NOU 2017: 4

Delingsøkonomien — – muligheter og utfordringer

Til innholdsfortegnelse

6 Forbrukerhensyn

6.1 Innledning

Kjennskapen til delingsøkonomien og digitale plattformer som opererer i denne, er høy blant norske forbrukere. Ifølge Slettemeås og Kjørstad (2016) har 88 pst. av den norske befolkningen hørt om en eller flere delingstjeneste(r). De mest kjente tjenestene er Finn Småjobber (76 pst.), Airbnb (42 pst.) og Uber (41 pst.). På tross av at mange kjenner til delingstjenester, er andelen som selv hevder å være registrerte brukere på delingstjenester, kun 16 pst. av befolkningen. Enda færre, kun 5,5 pst., anser seg selv for å være aktive brukere av disse tjenestene. Undersøkelsen til Slettemeås og Kjørstad (2016) baserer seg imidlertid på tall fra siste kvartal 2015. Antakelig har kjennskapen til og bruken av delingstjenester gått noe opp i den norske befolkningen siden undersøkelsen ble gjennomført, og det er ventet stor vekst i tiden framover (Estep, 2016; Pedersen m.fl., 2016).

I mye av litteraturen om delingsøkonomi påpekes det at framveksten av delingsøkonomien er et gode for forbrukerne. Bedre tilgjengelighet, lavere priser, bedre utvalg og mindre vedlikeholdsansvar trekkes fram som noen av de positive effektene for forbrukerne. Mange hevder også at deling av bil, bolig og eiendeler er positivt for miljøet ved at det bidrar til effektiv utnyttelse av underutnyttede produkter (Gansky, 2010; Botsman og Rogers, 2011).

Det kan likevel følge med noen nye utfordringer for forbrukerne med de framvoksende delingstjenestene knyttet til at tilbyderen (for eksempel håndverkeren, sjåføren eller verten) i mange tilfeller ikke er næringsdrivende. En ikke-næringsdrivende tilbyder vil ikke være underlagt forbrukervernlovgivning eller sektorlovgivning som næringsdrivende i de samme sektorene. Like fullt vil både plattformene og tilbyderne ha insentiv til å skape og ivareta tillit til sin tjeneste. En delingstjeneste som ikke har tillit hos forbrukerne, vil trolig heller ikke overleve særlig lenge i konkurranse med andre tjenester.

En sentral problemstilling for forbrukere i delingsøkonomien er knyttet til sikkerhet og trygghet ved bruk av tjenestene. For transporttjenester der det ikke kreves løyve, kan det innebære at det ikke er foretatt noen vandelssjekk av sjåføren. Ved bruk av overnattingstjenester kan det være et spørsmål om standard og hygiene, samt sikkerhet. For småjobber vil det kunne oppstå spørsmål om kvalitet på utført arbeid. Det kan også være usikkert hvilke rettigheter man har som forbruker dersom noe går galt.

I Norge er forbrukervernet regulert både gjennom særnorsk regelverk og EØS-regelverk. Dette kapitlet vil se nærmere på forbrukervernreglene og hvordan de kommer til anvendelse på ulike forbrukerutfordringer i delingsøkonomien. Det vil også gå nærmere gjennom ulike tillitsmekanismer som benyttes i delingsøkonomien, og se spesielt på brukeromtaler som virkemiddel for å skape tillit hos forbrukerne.

6.2 Fordeler for forbruker i delingsøkonomien

Forskere som har vært tidlig ute med å studere delingsøkonomien, som Gansky (2010) og Botsman og Rogers (2011), har vektlagt de positive effektene delingstjenestene har for forbrukerne. Motivene for å delta i delingsøkonomien varierer, men grovt sett kan man dele forbrukermotivene inn i «økonomi» og «kvalitet og opplevelse». Dette finner vi igjen i norsk forskning der Slettemeås og Kjørstad (2016) framhever følgende faktorer for å beskrive hovedårsakene til at delingstjenestene benyttes:

  • Spare penger

  • Spenningen ved å prøve nye tjenester

  • Miljøhensyn (for eksempel gjennom bildeling)

  • Lettere tilgjengelighet / bedre utbud enn i vanlige markeder

  • Tilgang på kvalitetsvarer man ikke vil/kan kjøpe

  • Det sosiale aspektet i utvekslingen av tjenester/varer med «likemenn»

I og med at delingsøkonomien, slik den er definert i denne rapporten, er et relativt nytt fenomen, spesielt i Norge, er ikke datagrunnlaget godt nok til å dokumentere alle disse fordelene i detalj ennå. I USA har delingstjenestene eksistert lenger, og man har derfor noe mer forskning på temaet:

  • En studie av Airbnb i Austin, Texas, tok for seg hvordan delingstjenesten påvirker prisene i hotellmarkedet. Studien fant at hotellene som blir berørt av konkurranse fra delingstjenesten driver mindre overprising, spesielt i perioder med høy etterspørsel etter hotellrom (Zervas m.fl., 2016). Den økte kapasiteten som følger av tilbudet gjennom Airbnb, kan dermed føre til lavere priser for forbrukeren. Dette er også tilfellet for Norge ifølge en nyere norsk masteroppgave om Airbnb (Ytreberg, 2016).

  • En nyere studie basert på data fra Uber anslår konsumentoverskuddet1 for Ubers tjenester i USA til 6,8 mrd. dollar i 2015 (Cohen m.fl., 2016).

Forbrukere søker å spare penger ved å leie tilgang til varer eller tjenester til en lavere pris enn tilbudet på den ordinære markedsplassen. Norske forbrukere oppgir også dette som den viktigste grunnen til å benytte seg av delingsøkonomiske tjenester (Slettemeås og Kjørstad, 2016). Ifølge OECD (2016d) kan det faktum at tilbydere på delingsøkonomiske tjenester kan tilby arbeidskraft og ressurser som er underutnyttet bidra til et lavere prisnivå i delingsøkonomien enn i et ordinært marked.

6.3 Utfordringer og løsninger for forbruker i delingsøkonomien

Det finnes ikke mye forskning på forbrukerproblemer i delingsøkonomien. Det er derfor vanskelig å fastslå årsaker til eventuelle forbrukerproblemer som kan oppstå. Som følge av dette har både amerikanske og europeiske myndigheter understreket at det kan være viktig å trå varsomt som regulator, med tanke på at man tar for seg hypotetiske heller enn dokumenterte forbrukerproblemer. Europakommisjonen er også opptatt av at nasjonale myndigheter er tilbakeholdne med å regulere for mye for tidlig, og ønsker minst mulig fragmentering av regelverket mellom medlemslandene i EU (Europakommisjonen, 2016d; FTC, 2015).

I Norge er det så langt ikke registrert mer enn en håndfull klager til forbrukermyndighetene på dette området. Enkelte studier peker på at tillitsmekanismene2 som delingstjenester benytter for å skape tillit til tjenestene, kan forebygge forbrukerproblemer (Koopman m.fl., 2015; Cohen og Sundararajan, 2015).

Basert på erfaringer med forbrukerproblemer fra tradisjonell e-handel (mellom forbruker og næringsdrivende) er det likevel nærliggende å se for seg at disse utfordringene for forbrukerne også vil kunne inntreffe i delingsøkonomien. I OECDs rapport om forbrukervern i delingsøkonomien trekkes følgende momenter fram som mulige utfordringer for forbrukere:

  1. Helse og sikkerhet

    Utfordringer med helse og sikkerhet kan dreie seg om brannsikkerhet ved leie av rom hos en ikke-næringsdrivende, jf. omtale i kapittel 7, eller sikkerhet ved kjøp av transporttjeneste av sjåfør uten vandelsattest.

  2. Feil ved produkter eller tjenester

    Dersom ikke varer eller tjenester lever opp til beskrivelsen eller på annen måte er defekt, vil det være et problem for forbrukeren. Ved handel i delingsøkonomien vil dette kunne komme til syne ved at det oppstår problemer rundt for eksempel tilgjengelighet for leieobjektet eller kvalitet på utført tjeneste.

  3. Dynamisk prising / mangelfull prisinformasjon

    Dynamisk prising, altså fleksibel prising av en vare eller tjeneste basert på etterspørsel, kan bidra til å balansere tilbud og etterspørsel. For forbrukere kan denne prissettingsstrategien oppleves som villedende eller urimelig dersom prisene for samme tjeneste varierer i svært stor grad.

  4. Personvern

    Næringsdrivendes behandling av innsamlede persondata er et tema i all e-handel, og er derfor også en utfordring som er relevant i delingsøkonomien. Delingsøkonomitjenester baserer seg i utstrakt grad på innsamling og bruk av persondata fra både tilbyder og forbruker og interaksjonen mellom disse (OECD, 2016; Uber, 2016). Krav til sikker oppbevaring og bruk av data er derfor relevant. Se nærmere omtale i boks 6.7.

