NOU 2017: 4

Delingsøkonomien — – muligheter og utfordringer

Til innholdsfortegnelse

9 Regelverksutvikling og politikkutforming internasjonalt

9.1 Innledning

Tjenestene som ytes via delingsplattformer, formidles digitalt og på tvers av jurisdiksjoner, og er ofte midlertidige, kortsiktige og oppgavebaserte. Nasjonale og internasjonale regelverk har i liten grad blitt utarbeidet for slike situasjoner. I mange land og internasjonale organisasjoner er det derfor satt i gang omfattende arbeid for å klargjøre hvilken status de nye tjenestene har etter gjeldende lover og regler. På europeisk nivå stiller EU seg generelt positiv til delingsøkonomien og dens bidrag til økonomisk effektivitet (Europakommisjonen, 2016d). EU kom våren 2016 med retningslinjer tilknyttet delingsøkonomien og personvern, skatt, arbeidsforhold og forbrukerrettigheter, samt forholdet mellom nasjonale og regionale reguleringer av delingsøkonomien (Europakommisjonen, 2016e).

EUs arbeid med politikkutformingen preges av et ønske om å tilrettelegge for delingsøkonomien og legge grunnlag for utvikling av plattformer med basis i Europa. Det er en utpreget ambisjon å gjøre delingsøkonomien til en del av den formelle økonomien, slik at den kan fortsette å utvikle seg, samtidig som man sikrer forbrukerrettigheter, skatteinnbetaling og arbeidsrettigheter. Ifølge Kommisjonen er delingsøkonomien en del av det indre markedet, og det er derfor avgjørende at nasjonal lovgivning harmoniserer slik at de ulike plattformene møter like drifts- og konkurransevilkår i EUs medlemsland. Initiativene fra Europakommisjonen har bestått av vurderinger og anbefalinger som definerer hva som omfattes av delingsøkonomien, og som søker å avklare en del problemstillinger mellom markedsaktørene, offentlige myndigheter og forbrukerne. Det er et uttalt mål at delingsaktiviteter ikke skal forbys, men gis regulatorisk sikkerhet som stimulerer til mer deling og framveksten av nye plattformer. I tillegg ønsker Kommisjonen i sin politikkformidling å gi veiledning om hvordan eksisterende EU-lovgivning kommer til anvendelse på de nye forretningsmodellene. Særlig relevant er tjenestedirektivet, direktivet om elektronisk handel, yrkeskvalifikasjonsdirektivet, direktivene om urimelige forretningsvilkår og urimelige avtalevilkår i forbrukeravtaler, og relatert rettspraksis blir drøftet.

I Europa er det variasjoner i de ulike landenes tilnærming til delingsøkonomien. På den ene side har en rekke europeiske land en uttrykt ambisjon om å legge til rette for delingsøkonomien. Danmark og Nederland har særlig vektlagt delingsøkonomiens bidrag til landenes økonomiske vekst. Disse to landene gir også uttrykk for et ønske om å få på plass et rammeverk for delingsøkonomien som er basert på frivillige avtaler med de ulike plattformene. På den annen side finnes det også land som har forbudt enkelte delingsvirksomheter. Blant annet har Spania og delvis Belgia lagt ned forbud mot delingstjenesten Uber. I etterkant av disse avgjørelsene har Kommisjonen gitt en klar tilrådning om at forbud mot delingsplattformer burde være siste utvei (Europakommisjonen, 2016e).

9.2 EU

9.2.1 EUs arbeid med delingsøkonomi

Kommisjonen presenterte 2. juni 2016 «A European agenda for the collaborative economy» − en omfattende analyse av og retningslinjer for delingsøkonomien. Kommisjonen stiller seg generelt positiv til de muligheter som ligger i delingsøkonomien og understreker i sine retningslinjer delingsøkonomiens bidrag til effektiv utnyttelse av ressurser og bærekraftig utvikling. Kommisjonen påpeker også at delingsøkonomien kan gi flere arbeidsplasser, fleksible arbeidsordninger og nye inntektskilder. Delingsøkonomien kan også bidra til økonomisk vekst og gi nye muligheter for økt konkurranse, nye tjenester, samt lavere priser. Dette anses som særlig viktig i en tid preget av høy arbeidsledighet og liten økonomisk vekst.

Mange av forretningsmodellene som faller inn under delingsøkonomien, passer dårlig inn i eksisterende nasjonale, lokale eller sektorspesifikke reguleringer. Dette er delvis fordi delingsøkonomiens forretningsmodeller, som typisk består av en delingsplattform og individuelle tjenesteleverandører og -brukere, medfører usikkerhet hva gjelder gjensidige og respektive rettigheter og plikter. Usikkerheten er knyttet til flere aspekter ved tjenestetilbudet, inkludert regulatoriske forpliktelser, forbrukerrettigheter, arbeidstakerrettigheter, skattlegging og sosiale rettigheter.

Ifølge Kommisjonen har regulatorisk usikkerhet en stor påvirkning på omfanget av tjenester som tilbys via delingsplattformer. Kommisjonen påpeker at på områder som transport og utleie er regelverket skapt lenge før delingsøkonomien, og det er uklart hvordan regelverket skal tilpasses når slike tjenester ytes via nye plattformer. De fleste medlemsland har for eksempel ikke spesielle regler for delingskjøring, og anvender derfor generelle transportregler. Under slike regulatoriske regimer møter drosjeliknende transporttjenester, som for eksempel Uber, betydelige utfordringer. Eksempelvis tillater enkelte europeiske land kun transporttjenester dersom den som driver transporten har lisens eller offentlig autorisasjon, noe som setter klare begrensninger for omfanget av transportdelingstjenester. I andre land, som for eksempel Belgia og Spania, har rettsinstanser, på bakgrunn av generelle transportregler, lagt ned forbud mot drosjeliknende transporttjenester enten fordi disse tjenestene anses å utgjøre en urettferdig konkurranse mot taxinæringen eller fordi de ikke etterlever tekniske krav. I sine retningslinjer uttaler Kommisjonen at forbud mot delingstjenester ikke er en ønsket løsning.

Europadomstolen har for tiden til behandling flere spørsmål vedrørende Uber (Uber Spain, C434/15 og Uber Belgium, C526/15). Det skal blant annet avklares hvorvidt Uber skal klassifiseres som transporttjeneste (transport activity), elektronisk formidlingstjeneste (electronic intermediation) eller informasjonstjeneste (information society service), der sistnevnte har sterkere vern mot nasjonale restriksjoner, jf. også omtale i kapittel 7.

I mange medlemsland er det igangsatt omfattende arbeid for å klargjøre hvilken status de nye tjenestene har etter gjeldende lover og regler og oppklare utydeligheter i de relevante lovverkene, inkludert skattereglene. Kommisjonen fastslår imidlertid at en fragmentert tilnærming til delingsøkonomien, der medlemsland skaper nye regler og restriksjoner, kan hindre utviklingen av en delingsøkonomi som stimulerer til vekst og innovasjon. En variert og inkonsistent regulering av delingsøkonomien på nasjonalt eller lokalt nivå hindrer utviklingen av et indre marked for delingsøkonomien. En slik fragmentert tilnærming begrenser konkurransen blant tilbydere, og kan derfor føre til høyere priser for forbrukerne. Kommisjonen har som mål å bidra til å harmonisere nasjonale reguleringer tilknyttet markedsadgang, ansvarsforhold, arbeidsforhold og forbrukerbeskyttelse.

