9 Konkurransetilsynets vedtakskompetanse i saker om ileggelse av overtredelsesgebyr

9.1 Gjeldende rett

9.1.1 Problemstilling

I utvalgets mandat fremgår det at utvalget skal foreta en helhetlig modernisering og oppdatering av loven. Konkurransetilsynets vedtakskompetanse er ikke uttrykkelig nevnt i mandatet. Utvalget mener likevel at dette bør vurderes som ledd i en helhetlig revisjon av loven, og viser blant annet til at dette temaet har vært oppe til vurdering av en lang rekke tidligere utvalg som har vurdert endringer i konkurranselovgivningen.

Konkurransetilsynets vedtakskompetanse bygger på det som er den alminnelige ordningen i norsk forvaltning, der samme organ administrerer et regelverk, avdekker overtredelser og eventuelt bestemmer om overtredelser skal sanksjoneres. Denne ordningen bygger på det såkalte inkvisisjonsprinsippet, der samme organ både utreder og avgjør saken. Dette står i motsetning til anklageprinsippet som gjelder i strafferetten, der det er påtalemyndigheten som utreder saken og fremmer saken for domstolene, mens det er domstolene som avgjør saken. Videre følger tilsynet den vanligste formen for organisering innen norsk forvaltning med en hierarkisk struktur og en direktør som øverste leder (direktørmodell).

Utvalget har merket seg at det under behandlingen av forslaget til ny forvaltningslov i Stortinget, i juni 2025, ble vedtatt et forslag fra en samlet justiskomité om at regjeringen må sørge for at rettssikkerheten ivaretas ved ileggelse av administrative sanksjoner.1 Justiskomiteen uttalte blant annet at regjeringen må vurdere alle aspekter ved ileggelsen av administrative sanksjoner som kravet til begrunnelse, objektivitetskravet, beviskravet, rett til muntlig høring, selvinkrimineringsvernet og rett til dokumentinnsyn.

Utvalget legger for sin utredning til grunn at det som utgangspunkt ikke er noe rettslig til hinder for å videreføre dagens ordning med at Konkurransetilsynet både etterforsker og ilegger sanksjoner i gebyrsaker. Utvalget legger til grunn at dagens ordning for vedtakskompetanse er i samsvar med EMKs krav til ‘fair trial’, jf. EMK artikkel 6, forutsatt at avgjørelsene er gjenstand for overprøving av en domstol med full overprøvingsrett.2 EU-domstolen har også akseptert at EU-kommisjonen både etterforsker og sanksjonerer i konkurransesaker, selv om ordningen skiller seg noe fra den norske modellen.3 Det fremstår dermed ikke rettslig påkrevd å endre ordningen for vedtakskompetanse i saker om overtredelsesgebyr.

Utvalget har likevel vurdert om dagens modell er den mest hensiktsmessige løsningen, eller om det finnes andre modeller for organisering som på en bedre måte ivaretar balansen mellom grunnleggende krav til blant annet rettssikkerhet og tillit på den ene siden, og hurtige avgjørelser og muligheten til effektive sanksjoner på den andre. Utvalget har i denne vurderingen sett hen til utviklingen i EU-kommisjonen/ESA, blant nasjonale tilsyn i EU og i andre nordiske land.

Spørsmål om rettssikkerhet og rettslig legitimitet melder seg først og fremst i de sakene der Konkurransetilsynets vedtak er regnet som straff etter EMK, det vil si saker om ileggelse av overtredelsesgebyr. Selv om også andre typer vedtak kan være inngripende overfor private parter, som for eksempel forbudsvedtak i fusjonskontrollen, vedtak truffet i medhold av reglene om markedsetterforskning eller vedtak om påbud om opphør av atferd i strid med forbudsbestemmelsene, mener utvalget det likevel er mest hensiktsmessig å rendyrke diskusjonen av vedtakskompetanse til gebyrsakene. For vedtakskompetansen i fusjonskontrollen innebærer særlig de relativt korte, lovpålagte fristene i de ulike fasene i saksbehandlingen, herunder vedtakstidspunktet, at det er lite hensiktsmessig å forlate direktørmodellen som ramme for vedtakskompetansen. Videre er verken vedtak i fusjonskontrollen, vedtak som ledd i markedsetterforskning eller vedtak om påbud om opphør å regne som straff etter EMK. Behovet for organisatoriske endringer ut fra hensynet til rettssikkerhet og objektivitet gjør seg derfor ikke gjeldende i like sterk grad her.

I den videre drøftelsen av en eventuell endring i Konkurransetilsynets vedtakskompetanse, har utvalget derfor fokusert på de sakene der tilsynet treffer vedtak om ileggelse av overtredelsesgebyr for brudd på konkurranseloven §§ 10 og 11 og EØS-avtalen artikkel 53 og 54. I den utstrekning det er ulike syn på hvilke typer vedtak som skal omfattes av en eventuell organisatorisk endring vil det bli omtalt mer spesifikt under utvalgets vurderinger og de ulike forslagene som fremkommer der.

9.1.2 Overordnet om tilsynets vedtakskompetanse og organisering

Konkurransetilsynet etterforsker, vedtar og utmåler gebyr i administrative overtredelsessaker. De sentrale hjemlene for tilsynet til å treffe materielle vedtak om overtredelse av §§ 10 eller 11 i kombinasjon med sanksjoner i overtredelsessaker er konkurranseloven §§ 29 og 12. Bestemmelsene gir hjemmel til å treffe vedtak om overtredelsesgebyr og om påbud om opphør, samt om avhjelpende tiltak og midlertidige vedtak.

Konkurransetilsynet utreder og fatter vedtak i enkeltsaker på konkurranselovens område. Tilsynets vedtak kan påklages til Konkurranseklagenemnda.

Konkurransetilsynet er, som nevnt, organisert med en direktørmodell. Direktøren utnevnes av Kongen i statsråd i en åremålsstilling.4 Direktørmodellen innebærer at konkurransedirektøren har myndighet til å handle på vegne av tilsynet, men han eller hun kan delegere myndighet til underordnede ledere i tilsynet. Når tilsynet behandler saker som kan ende med enkeltvedtak, holdes det på ulike stadier i prosessen interne møter. I enkelte av disse møtene fatter konkurransedirektøren beslutninger om hvordan saken skal følges opp videre, og/eller hva som blir den endelige avgjørelsen. Utvalget har fått informasjon fra tilsynet om at det foreligger interne retningslinjer i tilsynet som beskriver de nærmere prosedyrene knyttet til forberedelse til og gjennomføring av slike møter og milepæler.

I etterforskningssaker kan det variere hvor ofte og når det holdes møter der konkurransedirektøren treffer beslutninger, idet sakene ofte er ulike i omfang og kompleksitet. Typiske tidspunkter er når det skal besluttes om det er grunnlag for bevissikring, om saken skal prioriteres for videre utredning/analyse eller avsluttes, om det er grunnlag for å sende varsel i saken, hvilken sanksjon som eventuelt skal varsles og før det treffes endelig vedtak i saken. Konkurransedirektøren kan på hvert av disse stadiene i saksbehandlingen treffe beslutning om at saken skal avsluttes. Statistikk over Konkurransetilsynets igangsatte etterforskningssaker fra 2004 frem til 2024 viser, jf. punkt 10.2.2 og figur 10.1, viser at dette også skjer i praksis.

I møter med utvalget har Konkurransetilsynet også opplyst at det i prioriterte etterforskningssaker blir opprettet en prosjektgruppe som ledes av en prosjektleder. Prosjektgruppen utreder saken og gir sine faglige råd og anbefalinger underveis i saksbehandlingen til den aktuelle avdelingsdirektøren, som er sakseier. Det utpekes samtidig ressurspersoner fra juridisk og økonomisk stab som skal bistå prosjektgruppen i saksbehandlingen, herunder å foreta en kritisk gjennomgang av saken på de ulike stadier.

Før konkurransedirektøren skal treffe beslutninger om sakens videre fremdrift og/eller sakens endelige utfall, har den aktuelle markedsavdelingen ved avdelingsdirektøren ansvaret for å forberede saken og fremlegge forslag til beslutning.

Forslaget til beslutning behandles i et møte, kalt beslutningsmøte eller vedtaksråd. I tillegg til konkurransedirektøren møter representanter fra markedsavdelingen/prosjektgruppen samt representanter fra fagstabene (juridisk og økonomisk), herunder juridisk direktør og sjeføkonom. I møtet presenterer først markedsavdelingen/prosjektgruppen saken og gir sin anbefaling. Deretter får begge fagstabene gi sine faglige råd om hvilken beslutning som bør treffes, før konkurransedirektøren tar en endelig beslutning. Konkurransedirektøren er den som formelt signerer og står ansvarlig for tilsynets vedtak utad.

For å sikre at relevante synspunkter og bevis blir tilstrekkelig hensyntatt før en endelig avgjørelse treffes, er det etablert flere interne og eksterne kvalitetssikringstiltak i saksbehandlingen. Disse er av ulik karakter og slår inn på ulike stadier av beslutningsprosessen. Som eksempler på interne kontrollmekanismer kan nevnes kvalitetssikring fra sjeføkonomens stab og juridisk stab (herunder peer review i enkelte saker). Som eksempler på ekstern kontroll i tilknytning til Konkurransetilsynets vedtak kan nevnes kravet om tingrettens beslutning for å gjennomføre bevissikring, ESAs kvalitetssikring av utkast til varsel og vedtak (se nærmere beskrivelse i neste avsnitt), behandling av saken i et ekspertorgan (Konkurranseklagenemnda) og rettslig prøving i domstolene.

I saker om overtredelse av konkurranseloven §§ 10 eller 11 der samhandelen mellom EØS-stater kan være påvirket, foreligger det prosedyrer på ulike trinn i saksbehandlingen som innebærer at ESA involveres. Det følger av ODA protokoll 4 kapittel 2 artikkel 11 nr. 3 at EFTA-statenes konkurransemyndigheter skal underrette ESA (og hverandre) om nye saker med samhandelspåvirkning for å sikre muligheten for en rask omfordeling av saker. Plikten til å underrette ESA gjelder før det første formelle etterforskningsskrittet i saken, eller umiddelbart etter dette. Videre er det slik at når Konkurransetilsynet planlegger å treffe en beslutning i en sak som berører EØS-avtalens artikkel 53 eller 54, skal de varsle ESA og sende ESA et utkast til avgjørelse før vedtaket fattes, jf. ODA protokoll 4 kapittel 2 artikkel 11 nr. 4. Som ledd i arbeidet med å sikre en ensartet anvendelse av EØS-konkurransereglene, kan ESA gi tilsynet kommentarer eller anbefalinger til utkastet. Dersom tilsynet ikke tar disse til følge kan ESA i ytterste konsekvens overta saken, jf. ODA protokoll 4 kapittel 2 artikkel 11 nr. 6.

