomhet ved utleie av boliger?

I definisjonsbestemmelsen til brann- og eksplosjonsvernloven framkommer det at med virksomhet menes ethvert offentlig og privat foretak uansett om foretaket er etablert med henblikk på forretningsmessig fortjeneste eller ikke. Forarbeidene til loven gir lite veiledning som er av betydning for utleie av boliger. Forskrift om brannforebygging knytter flere krav til virksomheter, og når det gjelder utleie av boliger vil noen tilfeller klart falle inn under begrepet, mens andre vil kunne være uklare. Dette må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle. Profesjonell utleie faller opplagt inn under virksomhetsbegrepet. Utleie av egen bolig for lengre eller kortere perioder vil normalt ikke bli regnet som virksomhet. Dette vil også være tilfelle der man leier ut én hybel i egen bolig for en kortere eller lengre periode. Der man leier ut flere hybler i egen bolig, og gjør dette på varig basis, vil det kunne bli vurdert som virksomhet. Utleie av flere boliger som ikke er egen bolig, kan også bli vurdert som virksomhet.

Vil korttidsutleie kunne utløse krav om bruksendring til annen risikoklasse?

Bruk etter risikoklasse 6 (annen overnatting som for eksempel hotellvirksomhet med mer) stiller betraktelig strengere sikkerhetskrav og gir et helt annet og bedre sikkerhetsnivå enn byggverk som brukes som bolig etter risikoklasse 4. Bruk etter risikoklasse 6 vil blant annet som utgangspunkt utløse krav om automatisk slokke- og brannalarmanlegg.

Om kortidsutleie utløser krav om bruksendring etter plan- og bygningsloven, vil i utgangspunktet måtte vurderes individuelt. Generelt, så lenge hovedformålet med bygningen fortsatt er å bo og bruken ikke er i strid med reguleringsformålet, er det som regel ikke bruksendring i plan- og bygningslovens forstand. Det forutsettes at brannceller og rømningsforhold er i samsvar med lovens krav til boligbruk. Der hvor det etableres og organiseres typiske hotellfunksjoner som f.eks. resepsjon, tyder bruken på at det er noe annet enn boligformål, og dette utløser krav til bruksendring. Kommunen som er den lokale bygningsmyndigheten, må derfor ta stilling til dette basert på reguleringsformålet og faktisk bruk.

7.3.4.2 Bolig- og bygningsrettslige problemstillinger

Omfattende korttidsutleie av leiligheter kan reise rettslige problemstillinger knyttet til blant annet naboskap. Det ble blant annet hevdet i en sak for Oslo tingrett (TOBYF-2016-50763) i 2016 at Airbnb-utleie av en leilighet førte til at boligsameiet endret karakter. Fastboende kan ønske å ha stabile naboforhold i stedet for stadig skiftende gjester.

Utgangspunktet er at styret i et sameie eller borettslag ikke kan nekte noen å drive korttidsutleie etter dagens lovverk. I et eierseksjonsameie kan en boligseksjon likevel bare brukes til beboelse, enten av seksjonseieren selv eller av andre som leier eller låner boligen. Når «utleievirksomheten» i seksjonen får karakter av pensjonat, hotell eller liknende overnattingssted, typisk der gjestene betaler for korttidsleie av husrom, vil dette være i strid med hovedformålet med seksjonen (bolig). Dette blir å betrakte som en type næringsvirksomhet som ikke lovlig kan drives i boligseksjoner. Konklusjonen blir mer usikker i de tilfellene utleievirksomheten bare er av midlertidig karakter. I disse tilfellene er det vanskelig å trekke en absolutt grense for når bruken går over til å være ulovlig næringsvirksomhet i boligseksjoner. Om bruken er ulovlig etter lov 23. mai 1997 nr. 31 om eierseksjoner (eierseksjonsloven) må derfor vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle blant annet ut ifra sameiets størrelse, om bruken ligger utenfor det som er vanlig og forventet, om seksjonseier selv bor der også eller om hele seksjonen leies ut, om bruken er til sjenanse for de øvrige beboerne og varigheten av utlånet.

Kriteriene for hva som er lovlig utleie av en boligseksjon i et sameie, og hva som på den annen side er ulovlig næringsvirksomhet, må også legges til grunn i vurderingen av utleie gjennom Airbnb eller lignende nettsteder. Dette betyr at det er lovlig å ta inn en «gjest» for en uke eller to i sommermånedene. På den annen side vil det trolig være ulovlig hvis flere boligseksjoner kun benyttes til å huse turister gjennom hele året.