I meddelelsen «A European agenda for the collaborative economy» gir Kommisjonen anbefalinger for hvordan medlemsland bør håndtere delingsøkonomien. Meddelelsen varsler ingen nye lovgivende tiltak på EU-nivå. Kommisjonen annonserer at den vil overvåke de skiftende rammebetingelsene og den økonomiske og forretningsmessige utviklingen nøye, blant annet ved å etablere et dedikert overvåkningsrammeverk. Dette inkluderer utviklingen av pris og kvalitet og mulige hindringer og problemer som følge av nasjonale forskrifter eller regulatoriske hull. Medlemsstatene, og dermed også EØS/EFTA-statene, oppfordres til å vurdere og eventuelt revidere eksisterende nasjonalt regelverk i henhold til veiledningen.

Kommisjonen fastslår i sine anbefalinger at tjenesteleverandører kun bør være forpliktet til å skaffe forretningsautorisasjon eller lisens hvor dette er strengt nødvendig for å møte relevante samfunnshensyn (public interest objectives). Bruk av forbud mot en aktivitet er siste utvei. Plattformer skal ikke behøve autorisasjon eller lisens hvis de kun fungerer som mellomledd mellom forbrukere og de som tilbyr selve oppdraget (for eksempel transporttjenester eller utleie). Dersom plattformens aktivitet imidlertid går ut over ren formidling av oppdrag og plattformen effektivt kontrollerer underliggende tjenester, kan plattformen være forpliktet til å skaffe forretningsautorisasjon eller lisens. Medlemslandene bør selv skille mellom individuelle borgere som yter tjenester på tilfeldig basis, og tilbydere som opptrer profesjonelt, for eksempel ved å etablere terskler basert på aktivitetsnivået.

Kommisjonen fastslår at medlemsstatene skal sikre at forbrukerne nyter en høy grad av beskyttelse mot urimelige avtalevilkår eller forretningspraksis også når de benytter seg av tjenester formidlet via delingsplattformer. Samtidig skal medlemslandene unngå å pålegge uforholdsmessige forpliktelser på privatpersoner som kun tilbyr tjenester på en tilfeldig basis. Ifølge Kommisjonen bør ikke delingsplattformer fritas for ansvar for eventuelle tjenester de selv tilbyr, som for eksempel betalingstjenester. Delingsplattformer kan imidlertid unntas fra å bli holdt ansvarlig for informasjonen de lagrer på vegne av de som utfører en tjeneste, og medlemsland bør ikke pålegge delingsplattformene et generelt ansvar for å overvåke og etterforske opplysninger og informasjon gitt av tjenesteytere og brukere. Kommisjonen oppfordrer delingsplattformene til frivillig å treffe tiltak for å bekjempe ulovlig innhold på internett.

Kommisjonen konstaterer at EUs arbeidsrett i hovedsak bare stiller minimumskrav og dekker ikke alle sider ved sosiale rettigheter knyttet til arbeidsforhold. Dette innebærer i prinsippet at medlemslandene kan sette høyere krav i nasjonal lovgivning. Aktører i delingsøkonomien rådes derfor til å forholde seg til nasjonal lovgivning i det landet der tjenestene utføres. For å avgjøre om en tjenestetilbyder er selvstendig næringsdrivende eller ansatt hos plattformene etter EU-retten, bør statene blant annet vurdere i hvilken grad en tjenestetilbyder/leverandør er underordnet ledelse av plattformen, arten av arbeidet og eventuell godtgjørelse, jf. nærmere omtale i kapittel 5.

Skattepolitikk er i hovedsak et nasjonalt anliggende, og Kommisjonen har tidligere uttalt at det ikke er noe stort behov for å harmonisere medlemstatenes skattesystemer utover avgiftsområdet (Europakommisjonen, 2001). Økt koordinering på skatteområder kan også hjelpe medlemsstatene med å gjennomføre politikkmål, blant annet om økt konkurranseevne. I arbeidet med delingsøkonomien har Kommisjonen gitt noen generelle anbefalinger om skattemessig behandling av delingsplattformene og delingsaktørene (Europakommisjonen, 2016d). Årsaken til at EU har kommet med slike anbefalinger er at delingsøkonomien anses som en del av det indre markedet, og det er derfor viktig at de ulike plattformene møter like drifts- og konkurransevilkår i de ulike medlemslandene. Anbefalingene retter seg både mot skattemyndighetene og delingsøkonomiselskapene:

  • Medlemsstatene oppfordres til å forenkle og forbedre skattebehandlingen ved å utnytte muligheter som ligger i delingsplattformene, ved at disse samler data om økonomisk aktivitet.

  • Delingsplattformene bør proaktivt samarbeide med skattemyndighetene om hvordan de kan utveksle informasjon om skatteplikter. Dette må skje innenfor regelverk for beskyttelse av personopplysninger og ikke utfordre ansvaret som formidlere har etter e-handelsdirektivet.

  • Medlemsstatene inviteres til å gjennomgå skattereglene med sikte på like konkurransevilkår for ulik virksomhet som tilbyr de samme tjenestene. Medlemsstatene bør også fortsette forenklingsarbeid, øke transparens og gi nettbasert veiledning om hvordan skattereglene skal brukes overfor forretningsmodeller i delingsøkonomien.

Europakommisjonen sendte i mars 2016 ut på offentlig konsultasjon «the European pillar of social rights», blant annet i lys av en utvikling i retning av mer uklare grenser mellom arbeidstakere og selvstendige oppdragstakere og økning i andelen som har midlertidig arbeid og deltid, samt flere parallelle jobber (i henhold til statistikk fra Eurostat). Høringens tre hovedtema gjaldt hvordan man best sikrer like muligheter og adgang til arbeidsmarkedet, gode og rettferdige arbeidsvilkår, samt tilstrekkelig og bærekraftig sosial beskyttelse og gode velferdstjenester. Høringen pågikk ut 2016, og det er ventet oppfølging i 2017.

9.2.2 EUs arbeid med plattformer

Utviklingen av det digitale indre markedet (Digital Single Market, DSM) er en av EU-kommisjonens fremste prioriteringer. Kommisjonen legger til rette for et digitalt indre marked gjennom å fjerne regulatoriske barrierer, harmonisere fragmenterte regelverk og sikre fri flyt av data over landegrensene i EØS-området. Strategien for et digitalt indre marked inneholder 16 tiltak som skal gjennomføres i 2015 og 2016. (Se meddelelse fra kommisjonen1 og norsk informasjonsside2.) De tre hovedgruppene av tiltak er:

  • Gi bedre tilgang til digitale varer og tjenester for både bedrifter og forbrukere.

  • Bedre tilrettelegging for digitale nettverk og digitale tjenester.

  • Skape et samfunn med et økonomisk klima hvor europeisk industri og næringsliv kan øke sitt langsiktige vekstpotensial.

Som del av DSM-strategien har Kommisjonen publisert en rekke høringer og vurderinger. Den mest relevante for delingsøkonomien er en omfattende vurdering av rollen til nettbaserte plattformer, som på kort tid har utfordret tradisjonelle forretningsmodeller innenfor en rekke bransjer. Denne vurderingen er basert på en offentlig høring3, en serie med arbeidsmøter og flere studier. Resultatet av denne prosessen er så langt en meddelelse fra Kommisjonen som formulerer Kommisjonens politikk for nettbaserte plattformer og identifiserer områder hvor ytterligere utredninger eller tiltak kan bli nødvendig, jf. punkt 9.2.2.3.