  5. Innelåsningsmekanismer og byttekostnader

    Selv om delingsplattformer kan sies å utvide forbrukernes valgmuligheter, har disse ofte noen innelåsningsmekanismer for både forbrukere og tilbydere som benytter plattformene. Innelåsningen oppstår når det er vanskelig eller kostbart for brukere å skifte fra en plattform til en annen tilsvarende tjeneste. Dersom man for eksempel har opparbeidet seg mange gode brukerevalueringer som kunde eller tilbyder på en delingstjeneste, og ikke kan få med seg disse omtalene over til en annen tilsvarende tjeneste, fungerer systemet for brukeromtaler som en innelåsningsmekanisme. I tillegg kan det i mange tilfeller være vanskelig å bytte delingstjeneste pga. få alternativer. Det henger sammen med nettverkseffekter av enkelte digitale tjenester – jo flere som bruker en tjeneste, jo mer nyttig vil den være for brukerne (omtalt i kapittel 4). Noen digitale plattformer kan få monopol innen sine segmenter.

6.4 Forbrukervern i delingsøkonomien

En transaksjon i delingsøkonomien involverer en digital delingsplattform, en tilbyder og en forbruker. Figur 6.1 illustrerer forholdet mellom de tre aktørene i delingsøkonomien og trekker fram sentrale mekanismer som påvirker forholdet dem imellom.

Figur 6.1 Mekanismer mellom aktørene i delingsøkonomien

Figur 6.1 Mekanismer mellom aktørene i delingsøkonomien

Kilde: (OECD, 2016b).

Forbrukervernreglene regulerer forholdet mellom en profesjonell/næringsdrivende aktør på den ene siden og en ikke-næringsdrivende/forbruker på den andre siden. I denne sammenhengen regnes plattformen alltid for å være næringsdrivende. Tilbyderen på plattformen kan derimot være næringsdrivende eller ikke-næringsdrivende avhengig av situasjonen. Dersom en næringsdrivende snekker tilbyr sine tjenester gjennom en delingsplattform, vil avtaleforholdet med forbrukeren omfattes av forbrukervernreglene og håndverkertjenesteloven. En ikke-næringsdrivende som tilbyr snekkertjenester gjennom den samme plattformen, vil ikke ha plikter etter forbrukervernreglene.

Forbrukervernreglene sikrer forbrukeren minsterettigheter overfor næringsdrivende og er i all hovedsak ufravikelige. Det vil si at det ikke kan avtales unntak fra loven til ugunst for forbrukeren. Det er derimot mulig å inngå avtaler der forbrukeren får bedre rettigheter enn man ellers ville hatt etter regelverket.

Forbrukervernreglene skal blant annet sikre at forbrukere får:

  • God og riktig prisinformasjon

  • God og riktig beskrivelse av tjenesten forbruker skal kjøpe/leie (informasjon før avtaleinngåelse)

  • Gode avtaleinngåelsesmekanismer

  • Trygge betalingsløsninger

  • Kontrakt som sier klart hvilke rettigheter forbruker har (evt. ikke har) ved mangelfull eller forsinket levering, som for eksempel rett til avbestilling, prisavslag eller erstatning.

  • Nødvendig kontaktinformasjon

  • God kundeservice

  • Mulighet til å få løst konflikter mellom næringsdrivende og forbruker.

Blant reglene som skal ivareta forbrukerne og er relevante i delingsøkonomien, finner vi markedsføringsloven (omtalt i boks 6.1), ehandelsloven (omtalt i boks 6.2) og angrerettloven (omtalt i boks 6.3). I en bredere forstand omhandler forbrukervernet også personsikkerhet. Dette ivaretas i det enkelte sektorregelverk som for eksempel matloven (se omtale i punkt 6.4.3), personopplysningsloven og persontransportloven (se omtale av sistnevnte i kapittel 7).

Boks 6.1 Lov om kontroll med markedsføring og avtalevilkår mv. (markedsføringsloven)

Markedsføringsloven regulerer hvordan næringsdrivende kan markedsføre sine produkter og tjenester. De fleste av lovens bestemmelser gjelder markedsføring rettet mot forbrukere, men loven stiller også krav til god forretningsskikk mellom næringsdrivende. Loven forbyr i tillegg urimelige kontraktsvilkår i avtaler som inngås med forbrukere.

De mest sentrale bestemmelsene i markedsføringsloven er forbudene mot villedende og urimelig handelspraksis. Disse reglene gjennomfører bestemmelser i EUs direktiv om urimelig handelspraksis, og tilsvarende regler finnes derfor i alle EU- og EØS-land. Handelspraksisbegrepet er vidtrekkende, og omfatter flere former for kommunikasjon mellom næringsdrivende og forbruker enn det som tradisjonelt omtales som markedsføring. Kommunikasjon i forbindelse med inngåelse og oppfyllelse av en avtale vil for eksempel også være omfattet.

Markedsføringsloven omfatter markedsføring av alle typer varer og tjenester i alle markeder, med mindre det er fastsatt egne regler om markedsføring på bestemte områder. Slike regler finnes det mange av, for eksempel regler i finansavtaleloven og angrerettloven. Markedsføringsloven kompletterer likevel forbrukervernet for spørsmål som ikke dekkes i slik spesiallovgivning.

Forbrukerombudet og Markedsrådet håndhever markedsføringslovens bestemmelser som beskytter forbrukerens interesser. Loven gir Forbrukerombudet og Markedsrådet hjemmel til å ilegge økonomiske sanksjoner dersom næringsdrivende bryter regelverket. Markedsføringsloven er basert på EUs direktiv om urimelig handelspraksis (2005/29/EF) som er et totalharmoniseringsdirektiv og forbrukeravtaledirektivet (93/13/EØF) som er minimumsharmonisering.

Boks 6.2 Lov om visse sider av elektronisk handel og andre informasjonssamfunnstjenester (ehandelsloven)

Loven gjennomfører EUs direktiv om elektronisk handel og har som formål å bidra til at det sikres fri bevegelighet for e-handel og informasjonssamfunnstjenester mellom EØS-stater.

Loven gjelder både i og utenom forbrukerforhold, med noen særbestemmelser for forbrukerforhold. Loven stiller blant annet krav til opplysningsplikten i forbindelse med e-handel og informasjonssamfunnstjenester. Ehandelsloven vil i mange tilfeller supplere øvrig forbrukervernregelverk som markedsføringsloven og angrerettloven.

Boks 6.3 Angrerettloven

Angrerettloven gjelder for avtaler om kjøp av varer og tjenester som forbrukere inngår med næringsdrivende. Loven gjelder blant annet for salg av tjenester over internett. Angrerettloven gjennomfører deler av EUs direktiv om forbrukerrettigheter som er totalharmonisert. Loven pålegger den næringsdrivende en omfattende opplysningsplikt før avtale inngås. I tillegg oppstiller loven en rekke opplysninger som må framgå av avtalen. Opplysningskravene gjelder generelt, selv om det for en del typiske delingstjenester ikke er angrerett.

Etter angrerettloven gis forbrukeren en rett til å gå fra avtalen i 14 dager. Angrerett kan gjøres gjeldende uten at forbrukeren må begrunne hvorfor han angrer på kjøpet. Ved bruk av angreretten faller avtalen bort, og begge parter tilbakefører det de har mottatt. Angrerettloven er ufravikelig til fordel for forbrukeren, dvs. at det ikke kan avtales vilkår som begrenser forbrukerens rettigheter etter loven.

Dersom den næringsdrivende ikke oppfyller sine plikter etter loven, kan angrefristen på 14 dager utvides. Eventuelt blir ikke forbrukeren forpliktet til å betale kostnader dersom den næringsdrivende ikke har gitt informasjon om slike på forhånd. For at forbrukeren skal kunne angre på kjøp av en tjeneste, må han gi melding til den næringsdrivende om at han ønsker å angre innen angrefristens utløp. I noen tilfeller må forbrukeren godta fradrag i kjøpesummen for en forholdsmessig del av påbegynt tjeneste. Angreretten faller imidlertid bort så snart tjenesten er fullført.

Det er i tillegg mye tilstøtende regelverk som kan være relevant for forbrukervernet i delingsøkonomien generelt eller for delingstjenester innen spesifikke markeder. En ikke-uttømmende liste omfatter avtaleretten og kontraktsretten, håndverkertjenesteloven, finansavtaleloven og finansforetaksloven.

Tidslinjen beskrevet i figur 6.2 illustrerer de ulike stegene som er aktuelle når en forbruker benytter seg av en plattform for å kjøpe tjenester. Figuren viser de viktigste rettslige reguleringene som kan gjelde på de ulike trinnene i en transaksjon gjennom plattform. Mange av reglene er generelle og gjelder uavhengig av om partene i avtaleforholdet er næringsdrivende eller forbrukere.

Figur 6.2 Tidslinje i delingsøkonomien

Figur 6.2 Tidslinje i delingsøkonomien

Kilde: Barne- og likestillingsdepartementet/Forbrukerrådet.