Etter eierseksjonsloven § 19 annet ledd heter det at bruken av seksjonen ikke på en urimelig eller unødvendig måte må være til skade eller ulempe for de øvrige beboerne. Forarbeidene gir begrenset veiledning i hva som ligger i «urimelig eller unødvendig skade eller ulempe», men seksjonseieren må ta hensyn til at han bor tett inn på andre og må derfor finne seg i at bruken av eiendommen begrenses av hensyn til naboene. Videre bestemmer § 19 sjette ledd at sameiermøtet (årsmøtet) kan vedta vanlige husordensregler. Brudd på § 19 annet ledd og/eller husordensregler kan etter omstendighetene medføre pålegg om salg og krav om fravikelse etter lovens §§ 26 og 27.

Når det gjelder borettslag, har Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2015) gitt en tolkningsuttalelse om adgangen til kortidsutleie gjennom Airbnb. I uttalelsen heter det:

Dersom man erverver en andel i et borettslag kun for å drive utleie gjennom Airbnb eller lignende, vil hovedformålet med bruken kunne karakteriseres som næringsvirksomhet som krever styrets samtykke etter borettslagsloven § 5-11 tredje ledd. Bruken kan da sammenlignes med det å drive hotell, motell, pensjonat eller liknende overnattingssted.

I lov 6. juni 2003 nr. 39 om borettslag (borettslagsloven) § 5-11 er det tilsvarende regler som i eierseksjonsloven § 19 om bruken av andelen og om husordensregler. I §§ 5-22 og 5-23 er det regler om salgspålegg og fravikelse.

Lov 26. mars 1999 nr. 17 om husleieavtaler (husleieloven) regulerer forholdet mellom en utleier (som normalt ikke selv bor i boligen) og leier, og er ikke på samme måte som eierseksjonsloven og borettslagsloven relevant i forholdet mellom en beboer som driver korttidsutleie via Airbnb, og eiendommens øvrige beboere. Husleieloven kapittel 7 har imidlertid regler om framleie. Leieren har etter § 7-2 ikke rett til å framleie eller på annen måte overlate bruken av boligen til andre enn det som følger av loven eller utleiers samtykke. Det betyr at leier må ha samtykke fra utleier til å ta inn gjester via Airbnb og lignende. I § 7-3 er det regler om framleie av del av bolig. Leier av bolig som selv skal bo i boligen, kan framleie en del av boligen med godkjenning fra utleieren, og godkjenning kan bare nektes dersom «framleierens forhold gir saklig grunn til det eller husrommet klart blir overbefolket». Hvorvidt regelen er relevant i korttidsutleiesituasjonen, vil avhenge av om korttidsutleie kan karakteriseres som «framleie».

Nærmere om plan- og bygningsloven

Plan- og bygningsloven regulerer i utgangspunktet ikke utleie av bolig, og har heller ikke til intensjon å detaljregulere en husstands bruk av egen bolig. Om boligen brukes av eier eller leies ut er i utgangspunktet ikke noe som angår bygningsmyndighetene. Dersom utleie av boligen medfører en endret bruk av boligen, eller tilrettelegger for en endret bruk, kan det derimot oppstå enkelte plan- eller bygningsrettslige problemstillinger.

Dersom en bolig/leilighet brukes eller tilrettelegges for bruk som i større grad tilsvarer hotell-/næringsvirksomhet, og dette eksempelvis fører til økt trafikk, støy eller andre ulemper, må det vurderes om det foreligger en søknadspliktig bruksendring.12

Det er ikke et krav for bruksendring at det foretas vesentlige endringer. Det er tilstrekkelig at bygget tas i bruk til eller tilrettelegges for noe annet enn det som følger av tillatelsen, eller dersom den endrede bruken kan påvirke forhold som plan- og bygningslovgivningen skal ivareta.13 Eksempler på forhold som plan- og bygningslovgivningen skal ivareta, er hensynet til forsvarlig planløsning, helse, miljø og sikkerhet, parkeringsforhold, uteareal, atkomst og teknisk infrastruktur. Terskelen for å kunne kreve søknad om bruksendring er således lav, og dette har også vært lagt til grunn gjennom langvarig og konsistent forvaltnings- og rettspraksis, senest av Høyesterett i den såkalte Vangen Eiendom-saken (Rt. 2010 s. 291). Høyesterett uttalte blant annet følgende om bruksendring i henholdsvis avsnitt 44 og 49:

(44) Høyesterett har i Rt-1983-1067 side 107 uttalt at det «ikke skal trekkes vide grenser for adgangen til uten tillatelse fra bygningsmyndighetene å foreta bruksendringer», og at det avgjørende er «om det foretas en forandring av virksomhetens karakter som er av betydning ut fra de formål bygningsloven skal tjene».
(49) For utleie og salg på det åpne marked var det blant annet nødvendig å vurdere planløsning, parkeringsforhold, utenomhusareal, atkomstforhold og tekniske anlegg. Hvorvidt de krav som i så henseende må stilles til leiligheter for utleie og salg, i dette tilfellet faktisk var oppfylt, hører under søknadsbehandlingen. Det er tilstrekkelig for at det skal være nødvendig med bruksendringstillatelse, at den nye bruk av bygningene skapte behov for plan- og bygningsmyndighetene å vurdere slike forhold.

Det er ikke mulig å angi nøyaktig hvor grensen går for hvor bruk av bolig endrer karakter til bruk som tilsvarer næringsvirksomhet, og dermed utgjør en søknadspliktig bruksendring. Dette må vurderes konkret på bakgrunn av blant annet formålet med bruken og virkningene på omgivelsene. Det kan være relevant å se hen til forvaltningspraksis fra skattelovens område ved vurdering av om bruken av bolig til blant annet Airbnb, kan sies å utgjøre næringsvirksomhet, se i den forbindelse bindende forhåndsuttalelse fra Skattedirektoratet fra 2016 (BFU-2016-6). Saken gjaldt spørsmålet om to leiligheter planlagt innkjøpt til bruk i kontinuerlig korttidsutleie via Airbnb utgjorde en virksomhet skattemessig, noe Skattedirektoratet kom til var tilfellet. I uttalelsen vises det blant annet til Lignings-ABC 2015/16 side 1591 pkt. 3.3.12 hvor følgende framgår:

Også utleie i mindre omfang enn nevnt ovenfor kan være virksomhet. Dette vil bl.a. være tilfelle når skattyter har et høyt aktivitetsnivå, f.eks. i forbindelse med intensiv korttidsutleie, tilsyn og vask av lokalene eller lignende. Særlig ved korttidsutleie til fritidsformål vil aktivitetsnivået ofte være høyt, slik at det etter omstendighetene kan foreligge virksomhet selv om det bare er én boenhet som leies ut. Det samme gjelder hvis det for en boenhet er flere separate leieforhold.14

Dersom bruken av bolig til utleie via Airbnb utgjør en virksomhet skattemessig, er det mye som taler for at det har skjedd en endring av bruken som må vurderes opp mot plan- og bygningsloven, herunder om den er i tråd med blant annet arealplan og materielle krav gitt i medhold av loven.

Det sentrale med søknadsplikten er ikke om kommunen har noe å innvende mot endret bruk, men å gi kommunen muligheten til å vurdere om den endrede bruken er i tråd med arealplan og bygnings- og bruksmessige krav, og i så fall stille vilkår for å avhjelpe eventuelle ulemper som endringen kan medføre. Bruk av bolig/leilighet til utleie som i større grad tilsvarer hotellvirksomhet, kan eksempelvis aktualisere andre byggtekniske og planmessige krav enn bruk som privatbolig.

7.3.4.3 Statistikk

Norge utarbeider reiselivsstatistikk etter Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 692/2011 av 6. juli 2011. Forordningen slår fast at statistikken skal dekke alle typer kommersiell overnattingsstatistikk uavhengig av hvordan overnattingene blir bestilt. I tillegg til den kommersielle overnattingsstatistikken, som dekker hotell, camping, hyttegrender og vandrerhjem, utarbeider Statistisk sentralbyrå (SSB) også en statistikk over gjestedøgn i privateide fritidsboliger formidlet via tradisjonelle norskregistrerte hytteformidlere. Overnattinger som tilbys via de digitale delingsplattformene, har så langt ikke inngått i statistikken. Foreløpig har omfanget av denne formidlingen ikke vært så stort. SSB utreder mulighetene for å kartlegge aktiviteten nærmere. Problemstillingen og databehovene er ifølge SSB like i flere europeiske land.

