Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2019: 9

Fra kalveskinn til datasjø — Ny lov om samfunnsdokumentasjon og arkiver

Til innhaldsliste

Del 2
Bakgrunn

3 Utvalgets arbeid

Utvalget fikk i oppgave å revidere arkivlova i samsvar med konklusjonene i Meld. St. 7 (2012–2013) om at det juridiske rammeverket som utgjør grunnlaget for arkivvirksomheten bør gjennomgås og revideres. Utvalget har møtt en rekke organisasjoner og virksomheter underveis i arbeidet, og har bestilt utredninger om oppgave- og ansvarsdelingen i arkivsektoren, evaluering av Norsk arkivstandard (Noark) og forholdet til personvernforordningen.

3.1 Mandat

Utvalget fikk følgende mandat:

1. Bakgrunn
Stortinget vedtok 14. desember 2016 en anmodning til regjeringen «om at det igangsettes en revidering av arkivloven av 1999». Anmodningen er begrunnet av forslagsstillerne i Innst. 14 S (2016–2017) med at arkivloven «er laget før digitalisering og bruk av data, og loven har av den grunn flere mangler».
Digitaliseringen i samfunnet og overgangen til elektronisk saksbehandling har fundamentalt endret arbeidsprosessene i offentlig forvaltning og måten forvaltningen, bedrifter, organisasjoner og privatpersoner utveksler og lagrer informasjon. Det har skjedd en eksplosiv vekst i mengden av digital informasjon som offentlige virksomheter produserer i sin saksbehandling og myndighetsutøvelse. Mye av virksomhetenes dokumentasjon fanges ikke opp av de tradisjonelle arkivløsningene. Bruk av skytjenester reiser i seg selv en rekke problemstillinger. Stadig flere offentlige tjenester utføres og leveres av private virksomheter på oppdrag fra offentlige organer. Private virksomheter er i utgangspunktet ikke underlagt arkivplikt etter arkivloven, mens offentlige organ har arkivplikt. I tillegg velger offentlige organer å utføre oppgaver og levere tjenester gjennom selvstendige rettssubjekter som aksjeselskaper, interkommunale selskaper, stiftelser og andre organisasjonsformer. Ut fra definisjonen i arkivloven er slike selvstendige rettssubjekter i utgangspunktet ikke underlagt arkivplikt etter arkivloven. Arkivloven – lov om arkiv – som ble lagt frem i Ot.prp. nr. 77 (1991–1992) og trådte i kraft 1. januar 1999, er ikke tilpasset denne utviklingen. Det er i lys av dette også et spørsmål om arkivvirksomhetene som helhet har en hensiktsmessig organisering og ansvarsdeling for å håndtere dagens og morgendagens behov for å bevare og tilgjengeliggjøre digitale offentlige og private arkiv.
I arkivmeldingen – Meld. St. 7 (2012–2013) Arkiv – ble det konkludert med at det juridiske rammeverket som utgjør grunnlaget for arkivvirksomheten bør gjennomgås og revideres.
I 2015 foretok Kulturdepartementet en kartlegging av behov for endringer i arkivforskriften – forskrift om offentlege arkiv – som trådte i kraft samtidig med arkivloven og som heller ikke har gjennomgått større revisjoner. Utgangspunktet for kartleggingen var behovet for å fornye forskriften ved å tilpasse regelverket til digitalisering, forenkle forskriften slik at den i mindre grad regulerer arkivfunksjoner i detalj og å modernisere språket og begrepsbruken. Arkivverket, KS – Kommunenes organisasjon, Norsk Arkivråd og Arkivforbundet (tidligere Landslaget for lokal- og privatarkiv) og arkivledernettverket i departementene ble invitert til å melde inn behov. På denne bakgrunn er det utarbeidet et utkast til ny arkivforskrift og dette har vært på bred høring. Kulturdepartementet tar sikte på at en ny arkivforskrift kan tre i kraft i 2017. Samtidig blir også Riksarkivarens forskrift – forskrift om utfyllende tekniske og arkivfaglige bestemmelser om behandling av offentlige arkiver – revidert for å samsvare med den nye arkivforskriften.
2. En samlet gjennomgang av arkivloven og forskriften, forslag til ny arkivlov og eventuelt forslag til endringer også i arkivforskriften
  1. Utvalget skal som grunnlag for lovarbeidet, beskrive de viktigste utfordringer og utviklingstrekk i og for arkivene. Utvalget skal gjennomgå oppgave- og ansvarsfordelingen mellom Arkivverket, statlig forvaltning, kommunesektoren og kulturinstitusjoner i arbeidet med å sikre samfunnets arkiv.

  2. Utvalget skal foreta en samlet gjennomgang av den eksisterende arkivloven. Utvalget skal vurdere alle bestemmelsene i loven og vurdere behov for fornying og endringer, herunder også endringer av lovens struktur. Utvalget skal vurdere på hvilket nivå regulering bør skje. Det vil si at utvalget skal vurdere om reguleringer bør hjemles i loven, forskriften eller Riksarkivarens forskrift. Utvalget skal gi forslag til endringer i arkivforskriftene dersom gjennomgangen av arkivloven tilsier det.

  3. Utvalget skal vurdere formålet med arkivloven og vurdere lovens virkeområde opp mot andre relevante regelverk.

  4. Utvalget skal med utgangspunkt i de senere års vekst i produksjonen av digitale dokumenter vurdere dagens bevarings- og kassasjonsbestemmelser.

  5. Utvalget skal vurdere om arkivlovens bestemmelser om Riksarkivarens og Arkivverkets ansvar og oppgaver er tidsmessige eller bør presiseres slik at Arkivverkets ansvar blir tydeligere. En slik avklaring bør klart definere ansvaret for digital informasjonsforvaltning og -saksbehandling i offentlige virksomheter og ansvaret for avlevering og bevaring av digitalt arkivmateriale for ettertiden.

  6. Utvalget skal vurdere og gi anbefalinger om endringer eller tillegg i arkivforskriften eller andre lover og forskrifter, som samlet vil ivareta behovet for fornying og tilpassing av regelverket til den digitale utviklingen innen informasjonsforvaltning og arkivdanning. I denne sammenheng skal Noark-standarden vurderes som grunnlag for krav til digital arkivering og avlevering av digitale arkiver til Arkivverket og standardens påvirkning i arbeidet med digitalisering av offentlig forvaltning.

  7. Utvalget skal også vurdere og gi anbefalinger om regelfesting av offentlige virksomheters bruk av skytjenester for arkivpliktig materiale. Utvalgets arbeid skal harmonere med gjeldende arbeid/utredninger på feltet.

  8. I mange tilfeller er selvstendige rettssubjekter som offentlige organer kan utøve en dominerende innflytelse over, underlagt offentlighetsloven. I enkelte tilfeller kan også rent private virksomheter være omfattet. Offentlighetsloven har således en mer omfattende definisjon av offentlig organ enn arkivloven. Offentlighetsloven ivaretar imidlertid ikke behovet for bevaring av dokumentasjonen ut over det tidsrommet virksomheten selv har behov for den. Utvalget bes derfor vurdere om arkivlovens definisjon av offentlig organ er hensiktsmessig avgrenset også ut fra dette utgangspunktet. Utvalget bør også vurdere om dagens regulering av journalføringsplikten er hensiktsmessig. Dette gjelder både innholdet i reguleringen og virkeområdet.

  9. Grenseoppgangen til offentlig sektor og hvilke aktiviteter i selvstendige rettssubjekter som er arkivpliktige som følge av at de bærer preg av å bidra til offentlige oppgaver, skal vurderes.

  10. Utvalgets forslag skal være slik at arkivloven kan fungere uavhengig av hvordan offentlig virksomhet er organisert.

  11. Utvalget bør primært ta sikte på å fremme et forslag til en ny arkivlov, men står likevel fritt til i stedet å foreslå endringer i den eksisterende loven dersom dette er mest hensiktsmessig.

  12. Utvalget skal lage en oversikt over de tekniske og materielle endringene som må gjennomføres i annet lovverk som følge av de endringene utvalget foreslår i arkivloven med forskrifter.

3. Samordning med Forvaltningslovutvalget og den pågående prosessen med implementering av personvernforordningen
Regjeringen har nedsatt et utvalg som skal foreta en samlet gjennomgåelse av den eksisterende forvaltningsloven. Av mandatet til Forvaltningslovutvalget går det frem at et av formålene med utvalgsarbeidet er å utarbeide en forvaltningslov som legger forholdene til rette for og som bygger på at mye av saksbehandlingen i forvaltningen skjer eller vil skje digitalt. Arkivlovutvalget skal derfor etablere en god dialog med Forvaltningslovutvalget om håndtering av sammenfallende problemstillinger og overlappende spørsmål, slik at forslagene til reguleringer er koordinert og tilstrekkelig samordnet.
EUs personvernforordning (EU) 2016/679 trer i kraft i EU fra 25. mai 2018. Bestemmelsene i forordningen skal etter planen inngå i den nye personopplysningsloven fra samme dato. Utvalget skal følge prosessen med implementering av personvernforordningen i den grad den berører arkivregelverket, og påse at utvalgets forslag er i tråd med personvernforordningen.
4. Annet
Utvalget skal legge utredningsinstruksen til grunn. Utvalget skal utforme sitt lovforslag i tråd med anvisningene i Justisdepartementets veiledning Lovteknikk og lovforberedelse.
Lovforslaget skal ha et enkelt og klart språk.
Utvalget skal redegjøre for gevinster og økonomiske konsekvenser av forslaget som utredes, både for saksbehandling og generelt arbeid hos offentlige myndigheter og for samfunnet. Administrative og andre vesentlige konsekvenser av utvalgets forslag skal utredes og fremgå av utredningen.
Utvalget skal innhente synspunkter fra berørte departementer som Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Forsvarsdepartementet og Finansdepartementet. Utvalget skal også innhente synspunkter fra et utvalg berørte instanser om erfaringer med praktiseringen av arkivregelverket, herunder fagmiljøer med kjennskap til digitalisering av offentlig sektor og representanter fra IKT-sektoren, samt relevante organisasjoner med særskilt interesse i arkivdanning, -bevaring og bruk.
Om utvalgets arkivordning gjelder arkivforskriften § 1-2. Utvalget skal ha et eget arkiv.
Utvalget skal avgi sin utredning til Kulturdepartementet innen 1. mars 2019.
Utvalgets budsjett vil bli fastsatt av Kulturdepartementet. Om godtgjøring gjelder de til enhver tid gjeldende bestemmelsene i Statens personalhåndbok om godtgjøring mv. til leder, medlemmer og sekretærer i utvalg, samt supplerende retningslinjer fastsatt av Justis- og beredskapsdepartementet.

Utvalget fikk ved brev 7. februar 2019 forlenget frist til 2. april 2019.

3.2 Sammensetning

Arkivlovutvalget ble oppnevnt med disse medlemmene:

  • Advokat Christian Reusch, Oslo (leder)

  • Professor Håkon With Andersen, Trondheim

  • Arkivsjef Hilde Elvine Bjørnå, Tromsø

  • Spesialrådgiver Anne Mette Dørum, Oslo

  • Sjefsarkitekt Rune Kjørlaug, Leikanger

  • Professor Dag Wiese Schartum, Oslo

  • Avdelingsdirektør Espen Sjøvoll, Bærum

  • Avdelingsdirektør Lone Merethe Solheim, Stavanger

Sekretariatet har bestått av Martin Hill Oppegaard (sekretariatsleder) og Anna Malmø-Lund. Malmø-Lund har vært utlånt fra Arkivverket. Helga Hjorth og Hilde Langaker har vært utlånt fra Arkivverket i kortere perioder.

3.3 Arbeid

3.3.1 Møter

Utvalget har hatt 28 møtedager fordelt på 17 møter. Utvalget har gjennomført studieturer med møter i København, Stockholm og Tromsø. Utvalgets øvrige møter er avholdt i Oslo. En del av utvalget har besøkt Samisk arkiv i Kautokeino.

I november 2018 ble det avholdt et felles møte med Forvaltningslovutvalget. Senere har det vært dialog mellom utvalgslederne og sekretariatene.

3.3.2 Ekstern dialog

Utvalget har møtt en rekke organisasjoner og virksomheter underveis i arbeidet:

  • Arbeiderbevegelses arkiv og bibliotek

  • Arkiv Troms

  • Arkivforbundet

  • Arkivverket

  • Datatilsynet

  • IKT-Norge, Torgeir Waterhouse

  • Martin Bould, førstelektor ved NTNU og sjefskonsulent i Experis Ciber

  • Nasjonalbiblioteket, Aslak Sira Myhre

  • NAV, Petter Hafskjold

  • Norsk arkivråd

  • Norsk Journalistlag

  • Norsk Presseforbund

  • Oslo byarkiv (Oslo kommune)

  • Oslo kommune, Trine Lind

  • Pressens Offentlighetsutvalg

  • Riksrevisjonen

  • SopraSteria (konsulentfirma)

  • Språkrådet, Marianne Aasgaard

  • Transparency International Norge

  • Danmark: Rigsarkivet, Københavns Stadsarkiv, Oluf Jørgensen ved Danmarks Medie- og Journalisthøjskole, Kommunernes Landsforening (KL), KOMBIT, Arkivudvalget, Digitaliseringsstyrelsen

  • Sverige: Centrum för Näringslivshistoria, Riksarkivet, Arkivutredningen, Stockholms stadsarkiv og Sveriges Kommuner och Landsting

Utvalgsleder og/eller sekretariatet har møtt:

  • Administrasjon og ledelse (Delta)

  • Arkivledernettverket i departementene

  • Asker kommune (arkivenheten)

  • Den norske historiske forening (HIFO)

  • Difi

  • Digitaliseringsrådet

  • Fagforbundet

  • Forskerforbundet (Unio)

  • Misjons- og diakoniarkivet (VID vitenskapelige høgskole)

  • National Archives and Records Administration, USA

  • Nasjonalt fagorgan for historie

  • Norsk Tjenestemannslag

  • OsloMet, Førsteamanuensis Herbjørn Andresen og førsteamanuensis Thomas Sødring

  • Representanter for berørte departementer

  • Slekt og Data

  • Utdanningsdirektoratet (arkivenheten)

Utvalget har videre mottatt skriftlige innspill fra:

  • Domstoladministrasjonen

  • Kommunal- og moderniseringsdepartementet

  • Kristne Friskolers Forbund

  • KS Bedrift

  • Lars Gustavsen

  • Norges Kommunerevisorforbund

  • Stiftinga for folkemusikk og folkedans

3.3.3 Bestilte utredninger

Utvalget har bestilt fire utredninger. Oslo Economics så på oppgave- og ansvarsdeling i arkivsektoren og foretok en nordisk sammenligning. I tillegg ble enkelte oppgaver kartlagt i Nederland, Storbritannia og Canada. For deler av arbeidet var det oppnevnt en bredt sammensatt referansegruppe.

Menon Economics evaluerte Norsk arkivstandard (Noark). For dette arbeidet var det også en referansegruppe.

Studentene Marila Galkina og Bendik Johansson har kartlagt dokumentasjonsplikter i annet regelverk.

Advokat Cecilie Rønnevik har utredet forholdet mellom arkivloven og personvernforordningen.

De to første rapportene ble offentliggjort da utvalget mottok dem. De to siste er gjort offentlig sammen med avgivelsen av denne NOU-en. Rapportene ligger på Kulturdepartementets nettsider www.regjeringen.no/kud.

3.3.4 Rapportens deler

Utredningen er delt i seks deler:

  1. Lovutkast og sammendrag

  2. Bakgrunn

  3. Arkivlov for en ny tid

  4. Produksjon av dokumentasjon i en ny tid

  5. Langtidsbevaring og tilgjengeliggjøring i en ny tid

  6. Kunnskapsbehov, konsekvenser og merknader

4 Sentrale begreper og prinsipper

Den nye arkivloven skal forstås av ledere og saksbehandlere, arkivarer, jurister, teknologer, informasjonsforvaltere og virksomhetsarkitekter. Gjeldende lov bruker ordene arkiv og dokument i en annen og videre betydning enn allmennspråket. Utvalget har valgt å bruke dokumentasjon og arkiver. I lovutkastet er arkiver brukt i en snevrere betydning enn i gjeldende lov.

Gjennom historien har forskjellige samfunn skapt og tatt vare på spor etter handlinger og hendelser. Å bevare og forvalte dokumentasjon på måter som gjør den troverdig og meningsbærende også etter svært lang tid, har vært en kjerneoppgave for arkivinstitusjoner gjennom historien. Arkivfaglige prinsipper har blitt utviklet med dette som formål. Prinsippene og hensynene er ikke mindre aktuelle i dag, men må i dag ivaretas med andre virkemidler.

Tradisjonelt har det vært et tydelig skille mellom virksomhetenes forvaltning av sin egen dokumentasjon og den etterfølgende langtidsbevaringen i arkivinstitusjonene. I en digital tid er skillet mindre tydelig og relevant: Informasjonen brukes og gjenbrukes kontinuerlig og premissene for langtidsbevaringen legges allerede når systemer anskaffes og arbeidsprosesser defineres.

4.1 Fra steintavler til databaser – arkivenes historiske rolle

Norge er i dag et kunnskapsbasert samfunn. Dokumentasjon er viktig for at den enkelte virksomhet skal fungere effektivt, gjenbruke informasjon og dele kunnskap. Dokumentasjon av prosesser i offentlig sektor er nødvendig for å etterprøve grunnlaget for myndighetenes beslutninger, handlinger og maktutøvelse. Private virksomheter, organisasjoner og enkeltpersoner dokumenterer også sine aktiviteter og beslutninger. Dokumentasjon av prosesser og beslutninger er en forutsetning for en rekke sentrale samfunnsverdier som gjennomsiktighet, offentlig kontroll, rettssikkerhet og likebehandling.

Arkivene fra offentlig og privat sektor utgjør en viktig del av vår felles kulturarv. De er nødvendige for at vi som samfunn gjennom forskning og gransking skal få ny innsikt i samtidige prosesser, lære av fortiden og forstå samfunnsutviklingen. Dokumentasjon av et bestemt forhold eller en spesifikk prosess vil over tid kunne brukes til å belyse en rekke andre forhold. Framtidige bruksformål vil bare i begrenset omfang være mulig å identifisere idet dokumentasjonen skapes. At bruksformålene endrer seg over tid – ved at noen opphører og nye kommer til – er et kjennetegn ved arkiver. Et godt eksempel er værobservasjoner fra norske fyrstasjoner fra 1800-tallet som i dag brukes i klimaforskning.

Gjennom historien har ulike samfunn skapt og tatt vare på spor etter handlinger og hendelser på ulike måter – gjennom muntlige historier som fortelles og formidles videre fra generasjon til generasjon, skriftlige nedtegnelser på steintavler, geiteskinn eller pergament og i nyere tid ved bruk av masseprodusert papir, foto, lyd, video eller strukturerte og ustrukturerte data. Utfordringene forbundet med å dokumentere sammenhengen sporene ble skapt i, og deres «ekthet» eller «beviskraft» øker ofte proporsjonalt med tiden som er gått siden de oppsto, og antall ledd som har håndtert materialet. I samfunn med store befolkninger og komplekse samfunnsstrukturer har det gjennom historien vært nødvendig med andre mekanismer enn sosiale konvensjoner for å holde oversikt over finanser, bekrefte eller bevise viktige avtaler, beslutninger og rettigheter.

4.1.1 Behovet for dokumentasjon av forvaltningsmessige og rettslige forhold

Den eldste dokumentasjonen vi kjenner til, ble skapt og tatt vare på for å ivareta forvaltningsmessige og rettslige formål.1 Alle de store oldtidssivilisasjonene hadde arkiver, som inneholdt dokumentasjon av rettsavgjørelser, privatrettslige forhold som eierskap til jord, skattemessige forhold, militærtjeneste og pliktarbeid.2 Noen av de eldste bevarte arkivdokumentene fra middelalderen, som de norske jordebøkene og TheDoomsdaybook, beskrev og regulerte rettigheter til jord og eiendom.3 Fra senmiddelalderen og utover på 1600- og 1700-tallet bidro urbanisering, borgerskapets framvekst og stadig større lese- og skrivekyndighet til økning i privatrettslige dokumenter som handelskontrakter, ekteskapsavtaler og testamenter.

Med større statsdannelser i Europa fra senmiddelalderen av ble korrespondansebaserte embetsarkiver normen og en integrert del av embetsverkets virksomhet. For et spesialisert og utdannet embetsverk som skulle kommunisere over store avstander, ble skriftlig kommunikasjon den foretrukne samhandlingsformen. Dette genererte store korrespondansearkiver. For de nye statsmaktene ga gode befolkningsdata grunnlag for mer effektiv skatteinndriving og soldatutskriving. Dermed fikk vi nye former for dokumentasjon som kirkebøker og folketellinger.4 Etter hvert ble det opprettet sentrale arkivinstitusjoner på nasjonalt nivå, som ivaretok forvaltningens og samfunnets behov for langtidsbevaring. Dette er bakgrunnen for opprettelsen av Riksarkivet i 1817.5

Med framveksten av velferdsstaten og rettighetssamfunnet fra slutten av 1800-tallet, først med kollektive rettigheter og deretter med individuelle rettigheter, fikk arkivene en ny samfunnsrolle. Flere lovverk ga befolkningen konkrete rettigheter knyttet til eksempelvis opplæring, helse og pensjon, og arkivene dokumenterte i økende grad innbyggernes rettigheter. Forvaltningsloven ga fra 1970 parter i forvaltningssaker krav på innsyn i egen sak for å kunne ivareta egne interesser overfor forvaltningen. Arkivene skulle etter dette ivareta ikke bare forvaltningens behov for dokumentasjon, men også innbyggernes og næringslivets behov for dokumentasjon av kontakten med det offentlige.

4.1.2 Forskningsbehov og kulturarv

Med opplysningstiden, og særlig med framveksten av historie som akademisk disiplin på 1800-tallet, fikk arkivene økt betydning som historisk kildemateriale. Arkivinstitusjonene gikk gradvis fra å være institusjoner som primært forvaltet eldre forvaltningsmessig eller rettslig dokumentasjon, til å bli institusjoner som først og fremst forvaltet kulturarv og forskningsmateriale. I Norge kom dette til uttrykk ved at Riksarkivet i 1845 ble overført fra Finansdepartementet til Kirkedepartementet, som også hadde ansvar for museene, bibliotekene og universitetet.6 Riksarkivet (etter hvert Arkivverket) ble gradvis mer selvstendig fra embetsverket og bemannet med historikere med tette bånd til de historiefaglige miljøene ved universitetene gjennom lik utdanningsbakgrunn, felles forskningsområder og vektlegging av arkivstudier og kildekritikk. Sentrale oppgaver ble bevaring og ordning av eldre historiske arkiver og kildeutgivelser.

I etterkrigstiden har arkivsektoren og internasjonal arkivteori i økene grad problematisert de offentlige arkivenes rolle som objektive kilder, som maktredskap og uttrykk for myndighetenes syn. I forlengelsen av dette har en innsett betydningen av å supplere de offisielle versjonene av historien som de offentlige arkivene representerer, blant annet gjennom økt bevaring av private arkiver som kan gi andre framstillinger av de samme hendelsene.