9.2 Folkerettslige og konstitusjonelle skranker

Vedtak om overtredelsesgebyr er en såkalt administrativ sanksjon. Administrative sanksjoner kan ilegges av forvaltningsorganer uten å være i strid med Grunnloven § 96, så lenge reaksjonen ikke er å anse som en straffereaksjon etter norsk rett.5 Det er sikker rett at vedtak om overtredelsesgebyr normalt ikke er å anse som straff i Grunnlovens forstand.6

Derimot er administrative sanksjoner i form av overtredelsesgebyr vanligvis regnet som en straffereaksjon etter Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK). Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) har i sin praksis lagt til grunn at overtredelsesgebyr kan ilegges av forvaltningsorganer, så lenge beslutningen kan overprøves av minst ett organ som oppfyller kravene til å være et ‘tribunal’(domstol), i konvensjonens forstand.7

9.3 EU-kommisjonen og ESA

I EU-kommisjonen er det Generaldirektoratet for konkurranse (DG Comp) som gjennomfører etterforskningen og som utarbeider forslag til vedtak i saker om overtredelse av TEUV artikkel 101 og 102, mens det er kollegiet av EU-kommissærer som formelt treffer vedtakene og beslutter sanksjon.8 Kollegiet ledes av en president og består for øvrig av en politisk valgt kommissær fra hvert medlemsland. Kollegiet treffer beslutninger etter alminnelig flertall. Utvalget oppfatter det slik at det i praksis er svært sjelden at kollegiet går imot et forslag til vedtak fra DG Comp. Dette skyldes blant annet DG Comp sin sterke faglige autonomi og eksistensen av ulike interne mekanismer for kvalitetssikring før forslaget legges frem for kollegiet.9 EU-kommisjonens avgjørelser kan bringes inn for EU-domstolen, som har Underretten som førsteinstansdomstol og Domstolen som ankeinstans.

I EFTAs overvåkningsorgan (ESA) er det direktoratet for konkurranse og statsstøtte som etterforsker og forbereder sakene, og kollegiet i ESA som formelt treffer beslutningene. Kollegiet består av ett medlem fra hvert av de tre medlemslandene, og ledes av en president. På tilsvarende måte som for forholdet mellom DG Comp og kollegiet av kommissærer er det, etter det utvalget forstår, i praksis svært sjelden at kollegiet i ESA avviker fra forslagene som fremsettes fra de ulike fagavdelingene. Avgjørelser truffet av ESA kan bringes inn for EFTA-domstolen. Verken EU-kommisjonen eller ESA trenger rettens beslutning for å gjennomføre bevissikring.

9.3.1 Nærmere om EU-kommisjonens organisering og beslutninger

Generaldirektoratet for konkurranse (DG Comp) er organisert i ulike direktorater, som igjen er delt i tre til fem enheter. De fleste direktoratene har et sektorfokus, mens enhetene spesialiserer seg i ulike konkurransepolitiske instrumenter. Hvert direktorat har minst en enhet som spesialiserer seg i håndheving av konkurranseretten. I tillegg er et separat direktorat dedikert til håndheving av horisontale samarbeid på tvers av sektorer.10

Saker om håndheving av TEUV artikkel 101 og 102 tildeles den relevante enheten, og administreres av et saksteam, som har ansvar for alle de ulike fasene i prosessen og som opptrer som kontaktpunkt mellom DG Comp og partene. Saksteamet ledes normalt av en enhetsleder, eller av en erfaren saksbehandler som opptrer som prosjektleder. Generaldirektøren fremmer forslag til avgjørelser til konkurransekommissæren.

For å sikre at relevante synspunkter og bevis blir tilstrekkelig hensyntatt før en endelig avgjørelse treffes, er det etablert flere interne og eksterne kvalitetssikringsmekanismer i saksbehandlingen. De er av ulik karakter og slår inn på ulike stadier av beslutningsprosessen. Som eksempler på interne kontrollmekanismer kan nevnes peer review, høringsoffiser (i prosessuelle spørsmål), kvalitetssikring fra sjeføkonomens stab og juridisk tjeneste og rett til muntlig høring. Som eksempler på ekstern kontroll av EU-kommisjonens vedtak kan nevnes Rådgivendekomité, kollegiet av kommissærer samt domstolene i siste instans.

9.3.2 Nærmere om ESA sin organisering og beslutninger

ESA er organisert med to underliggende fagavdelinger, en juridisk avdeling og en administrativ avdeling. Konkurransesaker hører inn under fagavdelingen ‘Competition & State Aid’. Avdelingen ledes av en direktør, og har ansatte med konkurranserettslig- og økonomisk bakgrunn, og har også en seksjon med Sjeføkonom og team med økonomer (‘Chief Economist Team’).11 Det er på tilsvarende måte som i EU-kommisjonen et caseteam som leder etterforskningen og utredningen av saken internt i ESA. Avdelingen er ansvarlig for å forberede og legge frem saken med en anbefaling for kollegiet som er vedtaksorgan og treffer beslutningene.

Også i ESA er det etablert interne kontrollmekanismer i saksbehandlingen. Underveis i saksbehandlingen skjer det blant annet kvalitetssikring gjennom bruk av juridisk avdeling (‘Legal and Executive affairs’) og vedtak treffes, som nevnt, formelt av kollegiet. ESA har ikke på tilsvarende måte som EU-kommisjonen en egen høringsoffiser. EFTA-domstolen er eksempel på ekstern kontroll av ESAs vedtak.

9.3.3 Kort om ECN+-direktivet

Direktiv (EU) 2019/1 av 11. desember 2018 (ECN+-direktivet) trådte i kraft 3. februar 2019. Medlemsstatenes frist for implementering var 4. februar 2021. Et av de sentrale formålene med direktivet er å styrke de nasjonale konkurransemyndighetenes evne til å håndheve TEUV artikkel 101 og 102 effektivt ved å stille krav til saksbehandlingen. ECN+-direktivet er så langt ikke blitt formelt innlemmet i EØS-avtalen, men det er vurdert som EØS-relevant.

Direktivet fastslår at medlemsstatene i EU skal sikre at nasjonale konkurransemyndigheter har kompetanse til å treffe vedtak om overtredelse av TEUV artikkel 101 og 102 og påbud om opphør (artikkel 10), midlertidige vedtak (artikkel 11) og vedtak om avhjelpende tiltak i slike saker (artikkel 12). Når det gjelder kompetansen til å ilegge overtredelsesgebyr fastslår artikkel 13 at dette enten skal skje administrativt av den nasjonale konkurransemyndigheten selv, eller at den nasjonale konkurransemyndigheten skal ha kompetanse til å be domstolene i det sivilprosessuelle sporet om å ilegge slike gebyr.

ECN+-direktivet stiller ikke spesifikke krav til hvilken organisatorisk modell en nasjonal konkurransemyndighet skal følge der den selv ilegger overtredelsesgebyr, herunder om kompetansen eventuelt skal splittes fra etterforskning, legges til en direktør eller en egen enhet internt i et tilsyn eller eventuelt legges til et annet organ som også regnes som en del av konkurransemyndighetene. Direktivet har imidlertid egne bestemmelser som skal sikre at konkurransemyndighetene skal kunne utøve sin myndighet blant annet uavhengig av politisk påvirkning (artikkel 4), ha anketilgang (artikkel 30), og at konkurransemyndighetene har tilstrekkelige ressurser (ansatte, finansielt, teknisk og teknologisk) for å kunne sikre en effektiv håndheving av TEUV artikkel 101 og 102. Hvordan tilsynet er organisert og hvordan ledelsen utpekes påvirker ulike sider ved tilsynets uavhengighet.

9.4 Tidligere vurderinger av organisering av forvaltningsorganer som ilegger administrative sanksjoner i forvaltningsloven

9.4.1 NOU 2003: 15 Fra bot til bedring – Et mer nyansert og effektivt sanksjonssystem med mindre bruk av straff

I NOU 2003: 15 Fra bot til bedring punkt 12.5 uttalteSanksjonslovutvalget at det normale i norsk forvaltning er at det er det samme organet som administrerer et regelverk, som avdekker overtredelser og som eventuelt bestemmer om overtredelser skal sanksjoneres. Utvalget påpekte at denne ordningen, som kan sammenlignes med det såkalte inkvisisjonsprinsippet, kan reise tvil om organets objektivitet og uavhengighet i visse situasjoner. Samtidig påpekte utvalget at en tilpasning til det straffeprosessuelle anklageprinsippet ville medføre at det måtte etableres egne organer i forvaltningen som skulle fastsette sanksjoner. Dette ble ansett som en uaktuell løsning basert på de administrative og økonomiske konsekvensene.

Sanksjonslovutvalget uttalte at eventuelle ulemper knyttet til at det er det samme organet som undersøker om overtredelse har funnet sted som også fastsetter en sanksjon, generelt bør avbøtes ved gode interne retningslinjer og saksbehandlingsregler. Blant annet ble det pekt på at det internt i forvaltningen bør vurderes hvordan selve avdekkingen av overtredelser kan skilles fra sanksjoneringen, slik at ikke de samme saksbehandlerne behandler begge spørsmålene. Videre ble det pekt på at ulempene også kan avhjelpes ved at det er klageadgang til et overordnet forvaltningsorgan og at sanksjonsvedtak alltid kan bringes inn for domstolene til full prøving.

9.4.2 Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.)

I proposisjonen som fulgte opp Sanksjonslovutvalgets forslag i NOU 2003: 15 Fra bot til bedring, drøftet Justis- og beredskapsdepartementet i kapittel 18 om det straffeprosessuelle anklageprinsippet eller inkvisisjonsprinsippet bør ligge til grunn ved valg av organiseringen av kompetansen til å ilegge administrative sanksjoner. Departementet sluttet seg til Sanksjonslovutvalgets vurdering. Departementet viste til at bruk av forvaltningssanksjoner må være rettssikkerhetsmessig forsvarlig. Gjennom henvisning til kapittel 16 i proposisjonen ble det vist til at forvaltningsorganer som skal ilegge administrative sanksjoner må ha kunnskaper, ressurser og en organisering som gjør at administrative sanksjoner kan ilegges på forsvarlig grunnlag. Videre fremholdt departementet at hva som vil anses som nødvendig, vil variere fra ordning til ordning. Det ble også påpekt at myndigheten til å ilegge administrative sanksjoner dessuten normalt bør legges til et forvaltningsorgan som har et overordnet organ til å behandle klager. I stortingsbehandlingen av proposisjonen ble de nevnte spørsmålene ikke tatt opp nærmere.