9.2.2.1 EUs høring om nettbaserte plattformer

Som grunnlag for arbeidet med nettbaserte plattformer arrangerte DG GROW og DG CNECT sammen en høring om plattformer. I mai 2016 publiserte Kommisjonen en rapport som oppsummerer høringen.4

Hovedkonklusjonene fra denne oppsummeringen er at det er enighet om at nettbaserte plattformer i økende grad er viktig for Europas sosiale og økonomiske utvikling. De fleste respondentene var også enige i at det følger betydelige fordeler med de nettbaserte plattformene: De driver innovasjon, de legger til rette for sosial interaksjon og de er kraftfulle drivere av økonomisk vekst. Det er imidlertid ingen enighet om noen felles juridisk definisjon av nettbaserte plattformer.

Det var også bred enighet blant respondentene om at de store plattformene bringer med seg en del utfordringer, slik som manglende transparens og bekymringer knyttet til registrering og bruk av personlige data. Det er også bekymring for forskjellen i maktforhold mellom de store plattformene og tjenestetilbyderne og at dette kan bidra til at forbrukere og forretningsdrivende får dårlige vilkår. Et tema som særlig mange respondenter var opptatt av, er plattformenes eventuelle ansvar (liability) for det som deles over plattformene. Mange respondenter understreket også behovet for at eksisterende reguleringer håndheves, og at reguleringer innenfor EU må være samordnede og enhetlige.

Høringen var delt inn i fire hoveddeler, hvorav én del handlet spesielt om delingsøkonomi, eller Collaborative economy som er begrepet Europakommisjonen benytter. Høringen hentet inn synspunkter fra forskjellige grupper, slik som aktører innenfor delingsøkonomien, tradisjonelle tilbydere, plattformer, offentlige myndigheter og brukere. Et flertall av respondentene anså det nødvendig med tiltak på EU-nivå for å legge til rette for utvikling av delingsøkonomien. Medlemslandene pekte særlig på at et for rigid regulatorisk rammeverk kan skape problemer. Usikkerhet knyttet til rettigheter og plikter for brukerne var et annet ofte nevnt hinder for framveksten av delingsøkonomien. I tillegg ga alle grupper av respondenter uttrykk for bekymring for manglende tilpasning av regulatorisk rammeverk. Fragmenterte markeder som resultat av for strenge eller ikke-tilpassede reguleringer var det klart mest nevnte hinderet for utvikling av delingsøkonomien. Usikkerhet knyttet til ansettelsesstatus (ansatt eller selvstendig næringsdrivende) ble også nevnt som et mulig hinder. Mange respondenter etterlyste bedre veiledning og mer informasjon om hvordan eksisterende reguleringer kan komme til anvendelse. Mange ga også uttrykk for at det er ønskelig å tilpasse det regulatoriske rammeverket til delingsøkonomien og på den måten å legge til rette for innovasjon og entreprenørskap. Tradisjonelle tilbydere av tjenester som utfordres av delingsøkonomiaktørene, understreket behovet for like rammebetingelser.

9.2.2.2 Norges svar på EUs høring om nettbaserte plattformer

Norge ved Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Utenriksdepartementet leverte svar5 til Kommisjonens høring om nettbaserte plattformer. Plattformene varierer med hensyn til hvilken forretningsmodell de er basert på, og hvilke produkter og tjenester de tilbyr. Det gjør det vanskelig å mene noe konkret om hvordan de bør reguleres, på et generelt grunnlag. Det norske høringssvaret trekker imidlertid fram noen konkrete utfordringer:

For det første gir høringssvaret uttrykk for at det vil være en fordel om nettbaserte plattformer blir mer transparente, slik at brukerne kan ta informerte avgjørelser på nett. For eksempel krever de fleste plattformene at brukerne registrerer personlige data. Plattformen bør da som minimum opplyse om hvor dataene er lagret, for hvilke formål dataene er lagret og hvor lenge dataene vil bli lagret. Om slike opplysninger ikke er lett tilgjengelige, vil brukeren av plattformen i mange tilfeller ikke kunne vurdere plattformens rolle og hva samtykke til bruk av plattformen faktisk innebærer.

For det andre anbefaler svaret at det må vurderes å utarbeide retningslinjer eller reguleringer som sikrer interoperabilitet (teknisk samspill) mellom plattformer. Brukere av nettbaserte plattformer bruker vanligvis mye tid på å tilpasse tjenesten til egne personlige preferanser. Om brukeren ikke har mulighet til å flytte det tilpassede innholdet over til andre plattformer, vil mange brukere kvie seg for å flytte fra en plattform-tilbyder til en annen på grunn av ulemper med å tilpasse den nye tjenesten til egne personlige preferanser helt på nytt. Retningslinjer eller reguleringer for flytting av personlig innhold fra en plattform til en annen vil kunne sikre større valgfrihet blant brukerne, og kan også styrke konkurransen mellom aktørene.

For det tredje taler det norske innspillet klart for at ansvar for potensielt ulovlig innhold fra tredjeparter, ikke skal legges på plattformtilbyderne. Dette er fordi plattformtilbyderne da vil måtte vurdere å kontrollere store mengder innhold, noe som øker risikoen for unødvendig sensur av innhold på internett. Dette vil igjen kunne ha negative konsekvenser for ytringsfriheten og personvernet.

For det fjerde peker det norske høringssvaret på viktigheten av å ha reguleringer for dataflyt, hvor data kan lagres, og tilgang til data. Norge bør være med på å legge til rette for fri flyt av data i Europa, men på en måte som sikrer tilgang til data og ivaretar personvernet.

Høringssvaret inneholder også en omtale av delingsøkonomien spesielt. Med utgangspunkt i at denne økonomien er i oppstartsfasen, sier det norske høringssvaret at Kommisjonen bør være forsiktig med å foreslå reguleringer. Videre peker høringssvaret på at det ikke nødvendigvis finnes én delingsøkonomi som kan reguleres, men at man må se på mangfoldet i det som kalles delingsøkonomien.

9.2.2.3 EUs meddelelse om nettbaserte plattformer 6

Meddelelsen om nettbaserte plattformer ble lagt fram av Kommisjonen i mai 2016. Her presenterer Kommisjonen sin vurdering av nettbaserte plattformer som del av strategien for et digitalt indre marked. Vurderingen konkluderer med at nettbaserte plattformer spiller en sentral rolle i å understøtte innovasjon og vekst i det digitale indre markedet. Plattformene har revolusjonert tilgang til informasjon og de har gjort mange markeder mer effektive ved bedre å koble kjøpere og selgere av varer og tjenester. Både virksomheter og privatpersoner i EU vil derfor ha fordeler av omgivelser som tiltrekker seg og legger til rette for å dyrke fram nye innovative plattformer.

Markedsfragmentering på grunn av forskjellige nasjonale eller lokale reguleringer er et hinder for bærekraftig utvikling av nettbaserte plattformer, både for nye og etablerte markedsaktører. For eksempel trekkes det ofte fram at mens de 50 største e-handels plattformene i Europa må tilpasse seg 28 ulike regulatoriske regimer, har de seks største tilbyderne i USA og de tre største e-handels plattformene i Kina ett regulatorisk regime å forholde seg til.7

Kommisjonen peker også på at det finnes muligheter for framvekst av konkurransedyktige europeiske plattformer8, men at innovasjon må stimuleres samtidig som det tas hensyn til å beskytte legitime forbrukerinteresser. Selv om Kommisjonen skisserer enkelte løsninger, tas det ikke stilling til om nettbaserte plattformer kan ha uheldige virkninger for forbrukere og bedrifter innenfor bestemte markeder.

Kommisjonen understreker behovet for å velge regulatoriske tilnærminger som responderer direkte på utfordringene og som er fleksible og framtidsrettede. I den forbindelse pekes det på selvregulering som et egnet virkemiddel for å supplere eller styrke eksisterende reguleringer som allerede styrer deler av plattformenes virksomhet.