SSB benytter vedtak om opplysningsplikt med hjemmel i lov 16. juni 1989 nr. 54 om offisiell statistikk og Statistisk Sentralbyrå (statistikkloven) § 2-2 for å samle inn opplysninger. Etter ordlyden i denne bestemmelsen har SSB vid hjemmel til å hente inn opplysninger. I praksis benyttes Enhetsregisteret for å identifisere dem som skal pålegges opplysningsplikt. Privatpersoner som tilbyr overnatting via en delingsplattform, trenger ikke å registrere seg i Enhetsregisteret, og SSB fanger derfor ikke opp disse aktørene. Det kan også være uavklarte spørsmål knyttet til opplysningsplikt for plattformer hjemmehørende i utlandet.

7.3.4.4 Registrering av gjester

Etter forskrift 15. oktober 2009 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften) § 4-25 skal den som driver hotell, pensjonat og lignende, føre fortegnelse over alle som overnatter, jf. lov 15. mai 2008 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her § 20 første ledd bokstav c). Fortegnelsen skal inneholde opplysninger om gjestens navn, fødselsdato, stilling, bopel, statsborgerskap og ankomstdato. Videre skal gjesten personlig fylle ut og undertegne et erklæringsskjema der disse opplysningene framgår. Identiteten skal kontrolleres ved framvisning av gyldig legitimasjon. For andre enn nordiske borgere kreves reisedokument, og reisedokumentets type og nummer skal anmerkes i fortegnelsen. Når politiet ber om det, skal overnattingsstedet gi politiet fortegnelse over alle utenlandske overnattingsgjester med unntak av nordiske borgere.

7.3.5 Utvalgets vurderinger

7.3.5.1 Innledning

Det er forskjeller i hvordan utleie behandles i ulike regelsett avhengig av om det dreier seg om utleie av egen primærbolig i relativt liten skala, eller om det dreier seg om utleie av boliger som utleier ikke bor i selv, i et omfang som minner om profesjonell hotell- eller overnattingsvirksomhet.

Utvalget gir her sine vurderinger av behovet for endringer i det regelverket som er gjennomgått i 7.3.4. I tillegg omtales boligpolitiske problemstillinger og personvernhensyn som kan gjøre seg gjeldende i delingsøkonomien.

7.3.5.2 Helse, miljø og sikkerhet

Spørsmålet er om utviklingen med privat korttidsutleie tilsier et behov for endringer i HMS-regelverket eller praktiseringen av det. Direktoratet for sikkerhet og beredskap (DSB) uttaler i et innspill til utvalget:

I forhold til brannregelverket mener DSB at reguleringene i utgangspunktet er tilstrekkelige. I bruksfasene vil det måtte vurderes konkret om kravene som gjelder virksomheter, kommer til anvendelse slik at det gjennomføres et systematisk sikkerhetsarbeid. Vi mener at det innenfor vårt forvaltningsområde, dvs. brannregelverket i bruksfasen, ikke er behov for ytterligere reguleringer.
Når det gjelder reglene ved oppføringer og klassifisering av risikoklasser, herunder om denne type bruk bør innebære strengere branntekniske krav til byggverkene, mener vi at det er viktig å se hen til hensynene bak bestemmelsene. Bakgrunnen for at det stilles betraktelig strengere sikkerhetskrav i risikoklasse 6 er at de som overnatter i denne type byggverk, som for eksempel hoteller, ikke har de nødvendige forutsetninger og kunnskap om bygget og sikkerhetstiltakene, herunder vil de ikke i like stor grad kjenne rømningsveiene. I ordinære boliger forutsettes det i større grad at man selv ivaretar egen sikkerhet. Ved hotellovernatting o.l. forventes det nok at dette i større grad ivaretas av andre. En slik sporadisk bruk som for eksempel Airbnb legger opp til, vil derfor, etter DSBs oppfatning, fort tendere mot en bruk hvor hensynene bak en klassifisering i risikoklasse 6 vil gjøre seg gjeldende.
DSB mener derfor at det er viktig at hensynene bak bestemmelsen om risikoklasser må vurderes i større grad. Satt på spissen kan det stilles spørsmål om hvorvidt for eksempel en eier av en bygård skal kunne leie ut mange leiligheter/rom på døgnbasert utleie uten å falle inn under risikoklasse 6. Man må være varsom slik at man ikke gjennom plattformer som Airbnb omgår de hensynene til brannsikkerheten som blir ivaretatt gjennom kravene til «tradisjonelle» hoteller i teknisk forskrift.