9.4.3 Prop. 79 L (2024–2025) Lov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning (forvaltningsloven) og Innst. 478 L (2024–2025) Innstilling fra justiskomiteen om Lov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning (forvaltningsloven)

Justis- og beredskapsdepartementet fremmet i 2025 forslag til ny forvaltningslov for Stortinget, som ble vedtatt samme år.12 Verken Forvaltningslovutvalget eller Justis- og beredskapsdepartementet fremmet særskilte forslag til endringer i forvaltningslovens kapittel om administrative sanksjoner, ettersom mandatet til utvalget var avgrenset mot disse reglene. Under behandlingen for Stortinget foreslo imidlertid en samlet justiskomité en særskilt uttalelse og et forslag knyttet til den videre oppfølgingen av administrative sanksjoner.13 Komiteen foreslo at regjeringen må sørge for at rettsikkerheten ivaretas under ileggelse av administrative sanksjoner, og at det utredes hvordan kravene til saksbehandling som følger av EMK artikkel 6, kan ivaretas. Det fremgår av forslaget at regjeringen må vurdere alle aspekter ved ileggelsen av administrative sanksjoner som krav til begrunnelse, objektivitetskravet, beviskravet, rett til muntlig høring, selvinkrimineringsvernet og rett til dokumentinnsyn. Stortinget vedtok forslaget.

9.5 Tidligere vurderinger av Konkurransetilsynets organisering og vedtakskompetanse

9.5.1 Ryssdalutvalget (NOU 1991: 27 Konkurranse for effektiv ressursbruk) og departementets vurdering i Ot.prp. nr. 41 (1992–93) Om A. Lov om konkurranse i ervervsvirksomhet (konkurranseloven) B. Lov om pristiltak

Flertallet i Ryssdalutvalget foreslo at Konkurransetilsynets øverste organ burde være et styre med bred kompetanse. Styret skulle treffe avgjørelse i de enkelte saker etter innstilling fra administrasjonen. Hovedbegrunnelsen for organiseringen var at dette ville sikre «hensynet til faglig forsvarlige avgjørelser, ensartet praksis og rettssikkerhet».14 Flertallet viste til at organiseringen ville gi Konkurransetilsynets avgjørelser større tyngde og gjennomslag. Samtidig ville styret kunne påse at håndhevingen er tilstrekkelig aktiv og effektiv. Videre mente flertallet det ville være en fordel at vanskelige saker kunne bli behandlet i to kollegiale fora i forvaltningen. Mindretallet vurderte at Konkurransetilsynet selv ville være mest egnet til å treffe den typen rent faglige avgjørelser som loven innebar. Mindretallet viste til at det kan være fare for at et styre, med mer bred kompetanse, kan trekke inn andre forhold ved sine vurderinger og avgjørelser og dermed svekke forutsigbarheten i avgjørelsesmyndigheten.15

Departementet valgte å ikke følge opp utvalgets forslag om å opprette et eget styre for Konkurransetilsynet eller en egen klagenemnd i beslutningsprosessen, jf. Ot.prp. nr. 41 (1992–1993) punkt 6.2.4. Departementet uttalte at det ikke kunne se at det er så spesielle forhold knyttet til beslutningsprosessen under konkurranseloven at slike organer er nødvendige eller hensiktsmessige.

9.5.2 Graverutvalget (NOU 2003: 12 Ny konkurranselov)

Graverutvalget vurderte også hvordan konkurransemyndighetene burde organiseres.16 Utvalget foreslo å oppnevne et nytt organ, Konkurransenemnda, som skulle være klageorgan for alle vedtak truffet av Konkurransetilsynet etter konkurranseloven, jf. lovforslaget § 2-3. Utvalget delte seg i et flertall og et mindretall når det gjaldt fordelingen av kompetanse mellom tilsynet og Konkurransenemnda. Flertallet foreslo at tilsynet i håndhevingen av lovens forbud og påbud skulle ha kompetanse til å påby opphør, treffe midlertidige vedtak, utferdige forelegg på sivilrettslige bøter, bringe saken inn for domstolen eller anmelde. Videre mente flertallet at tilsynet skulle ha kompetanse til å gripe inn mot foretakssammenslutninger.

Mindretallet mente at vedtakskompetansen i saker om foretakssammenslutninger, og i saker om påbud om å bringe en ulovlig atferd til opphør heller burde legges til Konkurransenemnda som første instans.17 Ved å legge vedtakskompetansen til nemnda i saker om påbud om opphør av ulovlig atferd, la mindretallet til at departementet om ønskelig kunne la saker om sivilrettslige bøter gå for nemnda i stedet for de alminnelige domstoler, men at dette ikke var nødvendig for valg av mindretallets modell.

Mindretallet vurderte at partenes rettssikkerhet ville bli styrket ved at Konkurransetilsynet måtte føre sin sak for et uavhengig organ, med full kontradiksjon og åpenhet, før avgjørelsen treffes. Etter mindretallets oppfatning vil det alltid være en reell, iboende fare for at sakens beviser ikke blir tolket på en objektiv måte der det samme organet både skal evaluere bevisene og treffe vedtak. De vesentlige rettssikkerhetsgarantiene ville med dette bli gjort tilgjengelige i hele saksprosessen, ikke bare i en eventuell klagerunde.

Sentralt for mindretallets begrunnelse var også at det på dette tidspunktet hadde vært flere saker til behandling i EU-domstolen/Underretten der det var konstatert alvorlige mangler i EU-kommisjonens saksbehandling og bevisvurdering, for eksempel at EU-kommisjonen hadde basert vedtak på sviktende faktisk grunnlag.

9.5.3 Departementets vurdering i Ot.prp. nr. 6 (2003–2004) A) Om lov om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslutninger (konkurranseloven) B) Om lov om gjennomføring og kontroll av EØS-avtalens konkurranseregler mv. (EØS-konkurranseloven)

Etter at Graverutvalgets utredning forelå, besluttet Stortinget i sin behandling av tilsynsmeldingen, jf. Innst. S. nr. 222 (2002–2003), at det ikke skulle foretas endringer i klagebehandlingen for noen statlige tilsyn i den daværende stortingsperioden. Dette innebar at de dagjeldende klagereglene fortsatt måtte ligge til grunn for Arbeids- og administrasjonsdepartementets forslag til organisering av og beslutningsprosess for konkurransemyndighetene i den nye loven.18 Utvalgets forslag om innføring av en konkurransenemnd ble derfor ikke fulgt opp, og departementet gikk ikke inn på vurderingene til utvalgets flertall og mindretall om Konkurransetilsynets vedtakskompetanse. Resultatet ble at tilsynet fortsatt skulle treffe vedtak som første instans i alle saker. Klage på overtredelsesgebyr kunne bringes inn for domstolene, mens andre klager, herunder i fusjonssaker, skulle behandles av departementet.

9.5.4 Hjelmengutvalget (NOU 2012: 7 Mer effektiv konkurranselov)

Hjelmengutvalget foretok en fornyet vurdering av konkurransemyndighetenes organisering, herunder Konkurransetilsynets vedtakskompetanse.19 Hjelmengutvalget uttalte innledningsvis at selv om det ikke forelå noen rettslige skranker for å beholde ordningen med at overtredelsesgebyr ilegges administrativt av tilsynet, var det behov for en prinsipiell vurdering av om et slikt system i tilstrekkelig grad ivaretok behovet for rettssikkerhet. Utvalget viste blant annet til en pågående parallell diskusjon internt i EU/EØS om EU-kommisjonens kompetanse i konkurransesaker i forhold til grunnleggende menneskerettigheter etter EMK, samt til kritikk mot ordningen i Norge.

Hjelmengutvalget påpekte at ordningen der Konkurransetilsynet har vedtakskompetanse i første instans og der vedtaket deretter kan bringes inn for domstolen til full overprøving, er i tråd med det som er den vanlige løsningen i forvaltningen for øvrig. Det ble også fremhevet at dette var i tråd med standpunktet i NOU 2003: 15, der Sanksjonsutvalget la opp til at domstolsprøving av forvaltningens vedtak om sanksjoner (herunder overtredelsesgebyr) skal være hovedregelen. Hjelmengutvalgets syn var at det skal tungtveiende grunner til for å innføre et nytt system som avviker fra det som ellers er den vanlige løsningen i forvaltningen. Utvalget viste også til at ordningen har mange likhetstrekk med ordningen i EU/EØS, og at like prosessuelle regler og sanksjoner vil kunne bidra til likebehandling og økt forutsigbarhet. Utvalget pekte også på at ordningen særlig ivaretar behovet for spesifikk fagkompetanse i det leddet som treffer avgjørelser i første instans, og at dette vanskelig kan sikres på samme måte dersom kompetansen til å treffe avgjørelser om overtredelsesgebyr i konkurransesaker overføres til en domstol.

Utvalget fremhevet også til støtte for den gjeldende ordningen at det er innebygd rettsikkerhetsgarantier i reglene om Konkurransetilsynets saksbehandling og om domstolenes overprøving av tilsynets vedtak om overtredelsesgebyr, herunder krav til et detaljert og grundig forhåndsvarsel, og kompetanse for domstolene til å prøve alle sider av saken og til å treffe realitetsavgjørelse.

Som innvending til den gjeldende ordningen, viste Hjelmengutvalget til at den setter Konkurransetilsynet i en dobbeltrolle, med både etterforsknings- og vedtakskompetanse, og at denne kan være egnet til å skape tvil om tilsynets objektivitet og uavhengighet. Utvalget viste til muligheten for at hensynet til effektiv håndheving hadde blitt prioritert på bekostning av partenes behov for kontradiksjon og åpenhet i saksbehandlingen frem mot et vedtak om overtredelsesgebyr. Utvalget viste også til at systemet innenfor EU/EØS-retten, både når det gjelder den interne organiseringen av saksbehandlerrollen/vedtakskompetansen og saksbehandlingsreglene frem mot sanksjonsbeslutningen, kan hevdes å være bedre egnet enn det norske systemet til å ivareta partenes grunnleggende krav til rettssikkerhet.20

Som alternativ til den gjeldende ordningen vurderte Hjelmengutvalget en ordning der Konkurransetilsynet fikk kompetanse til å utstede forelegg på sivilrettslige bøter, og ha søksmålsbyrden dersom forelegget ikke ble vedtatt innen to måneder, tilsvarende forslaget i Graverutvalget i NOU 2003: 12.21 Kompetansen til å treffe endelig beslutning om overtredelsesgebyr/sivilrettslig bot skulle ifølge Graverutvalget legges til Oslo tingrett som tvunget verneting, på bakgrunn av stevning fra tilsynet. Hjelmengutvalget mente at en slik omlegging av systemet ville være lite forenlig med det tradisjonelle utgangspunktet om fordelingen av kompetanse mellom forvaltningen og domstolene i norsk rett, og at domstolene ikke er tilpasset til å overta denne oppgaven.

Videre vurderte Hjelmengutvalget en modell der Konkurransetilsynet treffer vedtak om overtredelsesgebyr, men der søksmålsbyrden overføres fra foretakene til tilsynet. Forslaget innebar en form for «akseptfrist» på vedtaket, og at tilsynet – dersom partene ikke godtok vedtaket innen denne fristen – selv måtte ta ut søksmål for å få stadfestet vedtaket.