4.1.3 Folkets eiendom – demokratisk kontroll og innsyn

I tråd med opplysningstidens og de nye demokratiske idealene skjedde det også en endring i synet på arkivenes rolle i samfunnet. De offentlige arkivene som hadde vært statens eiendom, ble nå i større grad betraktet som folkets eiendom. I Frankrike fikk borgerne etter den franske revolusjonen i 1789 for første gang en lovbestemt tilgang til arkivene, og de tidligere forholdsvis lukkede arkivinstitusjonene ble åpnet for publikum. Dette var en utvikling som skjedde i mange land utover 1800-tallet, selv om de hovedsakelig ble tilgjengelige for forskere og studenter og ikke nødvendigvis for allmennheten. I Norge innebar det at Riksarkivet fikk egen lesesal.

I Sverige ble offentlighetsprinsipper innført allerede i 1766 med Tryckfrihetsförordningen, som ga løpende adgang til forvaltningens dokumentasjon. I Danmark-Norge var det en kort periode med trykkefrihet under Struensee fra 1770 til 1772, men deretter gikk det 200 år før offentlighetslover ble innført i Danmark og Norge. I 1971 ga offentleglova allmennheten rett til innsyn i forvaltningens saksdokumenter. Arkivene fikk dermed en økt betydning som redskap for offentlighet, gjennomsiktighet og demokratisk kontroll med forvaltningen.

4.1.4 Kunnskapskilde til identitet og forsoning

Arkiver er også en kunnskapskilde til identitet og forsoning. Det har stor verdi for enkeltmennesker og grupper å kunne dokumentere og få kjennskap til hendelser i egen fortid, eller i pårørendes fortid, som kan ha hatt vesentlig betydning for eget liv. Dette gjelder uavhengig av om dokumentasjonen i arkivene kan brukes i eventuelle straffe- eller erstatningssaker. Et meget tydelig eksempel på dette er henvendelsene Arkivverket får om innsyn i krigsbarnsaker og landssviksaker. Et annet eksempel er kommisjon som ble oppnevnt i juni 2018 for å granske fornorskingspolitikk og urett overfor samer, kvener og norskfinner (Sannhets- og forsoningskommisjonen). Kommisjonens skal gjennomføre en historisk kartlegging for å beskrive norske myndigheters politikk og virksomhet, undersøke ettervirkningene av fornorskingspolitikken i dag, og legge fram tiltak som kan skape større likeverd mellom majoritets- og minoritetsbefolkningen. Arbeidet skal pågå til 2022.7 Eksempler fra utlandet er Sannhetskommisjonen etter apartheidregimets fall i Sør-Afrika (The Truth and Reconciliation Commission) og åpningen av Stasiarkivet etter murens fall i Tyskland.8

4.2 Sentrale begreper

4.2.1 Hva er et arkiv?

Det norske ordet arkiv stammer fra det latinske ordet archivum, som igjen kommer fra gresk arkheion som betyr «regjeringsbygning». Ordet arkiv brukes i dagligtale i fem ulike betydninger i Norge:

  1. Dokumenter som blir til som ledd i en virksomhet (informasjonsinnhold og metadata)

  2. Oppbevaringssted for papirarkiver (bygning, magasin, rom)

  3. Sakarkivsystem (Noark-system)

  4. Organisatorisk enhet som utfører oppgaver knyttet til arkivet i en virksomhet (arkivtjeneste)

  5. Organisatorisk enhet for langtidsbevaring av arkiver (arkivdepot eller arkivinstitusjon)

Gjeldende arkivlov bruker begrepet arkiv bare i den første betydningen i listen over. I § 2 bokstav b defineres arkiv som «dokument som vert til som lekk i ei verksemd». Arkivene er innhold samt kontekst- og prosessinformasjon og ikke fysisk lokasjon, lagringsmedium eller organisatorisk enhet som forvalter arkivene.

Tradisjonelt har prosessen med å skape, langtidsbevare og gjøre arkiver tilgjengelige blitt framstilt som en verdikjede, se figur 4.1. I verdikjeden skaper virksomheten (arkivskaper) arkivene og forvalter dem så lenge de selv har bruk for dem. Deretter overføres arkivene til en arkivinstitusjon (arkivdepot) som sørger for langtidsbevaring (testing, vedlikehold osv.) og tilgjengeliggjøring. Arkiv brukes i gjeldende arkivlov om dokumenter i alle faser av denne verdikjeden.

Figur 4.1 Den tradisjonelle verdikjeden for et arkiv1

Figur 4.1 Den tradisjonelle verdikjeden for et arkiv1

1 Figuren er hentet fra Konseptutredning om modernisering av arkivvedlikehold og overføring til arkivdepot, Arkivverket 2017.

I NS-ISO 30300:2011 skilles det mellom arkiv før og etter overføring i verdikjeden. Arkiv(er) brukes synonymt med «permanent dokumentasjon». Permanent dokumentasjon er dokumentasjon som skal langtidsbevares i en arkivinstitusjon etter at forvaltningen ikke lenger har bruk for dokumentasjonen. Det tilsvarer et skille som er forholdsvis etablert i engelskspråklig arkivteori mellom «records» og «archives» («permanent records»).9

4.2.2 Dokumentbegrepet

Gjeldende arkivlov definerer begrepet dokument som «ei logisk avgrensa informasjonsmengd som er lagra på eit medium for seinare lesing, lyding, framsyning eller overføring», se § 2 bokstav a. En riktig forståelse av dokumentbegrepet er en forutsetning for etterlevelse av arkivplikten og journalføringsplikten.

Ordet dokument defineres på samme måte i en rekke sentrale forvaltningslover, se Ot.prp. nr. 56 (1999–2000). Ordet dokument er i annet lovverk enn arkivlova stort sett brukt som koblingsord, blant annet mellom rettigheter (til å se noe) og plikter (til å gi innsyn). Jon Bing problematiserte i 2004 dokumentdefinisjonen i offentleglova og foreslo en forenkling: «Som dokument regnes opplysninger som er logisk avgrenset etter det aktuelle systems egne kriterier, og som er lagret for senere bruk.»10

4.2.3 Begrepet dokumentasjon

Ordet dokumentasjon har to litt forskjellige betydninger i Bokmålsordboka:

  1. det å dokumentere, bevisføring

  2. det å samle inn og legge til rette informasjonsmateriell

I den første betydningen er dokumentasjon

  1. bevisføring ved hjelp av dokumenter

  2. (oppstilling av) fakta, opplysninger e.l. som tjener til å belyse, bekrefte en sak, et fenomen e.l.

  3. stadfestelse; bekreftelse11

I den andre betydningen er dokumentasjon

virksomhet knyttet til det å finne frem og legge til rette for brukeren informasjon som ligger lagret i dokumenter uansett medium (trykksak, lydopptak, film, videogram, magnetbånd, diskett, databasepost, m.m.), og som brukeren i en gitt situasjon antas å ville få bruk for, særlig i forbindelse med forskning og dens anvendelse, studier o.l.12

Å dokumentere betyr «å føre bevis, særlig ved hjelp av dokumenter». Det betyr også «å gi belegg eller dokumentasjon».13

I norsk arkivfaglig terminologi brukes dokumentasjon enkelte ganger også synonymt med det engelske begrepet «records». Dette er blant annet tilfelle i ISO 30300. Dokumentasjon brukes der om informasjon som en organisasjon eller person produserer, mottar og vedlikeholder som bevis og som en verdi (aktivum), som ledd i å oppfylle rettslige forpliktelser eller i en forretningstransaksjon.14

4.3 Begreper for en ny lov

4.3.1 Hva menes med dokumentasjon og arkiv i lovutkastet?

Gjeldende arkivlov bruker ordene arkiv og dokument i annen og videre betydning enn allmennspråket. I allmennspråket er et arkiv gjerne noe som er ferdig og avsluttet. Dagens arkivlov bruker ordet i en langt videre betydning – om alle dokumenter som blir til som ledd i virksomhetsprosesser og er gjenstand for saksbehandling eller har verdi som dokumentasjon. Det samme begrepet dekker både diplomer fra middelalderen og informasjon som inngår i dagens digitale og maskinelle virksomhetsprosesser. Det siste er imidlertid ikke nødvendigvis åpenbart for en leser uten tilstrekkelig forhåndskunnskap. Ord og begreper som er brukt i lover, bør gi leseren like og hensiktsmessige assosiasjoner. Loven har mange målgrupper. Den skal blant annet forstås av arkivarer, jurister, teknologer, informasjonsforvaltere og virksomhetsarkitekter samt ledere og saksbehandlere med helt annen yrkesbakgrunn. Det er derfor nødvendig å oppdatere sentrale begreper.

I allmennspråket er et dokument et papir med innhold eller en fil, for eksempel en PDF. Legaldefinisjonen av dokument i arkivlova, forvaltningsloven og offentleglova omfatter alle typer informasjon som er lagret (på alle tenkelige medier) for å kunne leses, lyttes til, vises eller overføres. Det er tilstrekkelig at det kan regnes som en logisk avgrenset informasjonsmengde. Selv om dokument er definert teknologinøytralt, assosieres det gjerne med PDF-er og papirdokumenter. Utvalget tilrår å ikke videreføre dokumentbegrepet i ny lov.15

Arkiv ble en profesjon på 1800-tallet og er et fag med mange etablerte begreper og prinsipper. Begrepene og prinsippene ble utviklet for å forvalte papirarkiver og sørge for dokumentasjon av tradisjonelle saksbehandlingsprosesser. Det pågår i dag en diskusjon i fagmiljøene i Norge og internasjonalt om hvilke konsekvenser overgangen til digitale arkiver og prosesser har for arkivfaget. Sentralt i ordskiftet er forståelsen av sentrale begreper som «records», dokumentasjon og arkiv i en digital kontekst. Innenfor rammene i utvalgsarbeidet har det ikke vært mulig å gå dypt inn i denne problematikken. Samtidig er det nødvendig å anvende begreper i loven som er forståelige og relevante for dem som skal etterleve loven. Av praktiske og lovtekniske hensyn er det derfor formålstjenlig å definere enkelte sentrale begreper som er brukt i lovutkastet. Det er viktig å understreke at utvalget ved å definere disse begrepene ikke har hatt til hensikt å ta stilling til en viktig debatt i arkivsektoren før den er konkludert.

Dokumentasjon er i lovutkastet brukt om informasjon som løpende bekrefter hvordan en virksomhet, organisasjon eller person har handlet, utøvd myndighet eller utført tjenester og andre oppgaver. Dette omfatter blant annet dokumentasjon av prosesser, beslutninger, handlinger med rettslige virkninger og vesentlige hendelser og forhold. Dette er en definisjon som ligger tett opptil ordboksdefinisjonen, og som derfor vil være forholdsvis enkel å forstå. Begrepet er ment å favne vidt. Verbet å dokumentere er gjennomgående brukt i betydningen å sørge for å ha dokumentasjon. Dokumentasjon kommuniserer etter utvalgets vurdering bedre enn alternativene arkivmateriale eller arkiv om data og informasjon som dannes som følge av virksomhetsprosesser.

Boks 4.1 Definisjoner i § 5 i lovutkastet

I denne loven menes med:

  1. dokumentasjon: informasjon som løpende bekrefter hvordan en virksomhet, organisasjon eller person har handlet, utøvd myndighet eller utført tjenester og andre oppgaver. Dette omfatter blant annet prosesser, beslutninger, handlinger med rettslige virkninger, samt vesentlige hendelser og forhold.

  2. dokumentere: å sørge for dokumentasjon.

  3. arkiver: dokumentasjon som langtidsbevares for formål som nevnt i § 1.

  4. arkivinstitusjon: virksomhet med hovedformål å ta vare på og gjøre tilgjengelig arkiver omfattet av loven.

Dokumentasjon oppstår som et resultat av at informasjon og data fra ulike kilder bearbeides i virksomhetsprosesser, eller ved at privatpersoner, organisasjoner osv. aktivt dokumenterer eget liv og virke eller spesielle samfunnsforhold. Utvalget har i lovutkastet hatt behov for å skille mellom dokumentasjon som primært bevares og forvaltes for å ivareta dokumentasjonsbehovet til virksomheten, organisasjonen eller personen som har skapt den, og dokumentasjon som (langtids)bevares og forvaltes fordi samfunnet i et kortere eller lengre tidsperspektiv har bruk for den til andre formål. Utvalget har valgt å kalle den siste typen dokumentasjon arkiver. Dette er en rent praktisk tilnærming. Arkiver er i lovutkastet brukt om dokumentasjon som bevares for formålene i formålsparagrafen i lovutkastet. Dette peker på samfunnets behov for dokumentasjon i et langt tidsperspektiv til en rekke kjente og ukjente bruksområder. En videreføring av begrepet arkiv i en snevrere betydning enn i gjeldende rett vil være hensiktsmessig med tanke på implementeringen av personvernforordningen og langtidsbevaring for arkivformål i allmennhetens interesse.

4.3.2 Forholdet mellom data, informasjon, dokumentasjon og arkiv

I alminnelig norsk språkbruk tilsvarer data kjensgjerninger, faktiske opplysninger, for eksempel personlige data som alder, høyde og lignende. Representasjonen av data kan bestå av tekst (skrift på papir), av lyd, lys eller elektriske signaler, i hullmønstre på hullkort m.m. Data som behandles elektronisk representeres digitalt (binært). Data alene gir imidlertid ikke mening. For å få mening må vi vite noe sammenhengen dataene eksisterer i. I databehandling tilføres mening gjennom en fortolkning som kan utføres av en datamaskin eller et menneske eller som et resultat av et samspill mellom disse.16Informasjon er data som er tilført mening, det vil si tolkbare data, og kan representeres både i ustrukturert eller strukturert form.

Informasjon brukt til å bekrefte (eller forklare) handlinger og aktiviteter omtales som dokumentasjon. Dokumentasjon som skal tas vare på i lang tid (for arkivformål) blir omtalt som arkiv, se lovutkastet § 5. Viderefordelingen fra informasjon til dokumentasjon og fra dokumentasjon til arkiv (figur 4.2) vil være rettet inn mot å ivareta de sentrale arkivfaglige prinsippene som etablering og opprettholdelse av proveniens, autentisitet, integritet, pålitelighet og anvendbarhet. Ivaretakelse av disse prinsippene skjer blant annet gjennom bruk av metadata.

Figur 4.2 Forholdet mellom data, informasjon, dokumentasjon og arkiv

Figur 4.2 Forholdet mellom data, informasjon, dokumentasjon og arkiv

4.3.3 Nye begreper i lovutkastet

Langtidsbevaring og bevaring: Bevaring er i norsk arkivfaglig terminologi brukt om å bevare dokumentasjon og arkiver for ettertiden, det vil si etter at virksomheten, organisasjonen eller personen som har skapt dokumentasjonen, ikke lenger har behov for den. Bevaring er blant annet brukt i denne betydningen i § 15 i arkivforskriften som gir bevaringspåbud. Begrepet er også brukt i denne betydningen i kapittel 5, 7 og 8 i riksarkivarens forskrift. Ordboksdefinisjonen peker på to dimensjoner:

  1. ta vare på; beskytte

  2. holde ved like (natur, kulturminner, bygninger, tradisjoner); sikre for ettertiden

Å bevare er å sørge for at noe ikke går tapt, men begrepet alene kommuniserer ikke nødvendigvis at arkiver skal bevares i svært lang tid, i mange tilfeller i hundre år eller mer. Utvalget har valgt å videreføre begrepet bevaring både på grunn av parallellen til bevaring av kulturminner og fordi ordet bevaring kommuniserer at det er noe annet og mer enn ren lagring. Bevaring forutsetter aktive handlinger for å unngå uønskede endringer, forvitring eller informasjonstap. Samtidig ser utvalget behovet for å understreke langtidsperspektivet og har derfor konsekvent valgt å bruke begrepet langtidsbevaring i lovutkastet om bevaring utover ti år.

Sletting: Begrepet kassasjon er gammelt og innarbeidet i det norske arkivmiljøet, men er ikke allment forståelig. Utvalget har valgt å bruke begrepet sletting om kassasjon av digitalt skapt dokumentasjon. Sletting i lovutkastet omfatter også destruksjon av papirarkiver arkiver der både informasjonen og informasjonsbæreren blir borte.

Overføring: Avlevering og deponering brukes i arkivlova om overføringen av arkiver fra virksomheten, organisasjonen eller personen som har skapt arkivene, til en arkivinstitusjon, organisatorisk enhet eller andre virksomheter som langtidsbevarer arkiver. Formelt innebærer en deponering at eierskap og ansvar ikke overføres, mens en avlevering i arkivregelverket innebærer at eierskap og ansvar overføres. Utvalget har i lovutkastet brukt overføring som en fellesbetegnelse på både avlevering og deponering. Ordet overføring signaliserer i mindre grad enn avlevering en fysisk overlevering og er derfor mer dekkende i en digital kontekst. Det er nærmere redegjort for dette i kapittel 21.

Private arkiver: Private arkiver er arkiver som er skapt av private virksomheter, organisasjoner og privatpersoner, det vil si alle som ikke er omfattet av loven. Private arkiver kan både være i privat og offentlig eie.17

Systematisere: Systematisere erstatter det gjeldende arkivfaglige begrepet ordne fordi begrepet i større grad er teknologinøytralt.

Nasjonalarkivet: Utvalget foreslår i kapittel 11 at direktoratet i arkivsektoren skal hete Nasjonalarkivet. Utvalget har brukt navnet Nasjonalarkivet gjennomgående i lovutkastet som navn på det statlige direktoratet i arkivsektoren, mens Arkivverket brukes ved beskrivelse av gjeldende forhold. Utvalget er på det rene med at det vil være nødvendig med en mer dyptgående prosess før departementet og til sist Stortinget tar stilling til spørsmålet om navn på direktoratet.

Arkivinstitusjoner: Arkivinstitusjoner er definert som virksomhet som har som hovedformål å langtidsbevare og gjøre dokumentasjon omfattet av loven tilgjengelig. En arkivinstitusjon kan også være en organisatorisk enhet i en virksomhet som har et ansvar etter loven for å langtidsbevare arkiver. Dette gjelder spesielt for kommuner og fylkeskommuner som kan opprette egne organisatoriske enheter, byarkiv eller fylkesarkiv, for å ivareta disse oppgavene eller ivareta forpliktelsene gjennom samarbeid med andre kommuner eller fylkeskommuner. Begrepet arkivinstitusjon er innarbeidet i arkivsektoren.

4.3.4 Andre ordvalg og ordforklaringer

Utvalget mener det i mange sammenhenger er tjenlig å tale om en arkivsektor. Det er neppe behov for å definere dette helt presist. For eksempel kan museer og biblioteker som arbeider med private arkiver, defineres inn eller ut avhengig av konteksten. Med arkivsektoren sikter utvalget minimum til arkivfaglige miljøer i forvaltningen, arkivfaglige miljøer i museer og biblioteker, arkivorganisasjonene og institusjoner som har til hovedformål å langtidsbevare og gjøre tilgjengelig dokumentasjon omfattet av loven. Arkivsektoren omfatter blant annet Arkivverket, private arkivinstitusjoner som Arbeiderbevegelsens arkiv og bibliotek og interkommunale arkivsamarbeid som Arkiv Troms. Arkivsektoren omfatter også enheter i kommuner og fylkeskommuner som har til hovedformål å langtidsbevare og gjøre tilgjengelig dokumentasjon omfattet av loven, som Bergen byarkiv og Fylkesarkivet i Sogn og Fjordane. Kulturdepartementet forvalter arkivlova, og kulturministeren er ansvarlig statsråd. Arkivsektorens samfunnsmessige oppgave er å ta vare på og tilgjengeliggjøre samfunnsdokumentasjon fra offentlig eller privat virksomhet i kortere eller lengre tid eller for å tilrettelegge for dette. Arkivsektoren er ikke nødvendigvis sammenfallende med arkivinstitusjoner slik det er definert i lovutkastet § 5.

Øvrig terminologi:

  • Utvalget har valgt å ikke bruke ordene journal (som postliste) og journalføring. Ordet journal er innarbeidet, men har beveget seg langt fra sin opprinnelige funksjon, se kapittel 16. Formålet med journalføring er ivaretatt av andre plikter, se kapittel 14.

  • Begrepet sak er ikke brukt i gjeldende lov, men er brukt i arkivforskriftens regler om journalføring og arkivbegrensning. Saksbegrepet er i arkivforskriften brukt til å angi hva som skal arkiveres og journalføres. Det er for eksempel krav om «registrering av dokument i dei sakene organet opprettar», pålegg om registrering av «saksdokument for organet» og anledning til å holde unna dokumenter som hverken «har inngått i saksbehandlinga til organet» eller har verdi som dokumentasjon. Saksbegrepet blir imidlertid forstått snevrere i forvaltningen enn i arkivsektoren og snevrere enn det er brukt i arkivregelverket. Utvalget har valgt å ikke videreføre begrepet i lovutkastet.

  • Det motsatte av digital dokumentasjon er i lovutkastet ikke-digital dokumentasjon.

4.4 Sentrale arkivfaglige prinsipper

For at dokumentasjon skal ha verdi over tid, må noen arkivfaglige prinsipper være ivaretatt:

  • Opphavssituasjonen (proveniensen) må forbli kjent etter lang tid. Det har betydning for senere tolkning og forståelse av innholdet at en vet hvordan og hvorfor dokumentasjonen oppsto, hvem som var involvert, og i hvilken sammenheng den ble brukt.

  • Tilliten til dokumentasjonen må opprettholdes over tid (autentisitet, integritet og pålitelighet). Det må kunne bekreftes at dokumentasjonen er ekte, det vil si at den er det den gir seg ut for å være, også etter at vedkommende som kjente sakene og prosessene, ikke lenger kan bevitne det.18

  • Dokumentasjonen må forbli anvendbar. Dette innebærer at informasjonsinnholdet må kunne brukes, leses, ses eller lyttes til manuelt eller maskinelt. Det innebærer også at en tilstreber å behandle og lagre informasjonsinnhold og metadata på en måte som ikke begrenser framtidig bruk.

I Digitaliseringsrundskrivet av desember 2018 understrekes dette av Kommunal- og moderniseringsdepartementet:

Virksomheten bør sørge for at data skal kunne gjøres tilgjengelig i et langtidsperspektiv, med opprettholdt integritet, autentisitet, anvendbarhet og pålitelighet. Prinsippene har betydning for forvaltningens daglige arbeid, ikke bare for dokumentasjon som er ferdig og bevart.

Boks 4.2 Fire grunnleggende egenskaper ved dokumentasjon (ISO 30300)1

Pålitelighet – en pålitelig registrering har et innhold som en kan stole på er en fullstendig og nøyaktig gjengivelse av transaksjonene, aktivitetene og faktaene som skal dokumenteres, og skal kunne danne grunnlag for etterfølgende transaksjoner og aktiviteter.

Autentisitet – registreringen er hva den utgir seg for å være, er skapt av den som utgir seg for å ha skapt den, og er skapt på det tidspunktet den utgir seg for å være skapt.