Kommisjonen legger til grunn fire prinsipper for utforming av politikk for digitale plattformer:

  1. Like spilleregler for sammenlignbare digitale tjenester.

  2. Sikre at nettbaserte plattformer opptrer ansvarlig for å beskytte kjerneverdier.

  3. Legge til rette for tillit og transparens og sikre likebehandling.

  4. Holde markeder åpne og ikke-diskriminerende.

For å legge til rette for en digital økonomi oppfordrer Kommisjonen alle offentlige myndigheter, interessegrupper, medlemsland og Europaparlamentet til å støtte denne tilnærmingen.

Kommisjonen arbeider med flere konkrete initiativer som del av oppfølgingen av meddelelsen. Av oppfølging med særlig relevans for delingsøkonomien kan nevnes:

  1. Pågående innsamling av data om potensielt uheldig bedrift-til-bedrift forretningspraksis for å bringe på det rene om EU-intervensjon (regulatorisk eller ikke-regulatorisk) er nødvendig for å ivareta innovasjon.

  2. Pågående gjennomgang av regelverk for forbrukerrettigheter9 vil inkludere en vurdering av i hvilken grad eksisterende regelverk trenger oppdatering i lys av problemstillinger knyttet til nettbaserte plattformer.

På basis av disse to initiativene vil Kommisjonen definere de viktigste potensielle skadevirkningene nettbaserte plattformer vil kunne ha for selskaper og forbrukere. Dersom det identifiseres skadevirkninger, vil Kommisjonen kunne vurdere om skadevirkningene best kan håndteres ved bedre håndheving av eksisterende regelverk, selvregulering eller utvidelse eller presisering av sektorspesifikke reguleringer.

Kommisjonen har også igangsatt en revisjon av regelverket for fusjoner.10 Et av spørsmålene som skal utredes, er hvorvidt omsetning skal være eneste relevante kriterium ved vurdering av fusjoner og oppkjøp, ettersom små teknologiselskaper kan ha forholdvis liten omsetning, men likevel spille en viktig rolle for konkurransen innenfor et bestemt markedssegment.

9.2.2.4 Forholdet mellom EUs anbefalinger og norsk politikk

Norge samarbeider tett med EU på det IKT-politiske området og er blant annet representert i Kommisjonens styringsgruppe for DSM-strategien: DSM Strategic Group. En av regjeringens hovedprioriteringer i IKT-politikken er dessuten at Norge skal være en del av det digitale indre markedet i Europa.

Meddelelsen om nettbaserte plattformer er i seg selv ikke bindende for Norge. Det kan imidlertid komme framtidig EU-regelverk som er avledet av meddelelsen og som for eksempel bygger på regulatoriske prinsipper presentert i meddelelsen. Utviklingstrekk i medlemslandene som påvirker veksten og utviklingen av nettbaserte plattformer, kan også fremskynde regulatoriske inngrep fra EU og føre til regulatoriske konsekvenser for Norge gjennom EØS-avtalen.

Samlet sett er det derfor mye som taler for at Norge bør forholde seg bevisst til EUs anbefalinger på disse områdene, og i den grad de er i tråd med norske prioriteringer og interesser, legge anbefalingene til grunn for egen politikkutforming.

9.3 Prosesser tilknyttet delingsøkonomien i utvalgte land

9.3.1 Innledning

I de fleste europeiske land er det i gang utredninger og politiske vurderinger av delingsøkonomien. Det er noen land – men ikke svært mange − som per i dag har gjennomført lovendringer eller politikk rettet spesielt mot delingsøkonomien. Ved siden av politiske prosesser har rettsvesenet i ulike land i forskjellig grad en rolle med å utforme rammevilkår for aktører i delingsøkonomien. Danmark, Nederland og Storbritannia er i gang med å utarbeide en politikk for delingsøkonomien på et mer overordnet plan. I Nederland er det også igangsatt et omfattende kommunalt prosjekt i Amsterdam som skal stimulere til økt delingsaktivitet blant annet gjennom intensjonsavtaler der offentlige og private aktører enes om rammer for bruk av tjenester innenfor delingsøkonomien, herunder skatteinnbetaling. I Estland foreligger det et forslag om å tilpasse transportlovgivningen til delingsøkonomien, og det er inngått et samarbeid mellom Uber og skattemyndighetene med sikte på direkte innrapportering av inntektsopplysninger fra plattformen. I Belgia er det innført forenklinger i skattesystemet og registreringskravene for individuelle tjenesteytere innenfor delingsøkonomien. Sverige har påbegynt et omfattende utredningsarbeid for å gjennomgå og tydeliggjøre de relevante lovverkene. I både Sverige og Danmark har respektivt Skatteverket og SKAT fått i oppdrag å utrede delingsøkonomiens effekter, dens påvirkning på skattesystemet, samt mulighetene for å drive skattekontroll. Danmark arbeider med en samlet strategi for delingsøkonomien. I det følgende er det redegjort ytterligere for tilnærmingen i disse landene.

9.3.2 Sverige

Den svenske regjeringen vektlegger delingsøkonomiens bidrag til økt vekst, en grønn ressurseffektiv økonomi og mer fleksible tjenester til lavere priser. Det er en rekke utredninger på gang på svensk side for å kartlegge, belyse og avklare sider ved delingsøkonomien som angår brukerne, skatteforhold, finansiering, konkurranseforhold og arbeidsforhold.

Konkurrensverket har fått i oppdrag å analysere hvordan delingsøkonomien påvirker konkurranseforholdene i Sverige, samt forutsetningene for en hensiktsmessig og rettferdig konkurranse. Oppdraget skal være ferdig 1. mars 2017.

Den svenske regjeringen satte i februar 2016 ut et oppdrag om å kartlegge delingsøkonomien og brukernes rettslige stilling. I regjeringens bestilling framgår det at utredningen skal gjøre en beskrivende kartlegging av ulike modeller som muliggjør transaksjoner der enkeltpersoner selger, leier ut eller gir bort materielle eller finansielle eiendeler. Utredningen skal også analysere brukernes juridiske status ved slike transaksjoner, samt drøfte hvorvidt eksisterende lovgivning er hensiktsmessig eller om det finnes eventuelle behov for lovendringer, både nasjonalt og i EU, spesielt innen forbrukerkjøpsloven, forbrukerrettslige deler av markedsføringsloven, produktsikkerhet, håndheving og tvisteløsning. Utredningen skal også vurdere behov for andre tiltak for å fremme delingsøkonomiens utvikling, for eksempel i form av informasjon eller samarbeid mellom ulike aktører i samfunnet. Utredningen skal være ferdig 31. mars 2017.

Skatteverket har fått i oppdrag å beskrive delingsøkonomien og vurdere hvordan den påvirker skattesystemet og skatteinntektene over tid. Skatteverket (2016) peker i sluttrapporten på tre overordnede problemområder i møte med delingsøkonomien: Eksisterende reglers anvendelse på delingsøkonomien, tilgangen til informasjon og mulighetene for å føre skattemessig kontroll.