Ved vurderingen av denne ordningen delte Hjelmengutvalget seg i et flertall og et mindretall. Flertallets hovedinnvending var at det lett kunne bli en diskusjon og/eller forhandlinger om størrelsen på overtredelsesgebyret, som kunne sette Konkurransetilsynet i en vanskelig situasjon og skade tilliten til overtredelsesgebyr som sanksjonsform. Flertallet konkluderte med at det ikke forelå tilstrekkelig tungtveiende argumenter for å foreslå et annet system enn gjeldende modell, og pekte på at denne var godt tilpasset systemet som ellers gjelder i norsk rett, og har likhetstrekk med den løsningen som er valgt innenfor EU/EØS. Flertallet mente også at modellen balanserte hensynet til effektiv håndheving mot hensynet til rettssikkerhet på en god måte.

Mindretallet mente at konkurranseloven burde endres slik at søksmålsbyrden om Konkurransetilsynets vedtak skulle overføres fra parten(e) til tilsynet. Mindretallet viste til at overtredelsesgebyr er en inngripende sanksjon med store likhetstrekk med foretaksstraff. Den foreslåtte løsningen ville være mer i tråd med anklageprinsippet, og nødvendiggjorde ikke større endringer i organiseringen av tilsynet. Mindretallet mente ordningen ville gi større rom for kontradiksjon og åpenhet i forvaltningsprosessen, og gi tilsynet økte insentiver til grundighet og objektivitet.

9.5.5 Departementets vurdering i Prop. 75 L (2012–2013) Endringer i konkurranseloven

Departementet fulgte anbefalingen fra flertallet i Hjelmengutvalget om å videreføre den gjeldende reguleringen av vedtakskompetansen, og viste til at den er i tråd med den alminnelige ordningen for forvaltningsorganer som ilegger forvaltningsrettslige sanksjoner. Departementet viste også til Sanksjonsutvalgets anbefaling i NOU 2003: 15. Departementet mente det ikke forelå sterke grunner for å fravike det tradisjonelle forvaltningssporet. Departementet mente heller ikke at en omlegging av søksmålsbyrden ville medføre forskjeller av betydning, ettersom det var vanskelig å se for seg at det er stor forskjell på å forsvare seg mot et søksmål, sammenlignet med å angripe et vedtak. Etter departementets vurdering var det også lite trolig at Konkurransetilsynet ville endre kvaliteten på saksbehandlingen ved en omlegging, ettersom tilsynet også med den gjeldende ordningen risikerte at vedtak om overtredelsesgebyr ble prøvet for domstolene. Endelig la departementet til grunn at flere av forslagene i proposisjonen ville bidra til å øke kontradiksjon og åpenhet i prosessen, som for eksempel retningslinjer om møtepraksis, herunder statusmøter, i overtredelsessaker.

9.5.6 Teigumutvalget (NOU 2014: 11 Konkurranseklagenemnda – Etablering av et uavhengig klageorgan for konkurransesaker)

Teigumutvalgets mandat var å vurdere alternative løsninger for et uavhengig klageorgan i konkurransesaker. Utvalget vurderte fem alternative modeller. Flertallet anbefalte å gå for en modell som innebar at klagenemnda skulle være en alminnelig klagenemnd (slik den er i dag), modell 2.

Av betydning her viser utvalget til at et mindretall, utvalgsleder Teigum, foreslo at Konkurranseklagenemnda i tillegg til å være et uavhengig klageorgan for de mindre inngripende og lite omfattende sakene, skulle ha vedtakskompetansen for de mest omfattende og inngripende materielle vedtakene (fusjons- og gebyrsakene), modell 3. Modellen gikk ut på at Konkurransetilsynet i disse sakene fremmer en innstilling til vedtak som må bringes inn for nemnda for avgjørelse dersom partene ikke aksepterer tilsynets innstilling. Konkurranseklagenemndas avgjørelser ville deretter kunne være gjenstand for ordinær domstolskontroll etter tvistelovens regler.

Mindretallets begrunnelse for modell 3 var at det ville styrke partenes rettssikkerhet og avgjørelsenes legitimitet å la Konkurransetilsynet forberede en sak, mens nemnda treffer avgjørelsen. Et tilleggsargument var at denne løsningen også kunne bidra til å sikre et tilstrekkelig stort sakstilfang til nemnda.

9.5.7 Departementets vurdering i Prop. 37 L (2015–2016) Endringer i konkurranseloven (Konkurranseklagenemnda, kartellforlik mm.)

I oppfølgingen av Teigumutvalgets utredning, gikk Nærings- og fiskeridepartementet inn for at klagenemnda skulle være en alminnelig klagenemnd, slik den er i dag. Som begrunnelse for ikke å følge mindretallets forslag til modell 3, viste departementet til at det ikke kunne se at en slik modell ville gi noen reell forbedring i partenes rettssikkerhet. Departementet mente at muligheten for overprøving av Konkurransetilsynets vedtak i et klageorgan med spesialkompetanse innen konkurranserett ville gi samme insentiv til at tilsynet sikrer gode prosesser og kvalitet i vedtakene.

Departementet mente videre at det kunne svekke Konkurransetilsynets stilling å frata tilsynet vedtakskompetanse i de viktigste sakene, noe som kunne gjøre det vanskeligere å rekruttere dyktige fagpersoner til tilsynet. Ettersom ordningen la opp til at saken bare skulle til nemnda hvis partene ikke aksepterte tilsynets vedtak, viste departementet også til at den kunne lede til en forhandlingspreget dialog om sanksjonsvalg og -utmåling. Både partene og tilsynet kunne få en felles interesse i å unngå at en sak bringes inn for nemnda og gi uheldige insentiver til å løse kompliserte saker ved avhjelpende tiltak istedenfor gebyrer.

Endelig viste departementet til at en slik ordning kunne lede til en betydelig mer tid- og ressurskrevende behandlingsmåte for sakene, og at det var grunn til å tro at denne modellen ville medført at færre saker ville blitt overprøvd. Ifølge departementet tilsa erfaringer at terskelen er høyere for å bringe en sak inn for domstolene enn å benytte klageordninger innen forvaltningen.22

9.5.8 Departementets vurdering i Prop. 118 L (2023–2024) Endringer i konkurranseloven (innføring av markedsetterforskning)

I forbindelse med lovendringene om markedsetterforskning, vurderte også Nærings- og fiskeridepartementet, på bakgrunn av høringsinnspill, om Konkurransetilsynet skulle være beslutningsmyndighet for å åpne markedsetterforskning og for å treffe vedtak om avhjelpende tiltak. Departementets vurdering knyttet seg bare til disse avgjørelsene, ikke til tilsynets vedtakskompetanse mer generelt. Departementet foreslo at både beslutning om å åpne markedsetterforskning og beslutning om å treffe vedtak om avhjelpende tiltak, skulle følge gjeldende ordning med tilsynet som beslutnings-/vedtaksorgan.23

9.6 Organiseringen av konkurransetilsyn i andre land

9.6.1 Danmark

I Danmark har Konkurrencerådet vedtakskompetansen i saker av prinsipiell eller særlig stor betydning, jf. konkurrenceloven § 15 stk. 3. Dette innebærer at rådet i praksis fatter vedtak i de fleste sakene om ulovlig samarbeid og misbruk av dominerende stilling. Det er fastsatt en «Bekendtgørelse om forretningsorden for Konkurrencerådet» som fastlegger rammene for Konkurrencerådet.24

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen (KFST) ivaretar det daglige tilsynet etter konkurrenceloven og fatter beslutninger i saker rådet ikke behandler, jf. konkurrenceloven § 15 stk. 1. Bakgrunnen for at vedtakskompetansen i flere saker er lagt til Konkurrencerådet er blant annet at KFST har flere roller. I tillegg til å være en uavhengig konkurransemyndighet sammen med Konkurrencerådet, er KFST også sekretariat for ervervsministeren (industri- og næringsministeren). I sin rolle som konkurransetilsyn, er KFST sekretariat for Konkurrencerådet, det vil si at de forelegger saker for rådet og utarbeider utkast til vedtak. I sin rolle som sekretariat for ervervsministeren utarbeider KFST blant annet lovforslag på konkurranseområdet.

Konkurrencerådet er et kollegialt organ som består av en formann og seks medlemmer, som utnevnes av ervervsministeren for en periode på inntil fire år. Det følger av konkurrenceloven § 14 stk. 2 at fire av medlemmene må ha konkurransefaglig bakgrunn eller annen relevant akademisk kompetanse, ett medlem skal ha særlig kjennskap til forbrukerforhold og to medlemmer skal ha ledelseserfaring fra næringslivet.

Konkurrencerådet har også et rådgivende utvalg, som består av ti medlemmer, utnevnt av ervervsministeren for en periode på inntil fire år etter innspill fra bransje- og interesseorganisasjoner. Det rådgivende utvalget gir Konkurrencerådet råd om utarbeidelse av veiledere om konkurrenceloven og dens anvendelse, behovet for utarbeidelse av konkurranseanalyser, tiltak for å hindre overtredelser av loven samt mulige konkurranseproblemer i et marked.25

Konkurrencerådet fatter blant annet vedtak om å pålegge opphør av overtredelse av forbudsbestemmelsene eller godkjenne forslag om avhjelpende tiltak i slike saker, samt stadfeste overtredelse av konkurransereglene. Med mindre foretaket ønsker å avslutte saken ved å godta overtredelsesgebyr, kan rådet ikke fastsette gebyr for brudd på konkurransereglene. For å pålegge overtredelsesgebyr må Konkurrencerådet treffe vedtak om overtredelse av konkurransereglene, og henvise saken til domstolene (Sø- og Handelsretten) med påstand om at foretaket skal ilegges gebyr. Det er i så tilfelle KFST som fører saken for domstolen, jf. konkurrenceloven § 24. Konkurrencerådet henviser også saker til National enhed for Særlig Kriminalitet (NSK) for eventuell strafferettslig forfølgning av fysiske personer.26

9.6.2 Sverige

I Sverige er det Konkurrensverket som håndhever konkurrenslagen (2008:579). Konkurrensverket treffer som hovedregel avgjørelser i første instans.

