NOU 2017: 4

Delingsøkonomien — – muligheter og utfordringer

Til innholdsfortegnelse

2 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

2.1 Oppnevning og sammensetning

Ved kongelig resolusjon den 4. mars 2016 ble et utvalg (Delingsøkonomiutvalget) oppnevnt for å utrede hvordan delingsøkonomien kan gi bedre ressursutnyttelse. Utvalget fikk følgende sammensetning:

  • Professor Tommy Staahl Gabrielsen, Bergen (leder)

  • Professor Tor Wallin Andreassen, Bærum

  • Direktør Randi Runa Svenkerud Flesland, Oslo

  • Direktør Christine Korme, Oslo

  • Gründer Anders Hordvei Mjåset, Oslo

  • Professor Espen Rasmus Moen, Oslo

  • Sjeføkonom Roger Schjerva, Halden

  • Advokat Siri Teigum, Oslo

  • LO-sekretær Trude Tinnlund, Fredrikstad

Utvalgets sekretariat har vært ledet av seniorrådgiver Merete Onshus (Finansdepartementet). Sekretariatet har for øvrig bestått av førstekonsulent Kristoffer Berg (Finansdepartementet) til 31. august 2016, seniorrådgiver Nils Ø. Gulbrandsen (Kommunal- og moderniseringsdepartementet), rådgiver Carina Jacobsen (Samferdselsdepartementet) fra 1. september 2016, seniorrådgiver Tor Hugo Hauge (Nærings- og fiskeridepartementet), seniorrådgiver Eskil Havgar (Barne- og likestillingsdepartementet), seniorøkonom Aarne Ø. Røvik (Finansdepartementet) fra 1. september 2016 og seniorrådgiver Mona Sandersen (Arbeids- og sosialdepartementet).

2.2 Utvalgets mandat

Regjeringen Solberg beskrev følgende bakgrunn for å oppnevne utvalget:

«Ny teknologi endrer økonomien. Kombinasjonen av internett, smarttelefoner og metoder for å samle og bearbeide store datamengder gir nye eksempler på dette, bl.a. ved å senke kostnadene ved å inngå avtaler og gjennomføre transaksjoner på stadig nye områder. En del av denne IKT-drevne utviklingen omtales ofte som delingsøkonomi, men har anvendelse utover nye muligheter for å erstatte eie av realkapital, for eksempel bil, med leie av tjenester. Formidlingsøkonomi eller plattformsøkonomi er også begreper som brukes, gjerne for å tydeliggjøre at kjøp og salg gjøres via IKT i nett. Delingsøkonomien skaper nye markedsmuligheter og forretningsmodeller. Bedre utnyttelse av eiendeler som hus, bil og verktøy, eller nye former for kobling av selger og kjøper av arbeidskraft, kan gjøre bruken av de samlede ressursene mer effektiv. Det kan også være bedrifter som tilbyr tjenester og ledige ressurser gjennom delingsplattformer til andre bedrifter.
Norsk økonomi er i omstilling. Nye aktiviteter vil kunne løfte sysselsetting og verdiskaping i en periode, men kan også ha følger for inntektsfordeling og arbeidsforhold. Ifølge Sintef (Rapport Sintef A27222: Effekter av teknologiske endringer på norsk nærings- og arbeidsliv) er den norske befolkningen langt framme i å ta i bruk digitale løsninger, og den digitale infrastrukturen er relativt god. Mulighetene for delingsøkonomien i Norge kan derfor være gode, også for delingsøkonomiplattformer etablert av norske aktører. Tjenestesektoren har vokst betydelig i Norge, og produktivitetsutviklingen i tjenestesektoren vil være særlig viktig for den framtidige velstanden, slik bl.a. Produktivitetskommisjonen har beskrevet. Innovasjon basert på mulighetene ved IKT i nett kan bidra til høyere produktivitetsvekst innenfor mange tjenesteytende bransjer. God utnyttelse av nye muligheter kan kreve endringer i regelverk. Slike endringer bør bygge på en overordnet, samfunnsøkonomisk tilnærming og en forståelse av felles utfordringer på tvers av næringer og markeder.
Delingsøkonomien kan få konsekvenser for arbeidslivet. Den teknologiske utviklingen har gjerne vært til særlig fordel for høyt kvalifisert arbeidskraft, men delingsøkonomitjenester kan også skape jobbmuligheter for personer med svakere kvalifikasjoner. Norsk lovgivning gir en sterk beskyttelse av arbeidstakere. Som følge av delingsøkonomien kan flere bli selvstendig næringsdrivende, og få en friere, men også mer usikker tilknytning til arbeidslivet. De vil dermed ikke være omfattet av de samme reguleringene og beskyttelsen som tradisjonelle arbeidstakere. Samtidig kan arbeidet være fleksibelt, og det kan gi nye muligheter for grupper med svak tilknytning til arbeidsmarkedet.
Hensynet til effektiv ressursbruk tilsier at reguleringene bør utformes slik at ikke enkelte aktører i et marked oppnår urimelige konkurransefordeler. Nye aktører utfordrer eksisterende aktører og vil kunne styrke konkurransen. En konkurransefordel som kun består av å være unntatt fra eller kunne omgå lover og andre reguleringer, eksempelvis skatte- og avgiftsregler, er ikke samfunnsmessig gunstig. Samtidig kan framveksten av delingsøkonomien avdekke at enkelte eksisterende reguleringer er uheldige og dermed bør fjernes eller endres.
Norsk lovgivning gir en sterk beskyttelse av forbrukerne. Tjenestenæringene er regulert av bl.a. krav til helse og sikkerhet for kjøpere av tjenestene, som også innebærer kostnader for tjenestetilbyderen. Flere av delingsøkonomiplattformene inneholder systemer for vurdering av selger og kjøper. Dette kan redusere risiko ved å premiere seriøse og trygge tilbydere. Plattformene kan også bidra til å redusere risiko ved å legge til rette for korrekt og relevant informasjon samt tilby forsikringsordninger, uten at dette nødvendigvis fjerner behov for regulering. Forbrukerbeskyttelsen i dagens regelverk tar utgangspunkt i forholdet mellom en profesjonell næringsdrivende og en ikke-profesjonell forbruker. Som forbruker i delingsøkonomien forholder man seg gjerne til både en profesjonell aktør, plattformen, og en ikke-profesjonell aktør, tilbyderen. Det kan da være uklart om det er plattformen eller tilbyderen som har ansvar overfor forbrukeren dersom noe går galt.
Framveksten av delingsøkonomien kan påvirke skattegrunnlagene, øke muligheten for skatteunndragelse, samt utfordre systemer for tredjepartsrapportering og skattekontroll.
Fenomenet delingsøkonomi er internasjonalt. Dels opererer mange aktører i flere land. Dels er det mange land og organisasjoner som vurderer behovet for ny politikk som følge av delingsøkonomien. Flere problemstillinger er generelle, mens andre kan være mer særnorske, med opphav i norske reguleringer eller velferdsordninger.»

Utvalget fikk følgende mandat:

«Utvalget skal vurdere muligheter og utfordringer som framveksten av delingsøkonomien reiser. Potensialet for en mer effektiv bruk av ressurser skal vektlegges i utvalgets arbeid. God ressursbruk understøttes av konkurranse i ordnede former. Reguleringene må legge til rette for dette, samtidig som andre viktige hensyn blir tilstrekkelig ivaretatt. Utvalget skal ha et samfunnsøkonomisk perspektiv, og hovedvekten bør legges på generelle prinsipper som kan ha bred anvendelse, herunder om det er felles reguleringer som bør justeres for å oppnå større grad av symmetri mellom delingsøkonomien og tradisjonelle virksomheter. Generelt bør aktører i et marked stå overfor de samme reglene, uavhengig av om de benytter seg av ny teknologi eller ikke. Samtidig må det vurderes om det eksisterer reguleringer som enkelte aktører bør unntas fra, eksempelvis fordi etterlevelse av detaljerte reguleringer kan være særlig ressurskrevende for små ikke-profesjonelle tilbydere.
Utvalget skal identifisere reguleringer som utfordres av delingsøkonomien, herunder reguleringer i arbeidsmarkedet, reguleringer i enkeltmarkeder og forbrukerrettigheter.
  • Utvalget skal vurdere mulige virkninger av delingsøkonomien for arbeidslivet, herunder for arbeidstakere og oppdragstakere. Utvalget skal vurdere konsekvensene av at det kan bli flere selvstendig næringsdrivende, og om det er behov for endringer i reglene for denne gruppen og eventuelt andre med en løsere tilknytning til arbeidsmarkedet. Det skal også vurderes hvilken betydning en slik utvikling kan få for samarbeidet i arbeidslivet. Utvalget skal vurdere hvilke utfordringer delingsøkonomien gir for rettigheter i arbeidslivet, herunder problemstillinger knyttet til arbeidsmiljøloven og vilkår for ytelser fra folketrygden.

  • Utvalget skal undersøke reguleringer i enkeltmarkeder der delingsøkonomiaktører er særlig framtredende. Utvalget skal vurdere om det er behov for endringer av reguleringene som følge av ny teknologi eller nye forretningsmodeller.

  • Utvalget skal i lys av delingsøkonomien vurdere om det behov for å endre reguleringer på tvers av markeder, innbefattet forbrukerrettigheter og krav til standarder. Utvalget skal vurdere i hvilken grad krav som bl.a. skal ivareta helsen og sikkerheten til forbrukerne, også bør omfatte aktører i delingsøkonomien. Det skal vurderes hvorvidt gjeldende krav er forenlige med utviklingen eller om kravene bør justeres. Utvalget skal vurdere ansvarsforholdene mellom forbruker, plattform og tilbyder i delingsøkonomien. Utvalget bes herunder å vurdere om det er behov for å revidere regelverket for forbrukerbeskyttelse for å sikre forbrukernes rettigheter i delingsøkonomien.

Utvalget skal vurdere risikoen for at reguleringer kan hindre innovasjon og redusere muligheten for at nye aktører får utviklet sine forretningsmodeller og etablert seg i markedet. Utvalget skal se hen til at reguleringer og krav skal legge til rette for effektive løsninger. Herunder skal utvalget ta hensyn til at regler bør være enklest mulig slik at de administrative kostnadene holdes lave.
Aktiviteter i delingsøkonomien omfattes av de generelle skatte- og avgiftsreglene, herunder reglene for innberetning, kontroll og innkreving. Det er avgjørende at det gjennomføres riktig rapportering og skattlegging av inntekter i delingsøkonomien, slik at også disse aktivitetene bidrar til å finansiere velferdsstaten. Omsetning av tjenester via en elektronisk markedsplass kan sette de alminnelige reglene under press når sakene melder seg i et potensielt stort omfang. Finansdepartementet og Skattedirektoratet ser på gjeldende regler og vurderer behovet for nye retningslinjer og rutiner, informasjonsmateriell og eventuelle regelendringer. Blant annet kan det være utfordringer knyttet til en del skattefrie beløpsgrenser. Departementets arbeid på dette området er ikke til hinder for at også utvalget vurderer dette, men unødvendig dobbeltarbeid bør unngås.
Utvalget skal på en hensiktsmessig måte avgrense sitt arbeid mot vurdering av annen teknologisk utvikling understøttet av IKT, for eksempel automatisering (robotteknologi), og rette særlig oppmerksomhet mot de regulatoriske spørsmålene som reises av den raske nedgangen i transaksjonskostnader som kommersiell delingsøkonomi gir opphav til.
I sitt arbeid skal utvalget trekke på relevant erfaring fra andre land, særlig Danmark og Sverige, men også Storbritannia og Nederland. Utvalget skal også følge og ta hensyn til relevante deler av EUs arbeid med delingsøkonomien. Den norske velferdsstaten og det relativt høye norske skattenivået kan gi særnorske utfordringer. Utvalget bes derfor om å belyse særnorske forhold og reguleringer med konsekvens for aktiviteter i delingsøkonomien.
Det vil foregå samtidige prosesser på feltet, og utvalgets arbeid skal ikke begrense framgang i nødvendige reformer.
Utvalget skal levere sin innstilling innen 1. februar 2017.»