Svakheter tilknyttet eksisterende skatteregler kommer hovedsakelig til syne på grunn av et økende omfang av transaksjoner mellom privatpersoner. Slike transaksjoner gjør det blant annet vanskelig for transaksjonens parter å vite hvem som har ansvaret for å betale arbeidsgiveravgift. Ifølge Skatteverket vil selskaper som tilbyr å formidle tjenester over delingsplattformer, som hovedregel ikke anses som arbeidsgivere, og plikter dermed ikke å betale arbeidsgiveravgift. Det er imidlertid tilfeller der selskapet kan anses som arbeidsgiver og selv plikter å betale arbeidsgiveravgift, for eksempel når plattformen selv bestemmer hvilke tjenester som skal tilbys og rammene for hvordan arbeidet skal gjennomføres. I de tilfeller der delingsøkonomiselskapet ikke kan anses som arbeidsgivere, er det kunden, altså den som har betalt for en utført tjeneste, som kan måtte betale arbeidsgiveravgiften. Dette er i seg selv ikke en ny situasjon, samme regler gjelder innenfor den tradisjonelle økonomien når tjenester mot betaling utføres mellom personer. Foretaksmodellene innenfor delingsøkonomien medfører imidlertid at denne typen transaksjoner blir langt viktigere og mer utbredt, og øker risikoen for at aktørene gjør feil. Generelt sett gjør uklare ansvarsforhold i person-til-person transaksjoner det mer komplisert for privatpersoner å føre rett skattemelding. Overordnet konkluderer Skatteverket med at konsumenter vil tillegges et større ansvar under delingsøkonomien.

Et økt omfang av transaksjoner mellom privatpersoner øker nødvendigheten av egenrapportering av inntekt for skattemessige formål. Økt omfang av egenrapportering gjør det vanskeligere for skattytere å føre rett skattemelding. For at Skatteverket skal kunne kontrollere inntektene kreves det tilgang til kontrollmateriale. Etter praksis velger Skatteverkets kontrollvirksomhet ut områder der risikoen for skattefeil er særskilt stor, som i delingsøkonomien. Kontroll innenfor delingsøkonomien er imidlertid vanskelig å gjennomføre på grunn av begrenset kontrollinformasjon fra tredjepart. Når Skatteverkets kontroller innenfor delingsøkonomien vanskeliggjøres, medfører dette en skjevhet i hvilke aktører som utsettes for skattemessige kontroller, noe som kan øke risikoen for feil skattebehandling.

Skatteverket fastslår at det trengs veiledning og informasjon i ulike fora for å gjøre det lettere for delingsøkonomiens aktører å føre rett skattemelding. Fra Skatteverkets rapport framgår det at det mest fundamentale problemet tilknyttet delingsøkonomien er den begrensede muligheten for å føre kontroll når inntekter egenrapporteres. Skatteverket finner det derfor ønskelig å motvirke en situasjon der registrert inntekt fra delingsøkonomien utelukkende baseres på egenrapportering, og foreslår at det utredes hvordan et system for økt rapportering fra tredjepart kan innføres.

Et regjeringsoppnevnt utvalg la 1. desember 2016 fram utredningen «Taxi och samåkning – i dag, i morgon och i övermorgon» SOU 2016:86. I utredningen foreslår utvalget blant annet å innføre muligheter til å installere en kontrollutrustning i drosjebilen til erstatning for et ordinært taksameter. Videre foreslås det at drosjer som har installert en slik kontrollutrustning, skal være pliktig å tilslutte seg en «beställningscentral». Drosjer som er utstyrt med et taksameter, skal på sin side være tilsluttet en «redovisningscentral». Beställningscentralen skal ha som grunnleggende oppgave å ta imot bestillinger og betalinger for drosjetjenester, samt formidle transportoppdragene. Beställningscentralen skal videre, slik som redovisningscentralene, samle inn, lagre og utlevere informasjon til Skatteverket. Formålet er blant annet å forbedre Skatteverkets muligheter til å drive skattekontroll av drosjevirksomhet. I utredningen foreslås det også en regulering av samkjøring. Offentlig tilgjengelig transport med personbil eller lett lastebil der to eller flere personer ferdes sammen til samme sted eller i samme retning og deler på kostnadene for transporten, skal ikke være omfattet av definisjonen av «taxitrafik». Samkjøring mellom bekjente skal fortsatt være uregulert.

I en dom fra Svea Hovrätt (tilsvarende lagmannsrett) 23. mars 2016 ble en Uber-sjåfør dømt for å ha kjørt «taxitrafik» uten gyldig tillatelse for dette. Forholdet han stod tiltalt for var i løpet av en todagersperiode å ha kjørt 3–4 turer ved anvendelse av UberPOP-applikasjonen. Dommen fra Svea Hovrätt ble anket til Högsta domstolen. Högsta domstolen konkluderte med at det ikke forelå «prövningstillstånd» i den aktuelle saken, og anken ble dermed avslått. Blant annet som følge av dommen fra Hovrätten har Uber valgt å legge ned UberPOP i det svenske markedet, jf. Larsson (2016).

Den svenske regjeringen har gitt et utvalg i oppdrag å kartlegge det moderne arbeidslivets utfordringer med hensyn til arbeidsmiljø. Det skal vurderes hvorvidt gjeldene regulering om arbeidsmiljøansvar er formålstjenlige i lys av eventuelle utfordringer. Delingsøkonomien pekes ut som en aktuell utviklingstrend i denne sammenheng. Utredningen skal ferdigstilles 31. mars 2017 (Komitédirektiv 2016:1 og 2016:77).

9.3.3 Danmark

Den danske regjeringen har en grunnleggende positiv tilnærming til delingsøkonomien og ønsker å legge til rette for delingsaktivitet som kan skape økonomisk vekst og arbeidsplasser. Fra dansk side er man også positive til Europakommisjonens presentasjon av tilrådninger til medlemslandene, og til det at Kommisjonen ikke søker å regulere delingsøkonomien på europeisk nivå.

Erhvervsstyrelsen opererer med tall som viser at om lag 14 pst. av danske borgere er aktive i delingsøkonomien. Tallet er imidlertid usikkert, ettersom man ennå ikke har etablert en presis definisjon av hva som faller inn under begrepet «delingsøkonomi». Det er særlig utleie av egen bolig, eget feriehus og egen bil danskene benytter seg av. Samtidig vokser også omfanget av utleie av personlige eiendeler som husholdningsmaskiner, klær og verktøy. Det samlede omfanget gjør delingsøkonomien i Danmark til en milliardindustri. Bruken av større internasjonale delingsøkonomiselsskaper som Uber og Airbnb er særlig utbredt. En spørreundersøkelse som analyseselskapet Epinion presenterte i september 2016, viser videre at fire av ti dansker som har drevet privat utleie de siste to årene, helt eller delvis unndrar utleieinntekter fra beskatning (Deloitte, 2016).

Folketinget vedtok i mars 2016 at SKAT (skatteetaten i Danmark) skal utrede delingsøkonomiens effekter på skattesystemet og skatteinntektene, samt mulighetene for å drive skattekontroll. Skatteministeriet og Erhvervs- og vækstministeriet skal presentere en samlet strategi for delingsøkonomien. Strategien var opprinnelig ventet å komme høsten 2016, men er utsatt etter at Danmark hadde regjeringsskifte i november 2016.11 Den nye regjeringen oppgir i sitt regjeringsgrunnlag at strategien blir lagt fram i 2017.

På bakgrunn av regjeringsskiftet og utsettelsen av strategien for delingsøkonomien er det noe usikkert hva en slik plan vil inneholde. I de opprinnelige planene lå visse forslag til endrede skatteregler. Det ble blant annet foreslått et ekstra bunnfradrag for utleie av helårsboliger, rom og fritidsboliger når utleien skjer utenom næringsvirksomhet og gjennom utleiebyråer eller delingsplattformer. Det ble presentert som et krav at delingstjenesten man benytter seg av, skal ha inngått et forpliktende samarbeid med danske skattemyndigheter om automatisk innberetning av inntekter.