Tidligere var deler av vedtakskompetansen i konkurransesaker lagt til Patent- och marknadsdomstolen ved Stockholm tingsrätt, slik at Konkurrensverket måtte forberede saken og fremme den for domstolen. Dette gjaldt blant annet vedtak om overtredelsesgebyr for brudd på konkurransereglene, samt vedtak om inngrep mot foretakssammenslutninger. Å samle vedtakskompetansen hos Konkurrensverket skulle bidra til at prosessen ble raskere. Konkurrensverket har hatt kompetanse til å fatte inngrepsvedtak i fusjonssaker siden 2018, jf. konkurrenslagen kapittel 4,27 og pålegge overtredelsesgebyr siden 2021, jf. konkurrenslagen kapittel 3.28

Endringene i 2021 hadde blant annet bakgrunn i ECN+-direktivet. Departementet konstaterte i Prop. 2020/21:51 at direktivet ikke oppstilte noe krav om at den nasjonale konkurransemyndigheten selv måtte beslutte overtredelsesgebyr. Som begrunnelse for forslaget om å gi Konkurrensverket kompetanse til å fastsette overtredelsesgebyr, viste departementet likevel til at konkurransemyndighetene i de fleste medlemsstatene i EU har slik kompetanse, slik at forslaget ville bidra til økt harmonisering. Videre ble det pekt på at forslaget kunne effektivisere håndhevingen av konkurransereglene. Departementet viste også til at en tredjedel av saksbehandlingstiden var knyttet til tilsynets etterforskning og inngivelse av stevning, mens to tredjedeler var knyttet til behandlingstid i domstolene. Oppdelingen av vedtakskompetansen innebar at det tok flere år før det ble fattet vedtak i flere saker, og lovendringen skulle også bidra til raskere prosesser. Et flertall av høringsinstansene støttet eller hadde ingen innvendinger til at vedtakskompetansen i disse sakene skulle overføres til Konkurrensverket. De som var kritiske mente at forslaget ikke ville lede til økt effektivitet eller bedre rettsikkerhet.29

I forbindelse med denne lovendringen ble det i forkant også utredet hvorvidt en flytting av vedtakskompetansen fra domstolene til Konkurrensverket i saker om overtredelsesgebyr ville kreve organisatoriske endringer internt i Konkurrensverket. Konkurrensverket er som Konkurransetilsynet organisert med en direktørmodell. I denne forbindelse fikk Konkurrensverket i oppdrag av regjeringen å utrede behovet for eventuelle organisatoriske endringer. Utredningen «Konkurrensverkets organisation vid en utökad beslutanderett» (2020) inneholder en grundig redegjørelse for blant annet de rettslige rammene for organiseringen, herunder beskrivelser av internasjonale anbefalinger om temaet (OECD og ICN), sammenligning med organiseringen av konkurransemyndigheter i EU og andre nasjonale forvaltningsmyndigheters organisering.30

I utredningen kapittel 8 foretar Konkurrensverket en grundig vurdering av alternative måter å organisere vedtaksmyndigheten. Konkurrensverket drøfter først dagens organisering, og beskriver hvilke organisatoriske prosedyrer som er innført, eller som planlegges innført, i saksbehandlingen av ulike sakstyper, jf. utredningen punkt 8.1 og 8.2. Konkurrensverket konkluderer med bakgrunn i de gjennomførte og planlagte organisatoriske grepene at det ikke stilles rettslige krav til en endring av direktørmodellen. Konkurrensverket drøfter også en omlegging til en styremodell nærmere, men konkluderer med at en slik omlegging ikke anses hensiktsmessig, jf. utredningen punkt 8.3. Videre drøfter Konkurrensverket ulike varianter av et nytt internt besluttende organ, men finner ulempene ved denne organiseringen, og andre varianter av interne beslutningsorganer, som større enn fordelene, jf. utredningen punkt 8.4. Endelig foretar Konkurrensverket en nærmere vurdering av en modell med et nytt beslutningsorgan med delvis ekstern sammensetning, jf. utredningen punkt 8.6. I denne modellen ledes Konkurrensverket av en generaldirektør, og denne inngår som leder sammen med to eksterne medlemmer med kompetanse innen konkurranserett og -økonomi i et nytt beslutningsorgan. Konkurrensverket drøfter i utredningen nærmere regler for saksbehandlingen for et slikt besluttende organ, stemmegivning, hvilke beslutninger som eventuelt skal avgjøres for organet mv.

Konkurrensverket konkluderte med at det ikke foreligger rettslige krav, verken nasjonalt eller i EU-konkurranseretten, som innebærer at direktørmodellen må endres, og anbefalte at denne ble videreført, jf. utredningen punkt 8.6. Dersom regjeringen likevel skulle anse det hensiktsmessig å foreta en organisatorisk endring, anbefalte Konkurrensverket at regjeringen skulle gå for innføring av et nytt beslutningsorgan med delvis ekstern sammensetning.

Departementet valgte å følge Konkurrensverkets anbefaling, og besluttet å videreføre direktørmodellen også etter innføringen av vedtakskompetanse i saker om overtredelsesgebyr.31 Videre pekte departementet på at Konkurrensverket fortsatt burde stå fritt til å organisere sin virksomhet på en måte som hensyntar behovet for å skille mellom utredende og besluttende funksjoner.

9.6.3 Finland

Den finske konkurrenslagen (948/2011) håndheves av Kilpailu- ja kuluttajavirasto/Konkurrens- och konsumentverket (KKV). KKV har blant annet kompetanse til å forby konkurransebegrensende atferd, gi pålegg om opphør av overtredelse av konkurransereglene og fastsette atferdsmessige tiltak for å få slutt på overtredelsen, godkjenne forslag om avhjelpende tiltak, jf. den finske konkurrenslagen §§ 8, 9 og 10. Hvis KKV ønsker å fastsette strukturelle tiltak for å rette opp ulovlige konkurransebegrensninger, forby en foretakssammenslutning, eller ilegge overtredelsesgebyr, må saken tas inn for Markkinaoikeus/Marknadsdomstolen, som er en spesialdomstol for blant annet konkurranse-, anskaffelse-, markedsføring- og immaterialrettsaker.

I Finland har også de regionale statlige myndighetene (aluehallintovirasto/ regionförvaltningsverk) etterforskningskompetanse i konkurransesaker. Etter samtykke fra KKV, kan de iverksette tiltak for å fremme konkurranse i regionen. Denne kompetansen er i liten grad benyttet.

9.6.4 Island

Det islandske konkurransetilsynet (Samkeppniseftirlitið) håndhever konkurransereglene på Island. Tilsynet ledes av et styre (‘Board of Directors’), som består av tre medlemmer og to varamedlemmer, oppnevnt av handelsministeren for en periode på fire år. Ansvaret for tilsynets daglige drift er lagt til konkurransedirektøren, som oppnevnes av styret.

Tilsynet har etterforskningskompetanse, og konkurransedirektøren kan fatte beslutninger av liten prinsipiell karakter.32 I større saker, blant annet overtredelses- og fusjonssaker, er vedtakskompetansen lagt til styret. Styret fastsetter også tilsynets prioriteringer og fører kontroll med virksomheten.33

9.6.5 Storbritannia

I Storbritannia er beslutningskompetansen i konkurransesakene delt mellom flere ulike organer. Det britiske konkurransetilsynet Competition and Markets Authority (CMA) har et styre, CMA Board, som har ansvar for tilsynets strategi, og fører kontroll med tilsynet. Konkurransedirektøren, The Chair, leder tilsynets daglige drift.34 Det er også opprettet et panel, CMA Panel, som har vedtakskompetanse i utvalgte saker. Panelet består av 33 medlemmer som oppnevnes av Nærings- og handelsdepartementet for en periode på opptil åtte år.35

I etterforskningssaker er CMA organisert slik at etterforskning er atskilt fra vedtakskompetansen. Etterforskningen av sakene ledes av en prosjektgruppe (‘case team’) og en Senior Responsible Officer (‘SRO’), der SROen har myndighet til å beslutte åpning av formell etterforskning og til å sende varsel (inklusive utkast til gebyr). Den formelle vedtakskompetansen er lagt til Case Decision Groups (‘CDGs’). En CDG består av tre medlemmer, og ledes som regel av en erfaren jurist eller økonom. De ulike CDGene ledes av en ‘senior director for CDGs’. De ulike CDGene er uavhengige beslutningsorganer innen CMA, som har myndighet til å fatte vedtak i saker om brudd på konkurranseloven og til å ilegge overtredelsesgebyr.

Etter at SROen har utarbeidet varsel, får foretakene mulighet til å inngi tilsvar. Den aktuelle CDG vurderer deretter tilsvaret, deltar i muntlig høring og utarbeider utkast til vedtak om gebyr. Før det treffes endelig beslutning om gebyr gjennomføres det et ‘State of Play’ møte med partene, det avlegges en egen rapport om hvordan de prosessuelle rettighetene er blitt ivaretatt av en ‘Procedural Officer’ og den aktuelle CDGen kan konsultere ‘Case and Policy Committee’ om det foreslåtte utkastet til vedtak.36

9.7 Utvalgets vurderinger

9.7.1 Bør dagens ordning med vedtakskompetanse hos Konkurransetilsynet videreføres?

9.7.1.1 Innledning

Som det fremgår av punkt 9.5 ovenfor, har Konkurransetilsynets organisering og vedtakskompetanse vært vurdert en rekke ganger tidligere.

Utvalget legger, på samme måte som Hjelmengutvalget i NOU 2012: 7 Mer effektiv konkurranselov, til grunn at det ikke foreligger rettslige hindringer for å videreføre en ordning der Konkurransetilsynet har vedtakskompetanse. På samme måte som Hjelmengutvalget mener imidlertid utvalget at det bør foretas en prinsipiell vurdering av om en slik modell for vedtakskompetansen i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til rettsikkerhet og tillit.

Utvalget ser på generelt grunnlag ikke bort fra at en oppdeling av etterforsknings- og vedtakskompetansen kan tenkes å styrke tilliten til at partenes rettssikkerhet blir ivaretatt. Som flere tidligere lovutvalg har påpekt, kan det være en iboende fare for at hensynet til objektivitet i mindre utstrekning blir ivaretatt ved administrative sanksjoner når det er det samme organet som både avdekker, etterforsker og ilegger sanksjon.37

Utvalgets utgangspunkt er likevel er at det skal en del til for å gå vekk fra direktørmodellen, og dermed fravike den mest utbredte løsningen i norsk forvaltning.

Samtidig åpner veiledningen om bruk av styrer i staten opp for at andre organisatoriske modeller kan velges, dersom særlige forhold gjør seg gjeldende.38

Utvalget viser også til Stortingets behandling av forslaget til ny forvaltningslov, jf. omtale i punkt 9.4.3 ovenfor, der regjeringen ble bedt om å vurdere alle aspekter knyttet til ileggelse av administrative sanksjoner. Utvalget mener at dette også har en side til arbeidet med revisjonen av konkurranseloven. Etter utvalgets syn aktualiserer innstillingen fra justiskomiteen først og fremst spørsmål knyttet til saksbehandlingsregler, men hensynene som fremheves har også en side til organisering av vedtakskompetanse.

Utvalget har også sett om det foreligger utviklingstrekk siden Hjelmengutvalgets utredning i 2012 og departementets oppfølging av denne, som stiller spørsmålet om organiseringen av vedtaksmyndigheten i et noe annet lys i dag. Utvalget vil først se på statistikk for overprøving av Konkurransetilsynets vedtak, samt på utviklingen over tid på gebyrnivået til tilsynet. Deretter presenteres de ulike modellene for vedtakskompetanse som utvalget anser som mest relevante.