2.3 Utvalgets arbeid

Utvalget har hatt 10 møter. Ulike aktører, forskere og andre ressurspersoner har deltatt i deler av møtene og dermed bidratt til utvalgets informasjonstilfang. Uber, Airbnb, Norges Taxiforbund og NHO Reiseliv har, på forespørsel fra utvalget, levert skriftlige bidrag og holdt presentasjoner i utvalgsmøter. Følgende presentasjoner har blitt holdt for utvalget fra eksterne:

  • I møtet 14. juni presenterte Marianne Jenum Hotvedt, postdoktor ved Juridisk fakultet ved Universitetet i Oslo, sitt arbeid om arbeidsgiveransvar i formidlingsøkonomien, med vekt på en vurdering av Uber.

  • I møtet 22. august redegjorde Uber og Norges Taxiforbund for sine syn på blant annet konkurranseforholdene innenfor transportmarkedene og reguleringene i drosjemarkedet.

  • I møtet 26. september deltok Airbnb og NHO Reiseliv med presentasjoner for utvalget. De la fram syn på konkurranseforholdene i overnattingsmarkedet samt på ulike reguleringer.

  • I møtet 17. oktober presenterte Henning Ehrenstein, Deputy head of Unit i DG Grow i Europakommisjonen, meldingen «A European agenda for the collaborative economy».

  • Samme dag presenterte Vista analyse sin kartlegging, jf. under.

Utvalget har ikke selv bestilt eksterne utredninger. Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Arbeids- og sosialdepartementet har imidlertid satt ut utredningsprosjekter om delingsøkonomi, som utvalget har benyttet i sitt arbeid. Resultater fra rapporten som Kommunal- og moderniseringsdepartementet har mottatt (Pedersen m.fl. 2016) er beskrevet i utredningen, og ble presentert for utvalget i møtet 17. oktober. Enkelte resultater fra en delrapport som er levert til Arbeids- og sosialdepartementet er også benyttet (Jesnes m.fl., 2016).

Utvalget har hatt en nettside, delingsokonomi.dep.no, der det har vært mulig å gi innspill til utvalgets arbeid. Utvalget har mottatt flere innspill fra ulike aktører og organisasjoner.

2.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Delingsøkonomien gir mulighet til å introdusere mer effektive løsninger og til å styrke konkurransen. Den kan dermed bidra til økt velferd ved at ressursene i samfunnet utnyttes bedre og forbrukerne får flere valgmuligheter. Samtidig medfører den digitale teknologien og de nye forretningsmodellene potensielle utfordringer, blant annet når det gjelder lønns- og arbeidsvilkår, forbrukerrettigheter og skattemessige forhold. Utvalget har drøftet både tiltak som tilrettelegger for utvikling av delingsøkonomien og tiltak for å møte utfordringene med den digitale teknologien og de nye forretningsmodellene. Forslagene fra utvalget, eventuelt flertallet i utvalget, har for en stor del karakter av å være skisser, som det vil være nødvendig å konkretisere og vurdere mer detaljert. Følgelig er det ikke grunnlag for å tallfeste konsekvensene, men for flere av utvalgets forslag er det likevel mulig å antyde økonomiske og administrative konsekvenser.