Integritet – innebærer at registreringen er fullstendig og uendret, det vil si at den er sikret mot endring.

Anvendelighet – innebærer at registreringen kan gjenfinnes, hentes fram, presenteres og tolkes. I ettertid bør den kunne presenteres i direkte forbindelse til forretningsaktiviteten eller transaksjonen som ga opphav til den.

1 Gjengitt i Noark 5.5, side 10–11.

4.4.1 Betydningen av å kunne kjenne opphavssituasjonen

Proveniens er et sentralt begrep innen arkivfaget og et prinsipp som har lagt føringer for dagens praksis og regulering av arkivsektoren i Norge og internasjonalt. Begrepet proveniens betyr «herkomst, opprinnelse eller avstamning». Ordet proveniens er en grammatikalsk form av provenire på latin som betyr «komme fram, bli til, produseres». På engelsk og fransk brukes «provenance» og på tysk «provenienz». TheAmericanArchivist definerer proveniens som:

  1. The origin or source of something

  2. Information regarding the origins, custody, and ownership of an item or a collection.

Proveniensprinsippet har blitt forstått, implementert og praktisert på ulike måter i ulike land i ulike perioder. Kjernen i proveniensprinsippet er at det er nødvendig eller gir en merverdi å kjenne opphavet til arkivene. Det gir arkivarer, forskere og andre som i framtiden skal tilgjengeliggjøre og bruke arkivene, bedre forutsetninger for å forstå informasjonsinnholdet fordi en kjenner sammenhengen dokumentasjonen oppsto i.19 Dokumentert proveniens er også en forutsetning for å kunne fastslå dokumentasjonens autentisitet. Utvalget mener at det er minst like viktig å ivareta disse hensynene i dag som tidligere. Dette betyr imidlertid ikke at alle virkemidlene som hittil har vært brukt for å dokumentere proveniens, vil være de mest effektive i dag. Det er for eksempel mulig at en i større grad vil kunne automatisere prosessene med å sikre kontekstinformasjon som er nødvendig for å forstå sammenhengen dokumentasjonen oppsto og inngikk i.

Boks 4.3 Utviklingen av proveniensprinsippet

Provenienstanken har de siste 100–150 årene vært et førende prinsipp i bevaring og ordning av arkiver og er underforstått eller eksplisitt i regelverk og standarder om arkiver. Det ble for første gang omtalt av de nederlandske arkivarene Muller, Feith og Fruin i en arkivfaglig håndbok utgitt i 1898.1 I arkivsektoren var provenienstankegangen en reaksjon på at en i opplysningstiden ordnet arkivdokumenter tematisk i samlinger. En slik tematisk ordning av arkiver blir omtalt som pertinensprinsippet. Pertinensprinsippet innebærer at dokumenter som omhandler et bestemt tema eller geografisk område, for eksempel Finnmark eller jordbruk, blir oppbevart samlet og løsrevet fra opprinnelig kontekst.

Proveniensprinsippet i arkivfaget besto opprinnelig av to komponenter. Det ene var det franske «respect des fonds» (ytre proveniens), det vil si at arkivene fra et organ eller en person utgjorde en enhet og skulle holdes fysisk adskilt fra arkivene til andre personer og organer. Det andre kommer fra det tyske prinsippet om å bevare arkivenes indre orden (indre proveniens).2 Opprinnelig handlet proveniens om at arkiver som hadde ulikt opphav og kom fra ulike virksomheter skulle holdes adskilt (organproveniens). Det har vært en glidning i forståelsen av proveniensbegrepet til å tenke at proveniens også kan knyttes til systemer (systemproveniens) og virksomhetsprosesser (prosessproveniens).

1 Begrepet proveniens brukes i dag på mange fagområder, blant annet innen botanikk, arkeologi, kunsthistorie, informatikk, bibliotek og arkiv. Begrepet var etablert på flere andre fagområder før det ble et arkivfaglig prinsipp.

2 ICA Experts group on archival description, Records in contexts, A conceptual model for archival description, Consultation Draft v0.1, September 2016.

Behovet for å kjenne proveniensen kan illustreres ved et eksempel der det samme informasjonsinnholdet kommuniseres av virksomheter med ulike fullmakter og roller. Setningen «System NN er Noark-godkjent» har ulik verdi som dokumentasjon avhengig av hvem som er avsender:

  • Arkivverket

  • Leverandør av NN-løsning

  • En offentlig virksomhet som benytter NN-løsning

Arkivverket har myndighet til å gi Noark-godkjenning, slik at setningen kan forstås som en bekreftelse på at NN-løsning har godkjenning. Leverandøren vil med den samme setningen kunne pårope seg å levere et system med godkjenning, og virksomheten vil kunne kommunisere at de etterlever krav om bruk av godkjent system.

4.4.2 Betydningen av å kunne opprettholde tilliten til dokumentasjonen over tid

Å kunne fastslå informasjonens ekthet eller autentisitet er sentralt i arkivfaget, se boks 4.4. At dokumentasjonen er autentisk, innebærer at den er ekte, og at den virkelig har den opprinnelse og hjemmel som oppgis. Dette behøver imidlertid ikke å bety at informasjonen i dokumentasjonen er sann, korrekt eller oppdatert. Autentisk dokumentasjon kan ha et innhold som er feil, ikke er en dekkende beskrivelse av faktiske forhold eller er ren løgn. Dokumentasjonen vil allikevel være autentisk fordi det er informasjonen som en bestemt beslutning bygde på, fordi det er informasjon som ble oppgitt i en konkret behandlingssituasjon, eller som ble kommunisert til en tredjepart på et gitt tidspunkt. Tradisjonelt har det i vurderingen av autentisitet eller ekthet vært viktig å skille mellom original og kopier. Dette gir liten mening i en digital kontekst, der en logisk avgrenset informasjonsmengde kan lagres på flere geografiske steder, i ulike formater og på flere medier parallelt. Alle «kopiene» kan være like autentiske, pålitelige og ha like stor integritet.

Sikring av integritet handler ikke primært om å forhindre uautoriserte endringer mens saksbehandlingen pågår, men å kunne vise at (uautoriserte) endringer ikke har blitt foretatt etter at registreringen ble fullført eller saken var ferdigbehandlet.

Det er variasjoner i definisjonene av autentisitet, integritet og pålitelighet i arkivfaglig teori, men felles for alle er at de betoner at autentisitet, integritet og pålitelighet er essensielt dersom tilliten til dokumentasjonen og arkivene skal opprettholdes over lang tid.20 For mange arkiver vil det innebære i uoverskuelig framtid.

Autentisitet, integritet og pålitelighet er ikke absolutte størrelser. Det er kvaliteter som dokumentasjon kan ha i større eller mindre grad. Som en hovedregel blir det vanskeligere å påvise autentisitet, integritet og pålitelighet desto lengre tid det er gått (tidsaspektet), og desto flere ledd vekk fra den opprinnelige prosessen dokumentasjonen flyttes.

Boks 4.4 Autentisitet

Autentisitet kommer fra det greske authentikos, avledet av authentes som betyr «opphavsmann». Autentisk er at noe virkelig har den opprinnelse eller hjemmel som oppgis, eller er helt ut ekte og pålitelig.1 International Council on Archives (ICA) forstår autentifisering som en bekreftelse på at et dokument er det det gir seg ut for å være.2

Gjennom historien har mange ulike metoder vært tatt i bruk for å sikre autentisitet, det vil si sikre seg mot forfalskninger og uautoriserte endringer: segl, stempler, underskrifter, parafering og sjekksummer. Institusjoner og funksjoner som nyter tillit og framstår som upartiske, vil også kunne være en garantist for autentisitet. Eksempler er notarius publicus, «rett kopi»-instituttet, Kartverkets tinglysningsfunksjon og i nyere tid autoritative grunndataregistre. Tradisjonelt har også arkivinstitusjonene, og særlig nasjonalarkivene, hatt en rolle som garantister for autentisitet. Den digitale utviklingen gjør det mer krevende å avdekke og forhindre forfalskninger. Dette gjelder særlig foto, film og audiovisuelle medier. Dette skyldes flere forhold. Teknologien er billigere og krever mindre forhåndskunnskap, noe som innebærer at den blir tilgjengelig for flere. Bruk av kunstig intelligens for å lage falske videoer eller lydopptak («deep fakes») gjør resultatet bedre og vanskeligere å avsløre uten spesiell kompetanse. Et eksempel på en slik overbevisende forfalskning er en forfalsket video av tidligere president Barack Obama. Denne videoen var satt sammen ved hjelp av et stort antall reelle videoer slik at den virker helt ekte.3 Mangfoldet av ulike publiseringskanaler gjør at forfalskninger vil kunne ha lang levetid som «fake news» og bli etablerte sannheter over tid, særlig hos grupper som ikke oppsøker alternative kilder. Offentlige virksomheter og arkivinstitusjoner med høy tillit vil kunne være et korrektiv mot forfalskninger ved å skape og forvalte autentisk dokumentasjon.

Figur 4.3 Stalin var kjent for systematisk manipulering av foto. I dette tilfellet er det kommisær Nikolai Ivanovich Yezhov som ble redigert vekk fra det opprinnelige bildet etter at han falt i unåde.4

Figur 4.3 Stalin var kjent for systematisk manipulering av foto. I dette tilfellet er det kommisær Nikolai Ivanovich Yezhov som ble redigert vekk fra det opprinnelige bildet etter at han falt i unåde.4

1 Kilde Det norske akademis ordbok.

2 Marthinsen, Jørgen, Arkivteori – en innføring (2012) side 64–65.

3 «Deep fakes» http://fortune.com/2018/09/11/deep-fakes-obama-video/.

4 http://listverse.com/2007/10/19/top-15-manipulated-photographs/.

4.5 Dokumentasjons- og arkivprosessen

Gjeldende regelverk for arkiv tar utgangspunkt i en lineær forståelse av dokumentasjons- og arkivprosessen. Denne tilnærmingen er i økende grad blitt problematisert i arkivsektoren i Norge og internasjonalt.21

The records continuum is the whole extent of a record’s existence. It refers to a consistent and coherent regime of management processes from the time of the creation of records (and before creation, in the design of recordkeeping systems) through to the preservation and use of records as archives.22

I utkastet til ny lov er det i større grad tatt høyde for at oppgavene knyttet til å dokumentere virksomhetsprosessene og forvalte, langtidsbevare og gjøre tilgjengelig dokumentasjonen for annen bruk ikke nødvendigvis skjer i en lineær prosess.

4.5.1 Dokumentasjonsprosessen

Dokumentasjon kan genereres i automatiserte prosesser, etter faste prosedyrer i manuelle prosesser eller skje tilfeldig. Ytterpunktene er helt automatiserte regelstyrte prosesser, som utbetaling av barnetrygd, automatisk registrering ved passering av bomstasjoner, og ikke-repetitive prosesser, for eksempel vedtak om kommunesammenslåing eller utarbeiding av rapporter. Også i manuelle prosesser kan det være prosedyrer, rutiner og lovkrav som gjør at prosessen følger et fast mønster, men det vil likevel være større variasjoner fra gang til gang oppgaven utføres, enn i prosesser som er helt eller delvis automatisert.

Dokumentasjonsprosessen bør, slik utvalget ser det, i utgangspunktet ikke foregå på siden av virksomhetsprosessene. Det bør være dokumentasjonsprosesser innebygd i alle arbeids- eller beslutningsprosesser (virksomhetsprosesser). De dokumenterer oppgaver av svært ulik karakter, som byggetillatelser, utstedelse av pass, hjemmehjelp og anskaffelsessaker. Dette kan uttrykkes gjennom en modell som beskriver dokumentasjons- og arkivoppgavene knyttet til hver virksomhetsprosess, se figur 4.4 og tabell 4.1 Modellen viser en idealisert syklisk prosess med tre faser: design- og strategifasen, produksjonsfasen og bevarings-, forvaltnings- og gjenbruksfasen.

Figur 4.4 Dokumentasjon av den enkelte virksomhetsprosess

Figur 4.4 Dokumentasjon av den enkelte virksomhetsprosess

Tabell 4.1 Dokumentasjonsprosessen

Dokumentasjonsprosessen i virksomhetene

Design- og strategifasen

Avgjørelser knyttet til arkitektur, utforming av konkurransegrunnlag, valg av leverandør, valg av tekniske løsninger, ansvarsplassering, fullmakter, tilgangsstyring, prosedyrer, hjemler osv. Behov for avklaring av

  • fullmakter, roller og ansvar

  • overskriving, frysing og endringshistorikk

  • hvilke metadata som skal tilføres

  • lagringsformater og medier

  • sletting og oppbevaringstid før sletting

  • behovet for funksjonalitet for langtidsbevaring og uttrekk

  • vurderinger knyttet til personvern, informasjonssikkerhet osv.

Produksjonsfasen

  • Lagring av dokumentasjon kan skje manuelt eller automatisert. Høy grad av regelstyring og automatisering i virksomhetsprosessen forutsetter automatisert lagring av data og metadata.

  • Data innhentes og prosesseres.

  • Dokumentasjon kan utveksles og gjenbrukes i virksomhetsprosesser i eller utenfor virksomheten.

  • Virksomheten vurderer partsinnsyn, forskerinnsyn, innsyn etter offentleglova.

  • Behandling av personopplysninger skjer etter opprinnelig formål.

Bevarings-, forvaltnings- og gjenbruksfasen

  • Dokumentasjonen er ikke nødvendigvis i aktiv bruk. Den har verdi for virksomheten eller oppbevares på grunn av dokumentasjonsplikter som følger av arkivlova eller særlovgivningen. Enkelte virksomheter vil også ha oppgaver med å langtidsbevare og tilgjengeliggjøre arkiver for arkivformål.

  • Dokumentasjonen brukes blant annet som informasjon om prinsippsaker, gjennomganger for å sikre likebehandling, rettslig bruk, statistiske formål osv.

  • Sluttproduktet fra virksomhetsprosessen kan inngå i nye virksomhetsprosesser i og utenfor virksomheten.

  • Oppgaver er knyttet til forvaltning, vedlikehold og tilrettelegging for ny bruk av dokumentasjonen, eventuelt forberedelser til overføring og sletting, minimering osv.

  • Tekniske krav om langtidsbevaring må være oppfylt dersom dokumentasjonen skal oppbevares lenge i virksomheten.

  • Det må være adgang til partsinnsyn, forskerinnsyn, innsyn etter offentleglova.

  • Virksomheten kan redusere og komprimere dokumentasjonen såframt dokumentasjonspliktene i arkivlova og annen lovgivning overholdes.

I design- og strategifasen utvikles virksomhetsprosessen i et samspill mellom teknologi, organisasjonsstruktur, prosedyrer og juridiske rammer. I denne fasen tas det viktige avgjørelser som får betydning for hvilken dokumentasjon virksomhetsprosessen vil generere, og for hvordan dokumentasjonen forvaltes og bevares. I produksjonsfasen utføres og dokumenteres saksbehandling og tjenesteyting. Bevarings-, forvaltnings- og gjenbruksfasen handler om å bevare og forvalte dokumentasjon av myndighetsutøvelse og tjenesteproduksjon for kunne å bekrefte det som er utført i et visst tidsrom, eller for at dokumentasjonen skal brukes i andre sammenhenger i eller utenfor virksomheten.

Fasene er framstilt syklisk i figur 4.4 fordi de kan overlappe, og gjentas kontinuerlig og eksistere i parallell. Prosessforbedring og videreutvikling av løsningen vil for eksempel i mange tilfeller kunne skje parallelt med produksjonen. En systemløsning vil både kunne inneholde dokumentasjon fra saksbehandling som pågår, og dokumentasjon fra avsluttede prosesser. Dokumentasjon fra avsluttede prosesser vil også kunne inngå i ny saksbehandling i samme virksomhetsprosess. For eksempel vil et skoleadministrativt system inneholde dokumentasjon fra pågående saksbehandling, elevvurdering osv. sammen med tidligere vurderinger, saksbehandling og oppfølging knyttet til en konkret elev.

Det er avhengigheter mellom alle fasene eller stegene i prosessen. Beslutningene som tas før virksomhetsprosessen starter, er avgjørende for hvilken dokumentasjon som produseres, og som kan hentes ut til senere bevaring. I automatiserte og delvis automatiserte prosesser er valgene som tas i design- og strategifasen, avgjørende for hvilken dokumentasjon som genereres i produksjonsfasen, og for hvordan denne sikres. I ikke-automatiserte prosesser vil valg av IKT-løsninger, utarbeidelse av prosedyrer og rutiner samt tildeling av ansvar, roller og fullmakter også bety mye for hvordan prosessen dokumenteres. Generelt vil betydningen av valg som tas i design- og strategifasen, øke proporsjonalt med graden av automatisering og regelstyring i virksomhetsprosessen. Erfaringer og resultater fra produksjonsfasen bevares og forvaltes som dokumentasjon i bevarings-, forvaltnings- og produksjonsfasen. Denne dokumentasjonen kan igjen brukes til prosessforbedring i design- og strategifasen.

4.5.2 Langtidsbevaring

Etter en viss tid vil virksomheten ha et veldig begrenset behov for dokumentasjonen selv. Det kan være tilfelle etter kort tid eller etter mange år. I en del tilfeller vil virksomhetene være pålagt å bevare i et bestemt antall år. I enkelte tilfeller innebærer dette bevaring i reelle personers levetid eller oppbevaring i 100 år fra dokumentasjonen ble skapt.

I en del tilfeller vil ikke virksomheten av personvernhensyn ha anledning til å oppbevare dokumentasjonen utover en gitt tid eller etter at behandling etter opprinnelig formål er sluttført. Dette innebærer ikke at dokumentasjonen kan slettes. Arkivloven skal sikre at dokumentasjon som har en verdi for samfunnet som helhet, skal være tilgjengelig for samtid og ettertid. Dokumentasjon som i henhold til pliktene etter arkivlova skal langtidsbevares, skal ikke slettes etter at den opprinnelige bruken og lovbestemte oppbevaringsplikter i særlovgivningen er opphørt, se kapittel 14 og 19. Dokumentasjonen som inneholder personopplysninger, kan da behandles etter arkivformål i allmennhetens interesse og underlegges et eget regime for langtidsbevaring og personvern, se kapittel 10. Dette kan både skje i den aktuelle virksomheten eller i en arkivinstitusjon eller lignende.

5 Dagens arkivlov

Gjeldende arkivlov bygger på en utredning fra 1987 og loven tok til å gjelde i 1999. Arkivlova svarte på en av etterkrigstidens største arkivutfordringer: håndteringen av store mengder papirarkiver. Hensynet til offentlighet og innsyn og journalføringsplikten påvirket utformingen av arkivregelverket. Loven har ikke vært evaluert eller gjennomgående revidert, mens lovens to forskrifter ble revidert i 2017.

5.1 Bakgrunn

5.1.1 Kort tilbakeblikk

Selv om arkivlovas historie er relativt kort, går regelverket (instruksbasert) lengre tilbake og reflekterer et fagområde med etablerte historiske tradisjoner og faglige kriterier. Arkiver har vært nødvendige for at virksomheter skal kunne holde orden på og finne fram i egen dokumentasjon – uavhengig av lovregulering om arkivplikt. Riksarkivet ble opprettet i 1817 for å ta imot og ta vare på statens arkiver. Formannskapslovene fra 1837 var starten på de kommunale arkivene.

Arkivhold er en tosidig oppgave. For det første sikrer systematisk arkivarbeid dokumentasjon som kan benyttes til sine primære formål i virksomheten. Dernest fungerer arkivene i et lengre perspektiv som sannhetsbevis om fortiden, autoritative kilder til bruk for forskning og som dokumentasjon om myndighetsutøvelse og saker som gjelder enkeltpersoners plikter og rettigheter.

5.1.2 En lov som svarte på etterkrigstidens utfordringer

Fram til arkivlova ble iverksatt i 1999, lå det statlige arkivansvaret hos Arkivverket under ledelse av Riksarkivaren. Ansvar og myndighetsoppgaver ble regulert gjennom kongelige resolusjoner og departementsbestemmelser.

Fra 1960-tallet ble reguleringen mer omfattende. Dette kom som resultat både av det generelle effektiviserings- og rasjonaliseringsarbeidet i statlig forvaltning, og av en rapport fra det såkalte Arkivutvalget som trakk opp retningslinjer for et faglig-administrativt instruksverk. Blant annet fikk Riksarkivaren ansvar for å føre tilsyn med statlig forvaltning, og det kom regler om overføring til Arkivverket. Det ble også utarbeidet en normalinstruks for arkivmedarbeidere som etablerte en faglig standard for arkivarbeidet i staten. Det ble stilt krav om at statlige organer skulle ha sentraliserte arkiver og en arkivleder som var ansvarlig for arkivarbeidet. Saksdokumenter skulle ordnes i henhold til en arkivnøkkel og deles i aktivt arkiv og bortsettingsarkiv.

NOU 1987: 35 Samtidens arkiver – fremtidens kildegrunnlag. Arkivverkets presserende oppgaver, anbefalte at det ble vedtatt en arkivlov «for å sikre et bedre vern av arkiver som har betydning for forskning og kulturhistorisk dokumentasjon». Utvalget leverte et utkast til lov om behandling og bevaring av arkiver (arkivlova).

I Ot.prp. nr. 77 (1991–92) forslaget begrunnet med behovet for samordning av regelverket. Bestemmelsene om vern av statlige arkiver var spredt på en rekke regelverk, og det fantes ikke reguleringer som sikret private arkiver. Hensikten med lovforslaget ble formulert i lovens formålsbestemmelse: «å tryggja arkiv som har monaleg kulturelt eller forskningsmessig verde eller som inneheld rettsleg eller viktig forvaltningsmessig dokumentasjon, slik at desse kan verta tekne vare på og gjorde tilgjengelege for ettertida». Formålet med den nye loven ble videre enn forslaget fra utvalget fordi det også inkluderte arkiver med rettslig og viktig forvaltningsmessig dokumentasjon.

5.1.3 Offentlige organers journalføringsplikt

Gjeldende arkivlov som ble vedtatt i 1992, trådte ikke i kraft før i 1999.23 Den viktigste årsaken til at det skulle gå syv år fra proposisjonen ble fremmet til loven trådte i kraft, var spørsmålet om hvordan journalføring skulle reguleres. Spørsmålet var vanskelig på grunn av den tette sammenhengen med forvaltningens praktisering av offentlighetsprinsippet. Spesielt vanskelige temaer var journalføring av organinterne dokumenter og om post til politisk ledelse skulle regnes som offentlige dokumenter som skulle journalføres.

Riksarkivaren mente at forvaltningen skulle pålegges som obligatorisk krav å journalføre alle organinterne dokumenter som var en del av saksbehandlingen. Rett før meldingen om offentlighet i forvaltningen forelå, ble det besluttet at journalføring av organinterne dokumenter skulle bygge på frivillighetsprinsippet.

Da ble også arkivforskriften iverksatt sammen med forskrift om utfyllende tekniske og arkivfaglige bestemmelser om behandling av offentlige arkiver (riksarkivarens forskrift). Riksarkivarens forskrift var en samling av forholdsvis detaljerte bestemmelser som tidligere hadde inngått i resolusjoner og retningslinjer, og som ikke var blitt tatt inn i arkivlova eller arkivforskriften.