Forbruker begynner med å orientere seg om tjenesten, jf. «steg 1» i figur 6.2. Plattformen er næringsdrivende, og allerede før avtale er inngått med forbrukeren, gjelder regler om opplysningsplikt etter markedsføringsloven, angrerettloven, ehandelsloven og tjenesteloven. Dersom tilbyderen ikke er næringsdrivende, vil det samme regelverket gjelde for avtalen mellom plattformen og tilbyderen.

Forbrukeren inngår deretter en avtale med plattformen om bruk av plattformen, betegnet i figur 6.2 steg 2 som «tjeneste 1». For denne avtalen gjelder den alminnelige avtaleretten og den konkrete avtalen, men også særregler for forbrukeravtaler i avtaleloven og markedsføringsloven. Plattformens ansvar for datasikkerhet og personvern reguleres i ekomloven og personvernloven. Angrerettloven får anvendelse hvis forbrukeren betaler for bruk av plattformen, jf. angrerettloven § 1.

Når forbrukeren inngår avtale med en tilbyder på plattformen (steg 3 i figur 6.2), er det et spørsmål om tilbyder er næringsdrivende eller ikke. Den alminnelige avtaleretten, bransjepraksis og den konkrete avtalen regulerer avtaleforholdet mellom partene. Særlovgivning, slik som håndverkertjenesteloven, kan også komme til anvendelse. Angrerettlovens og avtalelovens bestemmelser for forbrukeravtaler vil gjelde dersom forbrukeren inngår avtale med en næringsdrivende. Persontransporttjenester er ikke omfattet av angrerettloven, jf. angrerettloven § 2 første ledd bokstav e. Mange av delingsøkonomitjenestene som faller inn under angrerettloven, er unntatt fra angrerett etter angrerettloven § 22, slik som blant annet overnattingstjenester, avtaler om transport av varer, avtaler om bilutleie og catering. Innenfor delingsøkonomitjenestene er det derfor i mange tilfeller liten forskjell for forbrukeren om tilbyder er ikke-næringsdrivende eller næringsdrivende med hensyn til angrerett. I noen tilfeller kan forbruker likevel tro at han er bedre beskyttet enn det som er tilfelle, eksempelvis fordi forbrukeren feilaktig tror at han har inngått en avtale med en næringsdrivende, se omtale av dette i punkt 6.6.1.

I steg 3 kan det være uklart om det er plattformen som er den reelle tilbyderen, for eksempel gjennom å være arbeidsgiver eller oppdragsgiver for den faktiske tilbyderen. For forbrukeren vil det vanligvis framstå som at plattformen kun er en formidler, og at han inngår avtale om tjeneste 2 med den som utfører tjeneste 2.

Det er ikke noe nytt, eller spesielt for delingsøkonomien, at det er et skille mellom regelverk i og utenfor profesjonell virksomhet. Men siden delingsøkonomiplattformer legger til rette for omsetning av tjenester mellom ikke-næringsdrivende i langt større skala enn før, og på en måte som vil framstå som enhetlig og profesjonell, kan det tenkes at det for forbrukeren ofte kan virke uklart hvilket regelverk han eller hun er beskyttet av.

Etter avtaleinngåelse skal tjeneste 2 utføres av tilbyder (steg 4). Krav til hva forbruker kan forvente av tjenesten, reguleres av alminnelig kontraktsrett, den konkrete avtalen, eventuell særlovgivning og bransjepraksis. En aktuell utfordring er mangelfull gjennomføring av tjenesten. Graden av forbrukervern vil avhenge av om tilbyder er næringsdrivende eller ikke. De alminnelige kontraktsrettslige prinsippene gjelder for alle avtaler. Dersom tilbyderen er næringsdrivende, vil i tillegg eventuell særlovgivning (som for eksempel håndverkertjenesteloven) gjelde.

Angrerettloven, alminnelig kontraktsrett og den konkrete avtalen regulerer hva som skjer dersom avtalen brytes eller utførelsen er mangelfull eller forsinket (steg 5). Dersom avtalen gjelder en håndverkertjeneste som utføres av en næringsdrivende, følger det misligholdsbeføyelser av håndverkertjenesteloven. Alminnelig erstatningsrett vil også gjelde, uavhengig av partskonstellasjon.

6.4.1 Urimelige avtalevilkår mellom plattform og forbruker

Markedsføringsloven har en bestemmelse om kontroll med avtalevilkår. Avtalevilkårene som næringsdrivende benytter overfor forbrukere, skal være rimelige, balanserte og klare. Mange forhold kan medføre at avtalevilkår anses som urimelige og i strid med markedsføringsloven, for eksempel hvis de er i strid med ufravikelig forbrukervernlovgivning. I andre tilfeller kan det etter en konkret vurdering anses som urimelig dersom avtalevilkårene ensidig gir fordeler og rettigheter til den næringsdrivende uten at dette balanseres overfor forbrukeren, eller dersom vilkårene er for vanskelige å forstå.

For eksempel har flere formidlere avtaleklausuler om at de kan belaste det registrerte betalingskortet ikke bare for skyldig leie, men også for dokumenterte skader på bil eller hus med innbo. Airbnb har i sine vilkår at kunden samtykker til at Airbnb kan trekke beløp fra kundens kort dersom verten melder inn dokumentert skade. Kunden får henvendelse som han/hun gis 48 timer på å besvare. Finner Airbnb skaden dokumentert, trekkes beløpet fra det registrerte betalingskortet. Tilsvarende vilkår kan tenkes å eksistere i mange andre tjenester.

Det er et uavklart spørsmål om slike avtalevilkår kan anses å være urimelige. Slike klausuler kan hevdes å forskyve balansen mellom partene ved at forbrukeren må være den aktive part og eventuelt ta en sak om urettmessig belastning av kredittkort til forliksråd og domstoler for å kreve pengene tilbakebetalt.

Mange næringsdrivende har utarbeidet standard avtalevilkår som benyttes overfor forbrukerne. Den enkelte forbruker har som regel liten innflytelse på vilkårene i slike avtaler, men avtalevilkårene for standardavtaler skal etter markedsføringsloven være rimelige og balanserte. I motsatt fall vil Forbrukerombudet og Markedsrådet kunne forby avtalevilkårene under nærmere gitte forutsetninger.

6.4.2 Trygghet innenfor matservering

I delingsøkonomien finner vi en del tjenester som tilbyr matservering fra private hjem. Denne typen tjenester vil ifølge Mattilsynets tolkning av regelverket som utgangspunkt være omfattet av de samme krav til hygiene og mattrygghet som tradisjonelle spisesteder, samt krav om meldeplikt/registrering av virksomheten. Relevant regelverk som omtaler dette finnes i matloven3, matlovsforskriften og forskrift om næringsmiddelhygiene4.

Et viktig skille mellom hva som omfattes og ikke omfattes av reglene synes å gå mellom gjester i privat regi og servering rettet mot allmenheten, selv om dette foregår i et privat hjem. Mattilsynet veileder aktører som er i tvil om serveringen har en karakter og et omfang som gjør at den er omfattet av regelverket. For delingstjenester som tilbyr matservering i private hjem, vil det etter Mattilsynets syn være snakk om «småskala matservering». Begrepet «småskala matservering» har tradisjonelt blitt benyttet om produksjon på gårdsbruk for salg direkte fra gården. Dette omtales nå som lokalmat, og Mattilsynet har laget veiledere om forskjellig type lokalmat-produksjon som er tilgjengelige på Mattilsynets nettsider (Mattilsynet, 2014). Det er det samme regelverket som gjelder uansett størrelse på virksomheten og om den defineres som lokalmat/småskala matservering eller ikke. Dette er mulig fordi regelverket er fleksibelt og basert på farekartlegging og håndtering av fare i den enkelte virksomhet.

Mattilsynet vil supplere sin eksisterende veiledning med informasjon rettet mot aktører og publikum om matservering i delingsøkonomisammenheng. Mattilsynet har imidlertid lagt sterkest vekt på at plattformene skal gi nødvendig informasjon på egne nettsider. Et eksempel er teksten nedenfor hentet fra delingsplattformen resterant.no:

§ 6 Mathygiene
6.1 Brukere av Resterant.no som selger mat gjennom Resterant.no plikter å sette seg inn i og følge Mattilsynets retningslinjer for god kjøkkenhygiene. Dette innebærer men er ikke begrenset til: vask av hender, varm nok temperatur ved matlaging, bruk av rene redskaper og flater, rask nedkjøling, at rå og ferdiglaget mat holdes adskilt, at kjøleskapet som brukes til oppbevaring av mat holder 4 grader eller lavere. Se mattilsynet.no for mer informasjon.
6.2 Hver enkelt bruker står selv ansvarlig til å følge gjeldende lover og regler for matlaging og servering.
6.3 Brukere som ønsker å selge mat på Resterant.no plikter å melde seg i Mattilsynets skjema for «Ny næringsmiddelvirksomhet inkl. matkontaktmaterialer». Dette gjøres enkelt ved å logge inn her: www.mattilsynet.no/mats.