Utvalgets forslag til informasjonsportal som skal fungere både for forbrukere, plattformer og tjenestetilbydere i delingsøkonomien, gir i første omgang kostnader for staten til utvikling og drift. I noen grad kan en slik informasjonsportal baseres på eksisterende nettsider og eksisterende informasjonsarbeid som allerede er i gang i statlige etater. Når en slik informasjonsportal er etablert, kan den imidlertid bidra til at aktørene i større grad henter informasjonen de trenger på egenhånd, og til at delingsøkonomien behandles mer enhetlig og samordnet på tvers av etater og regelverk. Dermed kan informasjonsportalen over tid gi etatene administrative besparelser i form av færre henvendelser og aktørene i delingsøkonomien større forutberegnelighet. Uansett antas kostnadene ved informasjonsarbeidet å være beskjedne sammenlignet med konsekvensene delingsøkonomien kan få for verdiskaping, arbeidsliv og skatteinntekter.

Endringer av reguleringene i drosjemarkedet som foreslås av utvalgets flertall, medlemmene Gabrielsen, Andreassen, Flesland, Korme, Mjåset, Moen, Schjerva og Teigum, vil trolig påvirke drosjemarkedets funksjonsmåte. En overgang til en friere etablering muliggjør en mer effektiv markedstilpasning som kan være fordelaktig for både næringen og kundene. Friere etablering vil motvirke et samfunnsøkonomisk effektivitetstap som oppstår på grunn av svak konkurranse i markedet.

En oppheving av løyveordningen, herunder behovsprøvingen, innebærer at fylkeskommunenes rolle som løyvemyndighet faller bort. Det samme gjelder oppgaver knyttet til administrering av behovsprøvingen og tildeling av løyver. Dette innebærer en reduksjon i de administrative kostnadene hos den enkelte fylkeskommune. Flertallets forslag innebærer imidlertid at det skal oppstilles kvalitetskrav til driften av drosjevirksomheten for å ivareta hensyn til prisinformasjon og registrering av turer og priser. Etablering og oppfølging av disse kravene vil gi administrative kostnader for det offentlige.

Det er grunn til å tro at konkurransen i drosjemarkedet vil forbedres som følge av forslaget, blant annet ettersom det åpnes for deltidskjøring i større grad og på bakgrunn av nye forretningsmodeller og ny teknologi. Det antas derfor at en oppheving av maksimalprisreguleringen ikke vil føre til økte priser i drosjemarkedet. Dersom konkurransen i markedet ikke blir sterkere som følge av forslaget, kan maksimalprisreguleringen gjeninnføres.

Dersom oppheving av driveplikten innebærer at tilbudet av drosjetjenester blir svekket enkelte steder, kan fylkeskommunene ha et behov for å kjøpe beredskapstjenester fra aktører i markedet for å sikre en viss grunnberedskap. Dette kan sammenlignes med fylkeskommunenes kjøp av øvrige kollektivtransporttjenester i dag. Kjøp av drosjetjenester innebærer et behov for økte økonomiske midler, men må samtidig holdes opp mot de økonomiske og administrative besparelsene opphevingen av behovsprøvingen og løyveordningen innebærer. Kjøp av drosjetjenester vil være en mer målrettet tilnærming enn å søke å opprettholde et drosjetilbud ved å begrense konkurransen gjennom behovsprøving av antall løyver og driveplikt for aktørene.

Et krav om forhåndspris i bestillingsmarkedet vil gi forbrukerne bedre prisinformasjon og gjøre det lettere å foreta prissammenligninger. Dette vil igjen kunne føre til en mer virksom priskonkurranse og dermed lavere drosjepriser i dette markedet. Kravet innebærer imidlertid at drosjetilbyderen, ved å måtte beregne prisen før transporten finner sted, må ta en viss risiko med hensyn til inntjeningen. Dersom denne risikoen prises inn i tilbudet, vil dette kunne føre til en prisøkning. Mer virksom konkurranse vil imidlertid kunne motvirke en slik prisøkning.

Et mindretall, medlemmet Tinnlund, viser til at deregulering av drosjemarkedet i flere land har ført til høyere priser. En avveining av riktig antall drosjer i hvert område kan ikke umiddelbart løses av markedet, med mindre vi skal akseptere et arbeidsliv der folk baserer sin inntekt på å få fritiden avbrutt av kjøreoppdrag på kort varsel.