Utvalget legger til grunn at kommunen som lokal bygningsmyndighet vil måtte vurdere praktiseringen av regelverket i lys av utviklingen. Ansvaret for å følge opp kravene ligger hos den enkelte boligeier. Samtidig er det, gitt den forventede vekst i det private korttidsutleiemarkedet, viktig at bygningsmyndighetene etterser at kravene følges opp både gjennom generell informasjon og målrettede tilsyn.

7.3.5.3 Bolig- og bygningsrettslige problemstillinger

Det kan lett oppstå tvister knyttet til naboskap ved omfattende kortidsutleie av leiligheter. Gjennomgangen av gjeldende rett i 7.3.4.2 viser at en viktig rettslig sondring er hvorvidt bruken er så omfattende at den karakteriseres som næringsvirksomhet. Etter eierseksjonsloven kan korttidsutleie være en type næringsvirksomhet som ikke lovlig kan drives i boligseksjoner. Etter borettslagsloven kan andelseieren ikke bruke boligen til annet enn boligformål uten samtykke fra styret. Grensedragningen for hva som utgjør næringsvirksomhet, må etter gjeldende rett gjøres konkret for hvert enkelt tilfelle. Gitt den store variasjon det vil være i enkelttilfeller, anser utvalget dette som en hensiktsmessig regulering. Utvalget påpeker dessuten at eierseksjonssameier og borettslag kan bruke husordensregler til å klargjøre de nærmere grenser for hvor omfattende korttidsutleie kan være, og til å regulere nærmere aktivitet knyttet til utleie som kan utgjøre en ulempe for naboene. På den bakgrunn ser utvalget ikke behov for noen endringer i dagens regelverk.

Etter plan- og bygningsloven kan det foreligge søknadsplikt om bruksendring dersom bygget tas i bruk til eller tilrettelegges for noe annet enn det som følger av tillatelsen. Formålet med bestemmelsen er at kommunen skal kunne vurdere om den endrede bruken er i tråd med arealplan og bygnings- og bruksmessige krav, og i så fall kunne stille vilkår for å avhjelpe ulemper som endringen kan medføre. Også på dette området, dvs. hvor grensen for søknadspliktig bruksendring går, må det gjøres en konkret vurdering. Selv om grensene kan være vanskelige å trekke, ser utvalget ingen åpenbare problemer med dagens regelverk på området.

7.3.5.4 Statistikk

Norge skal utarbeide overnattingsstatistikk for alle typer kommersiell overnatting. Dagens innhenting av statistikken baserer seg på vedtak om opplysningsplikt. I praksis er det virksomheter registrert i Enhetsregisteret som rapporterer. For SSB er det krevende å innhente opplysninger om kommersielle overnattinger fra alle private aktører på delingsplattformene. I tillegg er det byrdefullt med rapportering for den enkelte vert. Informasjon fra plattformer vil imidlertid teknisk sett være lett tilgjengelig og forholdsvis enkel å videreformidle for plattformene. Dermed vil man få opplysninger om alle overnattinger som knyttes til den enkelte plattform. Utvalget mener SSB bør ha mulighet til å hente inn opplysninger direkte fra plattformer i overnattingsmarkedet på en effektiv måte. I den grad dette betinger at byrået får mer effektive hjemler enn de har i dag, er dette noe som bør vurderes nærmere.

7.3.5.5 Registrering av gjester

Som omtalt i punkt 7.3.4.4 skal overnattingssteder som hoteller, pensjonater og lignende registere visse opplysninger om gjestene. Politiet kan be om en fortegnelse over alle utenlandske overnattingsgjester med unntak av nordiske borgere. Det synes uklart om privat korttidsutleie er omfattet av dette pålegget. Utvalget legger til grunn at Justis- og beredskapsdepartementet er lovfortolker på området og at departementet må avgjøre rekkevidden av pålegget. For øvrig er dette regelverk som følger av Schengen-regelverket, slik at tolkningen ikke nødvendigvis kan være nasjonal.