Boks 6.4 Personvern

Tillit er en viktig forutsetning for et velfungerende marked. Ivaretakelse av personvernet er grunnleggende for denne tilliten. For å sikre tillit må konfidensialitet og taushetsregler overholdes. Den digitale økonomien, herunder delingsøkonomien, muliggjør innsamling av store mengder data og stiller personvernet overfor nye utfordringer. De grunnleggende rettighetene i personvernregelverket må ivaretas, og tjenestene må tilpasses de krav en digital hverdag og en globalisert verden innebærer for personvernet.

Det er også av stor betydning at de som tilbyr tjenester opplever like vilkår i hele det europeiske indre marked. Ulike krav til ivaretakelse av personvernet kan innebære ulike konkurransevilkår. Et harmonisert personvernregelverk i hele EU-/EØS-området er en forutsetning for et velfungerende digitalt indre marked. EU vedtok våren 2016 en forordning om beskyttelse av personopplysninger. Dette vil føre til betydelige endringer i den norske personvernlovgivningen. Forordningen vil blant annet gi EU-borgere rett til å få utlevert sine personlige data fra en plattform i et standardisert format som gjør det mulig å flytte persondata til en annen plattform1 (Europaparlamentets og Rådets Forordning 2016/679).

1 Interoperabilitet mellom digitale plattformer er også omtalt i det norske høringssvaret til EUs høring om nettbaserte plattformer (se punkt 9.2.2.2).

6.5 Tillitsmekanismer i delingsøkonomien

Forståelsen av «tillit» er utforsket i en rekke ulike fagdisipliner og kan forklares på mange forskjellige måter. Det er i mange sammenhenger nærliggende å knytte konseptet til en aktørs villighet til å være sårbar i møte med en annen. Det å være sårbar betyr underforstått at man risikerer at noe viktig kan gå tapt i handelen med den andre. For forbrukere kan et slikt tap arte seg som et tap av for eksempel tid, penger eller privatliv. Hvis en forbruker i delingsøkonomien bestemmer seg for å leie et rom av en ikke-næringsdrivende gjennom en delingstjeneste, innebærer det en større villighet til å sette seg selv i en sårbar situasjon (ta en større risiko) sett opp mot å bestille et rom på et ordinært hotell. Graden av forbrukertillit kan derfor sies å sammenfalle med graden av sårbarhet forbrukeren antar at hun utsetter seg for ved å velge delingstjenesten framfor hotellet.

Forbrukertillit står sentralt i alle markeder, ikke bare i delingsøkonomien. Forbrukernes tillit til en tjeneste, et merkenavn eller en bedrift kan være den avgjørende forskjellen mellom suksess og konkurs. Delingsøkonomien er i stor grad drevet fram av forbrukernes tillit til plattformene og tilbyderne på disse. En studie fra USA viser at 69 prosent av forbrukerne hevder at de ikke vil ha tillit til en delingstjeneste før den er anbefalt av en person de stoler på (Vaughan og Daverio, 2015). Mange forbrukere søker dermed etter måter å minimere risiko på i møte med nye tjenester. Ulike måter å skape tillit på (heretter kalt tillitsmekanismer) har derfor stått sentralt i utviklingen av forretningsmodellene i delingsøkonomien, se også omtale i kapittel 3. OECD (2016d) framhever seks ulike typer mye brukte tillitsmekanismer. Disse kan deles inn i to kategorier basert på om det er plattformen eller eksterne interessenter som skal bidra til å øke tilliten (Deloitte Access Economics, 2015):

  • Tillitsmekanismer som håndheves av plattformene – mekanismer som pålegges av plattformene for å sikre etterlevelse av standarder og god kvalitet hos tilbyderne. Dette gjelder:

    • Garantier/forsikringsordninger

    • Trygge og enkle betalingsløsninger

    • Identitetsverifikasjon

    • Bakgrunnssjekk av tilbydere

    • Opplæring av tilbydere

  • Tillitsmekanismer basert på omdømme – systemer utviklet av plattformene, som gir brukerne og tilbyderne muligheter for å vurdere hverandre gjennom brukeromtaler eller andre rangeringer, og som gjør det mulig for brukere av plattformen å bygge opp et digitalt omdømme.

Det er enkelte overlapp mellom de to kategoriene. For eksempel kan noen plattformer håndheve en minimumsstandard for brukeromtaler, slik at en tilbyder som ikke tilfredsstiller minimumsstandardene, ikke vil kunne benytte delingsplattformen.

Førstnevnte kategori (tillitsmekanismer som håndheves av plattformene) er også utbredt i mer tradisjonelle markeder. Den aktive bruken av mekanismer basert på omdømme er derimot i større grad et særtrekk ved delingstjenester (Deloitte Access Economics, 2015). Disse mekanismene reiser en del nye problemstillinger. Derfor vil det brukes mest plass på å drøfte denne kategorien her.

I figur 6.2, som beskriver tidslinjen for en transaksjon i delingsøkonomien, kan man se at disse tillitsmekanismene ikke nevnes. Figuren går bare gjennom det formelle regelverket forbrukeren forholder seg til i en transaksjon. Forbrukeren kan imidlertid også måtte forholde seg til de nevnte mekanismene på ulike stadier i samme prosess:

  • Før forbrukeren skal registrere seg på en delingsplattform, kan det være nyttig for vedkommende å lese om forsikringsordninger, garantier, betaling og systemer for identitetsverifikasjon og bakgrunnssjekk av tilbydere. Det viktigste for forbrukeren er her å føle seg trygg nok til å registrere seg. Dette er også svært viktig for delingsplattformen, som baserer seg på tilliten til brukerne.

  • Når forbrukeren skal registrere seg, går hun ofte gjennom en identitetsverifikasjon der man må legge inn sine persondata.

  • Før forbrukeren inngår en avtale med en tilbyder, vil hun normalt orientere seg om de ulike tilbyderne. Her vil det være relevant å lese brukeromtaler for å få et bilde av forskjellene på de ulike tilbyderne. Deretter inngås en avtale.

  • Etter at avtalen er inngått, leveres selve tjenesten. Dersom noe går galt – som for eksempel at tjenesten er mangelfull eller noe som deles blir ødelagt – kan forbrukeren eller tilbyderen få erstatning på bakgrunn av forsikringen/ garantien som er integrert i delingstjenesten. På denne måten slipper forbrukeren/tilbyderen å ta saken videre til en klagenemnd eller domstol.

  • Etter at tjenesten er levert (i noen tilfeller når avtalen inngås) må forbrukeren betale via plattformens betalingssystem. Her vil plattformen (ofte) legge til rette for trygg betaling mellom forbrukeren og tilbyderen.

  • Hvis noe går galt, kan forbrukeren i mange tilfeller kontakte plattformenes egne kundeservice- eller tvisteløsningsordninger.

  • Forbrukeren kan, og i noen tilfeller må, avslutte transaksjonen med å gi tilbakemelding i form av en brukeromtale av tjenesten. Muligheten for å avgi en negativ omtale kan gi økt insentiv for tilbyder til å levere i tråd med forbrukerens forventninger (mer om brukeromtaler i punkt 6.5.2).

Som denne gjennomgangen viser, kan tillitsmekanismer gi et visst vern utenom regelverket. Ifølge Deloitte Access Economics (2015) har delingsplattformer særlige insentiver til å tilrettelegge for forbrukerbeskyttelse gjennom slike mekanismer sammenlignet med aktører i ordinære markeder. Det er to årsaker til dette. For det første er delingsplattformene særlig avhengige av å bygge opp et nettverk med tilstrekkelig mange brukere for at forretningsmodellen skal lykkes.5 Dermed er de også svært avhengige av at forbrukerne ser nytten av, og har tillit til plattformen i oppstartsfasen. Rapporter om dårlige forbrukeropplevelser (spesielt i startfasen) kan medføre at tjenesten aldri oppnår tilstrekkelig mange brukere. For det andre vil enhver kvalitetssvikt (eller oppfatningen av kvalitetssvikt blant brukere) som påvirker plattformenes digitale omdømme, spres svært raskt over internett. Dette gir et særlig insentiv for plattformene til å imøtekomme misfornøyde brukere.

Utvalget har fått opplyst i møter med Airbnb og Uber at disse aktørene har egne systemer for løse eventuelle problemer (tvister) som kan oppstå mellom forbruker og tilbyder på deres plattformer. Uber har en kundeservicetjeneste som blant annet behandler saker som gjelder uenighet mellom passasjer og sjåfør, samt et «Incident Response Team» som tar seg av mer alvorlige hendelser. Airbnb har åpen kundeservice 24 timer i døgnet i 22 land for å løse problemer som oppstår.6 Selv om delingsplattformene har en egeninteresse i å sørge for tillit hos forbrukerne, vil de også ha interesse av at tilbyderne på plattformene ønsker å benytte deres tjeneste. Ettersom det er lite kunnskap om forbrukerproblemer i delingsøkonomien, er det også vanskelig å vite om plattformene er mer eller mindre tilbøyelige til å etterkomme forbrukerklager.