Det ble også presentert et forslag om en informasjons- og veiledningsportal som skal bidra til at delingsøkonomiens aktører enkelt får svar fra myndighetene på sine spørsmål. Den internettbaserte portalen skulle være et konkret svar på danske delingsøkonomiselskapers ønske om å få en raskere og mer effektiv avklaring av hvilke regler som gjelder på ulike områder. Portalen skulle også informere om det juridiske ansvaret aktører påtar seg når det gjelder forsikring av utleiebolig og yrkesforsikring av motorvogn.

Til tross for at danske myndigheter generelt sett stiller seg positive til delingsøkonomien og dens iboende vekstpotensial, erkjenner regjeringen også de utfordringene som kommer i kjølvannet av delingsøkonomien. Utfordringer tilknyttet forbrukervern, skatte- og konkurranseforhold og arbeidsmarkedstilknytning har fått en sentral plass i den politiske diskusjonen. Gitt dagens omfang av delingsøkonomisk aktivitet fastslår regjeringen imidlertid at eksisterende lovverk langt på vei er dekkende, og at det ikke er ønskelig å utarbeide et nytt regelverk særlig tilpasset delingsøkonomien. Snarere ønsker man å gi god veiledning om eksisterende regelverk og forholde seg til eventuelle regulatoriske problemstillinger på en «ad hoc»-basis.

Den danske regjeringen vil i sin strategi ikke ta stilling til spørsmål om lovligheten ved transporttjenesten Uber. I dom 8. juli 2016 ble seks Ubersjåfører dømt til bøter for brudd på den danske taxiloven. Retten fant at motorvogntransport mot vederlag via Uber-applikasjoner er å regne som «erhversmessig personbefordring» og at kjøring uten løyve er straffbart. Avgjørelsen ble anket til Østre Landsret som avsa dom i saken den 18. november 2016. Landsretten slo fast at den aktuelle kjøringen var foretatt i strid med den danske taxiloven idet kjøringen ikke kunne anses som samkjøring og ble foretatt uten gyldig tillatelse for taxikjøring.

Den nye regjeringen presenterte i desember 2016 en skisse til framtidig taxilovgivning med følgende hovedpunkter:

  • Opphevelse av antallsbegrensning på taxiløyver

    Alle som oppfyller generelle krav til taxiløyve, skal ha rett til å få utstedt et løyve. Det blir ikke lenger kommunenes ansvar å vurdere hvorvidt det er behov for utstedelse av flere løyver, og någjeldende krav til egenkapital oppheves. Den någjeldende geografiske begrensningen, som medfører at en taxi kun kan kjøre i én kommune – eller i Storkøbenhavn – oppheves. Taxivirksomhet skal kunne drives på tvers av kommunegrenser.

  • Fjerne unødige adgangsbarrierer

    Taxiløyvet skal slås sammen med andre tillatelser til yrkesmessig persontransport som limousinekjøring, offentlig servicetrafikk og ambulansetjenester.

  • Forbrukerbeskyttelse

    For såkalt «gadekørsel», hvor taxien praies av kunden på gaten, opprettholdes et system med maksimalpriser. For bestilte turer vil det åpnes for fri prisdannelse. Hvis turen ikke avregnes med taksameter, skal kunden ved bestillingen ha samtykket til en maksimal pris for turen og/eller prisutregningsmetoden. Hvis kunden klager, vil bevisbyrden påhvile taxiselskapet.

  • Det skal betales skatt

    Taxiselskaper skal påse at følgende opplysninger innhentes, oppbevares i en nærmere avgrenset periode og deles med myndighetene: Identifikasjon av løyveinnehaver og sjåfør, GPS-koordinater for turer, turens lengde og betaling for denne.

  • Servicenivå

    Taxiselskapene skal selv kunne bestemme sitt eget servicenivå med hensyn til blant annet åpningstider (mens det i dag er et krav om å holde døgnåpent) og geografisk dekningsområde.

9.3.4 Finland

Finske myndigheter er i gang med en reform av transportlovgivningen, «transportbalken», som skal samle reguleringer av transportmarkedet under én lov. Lovforslaget er sendt til Riksdagen for behandling. Formålet med reformen er å fremme nye servicemodeller og ivareta brukernes behov, gjøre markedsadgang enklere og fremme interoperabilitet mellom ulike deler av transportsystemet.

Transportbalken legger opp til å fjerne antallsreguleringen (behovsprøvingen), samt gjøre flere forenklinger i drosjereguleringen for øvrig. Nåværende bestemmelser om stasjonsplass og maksimalpriser endres. Aktørene skal meddele sin stasjonsplass og sine «jourtider», det vil si sitt hovedsakelige virksomhetsområde og under hvilke tider tjenestene er tilgjengelighet. Trafiksäkerhetsverket skal ved behov kunne utferdige forskrifter om prisene for taxitjenester dersom prisene blir urimelig høye. I henhold til det nye forslaget skal løyver kunne tildeles transportoperatører. Det legges også opp til sikkerhetskrav knyttet til den enkelte sjåfør, og det vil være operatørens ansvar å påse at den enkelte sjåfør oppfyller disse kravene. Formålet med endringene er å gi like vilkår for alle operatører og legge til rette for at den enkelte kan utvide virksomheten sin.

For øvrig har finske myndigheter gitt veiledning om hvordan inntekter fra tjenester som Uber og Airbnb skal beskattes. Det planlegges også en nærmere veiledning om overnattingstjenester i private hjem i regi av arbeids- og næringsdepartementet. De finske forbrukermyndighetene benytter veiledning og forhandlinger med aktører for å sikre at plattformene informerer deltakerne om kravene etter forbrukervernreglene.

9.3.5 Island

Island har ikke gått systematisk til verks for å følge opp «A European agenda for the collaborative economy», men håndterer aktuelle problemstillinger etter hvert som disse dukker opp. Islandske myndigheter har først og fremst tatt tak i utleie av rom via delingsplattformer som Airbnb, og 31. mai 2016 ble det vedtatt en ny lov som forenkler prosedyrene for utleie av rom innenfor et visst volum per år. I henhold til den nye loven trenger ikke en person som leier ut rom/eiendom inntil 90 dager per år, å skaffe seg statlig lisens. Det settes imidlertid en oppad grense for inntekt på 1 mill. islandske kroner per år (om lag 70 000 norske kroner). De som har til hensikt å leie ut rom/eiendom, må registrere dette hos kommunale myndigheter hvert år. Hvis utleien overstiger 90 dager i året eller inntekten overstiger 1 mill. islandske kroner, kan kommunen frata eier retten til å drive utleie. Det kan også utstedes bøter.

9.3.6 Storbritannia

Storbritannia var tidlig ute og har en, i europeisk sammenheng, stor delingsøkonomi. Høsten 2014 nedsatte det britiske næringsdepartementet et utvalg om delingsøkonomien – som skulle gi råd om hvordan Storbritannia kan bli et globalt senter for denne sektoren. Næringsministeren mottok i november 2014 rapporten «Unlocking the sharing economy – An independent review» (Wosskow, 2014). Rapporten har flere forslag til hvordan myndighetene generelt kan oppfordre til innovasjon og legge til rette for delingsøkonomien, blant annet ved at offentlig sektor i større grad tilbyr og etterspør delingstjenester. Videre foreslås det at myndighetene etablerer Innovation Lab, som inkubator og forskningssenter for delingsøkonomien, og setter i gang et pilotprosjekt med en «delingsby». Delingsøkonomiselskapene oppfordres til å danne sin egen interesseorganisasjon. Rapporten inneholder også spesifikke anbefalinger for overnattingstjenester og annen boligdeling, persontransport og deling av tid, kompetanse og oppgaver (småjobber).