5.1.4 Senere revisjoner av arkivregelverket

Arkivlova har ikke vært gjenstand for gjennomgående revisjon siden den ble vedtatt i 1999. Det har kun vært foretatt mindre justeringer i forbindelse med endringer av tilstøtende regelverk, blant annet personopplysningsloven (2000 og 2018), helseregisterloven (2001 og 2014), helsepersonelloven (2015) og politiregisterloven (2017 og 2018).

Endringen av dokumentbegrepet i offentleglova i 2000 fikk konsekvenser for definisjonen av begrepet «arkiv» i arkivlova. Dokumentbegrepet ble teknologinøytralt. Det samme ble dermed arkivbegrepet, uten at resten av arkivregelverket gjennomgikk samme endring.

Arkivforskriften ble revidert i 2017. Målet var forenkling og at arkivfunksjoner i mindre grad skulle reguleres i detalj. I tillegg ble språk og begreper modernisert. Revisjon av en del sentrale temaer (som journalføring, bevaring og kassasjon og overføring) ble imidlertid utsatt i påvente av en senere revisjon av loven. Riksarkivarens forskrift har derimot i noe større grad være gjenstand for revisjoner, siste gang i 2017, sammen med arkivforskriften.

5.2 Formål

Loven skal sikre arkiver som har betydelig kulturell eller forskningsmessig verdi, eller som inneholder rettslig eller viktig forvaltningsmessig dokumentasjon, slik at disse kan bli tatt vare på og gjort tilgjengelige for ettertiden.

5.3 Virkeområde og oppbygning

Arkivlova regulerer to hovedområder: Offentlige organers arkivplikt og Arkivverkets rolle som veilednings- og tilsynsorgan er regulert i kapittel II. Arkivverkets rolle knyttet til bevaring av privat skapte arkiver er regulert i kapittel III. Det er bare rent kommunale, fylkeskommunale og statlige virksomheter som er omfattet av loven.

5.4 Arkivplikt

Arkivlova § 6 pålegger offentlige organer plikt til å ha arkiv. Offentlige organers arkivplikt er utdypet i regler om dokumentasjonsforvaltning, avlevering, formater, bevaringspåbud m.m. i arkivforskriften og riksarkivarens forskrift. Arkivlovas krav har betydning allerede fra det tidspunktet dokumentasjonen produseres av organet eller kommer inn til organet. Arkivpliktens omfang er den samme for kommunale organer som for statlige organer.

Arkivlova og dens forskrifter er i stor grad rettet mot offentlige organers dokumentasjonsforvaltning og bevaring. Arkivforskriften gir regler om elektronisk journalføring, og sammen med Noark-standarden og riksarkivarens forskrift reguleres dokumentasjonsforvaltningen i offentlige organer i detalj.

Arkivplikten er knyttet til dokumenter. Har dokumentet enten vært gjenstand for saksbehandling, eller har det ellers verdi som dokumentasjon, skal det arkiveres. Dette omtales tidvis som at dokumentet er arkivverdig.

Dokumenter som både er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon, skal arkiveres og journalføres. Dokumenter som ikke saksbehandles eller ikke har verdi som dokumentasjon, trenger ikke å bli ført inn i journal.

5.5 Bevaring og sletting (kassasjon)

Å kassere vil si å slette eller på annen måte tilintetgjøre dokumentasjon. Utvalget har valgt å kalle det sletting, se kapittel 4.3.3. Gjeldende arkivlov § 9 forbyr å slette arkivert dokumentasjon med mindre det er uttrykkelig tillatt eller er gitt særskilt tillatelse av Riksarkivaren. I motsetning til regler som skal ivareta personvernhensyn, gir arkivlova med forskrifter ingen direkte plikt til å gjennomføre sletting. Det er allikevel forutsatt at det er foretatt en slettingsvurdering senest ved overføring av dokumentasjon. Arkivverket kan nekte å ta imot arkiver som ikke er gjennomgått med tanke på sletting (arkivforskriften § 16 tredje ledd).

Statlige organer skal selv fastsette slettingsregler for sine fagsaker, jf. arkivforskriften § 16 annet ledd. Reglene skal inneholde frister for når dokumentasjon kan kasseres. De skal godkjennes av Riksarkivaren før de tas i bruk. Riksarkivarens vurdering foretas på grunnlag av ulovfestede bevaringskriterier som er fastsatt i interne retningslinjer i Arkivverket. Disse er igjen basert på arkivlovas formålsbestemmelse. For egenforvaltningssaker fastsetter Riksarkivaren felles og konkrete slettingsregler for statlige organer, se riksarkivarens forskrift kapittel 7 del II. Samme kapittel del III fastsetter slettingsregler for kommuner og fylkeskommuner.

I motsetning til statlige organer fastsetter ikke kommuner og fylkeskommuner egne slettingsregler for sine fagsaker. Riksarkivaren fastsetter generelle bevarings- og slettingsbestemmelser for fylkeskommunale og kommunale arkiver, jf. riksarkivarens forskrift kapittel 7 del III. Det er opp til den enkelte kommune om de ønsker å bevare mer enn det Riksarkivaren pålegger. Såkalt merbevaring er regulert i riksarkivarens forskrift § 7-23 nr. 1.

Slettingsreglene er bestemmende for hva virksomheten tar vare på for ettertiden. Riksarkivaren har dessuten adgang til å gi pålegg om bevaring i medhold av arkivforskriften § 15. Riksarkivarens adgang til å gi pålegg om bevaring begrenses av unntaket i arkivlova § 9 c som sier at helseregisterloven og politiregisterloven kan gi bestemmelser om sletteplikt.

5.6 Overføring

Statlig dokumentasjon (arkiver) skal overføres til Arkivverket, se arkivlova § 10. Alt av arkiver som virksomheten ikke selv kan kassere i medhold av arkivlova § 9 og forskrifter til §12, skal overføres. Arkivverket overtar råderetten ved overføringen, jf. arkivlova § 10. Arkivverket har dermed ansvar for håndtering, vedlikehold, bevaring og tilgjengeliggjøring.

Det er «eldre og avslutta arkiv» som skal overføres til Arkivverket. Riksarkivarens forskrift § 6-2 nr. 1 fastsetter at overføring skal skje når dokumentasjonen er 25–30 år. Riksarkivaren kan fastsette lengre eller kortere frister for statlig dokumentasjon.

I kommunal sektor overføres arkivene til kommunens eget arkivdepot (arkivforskriften § 18). Kommunale og fylkeskommunale arkiver skifter dermed ikke «eier» slik statlige arkiver gjør. Kommuner og fylkeskommuner har selv ansvaret for å ha depoter for å bevare dokumentasjonen for ettertiden. I tillegg kan kommuner og fylkeskommuner selv vedta både lengre og kortere frister for overføring enn det som er fastsatt av Riksarkivaren, jf. arkivforskriften § 18 annet ledd.

5.7 Private arkiver

Arkivlova gir ikke private organer noen plikt til å holde arkiv. I enkelte tilfeller kan imidlertid Riksarkivaren fatte beslutninger som har betydning for private:

  • Riksarkivaren kan registrere visse private arkiver som «særskilt verneverdige». Eiere av slike arkiver har opplysningsplikt til Riksarkivaren ved eierskifte, dersom slike arkiver skal føres ut av landet eller står i fare for å gå tapt, jf. arkivlova § 15.

  • Riksarkivaren kan kreve å få kopiere særskilt verneverdige arkiver som skal føres ut av landet, eller som står i fare for å gå tapt, jf. arkivlova § 17.

  • Særskilt verneverdige arkiver kan ikke deles opp, føres ut av landet, skades eller ødelegges uten samtykke fra Riksarkivaren, jf. arkivlova § 18.

  • Offentlige organ som skifter status til privat, kan bli pålagt å følge samme regler som gjelder for offentlige arkiver, jf. arkivlova § 20.

  • Private rettssubjekter med offentlig tilknytning kan bli pålagt å følge reglene for offentlige arkiver, jf. arkivlova § 19.

5.8 Arkivverket som arkivfaglig myndighet

Arkivlova med forskrifter regulerer Arkivverkets rolle som arkivfaglig myndighet overfor offentlige organer med arkivplikt etter arkivlova. Arkivverket skal føre tilsyn med og gi veiledning til arkivarbeidet i offentlige organer. Arbeidet med veiledning og tilsyn er en av Arkivverkets hovedoppgaver. Arkivverket har myndighet til å gi forskrifter til utfylling av arkivlova og arkivforskriften (riksarkivarens forskrift). Ved brudd på reglene kan Arkivverket gi pålegg om retting.

5.9 Andre lover mv. av betydning for arkivsektoren

5.9.1 Pliktavleveringslova

Pliktavleveringslova fra 1989 oppstiller en plikt for avlevering av publisert materiale til Nasjonalbiblioteket. Loven hører inn under Kulturdepartementet.24 Hovedregelen om pliktavlevering framgår av § 4 første ledd: «Både fysiske og digitale dokument som er gjorde tilgjengelege for allmenta, skal avleverast i inntil sju eksemplar». Formålet med å samle informasjon etter pliktavleveringslova er at «desse vitnemåla om norsk kultur og samfunnsliv kan verta bevarte og gjorde tilgjengelege som kjeldemateriale for forsking og dokumentasjon». Det er med andre ord ikke ulikt arkivlova.

Opprinnelig var det klare og enkle grenser for hva som skulle overføres til arkivinstitusjoner, og hva som skulle avleveres til Nasjonalbiblioteket. Dokumenter i arkivet var enkelt sagt skriftstykker i form av unika som hadde betydning i saksbehandlingen eller som dokumentasjon, og som hørte hjemme i arkivene. De trykte og publiserte eksemplarene av for eksempel lovforarbeider, veiledere osv. hørte hjemme i bibliotekene, mens et eksemplar av egenprodusert materiale skulle arkiveres.

Digitalt skapt dokumentasjon skaper tolkningsspørsmål om rekkevidden av pliktavleveringslova og av arkivforskriften § 14. Skal for eksempel nettsider, sosiale medier og blogger fra offentlige organer defineres som arkivmateriale eller som bibliotekmateriale? Dokumentasjon som teoretisk både kan omfattes av arkivlova og pliktavleveringslova, kalles «grått». Eksempler er stortingsmeldinger som ikke er publisert i vanlig forstand (gitt ut), men som både er allment tilgjengelige, og som er blitt til som ledd i et offentlig organs virksomhet.

5.9.2 Kulturminneloven

Kulturminneloven har regler om vern og fredning av kulturminner og verner dermed kulturarven slik som arkivlova. Loven hører inn under Klima- og miljødepartementet. Kulturminneloven nevner arkiver som mulige kulturminner i § 12 og i forskrift om handel med kulturgjenstander, se blant annet § 2.

5.9.3 Offentleglova

Offentleglova hører inn under Justis- og beredskapsdepartementet. Offentleglova og gjeldende arkivlov har litt forskjellig virkeområde. Selvstendige rettssubjekter som helt eller delvis er eid av det offentlige, omfattes av offentleglova, men ikke av arkivlova. Dokumenter som skal arkiveres, skal ofte også innføres i den offentlige journalen. Denne sammenkoblingen kan ha faktiske konsekvenser for hvor fullstendig arkiveringen blir. Dette behandles nærmere i kapittel 16.

Offentlige arkivinstitusjoner behandler innsynssaker etter offentleglova. Denne inneholder en bestemmelse som gir adgang til å nekte innsyn i blant annet interne dokumenter og dokumenter i tilknytning til arkivskapers egen behandling av saken (for eksempel budsjettprosess).

5.9.4 Forvaltningsloven

Forvaltningsloven har regler om saksbehandling, men inneholder i svært liten grad eksplisitte krav om å dokumentere handlinger og prosesser i forvaltningen. Forvaltningsloven hører også inn under Justis- og beredskapsdepartementet.

Forvaltningsloven med forskrifter gir regler om parters og andres rett til innsyn i offentlige dokumenter. I forvaltningslovforskriften er det regler om forskerinnsyn, jf. forvaltningsloven § 13 d. Etter forskriften § 8 kan myndighet til å gi forskerinnsyn delegeres fra Kulturdepartementet til Riksarkivaren. Slik delegering er foretatt for arkiver som er overført til Riksarkivet. Forskerinnsyn i kommunal dokumentasjon avgjøres av departementet, se kapittel 20.

5.9.5 eForvaltningsforskriften

Forskrift om elektronisk kommunikasjon med og i forvaltningen (eForvaltningsforskriften) er gitt av Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Forskriften § 15 stiller krav om informasjonssikkerhet. Denne typen krav trekker i samme retning som krav som stilles av arkivfaglige hensyn, særlig knyttet til integritet og tilgjengelighet, men også til konfidensialitet.

5.9.6 Personopplysningsloven

Personopplysningsloven hører inn under Justis- og beredskapsdepartementet. God informasjonssikkerhet består i å ha kontroll med konfidensialitet, integritet og tilgjengelighet.

Personvern og arkiv kan til en viss grad oppfattes som temaer som peker i retning av at god kvalitet oppnås gjennom motstridende tiltak som sletting (personvern) og bevaring (arkiv). Den nye personopplysningsloven og personvernforordningen, som loven bygger på, trekker inn behandling til arkivformål på en klarere måte enn før. Dette kan både bidra til at det blir tydeligere at behandling til arkivformål er et legitimt hensyn, og til å skjerpe kravene til slik behandling, se kapittel 10.

I forordningen benyttes begrepet «arkivformål i allmennhetens interesse». Hverken forordningen selv eller fortalen definerer begrepet. I forordningen artikkel 5 går det fram at behandling til arkivformål i allmennhetens interesse ikke er uforenlig med de opprinnelige formål. Det er en forutsetning «at det gjennomføres egnede tekniske og organisatoriske tiltak som kreves i henhold til denne forordning for å sikre de registrertes rettigheter og friheter», jf. artikkel 89 nr. 1 om sikringstiltak.

I artikkel 6 nr. 1 bokstav e fastsettes at behandling i allmennhetens interesse er et lovlig behandlingsgrunnlag, forutsatt at dette skjer i tråd med tilleggskravene i nr. 3. Også i artikkel 9 om behandling av særskilte kategorier personopplysninger går det fram slike krav i nr. 1.

5.9.7 Politiregisterloven

Politiet har en rekke registre som inneholder store mengder sensitive personopplysninger. Registrene er regulert gjennom politiregisterloven, som hører inn under Justis- og beredskapsdepartementet. Godt personvern er et sentralt hensyn under politiets saksbehandling, og politiregisterloven skal sikre dette. Politiregisterloven inneholder – som en av svært få særlover – en egen bestemmelse om forholdet til arkivplikten. Bestemmelsen i § 50 omhandler behandling av personopplysninger som ikke lenger er nødvendige for formålet:

Opplysninger skal ikke lagres lenger enn det som er nødvendig for formålet med behandlingen. Opplysningene skal slettes eller sperres, med mindre de skal oppbevares i henhold til lov 4. desember 1992 nr. 126 om arkiv eller annen lovgivning.
Den behandlingsansvarlige kan uten hinder av første ledd lagre personopplysninger for historiske, statistiske eller vitenskapelige formål, dersom samfunnets interesse i at opplysninger lagres klart overstiger de ulempene den kan medføre for den enkelte. Opplysningene skal ikke oppbevares på måter som gjør det mulig å identifisere den registrerte lenger enn nødvendig.

Arkivlova § 9 c ble endret for et par år siden for å sikre sletting av personopplysninger i henhold til forskrifter til politiregisterloven § 69 første ledd nr. 16, som sier at opplysninger skal kunne slettes «når fare for liv og helse eller tungtveiende personvernhensyn tilsier det».

Politiregisterforskriften § 16-2 definerer begrepet «sletting» i relasjon til arkivreglene og hva som skal skje med opplysninger som er fjernet fra registre eller systemer.

5.9.8 Straffeprosessloven

Dokumentasjon fra politi og påtalemyndighet overføres til Arkivverket. Arkivverket er et forvaltningsorgan som i utgangspunktet utfører sin saksbehandling etter arkivlovas regler og reglene som gjelder for offentlige organer, som er fastsatt i forvaltningsloven, offentleglova og sikkerhetsloven.

Arkivverket baserer dermed sine vurderinger i innsynssaker på bestemmelsene i offentleglova og forvaltningslovens taushetspliktregler, se kapittel 20. Klager går til Kulturdepartementet som overordnet organ. Ansatte i Arkivverket har taushetsplikt etter forvaltningsloven. Dette fører til at det blir en litt snevrere adgang til å gi innsyn i dommer og etterforskningsdokumentasjon som er overført til Arkivverket. Politi og påtalemyndighet har en noe videre adgang til å gi innsyn i taushetsbelagt dokumentasjon enn Arkivverket har etter forvaltningsloven. Utførlige regler om dette er angitt i straffeprosessloven § 28, forskrift om offentlighet i rettspleien og i politiregisterforskriften.

5.9.9 Helsepersonelloven, helseregisterloven og pasientjournalloven

Helsepersonelloven har regler om dokumentasjonsplikt. Loven har egne taushetspliktregler. Disse er like forvaltningslovens taushetspliktregler, men adgangen til unntak er regulert noe annerledes. I tillegg har taushetsplikt etter helsepersonelloven ingen «utløpsdato» slik forvaltningsloven har.

Helseregisterloven § 3 slår fast at loven gjelder for behandling av personopplysninger i Helsearkivregisteret i Norsk helsearkiv. Når det gjelder andre arkivinstitusjoners behandling av overførte arkiver, sier helseregisterloven § 17 at «[e]nhver som behandler helseopplysninger etter denne loven, har taushetsplikt etter helsepersonelloven §§ 21 flg. Andre som får adgang eller kjennskap til helseopplysninger fra helseregistre, har samme taushetsplikt».

5.9.10 Internasjonale standarder

ISO og andre organisasjoner har utarbeidet en rekke standarder som har betydning for dokumentasjonsforvaltning i offentlig og privat sektor. Noen slike standarder er på overordnet nivå og drøfter for eksempel begrepsbruk, mens andre gir føringer for virksomhetenes kontrollsystemer eller internkontroll. Det finnes standarder knyttet til enkeltoppgaver som langtidsbevaring også.

6 Utviklingstrekk og utfordringsbildet

Digitaliseringen skaper utfordringer for arkivsektoren og arkivloven. Forvaltningen har tatt i bruk digitale infrastrukturer og systemer, men arkivregelverket er ikke blitt tilpasset effektene av den digitale transformasjonen: Stadig økende informasjonsvolum og endringstempo, variasjon i oppgaveløsning og arbeidsprosesser, nye formater, lagringsmedier og endrede egenskaper ved dokumentasjonen. Dessuten vil framtidens arkivbrukere ha andre muligheter for å forstå, tolke og finne fram i dokumentasjon og arkiver enn vi har i dag.

Landskapet rundt loven er også endret av et mer omfattende personvern, flere individuelle rettigheter og utsetting av offentlige oppgaver.

6.1 Innledning

Gjeldende arkivregelverk og metoder ble utviklet med tanke på manuell saksbehandling og papirbaserte arkiver. Da gjeldende arkivlov ble utredet på 1980- og 1990-tallet, var arkivsektoren i ferd med å etablere en metodikk for håndtering av førstegenerasjons digitale arkiver. Disse lot seg håndtere innen rammen av gjeldende regelverk. Men det norske samfunnet har i likhet med resten av verden gjennomgått en transformasjonsreise og funnet nye måter å utnytte potensialet med digitale infrastrukturer og digitale løsninger. Dette er en prosess som har pågått over lang tid, men som har skutt fart på 2000-tallet. Loven er ikke blitt revidert siden den trådte i kraft i 1999. Gjeldende regelverk og metodikk er derfor ikke tilpasset effektene av den digitale transformasjonen som økt informasjonsvolum og endringstempo, variasjon i oppgaveløsning og arbeidsprosesser, nye formater, lagringsmedier og endrede egenskaper ved dokumentasjonen. Måten vi kommuniserer og utveksler informasjon på er også radikalt endret kvalitativt og kvantitativt. Loven regulerer ikke dette på en tilfredsstillende måte.

Arkivlova skal legge til rette for langtidsbevaring og tilgjengeliggjøring av dokumenter med stor kulturell eller forskningsmessig verdi, men regelverket tar ikke høyde for at digitalisering og nye verktøy vil endre bruksmønstre og bruksområder og gi framtidens arkivbrukere andre muligheter for å forstå, tolke og finne fram i dokumentasjon og arkiver enn det vi har i dag.

Arkivlova skal også sikre rettslig og viktig forvaltningsmessig dokumentasjon. Rettsutviklingen på andre områder har imidlertid gitt arkivsektoren nye oppdrag og større ansvar. Det å sikre rettslig og forvaltningsmessig dokumentasjon innebærer noe helt annet i dag enn for tretti år siden. Etter innføringen av forvaltningslov, offentlighetslov, personopplysningslov på 1960- og 1970-tallet har dokumentasjon og arkiver i økende grad også blitt redskaper for å ivareta sentrale samfunnsverdier som rettsvern, demokrati, gjennomsiktighet, offentlighet og personvern. Denne utviklingen er blitt forsterket av at det er kommet til stadig flere lovfestede individuelle rettigheter og plikter i særlovgivningen, den mest nylige med innføringen av personvernforordningen.

Et ytterligere sentralt trekk i utviklingen er konkurranseutsetting og organisering av offentlige oppgaver som private rettssubjekter. Dette innebærer at dokumentasjon av offentlige oppgaver og enkeltpersoners plikter og rettigheter overfor det offentlige, i økende grad skapes i privat sektor, som ikke er underlagt de samme dokumentasjons- og arkivpliktene som offentlig sektor.

6.2 Digital transformasjon

Digitaliseringen har forandret måten kommunikasjon skjer på og hvordan informasjon oppstår og blir brukt og tolket, på en grunnleggende måte. Utbredelsen av Internett har vært en driver for dette. På verdensbasis var det i 2016 3 milliarder internettbrukere, mot 50 millioner i de første årene som kommersielt nettverk. Internett har blitt verdens viktigste kommunikasjonsarena og markedsplass. Bruken av mobiltelefoni har økt tilsvarende – mens halve verdens befolkning hadde en mobiltelefon i 2015, er det estimert at mellom 80 og 90 prosent vil ha det i 2020.25

Tempoet i utviklingen har vært høyt, og i dag blir ulike sensorer og gjenstander i større grad koblet til Internett. Dette har medført en eksplosjon i mengden data som blir generert, og vi etterlater oss i dag mer data i form av digitale spor fra programmer, sensorer og digitale gjenstander vi har med oss. Parallelt med denne utviklingen har vår evne til å skape informasjon fra disse datastrømmene gjennom å prosessere, forstå og ta vare på dem, økt enda raskere. Økende kapasitet i datamaskiner og nettverk har sammen med den sterke informasjonsveksten gitt rom for nye teknologier som stordataanalyser og maskinlæring. Disse teknologiene har stor betydning for forskning, innovasjon og forenkling av arbeidsprosesser, men utfordrer lovverket på nye måter.