6.5.1 Tillitsmekanismer som håndheves av plattformene

Regulering av kvalitet og sikkerhet i ordinære markeder har oppstått på bakgrunn av et behov for forbrukerbeskyttelse. Forbrukere kan ha vanskeligheter med å bedømme hva som er akseptabel kvalitet, noe som kan tilsi at universelle kvalitetsstandarder er nødvendig. Forbrukeren har ofte mindre informasjon enn den næringsdrivende (ofte kalt «informasjonsasymmetri», se nærmere omtale i kapittel 4), som gjør at det blir vanskelig for forbrukeren å vurdere kvaliteten eller sikkerheten på en vare eller tjeneste før etter at kjøpet er gjennomført (Deloitte Access Economics, 2015).

Delingsplattformer håndhever standarder for kvalitet og sikkerhet av de samme årsakene. Det er i utgangspunktet positivt at tjenestene har mekanismer som sikrer tillit til kvaliteten i tjenesten som leveres. Mange av delingstjenestene tilbyr forsikringer som vil dekke eventuelle tap dersom uhellet skulle være ute (Deloitte Access Economics, 2015). Airbnb tilbyr for eksempel garantier for både gjester og verter, som vil kunne dekke uhell eller tilfeller av tyveri og vandalisme (OECD, 2016d). Også flere av de norske delingstjenestene, som Nabobil.no og Leieting.no, tilbyr forsikringsordninger som en del av sin tjeneste. Inntrykket er at norske delingstjenester har samarbeidet godt med den norske forsikringsbransjen om slike garantier.

Videre er det positivt at delingsplattformene gjennomfører en viss bakgrunnssjekk av tilbydere tilknyttet plattformene. Det kan for eksempel være nyttig for forbrukeren å kjenne identiteten til tilbyderen dersom det oppstår uenighet mellom bruker og tilbyder. Det vil også være nyttig å vite at tilbyderen har gjennomgått en bakgrunnssjekk for å sikre at vedkommende oppfyller plattformens kvalitetskrav for å tilby den aktuelle tjenesten (OECD, 2016d).

Deloitte Access Economics (2015) finner i sin kartlegging av delingsøkonomien i Australia, at plattformens evne og vilje til å håndheve kvalitet og sikkerhet samsvarer med nivået av risiko som er forbundet med en delingsaktivitet. De nevner som eksempel at krav til tilbydere innen samkjøring har en tendens til å være strengere enn kravene som stilles til tilbydere i andre delingsmarkeder.

Man kan imidlertid ikke alltid legge til grunn at tillitsmekanismene sikrer tilstrekkelig forbrukerbeskyttelse. Delingstjenestene har insentiver til å håndheve krav til kvalitet og sikkerhet for å sikre brukernes tillit. På den annen side har de også insentiver til å gjøre adgang til plattformen enkel for tilbyderne, slik at de ikke legger en demper på veksten i markedsandeler og potensielle nettverkseffekter7. Her kan det være en motsetning mellom hensynet til å ivareta tilliten til brukerne og å sørge for enkel adgang for potensielle tilbydere (Deloitte Access Economics, 2015).

Det er en utfordring at det er nivået av «oppfattet kvalitet» som er viktig for å sikre vekst i antall brukere. I tilfeller hvor det er vanskelig for forbrukeren å observere kvaliteten, kan plattformene ha et insentiv til å senke kvalitetskrav for tilbyderne, for å sikre en ønsket vekst i antall tilbydere på plattformen. Dette kan potensielt føre til lavere kvalitet på plattformenes standarder enn det som er ønskelig fra et samfunnsmessig perspektiv. Det har blant annet vært noe bekymring for kvaliteten på bakgrunnssjekken av sjåførene hos enkelte samkjørings- og transportformidlingsplattformer. Kvaliteten på bakgrunnssjekken som gjøres, kan variere mellom de ulike plattformene, og forbrukeren kan i enkelte tilfeller bli villedet til å tro at kvaliteten på slike bakgrunnssjekker er bedre enn de egentlig er (OECD, 2016d; Deloitte Access Economics, 2015).

Når det gjelder garantiordninger, vil vilkårene for garantiene variere fra plattform til plattform. Det blir opp til forbrukeren å undersøke at tjenesten faktisk tilbyr en rimelig garanti for tjenesteleveransen. En tilsvarende utfordring oppstår når det gjelder informasjon i form av utdanning og sjekklister fra plattformene til tilbyderne og forbrukerne. Kvaliteten på informasjonen som tilbys kan variere fra plattform til plattform, og det blir opp til tilbyderen og forbrukeren å vurdere kvaliteten. Mange av tillitsmekanismene som er nevnt, legger dermed i praksis ansvaret for å kvalitetssikre tilbudet til den enkelte plattform over på forbrukeren. Dette kan spesielt føre til at sårbare forbrukere ikke blir tilstrekkelig vernet (OECD, 2016d). Noen av tillitsmekanismene, slik som sikre betalingssystemer, er gjenstand for regulering og tilsyn gjennom annet regelverk.

6.5.2 Tillitsmekanismer basert på omdømme – brukeromtaler

I delingsøkonomien er brukeromtaler et sentralt element som i stor grad benyttes av forbrukere. Mange forbrukere kan kanskje ha større nytte av erfaringer fra andre brukere, framfor standardisert informasjon som plattformen eller tilbyder er pliktig å oppgi etter forbrukerlovgivning (OECD, 2016d). Noen argumenterer også for at systemer for brukeromtaler er med å gi forbrukerne større makt, og at det bidrar til en «demokratisering» av markeder (Mellet m.fl., 2014). Ved at forbrukerne får mulighet til å uttale seg om kvaliteten på en utført tjeneste til potensielle framtidige kunder, gis tilbyderne større insentiv til å sørge for god kundeservice.

Boks 6.5 Brukeromtaler

Brukeromtaler er en form for brukermedvirkning som har utviklet seg parallelt med digitale markedsplasser og handel gjennom internett. Gjennom frivillige bidrag fra enkeltpersoner blir resultatet ny informasjon som er fritt tilgjengelig for alle. Forbrukere kan typisk gå inn på ulike nettsider og skrive en brukeromtale av et produkt eller en tjeneste basert på sin egen erfaring. Dette kan i sin tur være nyttig for andre forbrukere som vurderer å kjøpe et tilsvarende produkt eller tjeneste. Kjente nettsteder som har integrerte systemer for brukeranmeldelser er Amazon og Tripadvisor, men man kan finne slike systemer på et stadig økende antall områder; alt fra hoteller og restauranter, til kameraer og mobiltelefoner (Mellet m.fl., 2014).

Andre er mer kritiske til nytteverdien av denne typen informasjon. Dersom systemene for brukeromtaler ikke er innrettet på en betryggende måte (som sørger for at brukeromtalene gir et riktig inntrykk av brukernes vurderinger) – så kan det være en risiko for at forbrukernes tillit til brukeromtalene kan reduseres over tid. Det er også pekt på tendenser til at det går «inflasjon» i gode brukeromtaler og at det kan være en tendens til at forbrukere som har negative erfaringer, er mindre tilbøyelige til å gi tilbakemelding enn forbrukere som har gode erfaringer, slik at den gjennomsnittlige skåren til tilbyderne kan bli mer positive enn det som er reelt (Tadelis, 2016).

Det er stor forskjell i tilliten forbrukerne har til brukeromtaler. SIFO har i sin undersøkelse av delingsøkonomien i Norge funnet at 35 pst. av befolkningen stoler på brukeromtaler i stor/svært stor grad. 40 pst. er nøytrale, mens kun 18 pst. i liten eller svært liten grad stoler på brukeromtaler (Slettemeås og Kjørstad, 2016). Det er verdt å merke seg at dette gjelder brukeromtaler på nett generelt, og ikke spesielt for delingsøkonomitjenester.

Uavhengig av om man er kritisk til systemer for brukeromtaler eller ikke, er det vanskelig å se bort fra at den store spredningen av slike systemer tyder på at forbrukerne setter pris på å lese erfaringer skrevet av andre forbrukere, og at disse er kommet for å bli. Derfor er det viktig at systemene for brukeromtaler fungerer på en tilfredsstillende måte.

Systemer for brukeromtaler hos næringsdrivende er en del av markedsføringen av tjenester i delingsøkonomien, og må som sådan være i tråd med forbrukervernreglene i markedsføringsloven (omtalt i punkt 6.4). Den næringsdrivende er ansvarlig for at brukeromtalene ikke er villedende.

Reglene om markedsføring får i første rekke betydning for hvordan systemer for innhenting, behandling og presentasjon av brukeromtaler må innrettes for å motvirke at brukeromtaler blir villedende. Hovedkravet er at det skal være samsvar mellom brukernes vurderinger og det som presenteres for forbrukerne.