Utvalget foreslår å utvide meklingstjenesten i Forbrukerrådet til å gjelde tjenestekjøp mellom ikke-næringsdrivende. Forbrukerrådet opplyser at det per i dag trolig vil være snakk om et beskjedent antall saker, og at det derfor trolig vil følge beskjedne økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget i dagens situasjon. Det kan likevel antas at antallet forbrukertvister i delingsøkonomien vil vokse dersom delingsøkonomien brer om seg. En utvidelse av Forbrukerrådets meklingstilbud til å dekke slike tvister om tjenestekjøp mellom private vil også kunne føre til at flere vil henvende seg til Forbrukerrådet for bistand, særlig når tvisteløsningstilbudet blir godt kjent. Dette vil føre til flere saker som Forbrukerrådet må mekle i, noe som igjen vil påvirke kostnadene knyttet til tvisteløsningstilbudet.

Delingsøkonomien har potensiale til å øke skattegrunnlaget ved å trekke flere ressurser inn i økonomien. På den annen side, dersom aktivitet bare flyttes fra den ordinære økonomien over i delingsøkonomien og skattesystemet i mindre grad fanger opp aktivitetene i delingsøkonomien, kan skattegrunnlaget bli svekket over tid. Forslagene som er skissert i utredningen, tar sikte på å sikre skattegrunnlag og likebehandling.

Utvalget foreslår at delingsøkonomiselskapene får opplysningsplikt om inntekter fra oppdragene som formidles via plattformen. Med bruk av etablerte rapporteringsløsninger vil Skatteetaten neppe ha vesentlige kostnader med å gjennomføre tiltaket. Delingsøkonomiselskapene vil ha kostnader med å tilpasse sine regnskapssystemer for rapporteringen, men det vil ikke være annerledes enn for andre selskaper som rapporterer som tredjepart. Dersom det skal utvikles en særskilt rapporteringsordning der Skatteetaten mottar data løpende fra applikasjonen, vil det imidlertid kreve utvikling av nye tekniske løsninger, som kan ha en betydelig kostnad for Skatteetaten. På den annen side vil automatiske innrapporteringsløsninger over tid kunne spare Skatteetaten for kostnader til retting av skattemeldinger og kontrollaktivitet. Med flere opplysninger som utfylles på forhånd, vil skattyteren spare arbeid med skattemeldingen og eventuelt også kostnader til regnskap og oppbevaring av dokumentasjon.

Utvalget foreslår at det vurderes en forenklet skattebehandling av småinntekter fra tjenester, som omfatter tjenesteytelser som ellers ikke kommer til beskatning. Ettersom forslaget ikke er konkret utformet og må utredes videre, har utvalget ikke vurdert de økonomiske og administrative konsekvensene nærmere.

Et flertall i utvalget, medlemmene Gabrielsen, Andreassen, Moen, Schjerva og Tinnlund, foreslår at korttidsutleie av egen bolig utenfor virksomhet beskattes som kapitalinntekt. Innføring av skatt på småskala korttidsutleie i egen bolig vil nødvendigvis gi økte skatteinntekter. De som har et rom eller en enhet i boligen for utleie, vil betale mer skatt enn i dag. Beløpene vil avhenge av hvor omfattende utleievirksomheten fra privatboliger vil være. For eksempel vil en typisk delingsvert, med inntekt 20 000 kroner fra utleien, betale 4 800 kroner i skatt av dette. I tillegg kommer en indirekte virkning i overnattingsmarkedet. Hovedformålet med forslaget er imidlertid ikke å øke statens inntekter, men å sikre en bedre ressursutnyttelse ved å redusere vridningene mellom ulike utleieformer i overnattingsmarkedet. Samtidig vil avvikling av skattefritaket for utleie av del av egen bolig kun for korttidsutleie innebære en ny avgrensning i skattesystemet. Det vil gi noe økte administrative kostnader både for utleier og Skatteetaten.

Til dokumentets forside