7.3.5.6 Boligpolitiske problemstillinger

Den enkelte utleier kan rette sitt tilbud mot både overnattingsmarkedet (korttidsleie) og boligmarkedet (langtidsleie). Gjennom formidlingsplattformene er overnattingsmarkedet i økende grad blitt et reelt alternativ for mange. Det vil derfor være en avveining av lønnsomheten ved korttids- og langtidsleie – der også regulatoriske bestemmelser spiller inn – som avgjør hvordan tilbudet fordeler seg på de to markedene.

Spørsmålet er om man skal gripe inn gjennom regulering for å balansere tilbudet i overnattings- og boligmarkedet. Utgangspunktet er at forretningsmessige vurderinger styrer markedsutviklingen, og at man skal ha gode grunner for å begrense private aktørers valg på området. I byer med stor turisttrafikk, både i Europa og USA, har imidlertid utviklingen blitt møtt med bekymring og protester. I Berlin trådte i mai 2016 en lov (Zweckentfremdungsverbot-Gesetz) i kraft som etter nærmere vilkår forbød gjentatt kortidsutleie av leiligheter. Myndighetene begrunner forbudet med at det er et nødvendig tiltak mot boligmangel og sterkt økende leiepriser. Også andre byer har vedtatt, eller er i ferd med å sette i verk, reguleringer av privat korttidsutleie, for eksempel Paris, Barcelona og New York (O’Sullivan, 2016). Reguleringene i andre byer har en klar boligpolitisk begrunnelse, men også hensynet til bymiljø og fare for en uregulert svart overnattingsbransje har vært løftet fram i debatten.

Lokale myndigheter i flere byer i utlandet har innført restriksjoner for å sikre at utleie over delingsøkonomiplattformer holdes på et nivå der det hovedsakelig er snakk om hobbybasert utleie, eventuelt for å sørge for at utleieobjektene holdes i boligmarkedet (langtidsutleie) framfor overnattingsmarkedet (korttidsleie). For eksempel, i Amsterdam tillates det at man leier ut eget hjem i inntil 60 dager i året. Registrerings- og godkjenningsordninger blir brukt i noen grad.

Registrerings- og godkjenningsordninger for personer som ønsker å drive korttidsutleie til turister, eventuelt over et visst omfang, kan gi en inngangsport til å informere om de ulike regelverkene og føre kontroll med utleien. Utvalget mener at en slik godkjenningsordning fort kan bli ressurskrevende og ikke stå i forhold til nytteverdien. Når utleieomfanget tar form av næringsvirksomhet, vil kontrollhensynet langt på vei ivaretas av ordinært regelverk og tilsynsordninger. Utvalget anser det derfor ikke hensiktsmessig å etablere en registrerings- eller godkjenningsordning for hobbybasert utleie. Men det er grunn til å vurdere etablering av en informasjonsportal for delingsøkonomiaktørene der det gis en samlet oversikt over regelverket med henvisninger til de mer detaljerte sektorvise regelverkene.

Leieboerforeningen mener at økende utbud av korttidsutleie reduserer tilbudet av boliger for tradisjonell utleie. Huseiernes Landsforbund mener derimot at det ikke er beviselige holdepunkter for at denne formen for utleievirksomhet i særlig grad har påvirket utbudet av leiligheter til det ordinære leiemarkedet eller leieprisene generelt. Imidlertid tar begge organisasjonene til orde for at det lovfestes en øvre grense for antall døgn i løpet av et år som korttidsutleie skal være tillatt. Betraktningen er at boliger i hovedsak skal benyttes til stabile boforhold, enten av eier selv eller av en leier med vanlig leiekontrakt, og at hensynet til bomiljø og andre sameiere må veie tungt. Samtidig påpeker forslagsstillerne at det skal være mulig å benytte seg av mulighetene til avkastning som delingsøkonomien gir.15

Utvalget finner at det så langt ikke foreligger grunn for å innføre utleiebegrensende tiltak av boligpolitiske hensyn i Norge. Problemstillingen blir antakelig satt på spissen primært i byer med stor tilstrømning av turister året rundt. Utvalget kan ikke se at masseturisme representerer et problem i Norge per i dag. Videre er det norske boligmarkedet preget av mange selveiere som i liten grad har vært underlagt boligpolitiske reguleringer. Utvalget tilråder ikke regulatoriske inngrep for å regulere tilbudet i markedet for korttidsutleie.