Dette legger føringer for hvordan omtalene kan hentes inn. Den næringsdrivende må ikke selv utgi seg, eller la andre utgi seg for å være forbrukere for å skrive gunstige omtaler for denne. Omtalene må komme fra reelle kunder, og det kan være behov for verifikasjonssystemer for å forhindre villedende eller uriktige omtaler. Dersom det oppfordres til å legge igjen omtaler, er det viktig at oppfordringen er nøytral, og ikke legger føringer for vurderingene. Dette har betydning for eksempel for bruk av belønninger for å legge igjen omtaler. En belønning kan gjøre at forbrukerne blir mer positivt innstilt til det som omtales enn hva som i utgangspunktet ville vært tilfelle – og omtalen kan bli villedende.

Næringsdrivende som tilbyr et system for brukeromtaler, vil ha behov for å drive kontroll med hva som publiseres, og må ha tilfredsstillende rutiner for dette. Det kan være legitime grunner for ikke å publisere enkelte omtaler, for eksempel at de er injurierende eller falske. Likevel må moderasjon og sensur være så lite inngripende som mulig – man kan ikke unnlate å publisere omtaler for eksempel bare fordi de er negative.

Brukeromtalene må videre publiseres og presenteres på en nøytral og objektiv måte. Stjerne-rangeringer, bruk av symboler eller andre visuelle framstillinger av brukernes vurderinger må innrettes slik at de reflekterer de underliggende erfaringene.

For ordinære brukeromtaler som nøytralt gjengir brukeres erfaringer og synspunkter, vil i utgangspunktet ikke den næringsdrivende stå ansvarlig for påstander som er framsatt av en bruker i en omtale. Dersom en næringsdrivende har hatt påvirkning på innholdet, eller framhever brukeromtaler som er skrevet av forbrukere i markedsføringen, vil imidlertid omtalen kunne regnes som reklame for den næringsdrivende etter markedsføringsloven. Den næringsdrivende må da sørge for at det ikke framstår som om omtalen kommer fra en uhildet forbruker dersom ikke dette er tilfelle. Den næringsdrivende vil da også ha plikt til å dokumentere de faktiske påstander i omtalen og ansvar for eventuelle villedende påstander på samme måte som ved annen markedsføring.

6.5.2.1 Tilsyn med brukeromtaler

Det kan være en utfordring å håndheve markedsføringsloven når det gjelder brukeromtaler, blant annet fordi markedsføring via brukeromtaler er fragmentert og lite transparent sammenliknet med tradisjonelle markedsføringskanaler. Tilsyn med brukeromtaler kompliseres ytterligere ved at enkeltpersoner kan bli rekruttert til å spre markedsføring ved å legge igjen brukeromtaler (CMA, 2015).

Forbrukerombudet har utarbeidet veiledning om brukeromtaler i næringsdrivendes markedsføring (Forbrukerombudet, 2016). Veiledningen er generell for all e-handel og er basert på Europakommisjonens arbeid med prinsipper for sammenlikningstjenester på nettet, veiledning til direktivet om urimelig handelspraksis, og utarbeidelsen av en internasjonal veiledning om brukeromtaler fra International Consumer Protection Enforcement Network.

Forbrukerombudet har blant annet avholdt møte med Bazaarvoice, som er en internasjonalt ledende leverandør av systemer for brukeromtaler, og veiledet dem om det gjeldende regelverket.

Forbrukerombudet har foreløpig ikke utført tilsyn med plattformer i delingsøkonomien når det gjelder brukeromtaler.

6.5.2.2 Brukeromtalens begrensninger som tillitsmekanisme

Koopman m.fl. (2015) har hevdet at tillitsmekanismer i mange tilfeller kan erstatte reguleringer av næringsdrivende i delingsøkonomien. Særlig pekes det på at systemer for brukeromtaler styrker forbrukerens stilling i en slik grad at ytterligere forbrukervern ikke er nødvendig. Informasjon som er lett tilgjengelig for forbrukeren gjennom brukeromtaler, motvirker informasjonsasymmetri og gir plattformer og ikke-næringsdrivende tilbydere sterke insentiver til å sikre kvaliteten på tjenestene de leverer. Dette kan bidra til effektiv selvregulering blant aktørene. På den annen side kan det hevdes at selvregulering gjennom tillitsmekanismer aldri kan gi en fullgod forbrukerbeskyttelse, uten at myndighetene fører tilsyn med at regler og retningslinjer blir overholdt (OECD, 2016d).

Selv om brukeromtaler i delingsøkonomien kan bidra til å øke tilliten mellom plattform, tilbyder og forbruker, er det flere momenter som tilsier at de ikke kan fungere som erstatning for andre kvalitetskrav til eller reguleringer av næringsdrivende i delingsøkonomien.

Ved lansering av en ny tjeneste eller oppstart av ny virksomhet for en tilbyder vil det ikke være tilstrekkelig erfaringsgrunnlag å dele til forbrukerne. Inntil man eventuelt når en kritisk masse av brukeromtaler, vil forbrukerne dermed stå uten vern dersom man ikke også har andre reguleringer og kvalitetskrav til tjenestene. Det vil også være uvisst om en tjeneste i det hele tatt når en kritisk masse brukeromtaler, da det er frivillig om man som forbruker ønsker å legge igjen en brukeromtale etter å ha benyttet seg av en tjeneste. Systemer hvor den næringsdrivende eller plattformen betinger kundeforholdet på at man må legge igjen brukeromtaler, kan heller ikke sikre at brukeromtalene blir etterettelige og informative.

Selv om systemet for brukeromtaler har nådd en kritisk masse, og er innrettet slik at informasjon om tidligere kunders erfaringer presenteres mest mulig korrekt, vil disse erfaringene ikke nødvendigvis gi nyttig informasjon. Brukernes vurderinger må antas å knytte seg til hvor fornøyde de er med sin individuelle transaksjon, i et kortsiktig perspektiv. Rett til reklamasjon på en utført håndverkertjeneste vil for eksempel kunne være aktuelt først lenge etter at transaksjonen er gjennomført.

Brudd på matsikkerhetsregler vil ikke nødvendigvis medføre konsekvenser for flertallet av kunder, og en tilbyder av mat kan dermed ha høy skår selv om manglende kontrollrutiner eller bruk av ulovlige råvarer eller tilsetningsstoffer kan ha alvorlige konsekvenser enten i enkelttilfeller eller på lang sikt. Alvorlige enkelttilfeller vil kunne kamufleres i et stort tilfang av positive brukeromtaler. Dette er en generell utfordring med brukeromtaler, og vil for eksempel gjelde i like stor grad for brukeromtalene til en ordinær restaurant, som en delingstjeneste for matservering.

Det er også en problemstilling at det for mange delingstjenester ikke bare er tilbyder som vurderes med brukeromtaler. Forbrukerne vurderes gjerne også av tilbyder, og kan være avhengige av et godt digitalt omdømme for å kunne benytte seg av tjenester i delingsøkonomien. Dette kan skape insentiver for både forbruker og tilbyder til å gi hverandre en oppblåst vurdering gjennom avtale dem imellom. Det er utfordrende å avdekke dette både for delingsplattformen og tilsynsmyndighetene.

Dersom brukeromtaler i enkelte tilfeller skulle kunne fungere som enkeltstående kvalitetskrav til erstatning for offentlig regulering, ville det antakelig være aktuelt å regulere hvordan systemene for brukeromtaler skulle fungere. Å kreve at alle næringsdrivende i delingsøkonomien får på plass et kvalitativt godt system for brukeromtaler vil kunne virke inngripende overfor disse aktørene, og vil måtte vurderes opp mot direktivet om urimelig handelspraksis.

Et mindre inngripende alternativ er frivillig selvdeklarering, hvor man kan benytte et kvalitetsmerke eller liknende dersom man følger en viss standard for innsamling, behandling og presentasjon av brukeromtaler. Så lenge slike ordninger er frivillige for de næringsdrivende, vil de i utgangspunktet ikke komme i konflikt med direktivet om urimelig handelspraksis (se boks 6.1).

Selvdeklarerende kvalitetsmerker er i utgangspunktet best egnet for å bygge tillit blant usikre forbrukere, og fungerer slik sett som en slags markedsføringsstrategi for de næringsdrivende. Slike merker vil i mindre grad ha betydning for den faktiske praksisen til de næringsdrivende, som må følge loven – uavhengig av om det finnes et kvalitetsmerke de kan benytte eller ei. Kvalitetsmerker har videre den svakhet at de kan misbrukes ved at de benyttes av aktører som ikke har betryggende rutiner, slik at de villeder mer enn de veileder. Dette er et generelt problem ved denne type kvalitetsmerker, og gjorde seg også gjeldende ved innføringen av en frivillig standard for brukeromtaler fra det franske standardiseringsorganet AFNOR (se boks 6.6).