9.7.1.2 Statistikk om overprøving av Konkurransetilsynets vedtak

En måte å forsøke å kartlegge hvorvidt det er grunnlag for å si at dagens organisering av vedtakskompetansen ikke ivaretar rettssikkerhet på en god nok måte, er å se på hvordan Konkurransetilsynets vedtak står seg i den etterfølgende overprøvingen. Etter utvalgets vurdering kan statistikk om antall saker som bringes inn for Konkurranseklagenemnda og domstolene, samt utfallet av slik overprøving, gi bidrag til vurderingen av hvilken modell for vedtakskompetanse som bør velges.

Imidlertid sier ikke antall vedtak som bringes inn til klagebehandling og eventuelt videre til domstolsprøving, i seg selv nødvendigvis noe om behovet for å foreta endringer i dagens organisering. Det at en stor andel vedtak bringes inn til overprøving kan indikere at partene har liten tillit til de faglige vurderingene som Konkurransetilsynet har gjort, og kan dermed tale for en endring av organiseringen. Vissheten om at et stort antall saker vil bli påklaget kan, på den annen side, gi tilsynet sterke insentiver til å utrede og begrunne sine vedtak på en grundig måte også med dagens modell slik at de står seg mot senere overprøving. Kostnadene knyttet til forvaltningsrettslig klage og eventuell videre domstolsprøving kan videre være små sammenholdt med størrelsen på det aktuelle gebyret, noe som også kan få betydning for hvor mange saker som påklages og bringes inn for domstolene. Det er derfor vanskelig å trekke noen klare slutninger om behovet for endringer av vedtakskompetansen alene basert på hvor mange saker som bringes videre for overprøving.

Dersom et stort antall av de sakene som bringes inn for Konkurranseklagenemnda eller domstolene ender med at Konkurransetilsynets vedtak blir opphevet, er dette derimot et tydeligere tegn på at den faglige kvaliteten på tilsynets vedtak ikke er, eller oppfattes å være, god nok, og at dette kan ha en side til hvordan etterforsknings- og vedtakskompetansen er organisert.

I en forskningsartikkel om Handheving av kartell i Norden – utvikling og vegen vidare, har førsteamanuensis Ingrid Margrethe Halvorsen Barlund (UIB) og professor Lars Sørgard (NHH) undersøkt håndhevingen av kartell (konkurransebegrensende horisontale samarbeid) i Norden, herunder hvor mange vedtak som blir anket og overprøvd i domstolene.39 Det følger av artikkelen at i perioden 2002 til 2022 ble 56 prosent av de såkalte kartellsakene ikke brakt inn for domstolene eller påklaget i Norge (sml. Danmark hvor 36 prosent av vedtakene ble akseptert av partene). Av vedtak som ble brakt videre til ny prøving, viser figur 9.1 at nærmere 80 prosent av sakene i Norge ble opprettholdt (sml. Sverige og Finland hvor henholdsvis kun 38 og nærmere 85 prosent blir opprettholdt).

Kilde: Ingrid M. H. Barlund og Lars Sørgard (2025) Handheving av kartell i Norden – utvikling og vegen vidare, Tidsskrift for forretningsjus, 2025/1, side 1 til 44, tilgjengelig her: https://doi.org/10.18261/tff.31.1.4

Statistikken i fagartikkelen er begrenset til vedtak om konkurransebegrensende horisontale samarbeid, og omfatter ikke vedtak om konkurransebegrensende samarbeid i vertikale forhold, misbruk av dominerende stilling, eller fusjonssaker. Samlet sett er antallet saker artikkelen baserer seg på for lavt til å konkludere på graden av overprøvingen i overtredelsessaker generelt. Innsikten fra artikkelen gir likevel en indikasjon på overprøving i Norge sammenlignet med andre nordiske land.

Utvalget har kartlagt overprøvingsgraden i et bredere utvalg av saker i perioden 2007 til 2024. I denne perioden fattet Konkurransetilsynet til sammen 22 vedtak om konkurransebegrensende samarbeid mellom foretak og fire vedtak om utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling.

Av de 22 vedtakene som gjelder ulovlig samarbeid, ble 18 vedtak avgjort med overtredelsesgebyr, to med avhjelpende tiltak og to med påbud om opphør. Til sammen åtte av disse vedtakene ble overprøvd, og ett av dem ble opphevet av Konkurranseklagenemnda.40

Av de fire misbrukssakene Konkurransetilsynet avgjorde i perioden 2007 til 2024, ble to vedtak avgjort med overtredelsesgebyr og to med avhjelpende tiltak. Det ble tatt ut klage/søksmål i begge sakene med overtredelsesgebyr, og ett av disse vedtakene ble opphevet av Høyesterett.41

Selv om utvalget av saker er lite, viser statistikken over Konkurransetilsynets 26 vedtak om overtredelser av forbudene mot konkurransebegrensende samarbeid og misbruk av dominerende stilling, at det er relativt få §§ 10- og 11-saker der utfallet etter overprøving blir et annet enn tilsynets vedtak, jf. at om lag åtte prosent av de 26 §§ 10- og 11-vedtakene tilsynet fattet i perioden 2007 til 2024, ble opphevet etter overprøving. Dette kan indikere at tilsynets vedtak, herunder bevisvurderinger, holder god faglig kvalitet. Samtidig viser statistikken at enkelte vedtak fortsatt oppheves, noe som isolert sett kan tilsi at det er et forbedringspotensiale. Utvalget trekker imidlertid frem at det er grunn til å forvente en viss andel opphevelser der det finnes et uavhengig overprøvingsorgan med full prøvingskompetanse. Statistikken kan dermed like gjerne være et utrykk for at klageordningen fungerer etter lovgivers intensjon, som at tilsynet ikke treffer vedtak av tilstrekkelig kvalitet.

Når det gjelder omfanget av overprøving, altså hvor mange saker som påklages eller bringes inn for domstolene, viser statistikken fra Barlund og Sørgard (2025) som nevnt at 56 prosent av sakene i Norge ikke påklages eller bringes inn for domstolene. Utvalget er ikke kjent med årsakene til dette. Det kan skyldes at parter mener Konkurransetilsynets vedtak fremstår solid og korrekt, eller det kan skyldes at partene ikke har tid eller ressurser til å bringe saken videre. Det at 44 prosent av sakene ender med å bli behandlet for minst to uavhengige fagorganer, før de eventuelt også behandles for en domstol, viser likevel at muligheten for å klage oppfattes som reell i disse sakene, og at sannsynligheten er relativt høy for at klagemuligheten blir brukt.

At sakene med en viss grad av sannsynlighet vil bli overprøvd, er som nevnt noe som konkurransemyndigheter vil ta hensyn til i sin behandling av saker. Det antas at dette bidrar til å skjerpe kvalitetssikringen internt, sammenlignet med sakstyper eller forvaltningsområder der vedtak sjelden blir påklaget eller brakt inn for domstolene.

Samtidig kan den relativt høye klageprosenten være en indikasjon på at en stor andel av partene ikke er enige i de faglige vurderingene og konklusjonene som Konkurransetilsynet har kommet til, og/eller at den bedriftsøkonomiske avveiningen av kostnadene forbundet med klage/domstolsprøving opp mot størrelsen på det ilagte gebyret tilsier at det er rasjonelt å bringe saken videre for overprøving.

9.7.1.3 Gebyrnivået i konkurransesaker

I ovennevnte fagartikkel har Barlund og Sørgard også undersøkt utviklingen i nivået på overtredelsesgebyr for perioden 2004 til 2022 for Norge, Sverige, Danmark, Finland og Europa. Statistikken viser gebyrer for hvert selskap, og viser for Norges del en betydelig økning i nivået fra 2016–2022. Bøtenivået i Danmark er markant lavere, noe som blant annet kan forklares med at de inntil sommeren 2024 har hatt andre utmålingsregler enn Norge, Sverige, Finland og EU.

Kilde: Ingrid M. H. Barlund og Lars Sørgard (2025) Handheving av kartell i Norden – utvikling og vegen vidare, Tidsskrift for forretningsjus, 2025/1 side 1 til 44, tilgjengelig her: https://doi.org/10.18261/tff.31.1.4

Videre vises det til en oversikt over utviklingen i gebyr i prosentandel av omsetningen for hvert selskap, jf. figur 9.3.

Kilde: Ingrid M. H. Barlund og Lars Sørgard (2025) Handheving av kartell i Norden – utvikling og vegen vidare, Tidsskrift for forretningsjus, 2025/1 side 1 til 44, tilgjengelig her: https://doi.org/10.18261/tff.31.1.4

I Barlund og Sørgards artikkel vises det til at det i 2013 ble fastsatt en ny forskrift om gebyrutmåling i Norge, som var fullt ut harmonisert med EU.42 Forskriften er fastsatt av Nærings- og fiskeridepartementet med hjemmel i konkurranseloven. Dette kan bidra til å forklare økningen i gebyrer de siste årene.

De overtredelsesgebyrene som Konkurransetilsynet ilegger, er jevnt over langt høyere enn de som ilegges av andre norske forvaltningsorganer med kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr. En rapport utarbeidet av NyAnalyse AS i januar 2024, på vegne av Regnskap Norge, gir en fremstilling av vedtatte overtredelsesgebyr for utvalgte tilsynsmyndigheter. Oversikten i tabell 9.1 viser at gebyrene varierer over tid, men at beløpene er betydelig lavere enn det som er tilfellet for Konkurransetilsynets gebyrer.

Etter utvalgets vurdering gir en sammenligning av gebyrnivået både mellom Norge og andre nordiske land, men også mellom Konkurransetilsynet og andre norske tilsynsmyndigheter, også perspektiver til vurderingen av om dagens modell for vedtakskompetanse på tilstrekkelig måte ivaretar hensynet til rettssikkerhet og tilliten til en objektiv vurdering i sakene. Dette gjelder selv om det legges til grunn at tilsynets utmålingspraksis er i tråd med lov- og forskriftsbestemmelser og relevant praksis fra EU/EØS-konkurranseretten. Etter flertallets syn kan det høye gebyrnivået tilsi at partenes og omverdenens forventninger til både organisering og prosess rundt denne typen vedtak skjerpes. Flertallet finner en viss støtte for dette i forarbeidene til kapittelet om administrative sanksjoner i forvaltningsloven (1967), hvor det fremgår at jo mer inngripende en sanksjon er, desto strengere krav til saksbehandlingen vil kunne gjelde.43 Selv om uttalelsen direkte knytter seg til at begrepet «rettferdig rettergang» i EMK artikkel 6 nr. 1 er relativt, er det etter utvalgets syn nær sammenheng mellom organisering og saksbehandling, slik at uttalelsen kan ha en viss relevans også for spørsmålet om organisering av vedtakskompetansen for tilsyn som ilegger høye overtredelsesgebyr.