Norge er et av de mest digitaliserte landene i Europa. Skytjenester er i ferd med å bli den dominerende måten å levere IKT-tjenester på for næringslivet og har også stor utbredelse i offentlig sektor. Varer og tjenester blir produsert og omsatt langt mer effektivt enn tidligere, og nye markeder og forretningsmodeller utvikles. Offentlig forvaltning, næringsliv og frivillige organisasjoner har tatt i bruk nye kanaler for å kommunisere med hverandre og med innbyggerne. Økningen i bruk av sosiale medier er et eksempel på dette. Som privatpersoner velger vi også i økende grad nye former og kanaler når vi kommuniserer, bestiller varer og tjenester og benytter kultur- og underholdningstilbud.

Styringen av de fleste kritiske infrastrukturer og samfunnsviktige funksjoner er i dag digitalisert. Kompleksiteten i informasjonssystemer og avhengigheter mellom systemer blir stadig større. Sammenligninger utført av EU (figur 6.1) viser at Norge ligger helt i toppen av indeksen når det gjelder digitalisering av offentlige tjenester. Bruken av offentlige tjenester på nett økte fra 2010 til 2015 med 235 prosent.26 Forvaltningens virksomhetsprosesser digitaliseres og automatiseres i økende grad. Virksomhetsprosessene i forvaltningen genererer data og informasjon i et volum og en hyppighet som en ikke så for seg for noen få år siden. Den samme informasjonen lagres mange steder, på ulike medier og i flere formater. Mye av denne informasjonen logges og skapes automatisk av maskiner. Digitaliseringen – og særlig bruken av nye samhandlingsformer – endrer forholdet mellom offentlige tjenesteleverandører og innbyggerne som bruker tjenestene. Digitalisering gjør at vi må ha en ny tilnærming til dokumentasjon og arkiver:

  • Informasjon eksisterer ikke lenger bare på ett sted. Papiret (som alle andre fysiske ting) har som egenskap at det legger begrensninger for hvordan vi distribuerer, bruker og tar vare på det. Digital informasjon har ikke disse begrensningene. Dette utfordrer oss til å tenke nytt om hvordan vi kan sikre de arkivfaglige verdiene i den nye digitale hverdagen.

  • Informasjon blir brukt på nye måter. Vi henter og bruker informasjon fra forskjellige kilder i stadig mer sammensatte og komplekse prosesser. Det å kjenne opphavet til og ansvaret for informasjon har aldri vært viktigere enn når denne skal brukes til dokumentasjon.

Figur 6.1 Digital Economy and Society Index, Norge (2018)1

Figur 6.1 Digital Economy and Society Index, Norge (2018)1

1 Digital Economy and Society Index (DESI) 2018 ranking

Det at vi er blant verdens mest digitalt modne offentlige sektorer innebærer at det er få (om noen) vi kan se til for å hente inspirasjon til framtidens arkiver. Det er allikevel noen interessante trender som vi bør utforske:

  • Offentlig forvaltning er i dag mer opptatt av tjenestedesign og virksomhetsarkitektur når det utvikles og anskaffes nye digitale tjenester. Det gir kunnskap om hvordan forvaltningen har tenkt og løst oppgaver, noe som vil være relevant for arkivsektoren fordi dokumentasjonen som skapes i disse løsningene, vil utgjøre morgendagens arkiver.

  • Nye driftsformer og tjenesteleveranseformer for løsninger endrer måten offentlig forvaltning (inkludert arkivsektoren) bruker teknologi på. Skyrevolusjonen har gitt oss større prosessorkraft, billigere lagring og større endringstempo, men har også ført til mer standardisering og spesialisering i løsningene som vi bruker.

  • Stordata og maskinlæring kan brukes til å analysere, bruke og finne mønster i store mengder informasjon. Det gir oss helt nye måter å både skape framtidens arkiver på, men også virke inn på hvordan vi kan bruke eksisterende arkiver.

  • Tidsaspektet er viktig. Informasjon oppstår, blir brukt og gjenbrukt til mange ulike formål både mens saksbehandling og oppgaveløsning pågår også i etterkant. Dette gjør det vanskelig å avgjøre når dokumentasjon faktisk blir til arkiv.

Utfordringsbildet handler i stor grad om hvordan arkivsektoren i framtiden kan utnytte trendene samtidig som den finner pragmatiske løsninger på utfordringene. Det er et paradoks at til tross for utfordringene sektoren opplever i dag, har forholdene aldri ligget bedre til rette for å skape god dokumentasjon og gode arkiver. Det forutsetter at vi tar i bruk nye virkemidler for å ivareta de arkivfaglige verdiene.

6.2.1 Digitalisering av offentlig tjenesteyting og myndighetsutøvelse – konsekvenser for arkivsektoren

Digitaliseringen treffer også næringer og sektorer ulikt og på ulike tidspunkter. Den har fra 2000-tallet utfordret arkivsektoren med full tyngde. Dette skjedde parallelt med at digital kommunikasjon, saksbehandling og arkivering gikk fra å være unntaket til å bli hovedregelen. Etterhvert ble det klart at det ble etablert mange fagsystemer i offentlig forvaltning uten funksjonalitet for langtidsbevaring. Dokumentasjon er, slik utvalget har definert det i lovutkastet, informasjon som løpende bekrefter hvordan en virksomhet, organisasjon eller person har handlet, utøvd myndighet eller utført tjenester og andre oppgaver. Kjerneoppgaven for arkivsektoren er håndtering av informasjon og data som inngår i og oppstår i bestemte kontekster. Digitalisering handler i stor grad om å legge til rette for å generere, håndtere og utnytte informasjon. Digitalisering brukes også som en samlebetegnelse for overgangen fra mekaniske og papirbaserte løsninger, prosesser og systemer til elektroniske og digitale løsninger. For å løse sine kjerneoppgaver i dag og i framtiden må arkivsektoren omstille seg, som andre bransjer, for eksempel media. Det må vurderes om etablerte begrepsapparater og virkemidler er hensiktsmessige i en digital kontekst.

Fordi Norge ligger i front på digitaliseringsområdet internasjonalt, har arkivsektoren i Norge merket behovet for omstilling tidligere enn mange andre land. Dette gjelder særlig de arkivfaglige miljøene i forvaltningen og private virksomheter, men også arkivinstitusjonene som har en veiledningsplikt overfor forvaltningen. I tillegg har vi i Norge Noark-standarden og en tradisjon for å overføre digitale arkiver forholdsvis tidlig. Det at Norge er et foregangsland når det gjelder digitalisering, innebærer at arkivsektoren i Norge i liten grad kan støtte seg på internasjonale erfaringer og internasjonal teori. Det er heller ikke gjennomført forskningsstudier som behandler denne problematikken. I større utredninger om digitalisering er arkivsektoren i liten grad omtalt. Det er noen rapporter og utredninger som redegjør for enkelte konsekvenser av digitaliseringen for arkivsektoren. Blant annet behandlet Riksrevisjonen i 2017 arkivering og journalføring i staten. Riksrevisjonen påpekte blant annet at arkiveringen i departementene og flere offentlige virksomheter var mangelfull og at kravet om løpende journalføring i hovedsak ikke er oppfylt.27

Utfordringene som Riksrevisjonen påpekte, er et resultat av en desentralisering av arkivoppgavene som har pågått over lang tid og er et resultat av bruken av personlig e-post og ulike samhandlingsløsninger. Det har skjedd en desentralisering av oppgaver fra arkivarene til saksbehandlerne for å ha oversikt over utgående og inngående post (journalføring), ekspedering og arkivering. Disse arkivoppgavene kommer i tillegg til øvrige oppgaver, med varierende grad av opplæring, og skjer til dels i lite brukervennlige sakarkivsystemer. Dette får konsekvenser både for virksomhetens mulighet til å dokumentere egne arbeidsprosesser og beslutninger på lengre sikt, for offentlighetens mulighet for innsyn og for ettertidens tilgang til dokumentasjonen. Dette er nærmere beskrevet i kapittel 15 og 16.

En annen utviklingstrend er at det siden 1980- og 1990-tallet i økende grad har blitt tatt i bruk spesialiserte fagsystemer for behandling av bestemte sakstyper i forvaltningen, for eksempel barnevernssystemer, skoleadministrative systemer, pleie- og omsorgssystemer. Antallet fagsystemer er spesielt høyt i kommunal sektor. I fagsystemene ligger forholdene i utgangspunktet bedre til rette for å standardisere og forhåndsdefinere prosesser som sikrer dokumentasjonen over tid. Dette er et potensial som i varierende grad er utnyttet. Imidlertid er mange av fagsystemene ikke utviklet med tanke på at dokumentasjonen i systemene eller tilhørende dokumentlagre skal bevares og kunne brukes som pålitelige informasjonskilder over tid. Et nyere utviklingstrekk er at det i større grad utvikles nettbaserte fellesløsninger på ulike fagområder som benyttes parallelt av flere organer og i mange tilfeller av flere forvaltningsnivåer. Dette reiser en del spørsmål knyttet til ivaretakelse av arkivansvar, se kapittel 14.4.5.28

Boks 6.1 Digitalisering av det kommunale barnevernet1

DigiBarnevern er et nasjonalt prosjekt som ble startet i 2016, og som jobber for et helhetlig løft av det kommunale barnevernet i alle kommuner i Norge. DigiBarnevern er et samarbeid mellom Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), KS og kommunene Trondheim, Oslo, Bergen, Stavanger, Kristiansand, Bærum og Asker.

Dagens situasjon i det kommunale barnevernet er at manglende støtte fra teknologiske verktøy begrenser barnevernets evne til å gi god og effektiv bistand til barn, unge og foreldre som trenger det. DigiBarnevern har som overordnet mål å bidra til at barn, unge og foreldre som trenger hjelp skal få hjelp som virker til rett tid. De skal møte et samarbeidende barnevern som gir reell mulighet til medvirkning, og skal gis styrket rettssikkerhet. I tillegg ønsker DigiBarnevern å bidra til at barnevernet oppleves trygt for barna, yter likeverdige tjenester, og at tilliten til barnevernet styrkes.

Det er seks leveranser som til sammen bidrar til et helhetlig løft av det kommunale barnevernet. Kommunene har ansvar for de to første leveransene, Bufdir for de fire siste:

  • Kommunale barnevernsløsninger: Digitale løsninger for ansatte i det kommunale barnevernet som gir støtte til arbeidet (også kalt «fagsystem» eller «saksbehandlingssystem»)

  • Innbyggertjenester: Digitale tjenester som er tilgjengelige direkte for barn, unge og foreldre som er i kontakt med det kommunale barnevernet.

  • Barnevernsfaglig kvalitetssystem: Et nytt faglig rammeverk for å støtte ansatte i det kommunale barnevernet. Kvalitetssystemet vil være den faglige kjernen i de kommunale barnevernsløsningene og vil til enhver tid reflektere «beste praksis» innen barnevern.

  • Nasjonal portal for bekymringsmeldinger: En nettside hvor privatpersoner og offentlig ansatte kan sende inn bekymringsmeldinger til barnevernet. Bekymringsmeldinger går i dag i all hovedsak per post.

  • Rapporteringsbank: En nasjonal rapporteringsbank for barnevernsområdet som gjør det mulig å tilrettelegge for effektiv rapportering av data og bedre analyser og læring

  • Begreper, informasjonsmodell og meldingsformater: Felles modeller (informasjon, prosess, begreper) og standarder som muliggjør kommunikasjon og informasjonsutveksling. Hensikten er å legge til rette for en mer effektiv rapportering av data, samt legge grunnlaget for å kunne samle og sammenstille tallmateriale fra det kommunale barnevernet som kan brukes til rapportering og styring for både stat og kommune.

1 Tekst fra prosjektet DigiBarnevern.

Forvaltningen innfører i økende grad hel eller delvis automatisering av behandlingen av rutinemessige enkeltsaker. Programvare kan ikke utføre automatisert skjønnsutøvelse, men med maskinlæring kan maskiner utføre operasjoner som ligner på skjønn. Basert på store datamengder kan maskinen kjenne igjen mønstre fra tidligere praksis mv. og gjenta og forsterke denne praksisen på nyere saker. Kvaliteten på avgjørelsene avhenger av kvaliteten på tidligere saksbehandling og datakvaliteten på opplysningene som inngår i beslutningsgrunnlaget. Et utfordring ved kunstig intelligens og maskinlæring i saksbehandlingsprosesser er at det kan være vanskelig å gjenskape begrunnelsen for vedtaket/resultatet av prosessen. Dette har igjen betydning for muligheten til å dokumentere saksbehandlingsprosessene i forvaltningen. Det er mulig å lagre algoritmer, selv om de kan være vanskelig tilgjengelige, men det vil være vanskelig å dokumentere maskinlæringens endring av algoritmen som følge av læring og dermed selve rettsanvendelsen. Problemstillingene drøftes i kapittel 14.3.4 og 14.4.3.

Boks 6.2 Digitalisering av norsk forvaltning – historisk tilbakeblikk

IBMs EMMA, som fra 1958 ble brukt for å beregne skatteligningen, og SSBs første datamaskin fra 1957–1958 regnes som startskuddet for digitaliseringen av norsk forvaltning. Stormaskinene fra 1950- og 60-tallet ble brukt til å automatisere storskala administrative oppgaver. IKT var allikevel bare i begrenset grad en del av forvaltningspolitikken på 1960-tallet. Først med St.meld. nr. 37 (1974–1975) Om planlegging av databehandlingen i forvaltningen ble dette et eget tema.1 Meldingen og to etterfølgende utredninger diskuterte prinsipielle sider ved forvaltningens bruk av IKT og etablerte at det overordnede målet var å legge til rette for økt utbredelse av IKT i forvaltningen. Dette lyktes langt på vei. 1980-tallet var preget av en stor vekst innen offentlig databehandling med innføring av maskiner fra Norsk Data i mange virksomheter og framveksten av store etatssystemer i blant annet Trygdeetaten, Arbeidsmarkedsetaten (Aetat) og tollvesenet. I 1988 kom NOU 1988: 15 Samspill om grunndata, som bidro til at arbeidet med et nytt enhetsregister og senere et nytt oppgaveregister ble igangsatt. Samme år satte NOU 1988: 40 Datapolitikk i staten i 1990-årene behovet for fellessystemer og manglende kommunikasjon og samhandling på dagsordenen. Fra starten av 1990-tallet fikk Arbeids- og administrasjonsdepartementet et mer selvstendig ansvar for IKT-politikken, og det ble utformet sektorplaner for IKT.

Utover 1990- og 2000-tallet endret internetteknologien forvaltningens kommunikasjon med innbyggere og næringsliv gjennom skjermdialog, portalløsninger og bruk av e-post. Lånekassen var tidlig ute med elektronisk søknad allerede i 2002. IKT var ikke lenger bare et støtteverktøy, men kunne fornye, forenkle og forbedre offentlig sektor og legge til rette for innovasjon og konkurransekraft i næringslivet. Automatisert eller delvis automatisert saksbehandling, for eksempel ved hjelp av maskinlæring, ble i økende grad tatt i bruk i regelstyrte saksbehandlingsprosesser (rutinepreget saksbehandling). Automatisering er ikke nytt. Utbetaling av barnetrygden ble automatisert på 1990-tallet, med piloter i fire kommuner i 1991 og hele landet 1998. Barnetrygden var lett å automatisere fordi alle får utbetalt det samme beløpet per barn, og siden den tildeles automatisk basert på melding om fødsel fra Folkeregisteret. Et annet eksempel er beregning av avstander, for eksempel mellom bopel og studiested/arbeidsplass ved henholdsvis vedtak om reisestipend (Lånekassen) og skattefradrag for arbeidsreise (Skattedirektoratet). Kunstig intelligens har fått flere nye anvendelsesområder i forvaltningen. Eksempler er utvelgelse av tilsynsobjekter (Arbeidstilsynet) og kontrollobjekter/tidspunkt (Tolldirektoratet).

IKT ble i økende grad betraktet som en driver i forvaltningsutviklingen, men krever også økt samordning.2 Over en periode har det dessuten vært en tiltakende bevissthet i kommunal sektor om nytten av sterkere prioritering og koordinering av tiltak på digitaliseringsområdet. Hovedstyret i KS vedtok i 2013 og 2015 at KS i tett samarbeid med kommuner og fylkeskommuner vil bidra til samordning av digitaliseringsarbeidet i kommunesektoren. Dette er nedfelt i Digitaliseringsstrategien for 2017–2020.3

Figur 6.2 Digitalisering av norsk forvaltning

Figur 6.2 Digitalisering av norsk forvaltning

Kjelde: Basert på Jansen, Arild og Dag Wiese Schartum (red.): Elektronisk forvaltning på norsk (2008), figur 3.2.

1 Jansen, Arild, «Fra EMMA til Altinn», Elektronisk forvaltning på norsk. Statlig og kommunal bruk av IKT, Jansen og Schartum (red.), (2008) side 72–74. St.meld. nr. 37 (1974–1975) var basert på NOU 1973: 43.

2 Jansen, Arild, «Fra EMMA til Altinn», Elektronisk forvaltning på norsk. Statlig og kommunal bruk av IKT, Jansen og Schartum (red.), (2008) side 76–79. NOU 1978: 48 Offentlig databehandling, desentralisering og effektivisering. St.meld. nr. 12 (1982–1983). St.meld. nr. 23 (2012–2013). St.meld. nr. 27 (2015–2016).

3 http://www.ks.no/contentassets/7cc816bac12144dca30a89dd02590ce0/17138_ks_digitaliseringsstrategi-hefte_f32.pdf?id=71300.

6.2.2 Digitalisering som verktøy for økt tilgjengelighet og forbedring av arkivprosessene

Digitaliseringen gir arkivsektoren et nytt mulighetsrom. Både forvaltningen og arkivinstitusjonene har digitalisert papirbaserte arkiver for å øke tilgjengeligheten til arkivene. Det er en politisk føring at mer ikke-digitalt arkivmateriale skal digitaliseres, og at det skal utvikles digitale brukertjenester. Digitalisering av ikke-digitale arkiver og publiseringskanaler der brukeren selv kan søke opp arkivene, gir raskere tilgang til arkiver som det ikke er adgangsrestriksjoner på. Tilgang til digitalt materiale via nettløsninger gir brukeren lik tilgang til arkivene i hele landet og gjennom hele døgnet. Dette er en fordel for privatpersoner som for eksempel bruker arkiver til slektsforskning, og for ulike profesjonelle miljøer som forskere, journalister og eiendomsmeglere. Samtidig inneholder arkivene i stor grad personsensitiv og taushetsbelagt informasjon og mye som har vesentlig verdi som rettighetsdokumentasjon for enkeltpersoner. Når arkivinstitusjonene legger ut stadig flere digitale kilder, skal dette gjøres med full sikkerhet for personvern og taushetsplikt. Digital tilgjengeliggjøring av arkiver vil derfor ofte kreve høy arkivfaglig og juridisk kompetanse. På den annen side vil det ikke være hensiktsmessig og realistisk å digitalisere alle papirarkiver. Mange eldre arkiver har ukurante formater og er sjelden i bruk. Det vil være viktig å prioritere arkiver med en stort brukspotensial.

Ny teknologi gir muligheter som hittil i liten grad er tatt i bruk. Kunstig intelligens er et forsknings- og utviklingsfelt innenfor datateknologi som benytter teoretiske og eksperimentelle dataverktøy til å studere intelligent atferd. Resultatene brukes til å konstruere datasystemer som er «intelligente» i den forstand at de kan løse problemer og lære av egne erfaringer.29Maskinlæring er en spesialisering innen kunstig intelligens hvor en bruker statistiske metoder for å la datamaskiner finne mønstre i store datamengder. Maskinen lærer i stedet for å bli programmert. Maskinlæring handler ikke om kognitiv intelligens, men om ren regnekraft som gjør at maskinen utfører operasjoner som observert utenfra får den til å se intelligent ut.30 Bruk av kunstig intelligens i søketeknologi vil kunne gjøre det mulig å effektivisere mange av prosessene i arkivfunksjonen i offentlige virksomheter og arkivinstitusjonene. Kunstig intelligens kan for eksempel brukes til å tolke tale i lydopptak («speech to text»), påføring av metadata gjennom mønstergjenkjenning i bilder og film (gjenkjenning av steder, bygg, ansikter, gjenstander) og til semantisk analyse av tekst (for eksempel gjenkjenning og transkribering av håndskrift). I dag er dette bare delvis pålitelig, men dette er ung teknologi og påliteligheten vil kunne øke framover.

Sentrale aktiviteter og prosesser på en rekke samfunnsområder forutsetter utbredt tillit til bestemte typer offentlig informasjon som pass, offentlig utstedte attester (for eksempel førerkort og politiattest) og offentlige registre (for eksempel Folkeregisteret, Matrikkelen, Enhetsregisteret). I dag brukes det arbeidskrevende prosesser og kontrollmekanismer for å opprettholde denne tilliten. En blokkjede («Block Chain») er en metode for å distribuere en database over mange noder (maskiner), hvor hver node automatisk verifiserer endringer og tilføyelser som gjøres på noen av de andre nodene.31 Dette gir sikkerhet mot endringer. Blokkjedeteknologi er så langt utvalget kjenner til, ikke tatt i bruk i norsk forvaltning i stor skala, og det er usikkert hvilket anvendelsesområde teknologien vil få i framtiden.

Det har vært antydet at bruk av blokkjedeteknologi i framtiden vil kunne effektivisere arbeidsprosesser som forutsetter eller skal sikre høy tillit.32 De sentrale egenskapene ved blokkjeder er å sikre autentisitet (at informasjonen er det den gir seg ut for å være), at den ikke er endret, eller at alle endringer er logget. Svært mange av de tidkrevende og viktige arkivprosessene og -rutinene i forvaltningen og arkivinstitusjonene er blitt etablert med det samme formålet – å sikre autentisiteten til informasjonen i arkivene slik at tilliten til informasjonen opprettholdes over tid. Dette har vært arkivenes hovedoppgave så lenge vi har hatt arkiver. Denne tilliten er nødvendig for at informasjonen skal kunne brukes som forskningskilder eller dokumentasjon i en rettssak på et langt senere tidspunkt. Blokkjedeteknologi blir derfor trukket fram som en teknologi som kan være aktuell på arkivområdet. Digitale kilder der vi snakker om kopier av kopier, gjør dette særlig aktuelt.

6.3 Private som løser offentlige oppgaver

I etterkrigstiden ble velferdsoppgaver som undervisning, helse, pleie og omsorg hovedsakelig ivaretatt av offentlig sektor. Det samme gjaldt infrastrukturoppgaver som veibygging, jernbane, kommunikasjon, vannforsyning og elektrisitet. Siden 1980-tallet har det skjedd store endringer på dette området.33 Flere store offentlige forvaltningsbedrifter har blitt omdannet til statlige foretak og aksjeselskaper, som Telenor, NSB og Posten. Mange av velferdsoppgavene og infrastrukturoppgavene i kommuner og fylkeskommuner løses gjennom interkommunale selskaper og aksjeselskaper eller ved konkurranseutsetting. Dette gjelder for eksempel havnevesen, renovasjon, lokal kollektivtransport, brannvesen og eldreomsorg.