7.3.5.7 Personvern

Delingsplattformenes tilbakemeldingssystemer kan reise enkelte utfordringer for personvernet. Både leietager og utleier blir til dels inngående beskrevet og vurdert som henholdsvis gjest og vert. Informasjonen som gis om hver enkelt person, kan være personlig, og kan inkludere karakteristikker av personlighetstrekk og sosial adferd. Informasjonen blir lagret av delingstjenesten, og gjøres tilgjengelig for brukerne av plattformen. Praksisen er, som tidligere omtalt, en mekanisme for å skape tillit mellom aktørene. Personlige karakteristikker som offentliggjøres kan imidlertid være ubehagelig for den enkelte. Utvalget legger til grunn at systemet er avtalerettslig akseptert av partene når de knytter seg til plattformen. Utvalget mener videre at plattformene selv må vurdere i hvilken grad det er behov for å moderere uttalelser, slik praksis er for de fleste utgivere som åpner opp for kommentarer fra publikum.16

7.3.5.8 Konklusjon

Privat korttidsutleie av eget hjem kan bidra til bedre ressursutnyttelse. Utvalget har gjennomgått relevant regelverk som tilbydere av privat overnatting må forholde seg til. Etter utvalgets vurdering utfordrer delingsøkonomien i liten grad dette regelverket. Utvalget ser heller ikke noen grunn til å anbefale reguleringer av privat korttidsutleie etter en boligpolitisk vurdering. Det bør imidlertid vurderes om SSB trenger mer effektive hjemler for å innhente statistikk fra delingsplattformene. Det vises for øvrig til flertallets forslag om å fjerne skattefritaket for inntekter fra korttidsutleie av del av egen bolig, jf. punkt 8.3.3.4.

Boks 7.2 Airbnb

Figur 7.2 Airbnb-boliger i nordiske land i 2016

Figur 7.2 Airbnb-boliger i nordiske land i 2016

Kilde: Airbnb.

Airbnb, en forkortelse av Airbed and breakfast, er den mest etablerte av de kommersielle delingsplattformene for overnatting, og den dominerende aktøren i Norge. Ideen til Airbnb ble utformet i 2007, da grunnleggerne bestemte seg for å tjene litt penger på å leie ut tre luftmadrasser i sin egen leilighet under en stor årlig design-konferanse i San Fransisco da alle hoteller i byen var fullbooket, og det var et stort underskudd på overnattingsmuligheter. Airbnb ble etablert i 2008 og har hatt en formidabel vekst siden oppstarten. Ifølge hjemmesiden deres har over 60 mill. gjester bodd på et av 2 mill. overnattingssteder, spredt over mer enn 34 000 byer i 191 forskjellige land. Dette gjør at Airbnb har passert mange av de største, globale hotellkjedene både når det gjelder antall rom og verdivurdering. Siden alle rommene på Airbnb ikke er tilgjengelige til enhver tid, er de derimot et stykke unna de største hotellkjedene når det gjelder antall bookinger i året.

Airbnbs forretningsmodell er å tilby en internettbasert markedsplass for å koble reisende med lokale utleiere av overnattingsmuligheter, ofte privatpersoners hjem. På markedsplassen kan utleiere gratis legge ut informasjon om sine bopeler, og de reisende kan vurdere tilbudet av unike overnattinger i andre folks private hjem – noe som både kan være rimeligere for de reisende og gi dem en sjanse til bli kjent med de lokale i området. Selve bestillingen og betalingen av en overnatting skjer via Airbnbs plattform. Airbnb tar der en flat cut på 10 pst. av leieprisen fra utleierne, mens en transaksjonskostnad på 3 pst. av leieprisen blir lagt til regningen til gjestene.

Airbnb (2016b) rapporterer statistikk over nettverket av norske verter og gjester i 2015. Statistikken viser at 197 000 Airbnb-gjester bodde i gjennomsnitt tre netter hos norske verter i 2015. Det var over 7 600 Airbnb-verter, som tjente gjennomsnittlig 2 600 amerikanske dollar og hadde et gjennomsnittlig belegg på 26 netter. Gjennomsnittsprisen på en Airbnb-overnatting var 721 kr. Statistikken viser også gjestenes forbruk i Oslo; 33 pst. av pengene gjestene brukte under oppholdet, gikk til virksomheter i vertens nabolag. 60 pst. av gjestene oppsøkte lokale virksomheter etter tips fra verten, og 53 pst. sier de brukte pengene de sparte ved å bruke Airbnb til annet forbruk under oppholdet. 24 pst. sier de ikke ville ha kommet til Norge uten Airbnb, eller at de ville hatt et kortere opphold. Airbnb har hatt en eksponentiell vekst i Norge, og det finnes nå Airbnb-verter over hele landet.