Etter flertallets syn har dette argumentet gyldighet selv om gebyrene utmåles til foretak som ofte har betydelig omsetning slik at gebyrene ikke står i misforhold til foretakenes økonomiske evne, og selv om Konkurransetilsynet i sin utmålingspraksis ser hen til sammenlignbare saker og gebyrnivået innen EU/EØS.

Et mindretall i utvalget, medlemmet Hanson, er uenig i at gebyrnivået isolert sett har relevans for organisering av vedtakskompetansen. Som flertallet påpeker, er de høyeste gebyrene ilagt selskaper med betydelig omsetning. Det er gebyrets størrelse relativt til omsetningen og foretakenes økonomiske evne som er relevant i denne sammenheng, ikke gebyrets størrelse som sådan. Mindretallet viser til at dette er i samsvar med Justis- og beredskapsdepartementets uttalelser i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 7.4.3.4, hvor det fremgår at den økonomiske sanksjonens størrelse i seg selv ikke kan være avgjørende for valget av sanksjon. Videre viser mindretallet til at de høyeste gebyrene Konkurransetilsynet har ilagt utgjør mindre enn én prosent av foretakenes samlede omsetning i perioden, noe som illustrerer at gebyrene ikke nødvendigvis er høye når de tolkes i riktig kontekst. Videre mener mindretallet at det er det relevant å se hen til formålet med å benytte omsetning som utgangspunkt for beregningen av overtredelsesgebyr. En viktig faktor i denne sammenheng er at gebyrene avskrekker bedrifter fra atferd som innebærer store tap for forbrukere og hemmer effektiv ressursbruk.

9.7.2 Ulike modeller for vedtakskompetanse som utvalget har vurdert

9.7.2.1 Oversikt over de ulike modellene for vedtakskompetanse som har vært diskutert

Utvalget har identifisert fem ulike alternative modeller som kan være aktuelle ved vurderingen av om det bør gjøres endringer i Konkurransetilsynets vedtakskompetanse. Disse modellene har vært:

1. å beholde vedtakskompetanse i Konkurransetilsynet i kombinasjon med endringer i saksbehandlingsregler,

2. å overføre vedtakskompetansen i gebyrsakene til et nyopprettet styre i Konkurransetilsynet,

3. å overføre vedtakskompetansen i gebyrsakene til Konkurranseklagenemnda,

4. å overføre vedtakskompetansen i gebyrsakene til tingretten,

5. å innføre en regel om omvendt søksmålsbyrde.

De to sistnevnte modellene er ikke inngående vurdert, se punkt 9.7.2.2 under. Utvalget har konsentrert seg om de tre førstnevnte alternativene som er vurdert som mest relevante, nemlig modell 1 (beholde vedtakskompetanse som i dag – se punkt 9.7.2.3), modell 2 (opprette styre – se punkt 9.7.2.4) og modell 3 (overføre vedtakskompetansen til Konkurranseklagenemnda – se punkt 9.7.2.5).

9.7.2.2 Utvalgets begrunnelse for ikke å gå videre med to av modellene

Utvalget har ikke funnet grunnlag for å utrede modell 4 nærmere, det vil si at vedtakskompetansen i gebyrsakene overføres fra Konkurransetilsynet til tingretten. Utvalget tar til etterretning og slutter seg til vurderingen i NOU 2020: 11 Den tredje statsmakt – Domstolene i endring, der det blant annet vises til at lovgiver ikke kan legge så omfattende forvaltningsoppgaver til domstolene at skillet mellom den utøvende og den dømmende makt viskes ut. Videre fremgår det her at det som en overordnet rettesnor bør utvises forsiktighet med å legge nye forvaltningsoppgaver til domstolen. En så omfattende endring i oppgavefordelingen mellom forvaltningen og domstolene bør etter utvalgets syn uansett ikke foreslås isolert på konkurranserettens område, og bør i tilfelle utredes mer helhetlig på tvers av ulike forvaltningsrettslige områder.

Videre vil en slik omlegging innebære at den konkurranserettslige og -økonomiske ekspertisen som kjennetegner Konkurransetilsynets og Konkurranseklagenemndas behandling, erstattes av en tingrettsdommer, som normalt mangler denne spesialiseringen. Antallet instanser som behandler spørsmålet om ileggelse av overtredelsesgebyr vil videre reduseres fra maksimalt fire i dag, til maksimalt tre, og forvaltningsrettslig klage vil heller ikke lenger være en mulighet.

Utvalgets syn sammenfaller med Hjelmengutvalgets vurderinger i NOU 2012: 7 Mer effektiv konkurranselov punkt 6.4.2.2, der et samlet utvalg forkastet en modell der vedtakskompetansen skulle legges til Oslo tingrett som tvungent verneting. Også her ble det blant annet pekt på at en slik ordning ville være lite forenelig med det som er det tradisjonelle utgangspunktet for fordeling av kompetanse mellom forvaltningen og domstolene i norsk rett.

Utvalget har heller ikke funnet grunnlag for å utrede en modell med omvendt klage- eller søksmålsbyrde nærmere, se modell 5. I en slik modell vil Konkurransetilsynet ha kompetanse til å treffe vedtak om overtredelsesgebyr som i dag, men dersom partene ikke godtar vedtaket må tilsynet enten bringe saken inn for Konkurranseklagenemnda eller eventuelt domstolen for å få det stadfestet. Utvalget kan ikke se at det å snu søksmålsbyrden i seg selv vil få stor betydning for de rettssikkerhetsmessige spørsmål som har vært reist. Utvalget viser her også til drøftelsen av forslaget om omvendt søksmålsbyrde i NOU 2012: 7 Mer effektiv konkurranselov punkt 6.4.2.2, og til de argumentene som ble fremmet henholdsvis mot og for en slik ordning fra flertallets og mindretallets side. Utvalget mener også at en modell med omvendt søksmålsbyrde fremstår som lite forenlig med utgangspunktet om at forvaltningsvedtak normalt får virkning idet det er avsagt.

Utvalget vil legge til at flere av mindretallets synspunkter i Hjelmengutvalget til støtte for å innføre en regel om omvendt søksmålsbyrde har blitt vesentlig redusert som følge av innføringen av Konkurranseklagenemnda fra 2017. Med dagens ordning er parter som blir ilagt vedtak om overtredelsesgebyr av Konkurransetilsynet sikret en klagebehandling i nemnda. Når nemnda har fått kompetanse til å fatte klagevedtak i saken, fremstår det som fremmed med en modell der tilsynet skal ha søksmålsbyrden om gyldigheten av klagevedtaket i tilfeller der klagen over tilsynets vedtak ikke har ført frem.

9.7.2.3 Beholde vedtakskompetansen i Konkurransetilsynet (dagens modell), i kombinasjon med nye saksbehandlingsregler

Av de tre alternativene for organisering av vedtakskompetansen som utvalget har vurdert nærmere, har utvalget for det første vurdert å beholde dagens modell der Konkurransetilsynet har kompetanse til å treffe alle typer vedtak i første instans, og der tilsynet er organisert etter en direktørmodell.

At et statlig tilsyn både etterforsker overtredelser og eventuelt ilegger administrative sanksjoner, og at det er direktøren som treffer vedtak, er den ordningen som er mest utbredt i norsk forvaltning. Dette alternativet er også i samsvar med det flertallet i Hjelmengutvalget anbefalte, og som departementet den gangen fulgte opp.

En fordel med denne modellen fremfor de andre modellene, er at den fremstår som administrativt enklere, og involverer færre beslutningsledd. Dette kan redusere saksbehandlingstiden, og de samlede ressurser som går med til saksbehandlingen.

Ved å gjøre enkelte endringer i saksbehandlingsreglene vil denne modellen kunne svare ut de prinsipielle utfordringene knyttet til at det er det samme organet som etterforsker, utreder og beslutter sanksjon. Slike endringer vil styrke partenes rettssikkerhet og tillit til saksbehandlingen, for eksempel bedre muligheter for kontradiksjon og åpenhet i prosessen. Slike endringer i saksbehandlingen kan legge til rette for at partene gis flere og/eller tidligere muligheter til å fremme relevante motforestillinger, og på den måten bidra til å bedre sakens opplysning og den endelige kvaliteten på vedtakene. En eventuell videreføring av dagens vedtaksmodell kan derfor vurderes i kombinasjon med innføring av nye saksbehandlingsregler, se nærmere om dette nedenfor i kapittel 10. Slike nye saksbehandlingsregler i lov eller forskrift vil kunne styrke partenes rettssikkerhet og forsterke innslaget av ‘checks and balances’.

9.7.2.4 Innføre et kollegialt organ (styre) som treffer beslutning om varsel/vedtak i saker om overtredelsesgebyr

Utvalget har videre vurdert en organisatorisk endring av Konkurransetilsynet der et kollegialt organ, for eksempel et styre, treffer beslutning om varsel og vedtak om overtredelsesgebyr i saker om overtredelse av konkurranseloven. Modellen har likhetstrekk med modellen som i 2024 ble vedtatt for Finanstilsynet, se nærmere om dette nedenfor. Det er også en modell som har likhetstrekk med modeller som har vært vurdert og også foreslått i forbindelse med tidligere revisjoner av konkurranseloven (se punkt 9.5 over). Videre har en slik modell likhetstrekk med ordningen i EU-systemet og modellen i ESA. Den har også likhetstrekk med både den danske og islandske modellen.

En variant av styremodellen er en modell der vedtakskompetansen utøves av et vedtaksorgan der Konkurransedirektøren inngår sammen med eksterne medlemmer. Denne modellen ble vurdert av Konkurrensverket i Sverige som et alternativ til direktørmodellen, se over.