For overnattingstjenester og boligdeling legger utredningen til grunn at delingsaktører får samme krav som andre etter aktivitetsnivå, definert for eksempel ved omsetning, antall senger eller antall døgn man leier ut. Alvorlige brudd på reguleringer og skatteregler må sanksjoneres, og myndighetene må arbeide sammen med delingsøkonomiselskapene for at alle regler blir overholdt. Utredningen oppfordrer også myndighetene til å sette klare minimumsstandarder for helse og sikkerhet, som skal gjelde alle overnattingstjenester, også de som formidles via delingsplattformer. Delingsøkonomiselskapene må selv ta ansvar for å informere utleievertene om regelverket og henvise til rådgivning fra aktuelle myndigheter.

Wosskow-utredningen mottok mange innspill om at skattereglene var uklare og at det var vanskelig å vite hvor mye skatt man skal betale av inntekter formidlet via delingsplattformer. Utredningen anbefaler at de britiske skattemyndighetene utgir en veileder om skatt og delingsøkonomi, og etablerer en nettbasert skattekalkulator som gir delingsaktører enkel informasjon om hvor mye skatt de skal betale.

Med hensyn til småjobber har det vært uttalt at delingsøkonomien kan lede til et kappløp mot bunnen om både lønn og arbeidstakerrettigheter, men ifølge Wosskow-rapporten synes dette ikke å være tilfelle i Storbritannia. Utvalget mener imidlertid at myndighetene bør klargjøre tilknytningsformen til personer som tar jobber formidlet via plattformer, og at delingsøkonomiselskaper som formidler småjobber, bør forplikte seg til at det ikke betales under minstelønn (Living Wage). For persontransport foreslår utvalget at sjåfører som har gjennomgått nødvendig sikkerhetssjekk, bør ha lov til å tjene penger på «samkjøring», men bare når det å ta med passasjerer mot betaling ikke er hovedformålet med reisen.

Den britiske regjeringen la i mars 2015 fram et dokument (Government Response) der den stiller seg positivt til mange av forslagene i Wosskow-rapporten (Britiske regjering, 2015a). Blant annet forslag om mer delingsaktivitet i offentlige anskaffelser og at offentlige arbeidskontorer i særlig grad skal promotere arbeid formidlet gjennom plattformer, skal følges opp. Skatteetaten skal komme med veiledning og etablere en nettbasert kalkulator om skatt for delingsaktører. Regulering av boliger mener regjeringen allerede er rimelig tilpasset bruksformålet, og foreslår ikke vesentlige endringer. Utleie av møblerte rom i egen bolig er også skattestimulert med bunnfradrag, som da var inntil 4 250 britiske pund.12 Angående samkjøring slutter regjeringen seg til anbefalingen om at det bare skal være lov å ta betalt for å ta med betalende passasjerer når dette ikke er hovedformålet med reisen. Når det gjelder arbeidstakerbegrepet, vises det til en rapport om skattytere med uklar status, jf. boks 8.3.

Delingsøkonomiselskapene etablerte i 2015 en egen interesseorganisasjon (Sharing Economy UK). Senere har det blitt opprettet en «Emerging Industry Action Group» med representanter fra myndighetsorganer og interesseorganisasjonen. Gruppen skal identifisere reguleringer som hindrer framvekst av delingsøkonomien, og jobbe for å fjerne disse. Uber har blitt utelukket fra å delta, fordi selskapet oppfattes å ikke drive etter en delingsøkonomisk modell, men snarere er et «taxiselskap med en app».

Bunnfradraget for utleie av møblert rom ble økt til 7 500 britiske pund fra april 2016. Den britiske regjeringen har også varslet to andre skattelettelser rettet mot delingsaktører, som iverksettes fra april 2017 (Britiske regjering, 2016). Inntekter fra utleie av eiendom vil være skattefritt opp til 1000 britiske pund, og tilsvarende for inntekter fra handel. Skattyter med inntekter over 1000 britiske pund fra henholdsvis eiendomsutleie og handel kan velge å bruke dette som et sjablongfradrag framfor å beregne faktiske kostnader. Bunnfradraget for leieinntekter gjelder all utleie av eiendom, men kan ikke brukes i tillegg til bunnfradraget for utleie av møblert rom i egen bolig. Skattelettelsene er ment å øke antall mikroentreprenører.

9.3.7 Nederland

Den nederlandske regjeringen, ved økonomiministeren, la fram sitt syn på delingsøkonomien for det nederlandske parlamentet 18. desember 2015. I likhet med andre europeiske land vektlegger Nederlands regjering delingsøkonomiens bidrag til effektiv ressursutnyttelse og bærekraft. Regjeringen gir også utrykk for at offentlige interesser, som ivaretakelse av forbrukerrettighetene, kan bli bedre ivaretatt gjennom digitale og ikke-digitale plattformer. Den nederlandske regjeringen understreker viktigheten av et regelverk som legger til rette for utviklingen av digitale plattformer og som gir plass til nyskaping og innovasjon. Dette innbefatter også en framtidsrettet og fleksibel lovgivning. Regjeringen ønsker således å forenkle beskatning innenfor delingsøkonomien. En ny og generisk lovgivning anses ikke hensiktsmessig, grunnet de raske utviklingene i delingsøkonomien og de store variasjonene mellom de digitale delingsplattformene.

Nederland har opphevet plikten til å ha taksameter i drosjer så lenge en pris har blitt avtalt på forhånd. Like fullt har UberPOP blitt erklært ulovlig. De andre variantene av Uber er fremdeles lovlige, men føreren må ha taxilisens.

Det er etablert en organisasjon med delingsøkonomiselskaper, tradisjonelle selskaper, myndigheter og forskningsinstitusjoner, shareNL, som blant annet støtter pilotprosjekter innenfor delingsøkonomien. Blant annet har shareNL ambisjoner om å gjøre Amsterdam til en «delingsby» gjennom prosjektet «Amsterdam Sharing City». Initiativet består av mange lokale pilotprosjekter og er støttet av etablert næringsliv, gründere, skoler og andre offentlige institusjoner. Kommunen støtter også opplegget, og det utvikles en nasjonal plattform for «delingsbyer». Regjeringen viser til en intensjonsavtale (memorandum of understanding) mellom Airbnb og Amsterdam kommune som et eksempel på en god tilnærming for at offentlige og private aktører kan enes om rammer for bruk av tjenester innenfor delingsøkonomien. Etter intensjonsavtalen skal Airbnb blant annet håndheve reglene om hvor mange netter i året (maksimum 60) et bosted kan leies ut via tjenesten og stå for innkreving av 5 pst. turistskatt fra utleiere til kommunen.

9.3.8 Belgia

Det belgiske parlamentet vedtok i juli 2016 forenklinger i skattesystemet og reduserte satser eller fritak for tjenesteytere innenfor delingsøkonomien (Digital Belgium, 2016). Det ble innført en ny type inntekt i skattesystemet: «diverse inntekter» (miscellaneous income). For slike inntekter gis et sjablongfradrag for kostnader, slik at 50 pst. av bruttoinntekten fra salg av tjenester mellom enkeltindivider via plattform skattlegges med sats 20 pst., noe som tilsvarer 10 pst. av omsetningen, og tjenesteyterne er ikke forpliktet til å betale trygdeavgift. De fleste aktiviteter i delingsøkonomien ville ellers skattlegges med 33 pst. av nettoinntekt, dvs. minus fradrag, og trygdeavgift kommer i tillegg til dette. Den lave skattesatsen vil gjelde for et maksimalt årlig beløp som indeksreguleres, i dag om lag 5 000 euro. Har man inntekt fra salg av tjenester mellom enkeltindivider som overstiger maksimumsbeløpet, blir man skattlagt som selvstendig næringsdrivende. Skattesatsen for tjenestesalget blir da høyere, og den næringsdrivende må betale trygdeavgift. Til gjengjeld opptjener disse også trygde- og pensjonsrettigheter.