Alle typer overnattingssteder kan legges tilgjengelig på Airbnbs plattform. De fleste annonsene dreier seg om leiligheter eller hus, men også hytter, båter, bobiler, telt, og lignende kan leies. Flere segmenter av overnattingsmarkedet kan altså påvirkes av etableringen av Airbnb og lignende delingsplattformer. De mest åpenbare er hotellmarkedet, hyttemarkedet, og langtidsleiemarkedet for bolig, men andre mindre og mer spesialiserte markeder innen overnatting kan også bli påvirket.

Tabell 7.1 Statistikk over Airbnbs aktivitet i Norge 2014–2016

Hele landet

Oslo

Bergen

Trondheim

Antall aktive verter

2014

3 600

1 600

460

100

2015

7 900

3 400

900

300

2016

14 900

5 700

1 900

540

Antall gjester

2014

75 000

34 000

20 000

1 500

2015

197 000

99 000

44 000

5 000

2016

430 000

130 000

88 000

13 000

Antall utleide netter per år per enhet (median)

2014

28

30

55

35

2015

26

27

41

22

2016

27

30

45

25

Årlig inntekt i kroner for en typisk vert (median)

2014

14 500

17 000

28 400

14 300

2015

20 300

20 200

35 500

12 900

2016

15 100

13 800

20 100

12 600

Kilde: Airbnb.

Fotnoter

1.

Asymmetrisk informasjon innebærer en skjev fordeling av informasjon mellom aktørene i markedet.

2.

Selger og kjøper holder ikke til på en fast plass, og kjøper kan ikke alltid velge mellom flere selgere, jf. Bekken (2003 s. 11).

3.

Rapport av 5. april 2016.

4.

Brev til utvalget, august 2016.

5.

Et kontaktpunkt er når en bruker for eksempel ringer eller sender melding til en annen bruker av applikasjonen.

6.

Sjåfører som registrerte seg før 31. august 2016, har beholdt de betingelsene som gjaldt tidligere og betaler derfor 20 pst.

7.

Gjelder Uber. Utvalget kjenner ikke til hvorvidt dette også gjelder Lyft, men dette er heller ikke vesentlig for utvalgets vurderinger.

8.

Personbiler, varebiler klasse 1, busser under 6 meter med inntil 17 seteplasser

9.

Kabbee, Hailo og Gett er eksempler på applikasjonsbaserte tjenester som tilbyr prissammenligning blant drosjetilbydere i markedet.

10.

Pedersen m.fl. (2016) estimerer at omsetningen lå i intervallet 196–255 mill. kroner, med 224 mill. kroner som det mest sannsynlige anslaget.

11.

Meddelt i e-post 20. desember 2016 fra Airbnb til utvalget.

12.

Se plan- og bygningsloven § 20-1 første ledd bokstav d), jf. § 20-2. Søknadsplikten er nærmere presisert i byggesaksforskriften § 2-1.

13.

Se byggesaksforskriften § 2-1 bokstav a) og b).

14.

Det samme er lagt til grunn i bindende forhåndsuttalelse fra Skattedirektoratet fra 2010 (BFU-2010-24), som gjaldt spørsmålet om når det forelå utleievirksomhet i skattelovens forstand.

15.

Felles innspill fra Leieboerforeningen og Huseiernes Landsforbund til utvalget av 19. desember 2016. Konkret foreslås det følgende endring i eierseksjonsloven: «Døgn- eller ukesutleie i mer enn 90 dager per år er ikke tillatt, med mindre det i sameiets vedtekter uttrykkelig er fastsatt en annen grense.» Videre foreslås det at følgende bestemmelse tas inn i husleieloven § 1-1 fjerde ledd: «Døgn- eller ukesutleie til den samme husholdning utover 90 dager sammenhengende innebærer at leieforholdet blir omfattet av husleieloven.»

16.

Ved ærekrenkende uttalelser har man bestemmelser om krav på erstatning i skadeserstatningsloven § 3-6 a, men terskelen for å vinne fram i slike saker er høy.

Til dokumentets forside