Selvstendige rettssubjekter som interkommunale selskaper og aksjeselskaper er ikke underlagt arkivplikt, selv om de utfører offentlige oppgaver og er offentlig finansiert. Utviklingen får flere konsekvenser:

  • Det er varierer over tid hvilke offentlige tjenester og oppgaver som dokumenteres i offentlige arkiver.

  • Private arkiver inneholder i økende grad dokumentasjon av offentlig virksomhet. Det bevares langt mindre private arkiver enn offentlige arkiver, og oppgaver som utføres av virksomheter uten arkivplikt, på vegne av det offentlige, dokumenteres derfor vesentlig dårligere på lang sikt enn oppgaver som utføres av offentlige organer.

  • Sentrale samfunnsoppgaver blir i liten grad dokumentert i offentlige arkiver og bevart for ettertiden. Dette får betydning for senere forskning og vil gi ettertiden et ufullstendig og skjevt bilde av utøvelsen av offentlige oppgaver.

  • Organiseringen av offentlige oppgaver har betydning for innbyggernes evne til å dokumentere rettigheter overfor det offentlige og dermed for rettssikkerheten til den enkelte. Det kan også redusere muligheten for å etterprøve beslutninger og føre kontroll med utførelsen av oppgavene.

Riksrevisjonen tok opp konsekvensene av denne utviklingen i undersøkelsen av arbeidet med å sikre og tilgjengeliggjøre arkivene i kommunal sektor, se Dokument 3:13 (2009–2010) side 42:

Omorganisering til nye selskapsstrukturer, for eksempel til interkommunale selskaper (IKS), aksjeselskaper (AS) og kommunale foretak (KF), har ført til tap av materiale. Her er det særlig relevant å trekke fram de kommunale kraftverkene. Da kraftverkene ble omformet til aksjeselskaper, og aksjeselskapet kjøpte opp andre kommunale kraftverk, førte det til at mye arkivmateriale fra kommunale kraftverk gikk tapt. Aksjeselskapet hentet ut de dokumentene de hadde bruk for i sin virksomhet, innlemmet disse i sitt eget arkiv og kasserte resten.

Riksrevisjonen påpekte også at 80 prosent av kommunene som oppga at de hadde konkurranseutsatt tjenester, ikke hadde stilt krav om at arkivlova skulle følges.

6.4 Retten til individuell og rettferdig behandling

De siste 30 årene har det skjedd en utvikling i etterspørselen etter rettighetsdokumentasjon i offentlige arkiver. Henvendelser angående rettighetsdokumentasjon utgjør i dag hovedparten av forespørslene til de kommunale arkivinstitusjonene og en stor andel av forespørslene til Arkivverket.

En sentral faktor er den gradvise framveksten av rettighetssamfunnet. Som et ledd i oppbyggingen av velferdsstaten i etterkrigstiden ble det vedtatt lover på sosial-, helse-, barneverns- og skoleområdet som ga enkeltpersoner flere rettigheter overfor det offentlige. Denne utviklingen ble forsterket på 1990- og 2000-tallet med rettighetsfesting av nye krav til helsetjenester, velferd og utdanning.34 Rettigheter som ble dokumentert i offentlige og private arkiver fra 1950-tallet til 2000-tallet, forvaltes i dag av Arkivverket og de kommunale arkivinstitusjonene.

Boks 6.3 Pensjonsrettigheter

Folketrygden ble etablert i 1966. Personalmapper fra statlige organer, fylkeskommuner og kommuner dokumenterer ansettelsesforhold og arbeidstid. Disse brukes til å beregne opptjente pensjonspoeng. Fordi gjeldende avleveringspraksis innebærer at arkivene som hovedregel blir overført til arkivinstitusjonene 25–30 år etter at sakene ble avsluttet, er mye av dette materialet i arkiver som forvaltes av Arkivverket og de kommunale arkivinstitusjonene i dag. Arkivinstitusjonene mottar mange henvendelser om dokumentasjon av opptjening av pensjonspoeng.

Framveksten av rettighetssamfunnet har også medført økt bevissthet i befolkningen om egne rettigheter og arkivene som en kilde til dokumentasjon av rettighetene. En annen viktig faktor er det offentlige Norges erkjennelse av tidligere feilgrep overfor bestemte befolkningsgrupper gjennom offisielle unnskyldninger, opprettelse av granskingskommisjoner og ulike typer erstatningsordninger. Dette gjaldt blant annet krigsbarn, rom, romanifolk, samer og kvener. I 2001 kom St.meld. nr. 15 (2000–2001) Nasjonale minoritetar i Noreg – Om statleg politikk overfor jødar, kvener, rom, romanifolket og skogfinnar, som var en oppfølging av at Norge i 1999 ratifiserte Europarådets rammekonvensjon om vern av nasjonale minoriteter.35 De offentlige unnskyldningene er ikke et særnorsk utviklingstrekk. I en rekke land ba myndighetene om offentlig unnskyldning for historiske overgrep mot urfolk, minoritetsgrupper, tidligere kolonier, barnevernsbarn, fanger som var blitt utsatt for medisinske eksperimenter, osv. Norge skiller seg imidlertid ut når det gjelder oppfølgingen av unnskyldningene. Fra 2000 har det vært en utvikling fra symbolske unnskyldninger til etablering av økonomiske erstatningsordninger gjennom tilpasning av den tradisjonelle og særegne norske billighetserstatningen, statens rettferdsvederlagsordning og etableringen av kommunale oppreisningsordninger.36

6.4.1 De nasjonale og lokale billighetserstatningsordningene

Bondevik II-regjeringen nedsatte i 2003 en interdepartemental arbeidsgruppe for å vurdere en helhetlig tilnærming til og håndtering av erstatningskrav fra ulike grupper i samfunnet.37 Arbeidsgruppen skulle redegjøre for eksisterende ordninger og praksis:

  • Erstatningsretten som utgangspunkt for statens oppgjør med fortidige hendelser

  • Billighetserstatningsordningen inkludert særskilte tilpasninger38

  • Andre særskilte erstatningsordninger

  • Krav om erstatning (individuelle og kollektive) fra særskilte grupper som lå til behandling i regjeringen

Videre skulle utvalget drøfte mulige utviklingslinjer for å løse denne typen erstatningssaker og fremme forslag til løsninger som ville ivareta behovet fra myndighetenes side for en helhetlig tilnærming til, og håndtering av, nye erstatningskrav fra grupper av individer i samfunnet som hevder å ha vært utsatt for overgrep, diskriminering eller lignende.

Arbeidet resulterte i St.meld. nr. 44 (2004–2005) Erstatningsordning for krigsbarn og erstatningsordninger for romanifolk/tatere og eldre utdanningsskadelidende samer og kvener. I stortingsmeldingen la regjeringen fram konkrete forslag til tilpasninger av Stortingets billighetserstatningsordning for krigsbarn, tvangssteriliserte romanifolk/tatere og eldre utdanningsskadelidende samer og kvener.

Samme år leverte et nasjonalt kartleggingsutvalg, nedsatt av Barne- og familiedepartementet, NOU 2004: 23 Barnehjem og spesialskoler under lupen – Nasjonal kartlegging av omsorgssvikt og overgrep i barnevernsinstitusjoner 1945–1980. Utvalget avdekket at forholdene hadde vært kritikkverdige ved mange institusjoner hvor barnevernet hadde plassert barn, og at det hadde forekommet overgrep og omsorgssvikt av alvorlig karakter.39 Året etter vedtok Stortinget å tilpasse Stortingets billighetserstatningsordning slik at den også gjaldt tidligere barnehjemsbarn, spesialskoleelever og barn med atferdsvansker.40

Et par år tidligere hadde Bergen kommune gjennomført en egen gransking av barnevernsinstitusjoner i Bergen i perioden 1945–1980, som også avdekket omsorgssvikt og overgrep. I 2003 etablerte Bergen kommune, som den første i Norge, en egen billighetserstatningsordning for tidligere barnehjemsbarn. I årene etterpå etablerte en rekke norske kommuner lignende ordninger. I 2010, da det ble gjennomført en kartlegging av ordningene på oppdrag fra KS, hadde 124 kommuner opprettet oppreisningsordninger for tidligere barnevernsbarn, og over halvparten av Norges befolkning bodde i kommuner med oppreisningsordninger.41 Justiskomiteen behandlet i november 2018 et forslag om å gjennomgå de offentlige oppreisningsordningene, og de kommunale og fylkeskommunale spesielt, med tanke på å avdekke forskjellsbehandling, se Innst. 79 S (2018–2019). Flertallet anbefalte Stortinget å be regjeringen ta initiativ overfor KS for å utarbeide en beste praksis-anbefaling for frivillige kommunale og fylkeskommunale erstatningsordninger.

En forutsetning for å bli tildelt billighetserstatning er at omsorgssvikt, overgrep, feilbehandling osv. og senskadene av disse er sannsynliggjort og i en viss grad kan dokumenteres. I tillegg til den ordinære rettferdsvederlagsordningen (Stortingets billighetserstatning) som alle kan søke på individuelt grunnlag, har Stortinget etablert særskilte ordninger for bestemte grupper.

Felles for alle erstatningsordningene er at en del dokumentasjon innhentes gjennom vitne- og ekspertuttalelser, men offentlige og private arkiver er en viktig kilde til dokumentasjon. Arkivinstitusjonene bistår både søker og utreder i prosessen med å innhente dokumentasjon for å belyse saken. Prosessen med å innhente dokumentasjon er tidkrevende, og i enkelte tilfeller vil det ikke være mulig å innhente tilstrekkelig dokumentasjon som understøtter søkers beskrivelse. Dette ble belyst i en stortingsdebatt i 2018 om arkivspørsmål av stortingsrepresentant og medlem av Stortingets rettferdsvederlagsutvalg, Lise Christoffersen, fra Arbeiderpartiet:

Noen søknader avslår vi fordi vi ikke finner grunnlag for å rette kritikk mot stat eller kommune. Det finnes god dokumentasjon på at mange hjelpetiltak har vært satt inn, og jeg skal være forsiktig med å komme med påstander uten å ha statistikk for det, men i veldig mange av de søknadene vi avslår skyldes det ikke at vi ikke tror på det som framføres om svikt i mange offentlige instanser, men fordi historiene ikke lar seg dokumentere. Det mangler for eksempel elevmapper og barnevernsmapper, noe er makulert og tapt i brann, har kanskje aldri eksistert. Mange instanser har ifølge søker vært inne i bildet men det finnes ikke saksmapper noe sted.42

Boks 6.4 Dokumentasjon i de kommunale erstatningsordningene for tidligere barnevernsbarn

I en del tilfeller finnes det få spor av behandlingen av enkeltpersoner i arkivene etter de ansvarlige organene eller institusjonene. Det kan igjen skyldes at lite ble notert skriftlig i samtiden på grunn av uklart regelverk, dårlige rutiner, manglende arkivplikt o.l., eller være fordi dokumentasjonen av ulike årsaker er gått tapt etterpå.

Forut for opprettelsen av granskingsutvalget og erstatningsordningen for tidligere barnevernsbarn i Bergen gjennomførte Fylkesarkivet i Hordaland i 1998–1999 et kartleggingsprosjekt for å få oversikt over arkiver fra kommunale og fylkeskommunale barnevernsinstitusjoner fra etterkrigstiden og fram til 1980-tallet. Mange av arkivene ble oppbevart under kritikkverdige forhold, og i mange tilfeller var arkivene ikke tatt vare på. En viktig årsak til dette var makulering av offentlige arkiver uten hjemmel i gjeldende regelverk (uhjemlet kassasjon), enten med forsett eller som en følge av misforståelser og uklare bestemmelser.

Som en konsekvens av arkivtapene i barnevernsinstitusjonene måtte arkivarene lete etter dokumentasjon i andre arkiver. For eksempel var det i mange tilfeller mulig å finne dokumentasjon om plassering av barn i bestemte institusjoner i arkiver fra sosialkontor, skole, politi eller fylkesmann. Denne typen arkivsøk forutsetter god forvaltningshistorisk, historisk og arkivfaglig kompetanse og er meget tidkrevende fordi store mengder materiale ofte må gjennomgås for å finne en enkelt opplysning. Det ble derfor brukt store ressurser i Fylkesarkivet, Bergen byarkiv og Statsarkivet i Bergen på å skaffe til veie dokumentasjon til granskingskommisjonen og senere i forbindelse med erstatningsordningen.1

Andre kommunale og fylkeskommunale arkivinstitusjoner har gjort lignende erfaringer. Det har også vært ulike dokumentasjonskrav i de ulike kommunale erstatningsordningene for tidligere barnevernsbarn. I noen kommuner var det nødvendig å dokumentere at barnevernstjenesten i kommunen hadde fattet vedtak om plassering av barnet på den aktuelle institusjonen. I andre kommuner var det tilstrekkelig å dokumentere at kommunen hadde vedtatt plassering, mens det i noen kommuner var tilstrekkelig å dokumentere at barnet hadde befunnet seg på institusjonen i et gitt tidsrom.2

1 Samtale med Marianne Herfinndal Johannessen.

2 Pettersen, Karen-Sofie, Kommunale oppreisningsordninger for tidligere barnevernsbarn – resultater fra en kartleggingsstudie, UIO (2010).

Parallelt med at andelen forespørsler om innsyn i rettighetsdokumentasjon har økt, og med at dette har blitt en betydelig oppgave for arkivinstitusjonene, har det også skjedd en gradvis endring i synet på hva som utgjør rettighetsdokumentasjon i arkivsektoren. I proposisjonen om arkivlova i 1992 ble eiendomsinformasjon trukket fram som den mest typiske formen for rettsdokumentasjon i arkivinstitusjonene.43 I dag regnes også dokumentasjon på overgrep i barnevernets varetekt, på at elever ikke har mottatt den undervisningen de har krav på, osv. som rettighetsdokumentasjon.44

Den økte etterspørselen etter rettighetsdokumentasjon har fått store ressursmessige konsekvenser for Arkivverket og de kommunale arkivinstitusjonene. En vesentlig andel av tilgjengelige årsverk i Arkivverket og kommunale arkivinstitusjoner går med til publikumstjenester.

6.4.2 Retten til å kjenne egen historie. Og retten til å bli glemt

Mange av innsynsforespørslene til arkivinstitusjonene gjelder innsyn i saker hvor personen selv er part, eller hvor nære slektninger er parter i saken. I en del av innsynssakene er behovet for innsyn ikke knyttet til dokumentasjon av en rettighet, men til et behov for å bli kjent med en del av egen eller nær slektnings historie som til nå har vært ukjent eller dårlig belyst. Det kan for eksempel være innsyn i egen barnevernssak, overvåkningssak eller egen eller foreldres adopsjons-, farskaps- eller straffesak. De fleste som ber om innsyn i arkiver for å bli kjent med egen historie, ber om innsyn i saker som ble behandlet da de selv var barn eller svært unge, eller før de selv ble født. Felles for disse sakene er at det er snakk om

  • svært personsensitivt materiale

  • at saken ble opplevd som belastende/traumatisk

  • at i mange tilfeller var saken belastende på grunn av samtidens sosiale konvensjoner (som rom-, kvensk eller samisk bakgrunn), bakgrunn som krigsbarn, født utenfor ekteskap

  • at i en del tilfeller begikk staten eller kommunen overgrep eller handlinger som ville blitt definert som overgrep etter dagens målestokk. Et eksempel på dette er Lund-kommisjonens avsløringer av ulovlig politisk overvåkning.

  • at saken ble fortiet slik at nålevende personer har liten kunnskap om de faktiske forhold, men at saken har påvirket søkers oppvekst, og at det er viktig for personen som søker innsyn, å få vite hva som faktisk skjedde. I en del tilfeller er dokumentasjonen også viktig i behandling eller som ledd i egen identitetsutvikling.

Behovet for å kjenne egen historie reiser en del etiske, juridiske og arkivfaglige spørsmål. Behov for innsyn i denne typen saker reiser i særlig grad spørsmål knyttet til det som innenfor personvernområdet gjerne omtales som retten til å bli glemt, og som på forskjellige måter kommer til uttrykk i prinsippene om formålsbegrensning, dataminimering og lagringsbegrensning i personvernforordningen artikkel 5.

Det kan være vanskelig å skille helt tydelig mellom sakstyper som dokumenterer rettigheter i en viss tid, sakstyper der det kun er viktig for de involverte å få kunnskap om sin egen historie, og sakstyper der bevaringsfaglige hensyn kan tilsi bevaring av hensyn til for eksempel forskningsformål og historiske formål. «Retten til å bli glemt» og «retten til å kjenne egen historie» er begge innrettet mot å ivareta enkeltpersoners rettigheter og interesser. I en del tilfeller kan det være vanskelig å avveie mellom bevaringshensyn og slettehensyn. De ulike partene i en sak kan ha ulike interesser, og interessene kan variere over tid. Det kan være krevende å vekte interessene som de ulike partene representerer, og vurdere på hvilket tidspunkt det bør tas endelig stilling til bevaring og sletting. Det kan også være vanskelig å ta høyde for framtidige innsynsbehov og bruksområder for arkivene kort tid etter at saksbehandlingen er avsluttet, eller på det tidspunktet det ikke lenger er anledning til å behandle opplysningene etter det opprinnelige behandlingsformålet.

Boks 6.5 Forespørsler om innsyn i barneverns- og adopsjonssaker

I mange tilfeller er innsyn i barneverns- og adopsjonssaker begrunnet i behovet for å framskaffe dokumentasjon til ulike erstatningsordninger. Det er imidlertid mange årsaker til at voksne ber om innsyn i egen barneverns- eller adopsjonssak. Nedenfor er det gitt noen eksempler:

  • «Maria» har bodd i fosterhjem siden hun var liten. Hun har hatt en god oppvekst etter at barnevernet overtok omsorgen. «Maria» er nå 18 år og har krav på innsyn i egen sak. Hun ønsker ikke å gjenoppta forholdet til biologiske foreldre, men vil komme i kontakt med eldre biologiske søsken og vite hva som skjedde med henne før hun ble plassert i fosterhjem.

  • «Else» ble født på et fødehjem under krigen av norsk mor og med tysk far. Som en del av Lebensborn-programmet ble hun plassert i en fosterfamilie i Tyskland. I skolealder ble hun tilbakeført til sin biologiske mor i Norge. Hun hadde en vanskelig oppvekst som «tyskerbarn» etter krigen, og det har preget hennes voksne liv. Den offentlige unnskyldningen til «tyskerbarna», mindre stigmatisering og oppmerksomheten rundt disse barnas skjebne har bidratt til at «Else» som gammel ønsker å vite mer om egen oppvekst.

  • «Morten» og «Sara» hadde en far som var adoptert. Faren snakket lite om barndommen, utover at den var vanskelig. Faren er nå død, men «Morten» og «Sara» selv har voksne barn som vil vite mer om bestefarens biologiske opphav. «Morten» og «Sara» lurer også på hvorfor faren ble bortadoptert, og på hva han opplevde som barn, som han ikke orket å dele med dem.

6.5 Et utdatert regelverk

Gjeldende arkivlov bygger på NOU 1987: 35 Samtidens arkiver – fremtidens kildegrunnlag. Arkivverkets presserende oppgaver. Loven ble vedtatt fem år etter, i 1992, men ikke iverksatt før i 1999. Ved vedtakelsen var det gått tolv år siden arbeidsgruppen bak NOU-en kom med sin tilråding. I samme periode hadde forvaltningen gjennomgått grunnleggende endringer med store konsekvenser for arkivsektoren. Loven ble imidlertid ikke oppdatert. Regelverket som ble iverksatt, bygde på rutiner og beste praksis utviklet for å håndtere massepapirarkivene i mellom- og etterkrigstiden. Loven svarte på etterkrigstidens utfordringer, ikke digitaliseringens utfordringer. Dette er en sentral del av utfordringsbildet vi ser i dag.

I forvaltningen og arkivsektoren har det lenge vært et ønske om å revidere arkivlova. Det har ikke vært gjennomført en gjennomgående revisjon av arkivlova siden 1999, men mindre justeringer har vært foretatt i forbindelse med endringer av tilstøtende regelverk.45 Arkivforskriften var ikke gjenstand for en omfattende revisjon før i 2016.46

Det har særlig vært to områder som det har blitt pekt på:

  1. Behovet for å tilpasse lovgivningen til den teknologiske og forvaltningsmessige utviklingen de siste tiårene, det vil si gjøre regelverket mer digitaliseringsvennlig

  2. Nye organisasjonsformer i kommunal og statlig sektor som gjør at utførelsen av mange offentlige oppgaver ikke omfattes av arkivlova, det vil si en gjennomgang av virkeområdet

Behovet for en gjennomgang og modernisering av arkivlova med forskrifter ble påpekt i Arkivmeldingen, som ble lagt fram av Stoltenberg II-regjeringen i 2012. I begrunnelsen ble det vist til den teknologiske og forvaltningsmessige utviklingen. Oppsummeringen inneholdt også konkrete forslag til lovendringer:

  • Harmonisering av arkivlovas og offentleglovas virkeområde

  • Arkivplikt for virksomheter som utfører oppgaver på vegne av det offentlige

  • Pålegg om funksjonalitet for dokumentfangst, lagring og tilgjengeliggjøring i alle systemer som håndterer offentlige arkivdokumenter

  • Videre virkeområde for regelen om sikring av særskilt verneverdige arkiver

  • Regulering av Riksarkivarens koordineringsansvar i arbeidet med private arkiver47

I komiteens behandling av meldingen sluttet flertallet seg til forslaget om harmonisering mellom arkivlovas og offentleglovas virkeområde, se Innst. 243 S (2012–2013). Flertallet støttet også forslagene om igangsetting av et arbeid for å vurdere utvidelse av arkivlovas virkeområde slik at den gjelder for private aktører med offentlig tilknytning. Flertallet var også positive til «de framlagte strategiene for oppdatering og videreutvikling av regelverket for arkivdanning [...]», mens mindretallet, bestående av Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig folkeparti, mente at meldingen «burde gått dypere inn i problemstillingene [...]». Året etter overtok Høyre og Fremskrittspartiet regjeringsmakten under ledelse av Erna Solberg.

I 2016 vedtok Stortinget en anmodning til regjeringen «om at det igangsettes en revidering av arkivloven av 1999». Forslagstillerne begrunnet anmodningen med at arkivlova «er laget før digitalisering og bruk av data, og loven har av den grunn flere mangler».48 Som en følge av anmodningen og en senere stortingsanmodning om utredning av arkivfeltet nedsatte regjeringen Arkivlovutvalget høsten 2017.

Slik utvalget ser det, er hovedutfordringene at arkivregelverket ikke er tilpasset en digital verden. Regelverket er innrettet mot å dokumentere tradisjonelle korrespondansebaserte arbeidsprosesser i forvaltningen. Arkivregelverket er også primært rettet inn mot å sikre langtidsbevaring og tilgjengeliggjøring av arkiver for ettertiden. Det ivaretar i mindre grad forvaltningens behov for dokumentasjon av egne arbeidsprosesser.