Boks 6.6 AFNORs standard for brukeromtaler

I juli 2013 lanserte det franske standardiseringsorganet AFNOR en standard for innsamling, behandling og presentasjon av brukeromtaler. Standarden skal sikre at brukeromtalene er til å stole på. Det er frivillig å følge standarden, men næringsdrivende som følger den og gir uttrykk for dette på egne nettsider, må kunne legge fram bevis på at de etterlever standarden. AFNOR tilbyr også sertifisering.

Etter lansering av standarden ble det tydelig at næringsdrivende som ikke hadde systemene for brukeromtaler i orden, likevel påsto at de fulgte standarden. Dette var i strid med forbudet mot villedende handelspraksis, og ble grepet inn mot av den franske tilsynsmyndigheten DGCCRF.

Boks 6.7 SEUKs – Trust Seal for the Sharing Economy

Sharing Economy United Kingdom (SEUK) er en organisasjon stiftet av britiske myndigheter og delingstjenester for å fremme delingsøkonomien i Storbritannia. Medlemmene i organisasjonen utgjøres av delingsplattformer (95 prosent) og tilknyttede samarbeidspartnere (5 prosent).

SEUK har, i samarbeid med Oxford University Saîd Business School og Price Waterhouse Coopers, utviklet en merkeordning for delingstjenester kalt «Trust Seal». For å kunne benytte merkeordningen må delingstjenesten selv dokumentere overfor SEUK at den møter kvalitetskrav innenfor åtte områder:

  • Identitetsverifisering

  • Bakgrunnskontroll av tilbydere

  • Opplæring og bakgrunnskontroll av ansatte

  • Transparens

  • Kundeservice og support

  • Sikre betalingsløsninger, tydelig prising og refusjonsordning

  • Forsikring og garanti

  • Vern av persondata

6.6 Delingsøkonomi og forbrukerrettigheter – problemstillinger

Det har hittil kommet svært få klager på delingstjenester til forbrukermyndighetene. Det kan tenkes at tillitsmekanismene delingstjenestene tilbyr, bidrar til dette. Det kan også ha sammenheng med at utbredelsen av delingsøkonomien foreløpig er beskjeden i Norge.

Dette avsnittet går nærmere inn på noen av de generelle forbrukerutfordringene som kan følge av delingsøkonomiens struktur og mekanismer. Sektorspesifikke utfordringer knyttet til for eksempel helse, miljø og sikkerhet i reiselivs- eller transportmarkedet omtales i kapittel 7.

6.6.1 Når er en tilbyder næringsdrivende etter forbrukervernregelverket?

Forbrukere har rettigheter uansett hvem det handles fra, men som illustrert i figur 6.2. har forbrukere flere ufravikelige rettigheter når de handler fra en næringsdrivende og ikke fra en annen ikke-næringsdrivende. Det vil derfor ha stor betydning for forbrukerbeskyttelsen om forbrukeren anses å handle fra en næringsdrivende eller ikke.

Forbrukervernreglene er utviklet med tanke på å verne den svake part – forbrukeren – mot den sterke part – den næringsdrivende – i markedet. Når transaksjonen foregår mellom en ikke-næringsdrivende tilbyder og en forbruker, vil ikke forbrukeren nødvendigvis være den svake part i transaksjonen. Det er derfor også usikkert om behovet for å sikre forbrukeren er til stede i samme grad som i ordinære markeder. Ved å benytte og legge til rette for bruk av tillitsmekanismer kan delingsplattformer bidra til et bedre forbrukervern i transaksjoner mellom tilbydere og forbrukere.

Ifølge OECD (2016d) er det relevant å stille spørsmålet om forbrukere forventer den samme beskyttelsen når de handler med en ikke-næringsdrivende tilbyder som en næringsdrivende. Så lenge forbrukeren vet at han kjøper en tjeneste av en ikke-næringsdrivende, kan det være rimelig å anta at han heller ikke forventer samme grad av garantier eller kundeservice som hos en næringsdrivende, og kanskje tar høyde for det når han vurderer prisen på tjenesten.

Det er også rimelig å anta at mange ikke-næringsdrivende tilbydere ikke vil ha den samme juridiske, tekniske og administrative kompetansen som mange næringsdrivende har. Forutsetningene for ikke-næringsdrivende tilbydere til å tilfredsstille de samme krav som forbrukervernreglene stiller til næringsdrivende om for eksempel kundeservice, betalingsløsninger og opplysningsplikt, er derfor ikke nødvendigvis til stede.

For å unngå forbrukerproblemer og ivareta forbrukertilliten til delingstjenester, er det derfor viktig for både forbrukere, tilbydere og delingsplattformer å få klarhet i hvorvidt tilbyderen er å regne som næringsdrivende. Både graden av forbrukervern som forbrukeren kan forvente, samt tilbyderens oppmerksomhet rundt hvilke forpliktelser han vil måtte innfri, vil avhenge av at tilbyderens status er avklart.

Om en aktør som tilbyr sine tjenester gjennom en delingsplattform, er næringsdrivende eller ikke etter norsk rett, kan ikke besvares generelt. Ulikt regelverk har ulike grenser for når en tilbyder er næringsdrivende, og vurderingen av om en tilbyder er næringsdrivende eller ikke vil i grensetilfellene bero på en konkret vurdering av den enkelte saken.

I EU-direktivet om urimelige handelspraksis artikkel 2 bokstav b er næringsdrivende definert som:

«enhver fysisk eller juridisk person, som i handelspraksis som omfattes av dette direktiv opptrer for formål som gjelder vedkommendes forretnings-, industri-, håndverks- eller yrkesvirksomhet, og alle som opptrer i vedkommendes navn eller på vedkommendes vegne».8

Europakommisjonen har nylig utarbeidet en oppdatert veileder til direktivet. Her framgår det at hvorvidt en selger er forbruker eller næringsdrivende vil bero på en konkret helhetsvurdering av den enkelte sak basert på en rekke relevante kriterier (Europakommisjonen, 2016f).

  • Om selgeren har et profittmotiv

  • Antall, størrelse og hyppighet på transaksjonene

  • Selgerens omsetning

  • Om selgeren kjøper produkter for å videreselge dem

Som eksempel på en person som åpenbart er næringsdrivende, nevner retningslinjene noen som hyppig videreselger produkter på nett for en pris som er høyere enn innkjøpsprisen.

Direktivet om urimelig handelspraksis er implementert i norsk rett i markedsføringsloven. Begrepet næringsdrivende er definert i markedsføringsloven § 5 bokstav b. Selv om definisjonen i markedsføringsloven avviker noe fra direktivets definisjon, skal begrepene ifølge forarbeidene tolkes likt (Ot.prp. nr. 55 (2007–2008)).

Det kan være grensetilfeller for hvorvidt en tilbyder er å anse som næringsdrivende eller ikke. Dette har vært tema for Forbrukertvistutvalget (FTU)9 i en rekke saker. Etter FTU-praksis skal det lite til før noen anses å drive næringsvirksomhet i relasjon til forbrukerkjøpsloven eller håndverkertjenesteloven. Hovedspørsmålet for FTU synes å være om virksomheten framstår som profesjonell og vedvarende, og om det er naturlig å betegne virksomheten som næringsvirksomhet. Det oppstilles et krav om at virksomheten må ha en viss varighet og et visst omfang. Dersom virksomheten er vedvarende og systematisk, kreves det generelt et mindre omfang på virksomheten. Mange tilbydere i delingsøkonomien driver virksomheten som en bigeskjeft, og varighet og omfang blir dermed svært relevant i vurderingen. Det vil trolig være tilbydere i delingsøkonomien som har et så stort omfang på sin virksomhet at det er naturlig å betegne den som næringsdrivende.

Etter FTU-praksis vurderes det om virksomheten har preg av å være ervervsmessig omsetning som etter sin art er egnet til å gi økonomisk fortjeneste. Det er likevel i flere avgjørelser understreket at det ikke kan oppstilles noe krav om at virksomheten faktisk gir et overskudd, det er nok at virksomheten er egnet til å gi økonomisk overskudd. Dersom virksomheten er tilbyders primære inntektskilde, taler det sterkt for at tilbyder er en næringsdrivende.

Det kan være en utfordring for både forbruker og tilbyder å avgjøre om tilbyder er næringsdrivende. Det kan likevel hevdes at dette ikke er et vesentlig hull i rettssikkerheten for forbruker. I enkelte sammenhenger kan en dynamisk (og mer skjønnsmessig) begrepsbruk være en fordel for forbruker da man kan vurdere helheten i hvordan tilbyder framstår overfor forbruker, og på bakgrunn av det for eksempel tilby mekling i Forbrukerrådet.

For tilbyderen selv er det imidlertid viktig å vite om han/hun er bundet av de samme forpliktelsene som påligger næringsdrivende eller ikke. Her har plattformene, som Europakommisjonen (2016d) påpeker i sin veiledning, en sentral rolle i å bistå tilbyderne:

(…) Collaborative platforms should also enable underlying service providers that qualify as traders to comply with EU consumer and marketing law, for example by designing their web structures to make it possible for third party traders to identify themselves as such to platforms users. In addition, they could also clearly indicate to all users that they will only benefit from protection under EU consumer and marketing laws in their relation with traders.