Som et ledd i skattesystemforenklingen er det også bestemt at de aktuelle tjenesteyterne ikke skal rapportere sine egne inntekter og betale skatten individuelt, men at de digitale plattformene som er en del av systemet, holder tilbake 10 pst. av inntektene og sender den relevante informasjonen til skattemyndighetene. Det administrative arbeidet blir også minimert for tjenesteyterne ved at de ikke trenger å registrere seg i bedriftsregisteret.

For at en skattyter skal kunne dra nytte av de nye reglene, må inntekten være en bibeskjeftigelse og ikke skje som ledd i profesjonell næring. Aktiviteten må dessuten være i form av tjenester mellom privatpersoner. Aktiviteten må skje på grunnlag av avtaler som har blitt satt opp av en godkjent digital plattform eller en digital plattform satt opp av myndighetene, og betalingen skal utelukkende organiseres gjennom plattformen. En tjenestyrer som også tilbyr liknende tjenester via andre kanaler enn en digital plattform, eller til bedrifter, vil ikke ha anledning til å benytte ordningen.

9.3.9 Estland

Den estiske regjeringen har stilt seg positiv til delingsøkonomien, og ser dette i sammenheng med en rekke initiativ for å gjøre Estland verdensledende i bruk av digitale tjenester. For eksempel har statsministeren framholdt at forretningsmodellen ikke bare styrker konkurranse og tjenestenivå samt oppmuntrer flere til å bli entreprenører, men også kan bli en del av løsningen på Estlands problem med liten befolkning (Estlands regjering, 2016a). Samtidig er det påpekt utfordringer tilknyttet skattlegging, forbrukerrettigheter og konkurransevridning. Også i Estland er det debatt om sikring av sosiale rettigheter under delingsøkonomien. Kritikere frykter at delingsøkonomien fører med seg et arbeidsmarked uten klare grenser og rettigheter, og at fleksibiliteten i delingsøkonomien går på bekostning av den enkeltes helse og anstendige lønninger. Regjeringen som tiltrådte i november 2016, har som en del av sin plattform å fornye arbeidsmarkedet og inntektsskatten på basis av endringer i arbeidsforhold, blant annet fjernarbeid, multiple jobber og delingsøkonomi (Estlands regjering, 2016b).

Parlamentet i Estland (Riigikogu) har til behandling et endringsforslag til lov om offentlig transport, som innebærer en legalisering og regulering av delingskjøring. I lovforslaget omtales dette som formidlet bestillingskjøring («on-demand ride sourcing»). Formidlet bestillingskjøring defineres som noe annet enn en taxitjeneste, samtidig som det stilles konkrete krav for å ivareta passasjerenes trygghet og sikkerhet. Blant annet skal bestilling kun skje gjennom digitalt bestillingssystem, mens tradisjonelle taxier har fremdeles eksklusiv rett til telefonbestillinger og å plukke opp passasjerer fra gate og taxiholdeplass. Ved å regulere «transporttjenester som likner taxitjenester, men som foregår i privat regi» tar forslagsstillerne sikte på å tilrettelegge for innovativ virksomhet, samtidig som forbrukernes sikkerhet ivaretas. Formålet med lovforslaget er å etablere en minimumsstandard for de nye tjenestene slik at innholdet styres av markedet med så lite statlig innblanding som mulig. På denne måten tas det sikte på å stimulere til økt konkurranse, større utvalg og lavere priser. Lovforslaget framhever også miljøgevinsten, med fokus på formidlet bestillingskjøring som en konkurrent til privatbilismen snarere enn til taxinæringen.

Forslaget om å tillate og regulere delingskjøring har vært drøftet i næringskomiteen i Riigikogu, som kom til enighet om flere sentrale spørsmål (Estlands parlament, 2016). Komiteen sluttet seg til at formidlet bestillingskjøring bare skal tilbys gjennom digitale plattformer. Ettersom de nye tjenestene ikke får taxiskilt på bilen, vil kollektivfelt fortsatt være forbeholdt tradisjonell taxi. Før oppstart av aktiviteten må plattformen registrere seg i skatteregisteret og sjåførene i enhetsregisteret. Sjåføren må ha god vandel, førerkort og være eier eller autorisert sjåfør til bilen. Forbrukerne skal få forståelig informasjon om pris før turen, herunder maksimalpris. Plattformen skal ha et tilbakemeldingssystem som formidler vurderinger fra tidligere brukere til de som ønsker å benytte en sjåfør. Regelverket i transportloven skal legge til rette for rapportering av inntekter og andre skatteopplysninger via plattformen.

Under lovarbeidet har det vært diskutert flere forslag om å begrense hvem som kan utøve formidlet bestillingskjøring. Næringskomiteen i Riigikogu har imidlertid avvist forslag om en øvre inntektsgrense på 16 000 euro per år og at bare privatpersoner skulle kunne tilby slik kjøring. Også selskaper skal kunne tilby formidlet bestillingskjøring, men det skal være en autorisert sjåfør til den enkelte bil. Det er ventet en endelig behandling av forslagene i Riigikogu våren 2017 og at de nye bestemmelsene iverksettes i 2018. Parallelt med den politiske behandlingen har skatteetaten i Estland samarbeidet med Uber om å utvikle et system for rapportering av inntekter og forskuddstrekk av skatt via applikasjonen, se boks 8.1.

Fotnoter

1.

Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: A Digital Single Market Strategy for Europe

2.

www.regjeringen.no/no/tema/statlig-forvaltning/ ikt-politikk/det-digitale-indre-marked/kommisjonens- strategi/id2458828/

3.

Public consultation on the regulatory environment for platforms, online intermediaries, data and cloud computing and the collaborative economy

4.

Synopsis report on the public consultation on the regulatory environment for platforms, online intermediaries and the collaborative economy

5.

www.regjeringen.no/no/tema/statlig-forvaltning/ ikt-politikk/det-digitale-indre-marked/horinger-om-et- digitalt-indre-marked/norges-svar-til-kommisjonens- horing-om-online-plattformer/id2470151/

6.

COM(2016) 288 Online Platform and the Digital Single Market Opportunities and Challenges for Europe

7.

EESC Opinion on Digital Single Market (TEN/574 EESC-2015)

8.

I en studie som så på 176 av de største plattformene globalt, var kun 25 europeiske, noe som tilsvarer 4 pst. av den totale markedsverdien. Peter Evans and Anabelle Gawer (2016): «The Rise of the Platform Enterprise», The Center for Global Enterprise.

9.

Review of EU Consumer law (Fitness Check) som vil publiseres andre kvartal 2017.

10.

ec.europa.eu/smart-regulation/roadmaps/docs/ 2017_comp_003_evaluation.pdf

11.

Regjeringen Løkke Rasmussen III tiltrådte 28. november 2016 etter at partiet Venstre, som tidligere hadde regjert alene, inngikk i regjeringskoalisjon med Liberal Alliance og Det Konservative Folkeparti.

12.

Fritaket omfatter også små overnattingsvirksomheter i form av Bed-and-breakfast og gjestehus.

Til dokumentets forside