6.6 Utviklingen av en arkivsektor

De siste tiårene har arkivsektoren blitt styrket og synliggjort som en sektor med et felles samfunnsoppdrag og faglig identitet. De viktigste faktorene er ABM-politikken, utviklingen av kommunale arkivinstitusjoner, etableringen av mer formelle samarbeidsformer om private arkiver, nye interesseorganisasjoner samt etableringen av utdanningstilbud og arkivfag som akademisk disiplin.

6.6.1 ABM-politikken

ABM-politikken ble etablert som en følge av St.meld. nr. 22 (1999–2000) Kjelder til kunnskap og oppleving (ABM-meldingen) i 1999. ABM-meldingen og den senere ABM-politikken la vekt på at arkiver, biblioteker og museer i større grad skulle ses som én sektor, og at politikk og utviklingstiltak i størst mulig grad skulle konsentrere seg om det som var felles utfordringer og behov i sektoren.49

ABM-meldingen medvirket til at arkiv i sterkere grad ble forstått og omtalt som en «sektor», på linje med museums- og biblioteksektoren.50 ABM-tilnærmingen bidro også til det ble lagt mer vekt på arkivinstitusjonene som møteplasser og formidlere av kunnskap og opplevelser. Med opprettelsen av ABM-utvikling i 2003 ble samordnings- og utviklingsansvaret for arkiver, biblioteker og museer lagt til ett statlig organ. ABM-utvikling bidro til utvikling på arkivområdet, blant annet gjennom tildeling av prosjektmidler, og arkivutvikling ble for første gang en definert oppgave for arkivsektoren. ABM-utvikling fikk også i oppgave å samle inn statistikk fra institusjoner som bevarte og tilgjengeliggjorde arkiver og utviklet en arkivstatistikk. I 2011 ble utviklingsoppgavene på nasjonalt nivå, utviklingsmidlene og ansvaret for statistikken overført til Kulturrådet og i 2014 til Arkivverket.

ABM-politikken tok utgangspunkt i fellestrekkene og de felles utfordringene for arkiver, biblioteker og museer, mens de særlige oppdragene og utfordringene for arkivsektoren fikk mindre oppmerksomhet. En særlig utfordring for arkivsektoren har vært de arkivmessige konsekvensene av digitaliseringen av offentlig forvaltning. Digitalisering av papirbaserte arkiver og digitale kanaler for tilgjengeliggjøring og formidling har vært områder som institusjonene ble målt på. Viktige kjennetegn ved arkiver som informasjonskilder og dokumentasjon ble underkommunisert. Når en primært betrakter arkivene som «kilder til kunnskap og opplevelser» for allmennheten, forsvinner arkivenes funksjon som grunnlag for offentlighet og innsyn, som dokumentasjon av rettigheter og interesser og som kilder til forskning og journalistiske undersøkelser på sensitive og kontroversielle temaer. Arkivbevaring og tilgjengeliggjøring har ikke bare rettet seg mot en-til-mange-tilgjengeliggjøring for allmennheten og formidlingstiltak, men også i veldig stor grad mot en-til-en-tilgjengeliggjøring. Mange av arkivene inneholder personsensitiv informasjon eller informasjon som ikke kan gjøres allment tilgjengelig før det er gått svært lang tid. Til disse arkivene kommer det mange innsynsforespørsler.

6.6.2 Utvikling av standarder for digitale arkiver og digitale fellesløsninger

I perioden fra 1999 til i dag er det utviklet en rekke standarder og verktøy for håndtering av arkiver i ulike stadier og på ulike medier. Flere av verktøyene ble etter hvert fellesløsninger. Utviklingen av standarder og fellesløsninger på arkivområdet skjedde ikke i et vakuum. Mange av standardene og løsningene bygde på eller forholdt seg til internasjonale standarder som ble utviklet i samme periode.

Noark-standarden ble etablert allerede i 1984 av Statens rasjonaliseringsdirektorat i samarbeid med Arkivverket og forvaltet av Arkivverket fra 1990.51 Noark ble raskt de facto standard for elektronisk journalføring i statlig forvaltning. Innen 1990 var det utarbeidet ti ulike systemer basert på Noark. Med innføringen av arkivlova i 1999 ble Noark obligatorisk, og det ble etablert en formell ordning for Noark-godkjenning. Noark-standarden er nærmere beskrevet i kapittel 17.

Avleveringsstandarder og verktøy for bevaring av digitalt skapte arkiver ble utviklet av Arkivverket ved overgangen til 2000-tallet.52 Den første avleveringsstandarden, ADDML, beskrev datastrukturer og relasjonelle strukturer basert på XML.53 I tillegg til standarden for teknisk arkivbekrivelse (ADDML) ble det utviklet et verktøy for å lage eller redigere datasettbeskrivelser (Arkadukt) og verktøy for å teste arkivuttrekk (Arkade og Arkn4).54 Arkade brukes i dag av de fleste norske arkivinstitusjonene.

Arkivplan.no er et nettbasert kartleggings- og styringsverktøy som skal gi virksomhetene oversikt over og kontroll med arkivprosessene i egen organisasjon.55 Arkivplan.no benyttes av flertallet av norske kommuner og fylkeskommuner samt flere universiteter og høgskoler, helseforetak, departementer, direktorater, tilsyn, forvaltningsbedrifter og forskningsinstitusjoner. Fellesløsningen ble opprinnelig utviklet av kommunal sektor og privat næringsliv i fellesskap, med støtte fra ABM-utvikling i 2002.56

Digitalt sikringsmagasin (DIAS-prosjektet) fra 2012, var et prosjekt som tilpasset en internasjonal standard for metadata ved langtidsbevaring, PREMIS, til bruk i Arkivverket og kommunale arkivinstitusjoner.57 Prosjektet ble gjennomført som et samarbeid mellom Arkivverket, kommunal sektor, sentrale statlige aktører og interesseorganisasjonene, med økonomisk støtte fra ABM-utvikling.58 Det baserte seg på de internasjonale arkivstandardene OAIS og prinsippene i TRAC-rapporten fra 2007.59

Asta og arkivportalen.no er fellesløsninger i arkivsektoren. De er unike i internasjonal sammenheng ved at de brukes av alle arkivinstitusjonene i Norge og så godt som alle museene som forvalter arkiver av noe omfang og betydning. Asta er en felles programvare for arkivfaglig beskrivelse av overførte arkiver som ble utviklet i 1995.60 Arkivportalen.no er en nasjonal søketjeneste som ble lansert i 2010, og som gjør det mulig å søke etter arkiver i alle institusjonene som bruker løsningen.61 Forut for innføringen av Asta hadde enkeltinstitusjoner publisert kataloger på nett. Av arkivinstitusjonene var Fylkesarkivet i Sogn og Fjordane tidligst ute med lansering av katalog på nett i 1996. Stiftelsen Asta forvalter i dag arkivportalen.no. Per august 2016 publiserer 73 statlige, kommunale og private arkivinstitusjoner sine digitale kataloger på arkivportalen.no.62

Digitalarkivet er en nettjeneste hvor brukere får tilgang til digitalt arkivmateriale. Det har i dag mest arkivmateriale fra Arkivverket, men det skal bli sektorens løsning for å tilgjengeliggjøre sitt digitale arkivmateriale. Målet med prosjektet er at alle brukere skal kunne søke og hente fram digitalt innhold i arkiver, både fra statlig, kommunal og privat sektor og fra alle deler av landet. Prosjektet er i henhold til regjeringens føringer om tjenesteutvikling på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Digitalarkivet er i dag Arkivverkets nettportal for tilgjengeliggjøring av digitaliserte papirbaserte arkiver og arkiver som er lagret på andre ikke-digitale medier.63 I 2017 hadde Digitalarkivet 6,8 millioner besøk fra 1,5 millioner brukere. Det er den digitale løsningen på kulturfeltet i Norge med flest brukere og er en suksesshistorie også i internasjonal sammenheng.

6.6.3 Veksten i papirarkivene – en forsinket utfordring for arkivsektoren

Den teknologiske utviklingen har også vært en driver for en sterk vekst i mengden papirarkiver i offentlig forvaltning utover 1900-tallet – først med innføringen av skrivemaskinen og deretter eksplosivt med kopimaskinen, skrivere, tekstbehandlere og PC-er fra 1970-tallet. De store papirarkivene er en forsinket utfordring for arkivsektoren ettersom papirarkiver først overføres til arkivinstitusjonene 25–30 år etter at saksbehandlingen er avsluttet. Dette er ikke et særnorsk fenomen, men et internasjonalt utviklingstrekk.

Figur 6.3 Arkivvolum i forvaltningen

Figur 6.3 Arkivvolum i forvaltningen

Kjelde: Arkivstatistikken/kartlegginger gjennomført av Arkivverket

Manglende magasinkapasitet for papirarkiver ble trukket fram som en av hovedutfordringene i Meld. St. 7 (2012–2013). De siste 30 årene har Arkivverket nesten tredoblet mengden papirarkiver i magasinene.64 Dette innebærer at det er bevart dobbelt så mye papirarkiv fra de siste 60 årene som det er bevart fra middelalderen til 1955 i Arkivverket. For å få dette til har det vært nødvendig med en storstilt utbygging av magasiner.65 Også i resten av arkivsektoren er det brukt store ressurser på utbygging og oppgradering av magasiner.66 Til tross for magasinutbyggingene er det omtrent like store papirarkiver som fortsatt befinner seg i forvaltningen. Ifølge Arkivstatistikken og kartlegginger gjennomført av Arkivverket de senere årene er det estimert at det i statlig og kommunal forvaltning i dag er om lag 500 000 hyllemeter arkiver som ikke er overført, se figur 6.3. Magasinkapasitet for papirarkiver er fortsatt en vesentlig utfordring for arkivsektoren.

6.6.4 Kommunale arkivinstitusjoner

I perioden 1976–2010 ble det etablert kommunale eller fylkeskommunale arkivinstitusjoner i alle fylker i Norge, og mange institusjoner fikk nye og utvidede oppgaver utover 2000-tallet.67 Institusjonsbyggingen i kommunal sektor er et viktig utviklingstrekk i denne perioden. I flere større byer ble det opprettet nye byarkiver, og eksisterende kommunearkiver fikk en mer definert rolle både som fagorganer og bevaringsinstitusjoner. Det ble også opprettet interkommunale arkivordninger og fylkesarkiver som leverte arkivtjenester til medlems- og eierkommuner. Det var flere drivere til denne utviklingen. Arkivverket var en pådriver for, og i mange tilfeller direkte initiativtaker til, etablering av kommunale arkivinstitusjoner.68 Det var et stort behov for arkivfaglig bistand til veiledning og ordning av arkiver på 1990-og 2000-tallet med økende bruk av spesialiserte elektroniske fagsystemer i kommunene og innføring av elektronisk arkiver.69 Flertallet av de kommunale arkivordningene ble organisert som samarbeidsordninger etter kommuneloven §§ 27 eller 28. Etter at lov om interkommunale selskaper trådte i kraft 1.1.2000, ble flertallet omorganisert til interkommunalt selskap. De nye interkommunale arkivene (IKA) tilbød ikke bare kommunene og fylkeskommunene konsulenttjenester innen ordning og veiledning, men ble utviklet som bevarings- og formidlingsinstitusjoner for sine medlemmer. De interkommunale arkivene opplevde en vekst i antall medlemmer og dekket til dels større områder. Mange av byarkivene ble også styrket ved at de ble «totalarkiver», det vil si at de fikk operativt ansvar for kommunens arkiver fra produksjonsfasen (arkivdanningen) til langtidsbevaring og tilgjengeliggjøring. Fra midten av 2000-tallet begynte arbeidet med å etablere depottjenester for digitale arkiver. Det foregikk en konsolidering av det kommunale arkivmiljøet gjennom etablering av møtearenaer og fellestiltak, der opprettelsen av Kommunearkivinstitusjonenes Digitale RessursSenter SA (KDRS) var det viktigste. KDRS ble opprettet i 2010.70 Hensikten var å etablere en felles depotløsning for digitale arkiver for de kommunale arkivinstitusjonene og et felles kompetansemiljø for langtidsbevaring av digitale arkiver i kommunal sektor, se kapittel 21.

Riksrevisjonens undersøkelse fra 2010 avdekket manglende sikring og tilgjengeliggjøring av arkivmaterialet i kommunal sektor, som etter Riksrevisjonens vurdering ga økt risiko for at mye bevaringsverdig dokumentasjon kunne gå tapt. Situasjonen var mest alvorlig i kommuner som ikke var tilknyttet en kommunal arkivinstitusjon. Riksrevisjonen påpekte følgende forhold:

  • Lite egnede lokaler for lagring av papirarkiver

  • Få elektroniske systemer i kommunal sektor er lagd med tanke på at bevaringsverdig dokumentasjon skal sikres for framtiden, spesielt utfordrende for fagsystemer.

  • Mye arkivmateriale er også utilgjengelig for brukerne blant annet på grunn av manglende systematisering av dokumentasjonen og manglende publikumstjenester.

  • Behov for å øke kompetansen i kommunene om sikring og tilgjengeliggjøring av arkivene

  • Betydelige svakheter i departementets styringsinformasjon og i styringsdialogen med Arkivverket om utfordringene i kommunal arkivsektor

  • Manglende tilsyn og oppfølging av kommunal sektor fra Arkivverket

  • Regelverket for hva som skal bevares eller kasseres, er utdatert.

  • Manglende arkivplikt for private som utfører offentlige oppgaver

Enkelte av forholdene som Riksrevisjonen påpekte i 2010, er ikke lenger like aktuelle, men på et overordnet nivå er utfordringene i all hovedsak de samme.71 Det gjelder særlig manglende arkivplikt for private som utfører offentlige oppgaver, og manglende magasinkapasitet for papirarkiver – som i det siste har blitt aktualisert av den pågående kommunereformen. Den største utfordringen er allikevel et regelverk som i liten grad er tilpasset digitalisering, og et stort etterslep, av eldre elektroniske systemer som det ikke er tatt uttrekk fra. Selv om antallet kommuner og fylkeskommuner som er tilknyttet en arkivinstitusjon, har økt, er det fortsatt en liten andel som ikke er tilknyttet en arkivinstitusjon eller har opprettet en ordning for bevaring og tilgjengeliggjøring av eldre arkiver. Alle arkivinstitusjoner tilbyr heller ikke tjenester for bevaring og tilgjengeliggjøring av digitale arkiver.

6.6.5 Strategier og samarbeid for bevaring av private arkiver

I NOU 1987: 35 Samtidens arkiver – fremtidens kildegrunnlag ble det vektlagt at private arkiver sammen med offentlige arkiver utgjør samfunnets arkiver, og at arkiver etter bedrifter, organisasjoner og privatpersoner bør bevares og tilgjengeliggjøres som en del av kulturarven og som kilder til framtidig forskning.72 Forut for arkivlova hadde hverken det offentlige eller eierne av private arkiver plikt til å ta vare på disse arkivene. Med innføringen av arkivlova fikk Arkivverket for første gang et formelt ansvar og juridiske virkemidler for å sikre private arkiver. Riksarkivaren fikk en plikt til å holde oversikt over verneverdige private arkiver og føre register over private arkiver som blir tatt vare på av offentlige og i private institusjoner. Riksarkivaren fikk også myndighet til å registrere private arkiver som særskilt verneverdige, se kapittel 22.

NOU 1987: 35 anslo at andelen private arkiver i hyllemeter utgjorde om lag 5 prosent av den totale mengden bevarte papirarkiver. I dag utgjør de private arkivene om lag 20 prosent av den totale mengden. Dette er et resultat av et mer målbevisst arbeid med bevaring av private arkiver i Arkivverket, kommunale og private arkivinstitusjoner, museer og biblioteker. Et viktig tiltak har vært at Arkivverket og ABM-utvikling i 2003 i fellesskap etablerte et landsdekkende nettverk av institusjoner som koordinerer arbeidet med sikring av private arkiver. Riksarkivet fikk rollen som nasjonal koordinator, mens en regional institusjon fikk en tilsvarende regional rolle i hvert fylke. Disse institusjonene, hovedsakelig museer og kommunale arkivinstitusjoner, utgjør i dag et nettverk av fylkeskoordinerende ledd. På nasjonalt nivå er det etablert tilsvarende nettverk, der blant annet Arkivverket, Nasjonalbiblioteket og de private arkivinstitusjonene deltar. Arkivverket har utarbeidet en nasjonal strategi for arbeidet med private arkiver (2015–2020) basert på innspill og tilrådinger som er innhentet gjennom fellesprosjekter om private arkiver som et ledd i SAMDOK-samarbeidet. Siden 1987 har det også blitt langt flere aktører som arbeider med å bevare, tilgjengeliggjøre og forvalte private arkiver. Fylkeskommunale og kommunale arkivinstitusjoner er kommet til som en ny gruppe aktører. I tillegg har flere museer styrket sitt arbeid med private arkiver. I dag er det større bredde i arkivene som bevares, enn i 1987. Det er utarbeidet regionale og nasjonale bevaringsplaner, herunder sektorvise bevaringsplaner, som ser private og offentlige arkiver samlet.73

Det er allikevel flere utfordringer. Det er hovedsakelig papirbaserte arkiver og ikke-digitale foto som er bevart. Bevaring av digitale arkiver fordrer også infrastruktur for digital langtidsbevaring, som det er krevende å etablere for mindre institusjoner og institusjoner som ikke har arkiv som hovedoppgave.

Det er også store regionale forskjeller i hvilke arkiver som bevares. Dette skyldes hovedsakelig at mye av bevaringsarbeidet fortsatt er basert på innsatsen fra ildsjeler og lokale initiativer. Det er svært mange aktører som bevarer private arkiver, en del av aktørene er svært små, og mange har andre oppgaver i tillegg. Som en følge av dette er digitale arkiver, og arkiver fra store bedrifter og organisasjoner som det er kompetanse- og ressurskrevende å bevare, fortsatt underrepresentert.74 I tillegg er en stor andel av de private arkivene ikke ordnet og i praksis utilgjengelige.75

6.6.6 Arkivverket

St.meld. nr. 22 (1999–2000) redegjorde for at arkivsektoren i årene framover ville måtte håndtere store utfordringer på flere områder parallelt. I meldingen ble det derfor skissert en opptrappingsplan for Arkivverket:

Dei skisserte tiltaka på arkivområdet vil etter ei opptrapping over fem år representera ein årleg kostnad på 62 mill. kroner utover noverande løyvingsnivå. Den årlege oppfølginga vil vera avhengig av den økonomiske utviklinga og budsjettsituasjonen. Det vil såleis på vanleg måte måtta takast atterhald om den årlege budsjetthandsaminga.

Riksrevisjonen påpekte ti år senere at bare en tredjedel av disse midlene var tildelt.76 Arkivverket har derfor vurdert og tatt i bruk andre strategier. En av strategiene var bedre utnyttelse av eksisterende ressurser gjennom en gjennomgripende omorganisering i 2016. Inntil da hadde ansvaret for nasjonale oppgaver hovedsakelig ligget til den sentrale enheten, Riksarkivet, mens de regionale enhetene, statsarkivene, formelt hadde like oppgaver. Riksarkivet bevarte arkivene fra sentralforvaltningen, det vil si departementer, direktorater, tilsyn osv., mens statsarkivene bevarte arkivene fra den regionale forvaltningen, det vil si regionskontorer, distriktskontorer osv. Med digitalisering og økt spesialisering av forvaltningen var ikke denne organiseringen lenger like hensiktsmessig.

Utover 2000-tallet skjedde det også en omfattende spesialisering i Riksarkivet og til dels i Statsarkivene, hovedsakelig på grunn av endrede kompetansebehov som en følge av digitaliseringen. På 2000-tallet ble Arkivverket også tilført ansvaret for to nye nasjonale oppgaver, som ble plassert på to geografiske steder, Samisk arkiv i Kautokeino og Norsk helsearkiv på Tynset. I tillegg ble et prosjekt for etablering av Norsk oljearkiv lagt til Stavanger. Omorganiseringen i 2016 fullførte denne utviklingen og etablerte en gjennomgående organisering, der alle ledere i fagavdelingene har ansvaret for en eller flere nasjonale oppgaver, og der de fleste seksjoner har ansatte på flere lokasjoner. Det ble også opprettet en egen utviklingsavdeling. Omorganisering innebar at flere ressurser kunne overføres til arbeid med digitale arkiver og til utviklingsarbeid for å løse de store utfordringene Arkivverket og sektoren står overfor.

6.6.7 Nye utdanningstilbud og samarbeidsarenaer og etableringen av arkiv som akademisk disiplin

Da arkivlova tok til å gjelde, var det forholdsvis sparsomt med utdanningstilbud i arkivfag i Norge. Universitetet i Oslo og Arkivakademiet i tilbød deltidstudier.77 Norsk Arkivråd og Landslaget for lokal- og privatarkiv (nå Arkivforbundet), jobbet aktivt for å etablere studietilbud i Norge. Det første heltidsstudiet ble opprettet av Høgskolen i Oslo og Akershus (nå OsloMet) i 2014. Studiet ble i 2016 utvidet til en bachelor i arkivvitenskap. Det er i dag to heltidsstudietilbud etter at NTNU etablerte studiet Arkiv og samlingsforvaltning i 2016. Studiet i Oslo retter seg mot arbeid i forvaltningen og arkivinstitusjoner, mens studiet i Trondheim retter seg mot arbeid med arkiver i arkivinstitusjoner og andre kulturinstitusjoner. Framveksten av et utdanningstilbud i Norge har bidratt til en profesjonalisering av faget på 2000-tallet.

Som en følge av dette er arkivfag som akademisk disiplin forholdsvis ny. Det meste av forskningen i arkivsektoren har foregått i Arkivverket. Lite av forskningen har vært fagfellevurdert. Mye av forskningen har vært selvvalgt og utført av amanuensis- og førsteamanuensisstillinger med forskningsrett i Arkivverket og har i stor grad vært konsentrert om historiske temaer. Mindre av forskningen har tatt for seg arkivfaglige temaer, og svært lite har handlet om digitale arkiver og digitale utfordringer.78 Universitetene er i dag en arena for arkivfaglig forskning med fagfellevurdering.79 Det første og foreløpig eneste norske tidsskriftet for arkivfag med fagfellevurdering er TidsskriftetArkiv, som ble startet i 2010. I Sverige har arkivfaget hatt en mye sterkere akademisk tradisjon. Til sammenligning ble tidsskriftet Arkiv,samhälleochforskning utgitt for første gang i 1953.

I mangel av sterke forskningsmiljøer innenfor arkivfaget har uformelle nettverk og arenaer vært veldig viktige for utviklingsarbeid i arkivsektoren. ABM-utvikling, og senere Kulturrådet, var en sentral gjennom støtte til prosjekter og en egen skriftserie. Norsk Arkivråd, Arkivarforeningen og Arkivforbundet er gamle organisasjoner som lenge har tilbudt arenaer for faglig utvikling, deltatt i internasjonalt samarbeid gjennom deltakelse i International Council on Archives (ICA) og arbeidet med arkivpolitikk. Det kommunale arkivmiljøet (ofte forkortet KAI) arrangerer en årlig konferanse og gir ut et tidsskrift. På 2000-tallet har det blitt etablert nye arenaer. Den største fellesarenaen for arkivsektoren har vært SAMDOK-samarbeidet fra perioden 2013–2017. SAMDOK ble etablert av Riksarkivaren høsten 2013 som en strategisk satsing og et samarbeidsprosjekt på tvers av arkivsektoren. Satsingen var en direkte oppfølging av Meld. St. 7 (2012–2013).80 KS har også i større grad blitt en aktør i arkivsektoren.