Som Kommisjonen påpeker bør plattformene utarbeide sine nettløsninger på en måte som gjør det enkelt for tilbyderen å kommunisere til forbrukere om vedkommende er næringsdrivende eller ikke. På en annen side vil det trolig være i strid med gjeldene EØS-regelverk (direktivet om urimelig handelspraksis) å gi generelle bestemmelser som pålegger plattformene et slikt ansvar. EU-regelverket, som er totalharmonisert på området, forutsetter at hver sak vurderes konkret. Det vil likevel for eksempel kunne utarbeides veiledninger og prinsipper for «beste praksis» om hvordan plattformene kan gi god informasjon om forbrukervernreglene. I tillegg kan tilsynsmyndighetene i enkeltsaker gripe inn mot manglende opplysninger om plattformen og tilbyderne på denne, herunder manglende opplysninger om de er næringsdrivende eller ikke-næringsdrivende og hvilke konsekvenser dette får for forbrukernes stilling.

6.6.2 Plattformens ansvar for tilbyders leveranse

Selv om det skulle være klart at en tilbyder på en delingsplattform ikke er næringsdrivende etter forbrukervernregelverket, kan det oppstå et spørsmål om plattformen har ansvar for tjenesten som leveres av tilbyder til forbruker. Dette er et uavklart spørsmål, også internasjonalt.

Et vanlig argument mot plattformansvar for tilbyders leveranse er at plattformen kun fungerer som en «digital mellommann» mellom to parter og ikke tilbyr tjenesten selv. I mange tilfeller vil bildet være mer nyansert (OECD, 2016d). I noen tilfeller inntar plattformen en rolle som noe mer enn en ren formidler av kontakt, eksempelvis gjennom at plattformen også fastsetter hele eller deler av innholdet i avtalen mellom tilbyder og forbruker.

Dersom plattformen garanterer for deler av tjenesten, vil den være avtalerettslig forpliktet overfor forbruker, uavhengig av om plattformen anses som formidler eller tilbyder. Dette vil for eksempel være tilfelle der plattformen fastsetter pris på tjenesten, eller der plattformen garanterer for en viss kvalitet eller standard på tjenesten til forbruker.

Dersom plattformen anses å være oppdragsgiver eller arbeidsgiver for den som faktisk utfører eksempelvis transport eller tilbyr overnatting, vil plattformen også ha et ansvar overfor forbruker for utførelsen av denne tjenesten. I disse tilfellene vil plattformen anses å være den reelle tilbyderen av tjenesten også, i motsetning til kun å være formidler.

Plattformene opptrer ofte også som betalingsformidlere, og har ofte vilkår knyttet til seg som kan gjelde obligatorisk forsikring eller økonomisk garanti. I noen tilfeller er det plattformen som fastsetter eller legger sterke føringer for pris på tjenesten (slik som Uber). I andre tilfeller fastsetter tilbyder selv pris (slik som Airbnb). Ulike plattformer har svært ulike modeller, og det varierer hvor sterkt de griper inn i avtalen mellom forbruker og tilbyder.

Et eksempel på en plattform som griper sterkt inn i avtalen mellom forbruker og tilbyder er Uber, som skriver på sine nettsider at de har obligatorisk forsikring for alle bilene, og foretar bakgrunnssjekk av sjåførene tilknyttet plattformen. Prisene for transporttjenesten fastsettes i praksis av Uber, ikke av sjåførene selv, og Uber tar imot betaling og formidler betaling til sjåføren. Dersom Uber anses å være arbeidsgiver eller oppdragsgiver for Ubersjåførene, vil selskapet også ha et ansvar overfor forbruker for utførelsen av (transport)tjenesten. Europadomstolen skal ta stilling om Uber er å anse som en transporttjeneste eller informasjonstjeneste i saken Uber-Spain (C-434/15). En kjennelse er ventet i denne saken i 2017.

Også utenfor de tilfellene som er beskrevet ovenfor, vil plattformen være ansvarlig for egne handlinger overfor de forbrukerne som bruker tjenesten, enten dette ansvaret har sitt grunnlag i avtale, alminnelige erstatningsrettslige prinsipper eller reglene som gjelder for kontraktsslutning ved mellommenn, enten disse er lovfestede eller ulovfestede.

6.7 Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget mener at forbrukervernreglene alt i alt gir et godt grunnlag for å ivareta forbrukerhensyn, og finner ikke at det er behov for nye reguleringer spesielt innrettet for å styrke forbrukervernet i delingsøkonomien ytterligere.

Norske myndigheters handlingsrom til å innføre endringer på forbrukervernområdet er uansett begrenset av at regelverket på området i stor grad er fullharmonisert EU-regelverk. Utvalget forstår at dette regelverket nå er oppe til vurdering i EU (såkalt «fitness check»). Egen regulering av delingsplattformenes eventuelle plikter overfor forbrukere i Norge vil kunne støte mot det fullharmoniserte regelverket.

Utvalget finner at det er lite empirisk belegg for utbredte forbrukerproblemer i delingsøkonomien og mener at tillitsmekanismer bidrar positivt til forbrukervernet på området. Samlet sett er det mye som taler for at eventuelle uklarheter rundt tilbyders status som enten næringsdrivende eller ikke-næringsdrivende ikke utgjør et stort problem for forbrukernes stilling i delingsøkonomien per i dag.

Det kan likevel være en utfordring at delingsøkonomien legger til rette for handel mellom ikke-næringsdrivende i langt større grad enn tidligere, og at slik handel ofte ikke er omfattet av forbrukervernreglene. Det kan være uklart for forbrukerne hva slags beskyttelse de har når de handler i delingsøkonomien. Det er likevel ikke noe nytt eller spesielt for delingsøkonomien at handel mellom private ikke omfattes av dette regelverket. I forbindelse med evalueringen av de samlede forbrukervernreglene i EU diskuteres det blant annet om det er behov for å definere nærmere grenser for næringsvirksomhet.

Utvalget mener at virkemidler fra norsk side bør ha som mål å styrke dialogen mellom myndigheter og delingsplattformer om utvikling av bransjestandarder og beste praksis. Utvalget mener at forbrukermyndighetene bør utgi veiledninger dersom dialog om bransjestandarder og beste praksis drar ut i tid eller viser seg å ikke føre fram.

Veiledning kan være nyttig for å styrke kunnskapen om både forbrukerrettigheter i delingsøkonomien, og om tillitsmekanismer slik som brukeromtaler. Det er et poeng at veiledning til forbrukerne gir god informasjon om tillitsmekanismer og graden av forbrukervern før forbrukerne inngår i en transaksjon i delingsøkonomien. Slik vil den enkelte bedre kunne vurdere risiko knyttet til transaksjonen.

Utvalget mener at det vil være hensiktsmessig at det opprettes en offentlig nettportal om delingsøkonomien der både forbrukere, tilbydere og plattformer kan hente informasjon om skatteregler, forbrukerrettigheter og relevant sektorlovgivning.10

Dersom man kjøper en vare av en privatperson eller en næringsdrivende og har noe å klage på, har man rett til å få meklingsbistand fra Forbrukerrådet. Dersom partene ikke kommer til enighet tross mekling, kan saken bringes inn for FTU eller relevant klagenemd. Denne muligheten eksisterer ikke dersom man kjøper en tjeneste av en ikke-næringsdrivende. Utvalget mener at et utvidet tilbud om mekling potensielt vil kunne avhjelpe framtidige tvister i delingsøkonomien. I tillegg kan dette bidra til at myndighetene får oversikt over utviklingen av eventuelle forbrukerproblemer i delingsøkonomien i tiden framover. Utvalget foreslår derfor at meklingstjenesten bør utvides til å gjelde tjenestekjøp mellom ikke-næringsdrivende.

Fotnoter

1.

Konsumentoverskuddet er forskjellen mellom hva forbrukerne maksimalt hadde vært villige til å betale for tjenesten og det de faktisk må betale, summert for alle forbrukerne.

2.

Se punkt 6.5 for mer om tillitsmekanismer.

3.

Se særlig § 2 om virkeområde og § 4 nr. 1 om hva som utgjør en virksomhet.

4.

Jf. konsolidert forordning (EF) nr. 852/2004.

5.

Se mer om nettverkseffekter i kapittel 4.

6.

Meddelt i brev fra Airbnb 25.11.2016 til utvalget.

7.

Se kapittel 4.

8.

Europaparlaments- og rådsdirektiv 2005/29/EF av 11. mai 2005 om foretaks urimelige handelspraksis overfor forbrukere på det indre marked.

9.

Forbrukertvistutvalget skifter navn til Forbrukerklageutvalget ved ikrafttredelse av ny lov i 2017.

10.

Se kapittel 1 for mer om dette.

Til dokumentets forside