6.7 Svarene i lovutkastet

Rettslige løsninger som svarer på utfordringene og utviklingstrekkene beskrevet ovenfor er behandlet i de følgende kapitlene.

I forslaget til ny formålsparagraf er det synliggjort at dokumentasjon og arkiver er nødvendige for å ivareta sentrale samfunnsverdier som rettsstat, demokrati, offentlighet, kulturarv og utvikling av kunnskap om samfunnet, se kapittel 7. Virkeområdet for loven foreslås utvidet i tråd med signalene i Meld. St. 7 (2012–2013), se kapittel 8.

Utvalget har foreslått regler som tar hensyn til at offentlig forvaltning arbeider på nye måter og at dokumentasjon og arkiver i dag skapes digitalt:

  1. Virksomheter som er omfattet av loven pålegges tydeligere og mer presise dokumentasjonsplikter, blant annet av kommunikasjon og avgjørelser. Dermed vet virksomhetene hva de skal ta vare på når arbeidsprosessene planlegges og fagsystemer anskaffes eller utvikles, se kapittel 14.

  2. Digitale arbeidsprosesser gir mulighet for å bygge inn funksjonalitet som sørger for løpende dokumentasjon, såkalt innebygd arkivering, se kapittel 17. Virksomheter skal gi tilsatte tilgang til verktøy for å dokumentere sin eksterne kommunikasjon på en automatisert måte, se kapittel 15.

  3. Lovutkastet tar høyde for at mange arbeidsprosesser i dag er helt eller delvis automatisert, og det stilles krav til dokumentering av automatisert rettsanvendelse, se kapittel 14.

  4. Lovutkastet er utformet uten krav til journalføring. Digital kommunikasjon og digitale arbeidsprosesser åpner for at åpenhet og etterprøvbarhet kan ivaretas med andre og mindre arbeidskrevende metoder, se kapittel 16.

  5. Utvalget foreslår å oppheve gjeldende forbud mot overføring av digital dokumentasjon til utlandet, men med visse geografiske begrensninger og krav om risikovurderinger, se kapittel 18.

  6. Digital dokumentasjon og arkiver må forvaltes og vedlikeholdes på måter som sikrer at generasjonene framover kan bruke og ha tillit til den. Virksomhetene pålegges å holde dokumentasjonen vedlike. Det må legges til rette for langtidsbevaring tidlig i prosessen, se kapittel 19 og 21.

  7. Digitaliseringen innebærer at arkivsektoren kan gjøre arkiver tilgjengelig på flere måter og åpner for andre bruksområder for arkiver, se kapittel 20.

For å sikre etterlevelse stiller lovutkastet krav om dokumentasjonsstrategi i virksomhetene, se kapittel 9. Sanksjoner ved tilsyn har samme formål, se kapittel 12.

Private arkiver må tas vare på for å gi ettertiden et utfyllende bilde av dagens samfunn og vår tid, se kapittel 22. Tekniske spørsmål om utforming av Noark-standarden egner seg ikke for direkte regulering i loven. Noark-standarden og videreutvikling av den er drøftet i kapittel 17. Organisatoriske spørsmål kan etter utvalgets syn også bare i begrenset grad løses i loven. Lovutkastet binder derfor i liten grad opp hvordan arkivsektoren organiseres, se kapittel 11.

Personvernforordningen tillater videre behandling av personopplysningene for «arkivformål i allmennhetens interesse». Fordi personvernforordningen har et høyt abstraksjonsnivå og er tungt tilgjengelig, er det gode rettspedagogiske grunner til å regulere praktisk viktige spørsmål i loven her, se kapittel 10. Lovutkastet stiller krav om minimering før overføring til langtidsbevaring, se kapittel 19.

Fotnotar

1.

Schellenberg, T.R., Modern Archives, Principles and Techniques, With an introduction by H. G. Jones (nyutgivelse 2002 av bok fra 1956).

2.

O’Toole, James M., «Back to the Future: Ernst Posner’s Archives in the Ancient World», The American Archivist (2004).

3.

The Doomsday book er en nedtegning av folke- og eiendomstellingene som ble foretatt i 1066 etter ordre fra Wilhelm Erobreren. Jordebøker er fortegnelser over gårdsbruk og jorder som tilhørte kronen, kirken eller private godseiere, og alle avgifter og plikter som påhvilte dem. De eldste bevarte fragmentene er fra 1100-tallet.

4.

Den eldste bevarte kirkeboken i er fra 1632 og den første fullstendige folketellingen fra 1769.

5.

Svendsen, Åsmund, Arkivet, En beretning om det norske riksarkivet 1817–2017 (2017) side 3–52.

6.

Svendsen, Åsmund, Arkivet, En beretning om det norske riksarkivet 1817–2017 (2017) side 80.

7.

Vedtatt i Stortinget 14.06.2018.

8.

Se blant annet Svendsen, Åsmund, Arkivet, En beretning om det norske riksarkivet 1817–2017 (2017) side 412–414; Maliniemi, Kaisa, «Arkivdokumentene forteller: to kommuner – to typer minoritetspolitikk», ABM-utvikling #65 (2010); Harris, Verne, «The Archival Silver: Power, Memory and Archives in South Africa», Archival science 2 (2002).

9.

I Nord-Amerika har en tradisjonelt brukt «records» om dokumentasjon i virksomhetene og «archives» om dokumentasjon som langtidsbevares i arkivinstitusjoner, biblioteker osv. I Storbritannia bruker The National Archives begrepsparet «records» og «permanent records» (evig bevaring), mens «archive» betegner institusjonen.

10.

Bing, Jon,«Offentlighetslovens dokumentbegrep», Lov og Rett 2004, side 606–618.

11.

Det norske akademis ordbok: https://www.naob.no/ordbok/dokumentasjon.

12.

Det norske akademis ordbok: https://snl.no/dokumentasjon_-_formidling_av_informasjon.

13.

Store norske leksikon: https://snl.no/dokumentere, Det norske akademis ordbok: https://www.naob.no/ordbok/dokumentere .

14.

NS-ISO 30300:2011. NS-ISO 30300:2011 bruker bevis i betydningen «dokumentasjon av en utveksling av informasjon mellom to eller flere parter (transaksjon)».

15.

Gjeldende forvaltningslov definerer dokument på samme måte som arkivlova. Forvaltningslovutvalget foreslår i NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov å ikke definere begrepet i sitt lovutkast. Forvaltningslovutvalgets lovutkast bruker ordene dokument/ saksdokument, dokumentere og dokumentasjon om lag på samme måte som i herværende utredning, men altså uten å definere dem.

16.

Se Sluttrapport – foranalyse for dokumentasjonsforvaltning og arkiv, fra Skate, særlig side 5 og 29, som igjen blant annet bygger på den norske oversettelsen av standarden ISO 30300.

17.

I arkivsektoren er det en innarbeidet praksis å samskrive til «privatarkiv», men meningsinnholdet er det samme. Skrivemåten privatarkiv brukes i liten grad utenfor sektoren.

18.

Luciana Duranti beskriver forholdet mellom autentisitet og pålitelighet slik: Authenticity = «The trustworthiness of a record that is what it purports to be, untampered with and uncorrupted.» Reliability = «The trustworthiness of a record as a statement of fact».

19.

Cook, Terry, «Proveniens i den digitale tida: Gammel bør eller framtidshåp for arkivarprofesjonen?», Tidsskriftet Arkiv, vol. 2 (2011).

20.

Se blant annet definisjonene i InterPARES-prosjektet: http://www.interpares.org/ip3/ip3_terminology_db.cfm?team=1&status=dictionary Accuracy is the degree to which data, information, documents or records are precise, correct, truthful, free of error or distortion, or pertinent to the matter. Authenticity is the trustworthiness of a record as a record; i.e. the quality of a record that is what it purports to be and that is free from tampering or corruption. Integrity is the quality of being complete and unaltered in all essential respects. Reliability is the trustworthiness of a record as a statement of fact. It exists when a record can stand for the fact it is about, and is established by examining the completeness of the record's form and the amount of control exercised on the process of its creation.

21.

En lineær framstilling av dokumentasjons- og arkivprosessen er problematisert av blant annet Frank Upward og Sue McKemmish. I Australia ble det på 1990-tallet utviklet en ny måte å framstille dokumentasjons- og arkivprosessen på, som blir kalt «records continuum»-modellen. Sue McKemmish, Yesterday, Today and Tomrorow: A Continuum of Responsibility, Proceedings of the Records Management Association of Australia 14th National Convention, 15.–17. september 1997.

22.

Hentet fra Bettington mfl. (red.), Keeping Archives. 3. utg Archives. 3rd ed. Canberra: Australian Society of Archivists, 2008, side 634.

23.

Se Åsmund Svendsen: Arkivet. En beretning om det norske riksarkivet 1817–2017, side 364–367. Det var også uenighet om hvilket departement som skulle ha ansvar for arkivforskriften.

24.

Åndsverkloven (lov 15. juni 2018 nr. 40) gir i § 49 regler for bruk av verk i arkiver, biblioteker, museer mv.

25.

Meld. St. 27 (2015–2016) Digital Agenda for Norge.

26.

Meld. St. 27 (2015–2016) Digital Agenda for Norge.

27.

Riksrevisjonen, Dokument 3:10 (2016–2017) Undersøkelse av arkivering og åpenhet i statlig forvaltning.

28.

SAMDOK-rapport 2018: Informasjonsflyt i statlige løsninger som brukes av kommunene.

29.

https://snl.no/kunstig_intelligens.

30.

https://snl.no/maskinlæring

31.

En blokkjede kan brukes som en digital, distribuert regnskapsbok for økonomiske transaksjoner. En blokk inneholder et sett transaksjoner samt tidsstempel og hash som sikrer at blokken ikke kan endres uten at det oppdages. Hver blokk inneholder lenke til den foregående og dennes hash. Hver blokk replikeres (kopieres) til alle noder i et nett slik at hver node inneholder hele regnskapsboken. Ingen er original. Det er derfor ikke behov for noen tiltrodd tredjepart som har ansvar for de økonomiske transaksjonene.

32.

Deloitte: Distribuert sannhet. Potensial og barrierer for blokkjeder i norsk offentlig sektor (2018).

33.

NOU 2000: 19 Bør offentlig sektor eksponeres for konkurranse? kapittel 2.3 og Oslo Economics (2014) 2014_Konkurranseutsetting av offentlige tjenester – Sluttrapport juni 2014.pdf.

34.

NOU 2003: 19 Makt og demokrati og Difi, Statlig styring av kommunene, Om utvikling av bruken av juridiske virkemidler på tre sektorer, rapport 20110:4, side 24–25.

35.

St.meld. nr. 44 (2003–2004) Erstatningsordning for krigsbarn og erstatningsordninger for romanifolk/tatere og eldre utdanningsskadelidende samer og kvener.

36.

Pettersen, Karen Sofie, Kommunale oppreisningsordninger for tidligere barnevernsbarn. Resultater fra en kartleggingsstudie. (2010).

37.

St.meld. nr. 44 (2003–2004).

38.

Billighetserstatningen er en erstatningsmulighet for dem som av ulike årsaker ikke vinner fram gjennom rettssystemet. For å få billighetserstatning er det et krav om at en har kommet dårlig ut i forhold til andre i samme situasjon, og at det offentlige kan bebreides. Erstatningen dekker ikke økonomiske tap, men det utbetales en symbolsk sum for «tort og svie».

39.

NOU 2004: 23 Barnehjem og spesialskoler under lupen – Nasjonal kartlegging av omsorgssvikt og overgrep i barnevernsinstitusjoner 1945–1980.

40.

St.meld. nr. 24 (2004–2005) «Erstatningsordningar for barn i barneheimar og spesialskular for barn med åtferdsvanskar».

41.

Det var totalt 30 ulike ordninger (av disse var det 22 ordninger som bare dekket en eneste kommune). Pettersen, Karen-Sofie, Kommunale oppreisningsordninger for tidligere barnevernsbarn – resultater fra en kartleggingsstudie, UIO (2010).

42.

Stortingsdebatt, stortingsrepresentant Lise Christoffersen, Arbeiderpartiet 16.10.18.

43.

Ot.prp. nr. 77 (1991–92) side 11, og NOU 1987: 35, side 9.

44.

Rettighetsdokumentasjon i juridisk forstand er dokumentasjon som etablerer rettigheter, for eksempel et skjøte på en eiendom. I arkivfaglig sammenheng brukes begrepet også om dokumentasjon som kan brukes til å oppnå rettigheter. Det kan for eksempel være dokumentasjon på at en har blitt utsatt for overgrep i barnevernets varetekt, ikke har mottatt den undervisningen en har krav på, osv. I noen tilfeller blir også informasjon som enkeltpersoner trenger i ulike former for behandlingsøyemed, definert som rettighetsdokumentasjon. Det kan for eksempel være behov for tilgang til pasientjournaler i forbindelse med helsehjelp.

45.

Blant annet personopplysningsloven (2000 og 2018), helseregisterloven (2001 og 2014), helsepersonelloven (2015), politiregisterloven (2017 og 2018).

46.

Målet for revisjonen var å forenkle forskriften slik at den i mindre grad regulerte arkivfunksjoner i detalj. I tillegg ble språk og begreper oppdatert. Revisjon av noen sentrale temaer som virkeområde, journalføring, bevaring og kassasjon og avlevering ble utsatt i påvente av en senere revisjon av arkivlova. Riksarkivarens forskrift har blitt jevnlig revidert siden 1999, og siste større revisjon skjedde parallelt med revisjonen av arkivforskriften. Reviderte forskrifter trådte i kraft i 2018.

47.

Meld. St. 7 (2012–2013) side 109.

48.

Innst. 14 S (2016–2017).

49.

St.meld. nr. 22 (1999–2000) Kjelder til kunnskap og oppleving, side 2.

50.

I noen sammenhenger blir det fortsatt satt likhetstegn mellom arkivsektoren og Arkivverket. Dokument 3:4 (2016−2017) Riksrevisjonens undersøking av digitalisering av kulturarven, er et eksempel på det. De kommunale og private arkivinstitusjonene er ikke omtalt, selv om museene på alle forvaltningsnivåer er omtalt.

51.

Utviklingen av Noark var pionervirksomhet. En tilsvarende europeiske standard, MoReq, ble først utviklet av DLM Forum og EU-kommisjonen i 2001.

52.

Bakgrunnen var at Arkivverket hadde mottatt en del uttrekk fra systemer i stormaskinmiljøer, blant annet statistikk og ligningsdata. Det var dyrt å bruke ekstern konsulentbistand for å lage teknisk beskrivelse av uttrekkene. Forholdene lå også til rette ved at Arkivverket nylig hadde opprettet en egen enhet for bevaring av digitale arkiver og XML var lansert.

53.

Informasjon fra ansatte og tidligere ansatte i Arkivverket: Martin Bould, Petter Svendsen og Terje Pettersen Dahl. Inntil januar 2018 var ADDML og Noark de eneste lovpålagte arkivstandardene. ADDML brukes i dag også av de svenske og finske riksarkivene, men Arkivverket forvalter standarden.

54.

Med unntak av Arkn4, som ble utviklet for å teste Noark4-uttrekk, ble verktøyene ikke opprinnelig utviklet som fellesløsninger for arkivsektoren. Eldre versjoner av Arkade ble brukt til å teste fagsystemer, mens Arkade 5 nå kan brukes til å teste Noark 5-uttrekk.

55.

Arkivplan ble et lovpålagt krav med innføringen av arkivlova i 1999.

56.

Utviklet av elleve kommunale arkivinstitusjoner i samarbeid med Nexus Group, med IKA Møre og Romsdal som initiativtaker.

57.

PREMIS-standarden spesifiserer metadata om bevaring for en arkivpakke. Den dokumenterer hendelsene og håndteringshistorikken gjennom arkivpakkens livssyklus, fra og med mottak i arkivinstitusjonen.

58.

Sentrale aktører: Bergen byarkiv, Oslo byarkiv, IKA Møre og Romsdal, IKA Trøndelag, KDRS, KS, Difi, Nasjonalbiblioteket, OsloMet, Arkivforbundet og Norsk Arkivråd. Prosjektet hadde forløpere i tidligere prosjekter i Arkivverket og kommunal sektor: ELMAG-prosjektene i Arkivverket (2006–2010) og Open arms-prosjektet i kommunal sektor.

59.

OAIS står for Reference Model for an Open Archival Information System. Innlemmet i ISO 14721. TRAC står for Trustworthy Repository Audit and Certification – Criteria and Checklist. Innlemmet i ISO 16363 i 2012.

60.

Asta ble spesifisert i 1991 av LLP (senere Arkivforbundet) i samarbeid med Arkivverket og med støtte fra Norsk Arkivråd. Utviklet med støtte fra Norsk kulturråd i 1995. Stiftelsen Asta ble opprettet av LLP i samarbeid med Arkivverket. Mye av utviklingen finansieres stadig av stiftelsens inntekter fra oppdragsbasert ordning av papirarkiver, men Kulturdepartementet og ABM / Norsk kulturråd har også gitt tilskudd.

61.

Arkivportalen inneholder en beskrivelse av arkivene og angivelse av lagringssted. Utviklingen av løsningen ble finansiert med støtte fra ABM-utvikling over flere år.

62.

Dokument 3:4 (2016−2017) Riksrevisjonens undersøking av digitalisering av kulturarven .

63.

Digitalarkivet ble utviklet i 1998 av Arkivverket (ved Statsarkivet i Bergen) og Universitetet i Bergen.

64.

NOU 1987: 35, side 16. Arkivvolum for papirarkiver angis normalt i hyllemeter. En hyllemeter tilsvarer en meter med arkivbokser i en arkivreol. I 2016 fantes det 265 721 hyllemeter i henhold til årsrapport Arkivverket 2016, side 25. I NOU 1987: 35 ble det oppgitt at Arkivverket stort sett hadde mottatt statlige papirarkiver skapt før 1955 i 1986/1987.

65.

Utbyggingen av magasiner i Arkivverket etter 1987 har skjedd i flere byggetrinn. I tilknytning til Riksarkivbygningen har det vært bygd tre nye magasiner. Flere av statsarkivene og Samisk arkiv har også fått nye magasiner i perioden. I tillegg har eksisterende magasiner blitt oppgradert til dagens internasjonale standard med blant annet tilgangskontroll, klimaanlegg og muggsluser.

66.

Per 2015 var det i kommunale arkivinstitusjoner bevart 200 000 hyllemeter papirarkiver og ledig kapasitet til å bevare ytterligere 80 000 hyllemeter. Arkivverket hadde per 2016 om lag 25 000 hyllemeter ledig magasinkapasitet.

67.

Bering, Bjørn, «Veien frem går først tilbake. Utvikling av det kommunale arkivlandskapet» Han er søkkane go! Festskrift til byarkivar Arne Skivenes (2017) side 121–134. Interkommunalt arkiv i Rogaland det første i 1976, tre nye i 1987 og de resterende i tidlig på 1990-tallet.

68.

Tanken var ikke ny. Utvalget som leverte NOU-en i 1987, mente at arbeidet med å sikre viktige lokale og regionale arkiver, både kommunale og private, burde prioriteres høyere. Utvalget foreslo at de interkommunale arkivene, som på dette tidspunktet stort sett ikke hadde depotoppgaver, fikk magasinplass til bevaring av historiske arkiver, alternativt at de fylkeskommunale arkivene ble utvidet til også å omfatte historiske arkiver fra primærkommunene. Kommunal sektor hadde, som resten av forvaltningen, hatt en meget stor vekst i mengden papirarkiver. Samtidig hadde det vært begrensede ressurser til arkivarbeid, dårlige oppbevaringsforhold for eldre arkiver, og få kommuner hadde hatt kapasitet til å bygge opp arkivfaglig kompetanse. Etter kommunereformen i 1964 var det mange «herreløse arkiver». Flere av riksarkivarene i mellomkrigstiden hadde også foreslått en kommunal arkivreform med opprettelse av regionale institusjoner.

69.

Opprettelsen av kommunale arkivinstitusjoner hadde ikke bare opphav i kommunenes behov for sikker forvaring av eldre arkiver, men kom også som et resultat av en økt interesse for lokale kulturtradisjoner og historie. For at det skulle være mulig å forske på lokale og regionale forhold, var det nødvendig å bevare regionale og lokale arkiver. Dette gjaldt kommunale arkiver, men den økte interessen for lokalhistorie falt sammen med en økt bevissthet om betydningen av private arkiver, ikke bare personarkiver, men også arkiver fra bedrifter og organisasjoner.

70.

Fellesarenaer var årlige ledermøter, KAI-konferansen og felles publikasjon (Arkheion) samt utveksling av foredragsholdere .

71.

Arkivverket har i årene etter på økt tilsynshyppigheten og det er utarbeidet nye bevarings- og kassasjonsbestemmelser.

72.

NOU 1987: 35 side 14 .

73.

SAMDOK-rapport: Privatarkiv (9) Utredning om arbeidet med privatarkiv i Norge (2014).

74.

Store bedrifter og organisasjoner skiller seg fra andre private arkiver ved at volumene gjør at de er mer ressurskrevende å håndtere, og ved at de krever mye magasinplass. Det er derfor mer krevende for små institusjoner å bevare denne typen arkiver.

75.

Arkivstatistikken. Dette gjelder særlig for kommunearkivinstitusjonene og museene, hvor bare litt over halvparten av arkivene er ordnet slik at de kan brukes av publikum. Begge institusjonstypene har de siste årene tatt imot store mengder private papirarkiver, men har i mindre grad hatt kapasitet og ressurser til å ordne dem.

76.

Riksrevisjonen, Dokument 3:10 (2016–2017) Undersøkelse av arkivering og åpenhet i statlig forvaltning, side 76.

77.

Høgskolen i Oslo og Akershus (nå Oslo Met) opprettet en årsenhet og et bachelorprogram for arkiv i henholdsvis 2004 og 2010, men begge deler var også deltidsstudium. I 2007 ble det også opprettet et studium i elektronisk arkiv og foto/lyd/film arkiv, som i dag er nedlagt, ved Høgskolen på Lillehammer. Studiene var hovedsakelig rettet mot ansatte som jobbet med arkiv i forvaltningen og trengte faglig påbygging.

78.

Arkivarforeningens kartlegging av forskning i sektoren fra 2010 .

79.

Både OsloMet og NTNU har ansatte med individuell forskningstid og arkiv som fagområde.

80.

Foruten Arkivverket har de kommunale arkivinstitusjonene (KAI), Arkivforbundet, Norsk Arkivråd, KS og Arbeiderbevegelsens arkiv og bibliotek vært partnere i samarbeidet. I tillegg har det vært deltakelse fra universitets- og høgskolemiljøet, statlig og kommunal forvaltning og museer. For mer informasjon, se: https://samdok.com/.

Til toppen
Til forsida av dokumentet