Tidligere hadde en del forvaltningsorganer et styre, men i de senere år har man stort sett gått bort fra dette. For organer med stor faglig frihet, kan det imidlertid i det enkelte tilfellet vurderes som hensiktsmessig med et styre med vedtakskompetanse på utvalgte områder.44

Finanstilsynet er et eksempel på et organ der det er vurdert som hensiktsmessig å ha et styre, og som har hatt dette siden opprettelsen i 1986. Frem til 1. april 2025 hadde styret formelt et overordnet ansvar for hele virksomheten til Finanstilsynet. De nylige endringene i Finanstilsynets organisering ble vurdert i Prop. 75 L (2023–2024) Lov om Finanstilsynet (finanstilsynsloven). I den nye finanstilsynsloven skal finanstilsynsdirektøren lede Finanstilsynet og ha det overordnede og strategiske ansvaret for virksomheten, og de oppgavene som ikke er lagt til styret. Styret er etter den nye lovens ikrafttredelse et mer rendyrket «fagstyre», med ansvar for den delen av virksomheten hvor Finansdepartementets ordinære instruksjonsmyndighet er begrenset. Dette innebærer at styret behandler og avgjør enkeltsaker på tilsyns- og forvaltningsområdet, og ikke administrative saker. Styret til Finanstilsynet har sju medlemmer. Medlemmene blir oppnevnt av departementet for en periode på inntil fire år. Medlemmene kan bli oppnevnt på nytt for en samlet periode på inntil tolv år. Departementet utpeker styrelederen og nestlederen.45

I tråd med ovennevnte vil Konkurransetilsynet under en slik modell fortsatt ledes av en konkurransedirektør, som har det overordnede administrative og faglige ansvaret for oppgavene som er lagt til tilsynet. Konkurransedirektøren vil blant annet ha ansvaret for igangsettingen av nye mulige overtredelsessaker, gjennomføring av etterforskning, etterfølgende utredning- og analyse og utarbeidelse av utkast/innstilling til varsel og vedtak med forslag til eventuell sanksjon. I motsetning til tidligere vil det være det kollegiale organet, og ikke konkurransedirektøren, som treffer den endelige beslutningen om å sende henholdsvis varsel og vedtak i denne typen saker. Dette gjelder uansett om konkurransedirektøren sitter i vedtaksorganet eller om vedtakskompetansen legges til et fullt ut eksternt styre. En slik organisering med et helt eller delvis eksternt sammensatt beslutningsorgan vil kunne svare ut de prinsipielle utfordringene knyttet til at det er det samme organet som etterforsker, utreder og beslutter sanksjon ved at styret kan balansere og kontrollere vurderinger fra administrasjonen.

Denne modellen er imidlertid uvanlig i norsk forvaltning og det kan være risiko for forlenget saksbehandlingstid gjennom at modellen innfører et nytt beslutningsledd.

9.7.2.5 Flytte vedtakskompetansen fra Konkurransetilsynet til Konkurranseklagenemnda

En siste modell som utvalget har vurdert nærmere, er en ordning der Konkurransetilsynets vedtakskompetanse i saker om overtredelsesgebyr flyttes til Konkurranseklagenemnda som første instans. Forslaget innebærer at den allerede etablerte nemnda fortsatt skal behandle klager i fusjonssaker og i overtredelsessaker uten gebyr, men at den samtidig vil være første instans i forvaltningssporet i overtredelsessaker som skal sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Etter denne modellen skal tilsynet forberede saken og foreslå et vedtak, mens nemnda skal godkjenne eller ikke godkjenne vedtaket. Modellen har likhetstrekk med mindretallets forslag i Teigumutvalget, som redegjort for over. Også denne modellen har likhetstrekk med ordningen i Danmark.

Selv om organiseringen ikke er helt sammenlignbar, kan det til en viss grad vises til Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA), som både fungerer som klageorgan og kan fatte vedtak som første instans i visse saker. KOFA behandler klager fra leverandører eller andre med saklig klageinteresse som gjelder brudd på regelverket for offentlige anskaffelser. I slike saker gir KOFA rådgivende uttalelser, som ikke er rettslig bindende. Fra 1. januar 2017 har KOFA også hatt myndighet til å treffe vedtak om overtredelsesgebyr for ulovlige direkte anskaffelser i første instans. I NOU 2024: 9 Ny lov om offentlige anskaffelser – Andre delutredning påpekte Anskaffelsesutvalget at selv om denne ordningen er effektiv, gir den «opphav til visse betenkeligheter knyttet til KOFAs rolle som kombinert gebyrmyndighet og tvisteløsningsorgan.» Utvalget anbefalte derfor å flytte gebyrkompetansen til Konkurransetilsynet. Denne NOUen følges for tiden opp av Nærings- og fiskeridepartementet.

En modell der Konkurransetilsynet forbereder en sak og foreslår et vedtak, mens nemnda treffer avgjørelse om å godkjenne eller ikke godkjenne forslaget, kan styrke partenes rettssikkerhet og avgjørelsenes legitimitet på samme måte som modellen der det opprettes et vedtaksorgan/styre for tilsynet. Også en slik modell vil kunne adressere innsigelsene til tilsynets dobbeltrolle, og bidra til økt objektivitet ved at beslutningsmyndigheten skilles ut. Sammenlignet med opprettelse av et styre vil denne modellen trolig kreve mindre ressurser i en oppstartsfase, idet nemnda allerede har en etablert organisasjon/struktur, en oppnevnt leder og øvrige nemndsmedlemmer.

En mulig ulempe er at denne modellen kan lede til en mer ressurskrevende og tidkrevende saksbehandling, ved at saken først skal ferdigbehandles i Konkurransetilsynet og deretter behandles av Konkurranseklagenemnda før vedtak foreligger. Videre innebærer modellen at partene ikke vil ha mulighet til å klage over vedtaket i forvaltningssporet, med mindre det opprettes et nytt klageorgan. Antallet trinn i forvaltningssporet reduseres derfor fra to til ett for disse sakstypene og partene vil måtte gå direkte til domstolene, noe som kan være en ulempe særlig for små aktører. En vesentlig begrunnelse bak opprettelsen av nemnda vil da gå tapt.

Videre kan det, som påpekt av anskaffelsesutvalget i NOU 2024: 9, reise betenkeligheter at samme organ treffer vedtak i første instans i noen saker, og er klagemyndighet/tvisteløser i andre. Det kan være en økt risiko for at Konkurranseklagenemndas rolle som kontrollorgan over Konkurransetilsynets vedtak kan bli utvannet, dersom det i viktige sakstyper samtidig også er satt til å treffe vedtak som første instans etter forslag fra tilsynet.

9.7.3 Utvalgets anbefaling av modell

I valget mellom de modellene som er nærmere beskrevet ovenfor, har utvalget delt seg i et flertall og to ulike mindretall.

9.7.3.1 Flertallets syn: Beholde dagens modell, men samtidig justere saksbehandlingsreglene

Utvalgets flertall anbefaler å beholde gjeldende ordning der vedtakskompetansen ligger hos Konkurransetilsynet i alle saker, og at dagens organisering med en direktørmodell blir videreført. Etter disse medlemmenes syn foreligger det ikke tungtveiende grunner for å fravike dagens organisering, som også er i tråd med den normale ordningen i norsk forvaltning. Flertallet vil ved denne vurderingen først knytte noen kommentarer til de to alternativene som foreligger.

For en modell der vedtakskompetansen flyttes fra konkurransedirektøren til et nyopprettet vedtaksorgan/styre, mener utvalgets flertall at en slik omorganisering vil medføre økt byråkratisering ved å legge et nytt ledd til beslutningsrekken. Etter flertallets syn vil en slik endring sannsynligvis medføre økt saksbehandlingstid og mindre effektive prosesser. En fordel med dagens ordning er at endelig beslutningstaker langt på vei kjenner til sakens sentrale faktum og problemstillinger fra før. Mindre grad av involvering og kontinuitet hos endelig beslutningstaker kan medføre en risiko for at den faglige kvaliteten på beslutningene som skal tas blir redusert, sammenlignet med en direktørmodell med innebygde mekanismer for kvalitetssikring og objektivitet. Videre viser erfaringene fra rekruttering til Konkurranseklagenemnda at det å finne kompetente og habile personer til å sitte i et styre som behandler såpass få saker per år, vil kunne by på praktiske utfordringer.

Innvendingene mot å gjøre Konkurranseklagenemnda til førsteinstansorgan er først og fremst at en slik modell innebærer at man mister klageinstansen i overtredelsessakene. I tillegg vil en del av de samme innvendingene som mot styremodellen gjøre seg gjeldende.

Når det gjelder begrunnelsen for å beholde dagens modell for vedtakskompetanse, mener utvalgets flertall at et viktig særtrekk ved dagens ordning er at den sikrer kontinuitet og spesifikk fagkompetanse i leddet som treffer avgjørelser i første instans. I tillegg legger den til rette for klagebehandling i forvaltningssporet. Dette kan være en fordel for særlig mindre aktører, med begrensende ressurser.

Flertallet peker også på at det i dagens organisering både ligger inne rettsikkerhetsgarantier i Konkurransetilsynets saksbehandling frem til vedtak treffes og i Konkurranseklagenemndas behandling av klager over vedtak om overtredelsesgebyr. I tilsynets interne organisering, jf. redegjørelsen i punkt 9.1.2 over, ligger det allerede innebygget ulike mekanismer som skal bidra til å sikre at beslutninger truffet av konkurransedirektøren treffes på et faglig og objektivt grunnlag. Både nemnda og domstolene kan prøve alle sider av saken, og treffe realitetsavgjørelse.

Etter flertallets syn gjør flere av de prinsipielle betenkelighetene mot en endring, som er blitt trukket frem i forbindelse med tidligere revisjoner av konkurranseloven, seg fortsatt gjeldende. Videre peker flertallet på at uttalelsene som ble fremmet under komitébehandlingen under behandlingen av ny forvaltningslov, og som knyttet seg til vedtakskompetanse generelt i saker om administrative sanksjoner, ikke endrer på dette. Flertallet merker seg at forslaget fra en samlet justiskomité til regjeringen i hovedsak knytter seg til saksbehandlingsregler ved behandlingen av saker om administrative sanksjoner, og ikke til organiseringen av vedtakskompetansen som sådan. Videre peker flertallet på den grundige utredningen av vedtakskompetansen i Sverige, jf. punkt 9.6.2, som reiste mange av de samme prinsipielle spørsmålene som i Norge. Denne utredningen endte med at regjeringen foreslo å videreføre direktørmodellen i forbindelse med at kompetansen til å treffe gebyrvedtak ble flyttet fra domstolen til Konkurrensverket.

Heller ikke statistikken for overprøving av Konkurransetilsynets vedtak gir grunn til å konstatere at det foreligger vesentlige mangler ved saksbehandlingen eller ved de faglige vurderingene som disse vedtakene bygger på. Det sentrale her er at det er et lite antall vedtak som ender med et annet utfall etter overprøving, noe som tilsier at dagens ordning gjennomgående leder til materielt riktige vedtak. At et større antall vedtak blir brakt inn for Konkurranseklagenemnda og domstolene for overprøving, sier i seg selv ikke noe om kvaliteten av dagens ordning. Det tilsier snarere at det ikke bør gjøres begrensninger i muligheten til overprøving av tilsynets vedtak, noe som er et argument mot alternativet om å legge vedtakskompetansen til Konkurranseklagenemnda. Samtidig understreker tallene at overprøving er et høyst reelt utfall, og at dette i seg selv er egnet til å skape insentiver hos tilsynet til å treffe vedtak som holder et faglig høyt nivå.

At gebyrnivået i Konkurransetilsynets saker gjennomgående er høyere enn hos andre norske tilsynsmyndigheter kan etter flertallets syn heller ikke i seg selv begrunne en større omlegging av vedtakskompetansen. Samtidig ser flertallet at gebyrnivået kan være en faktor som er medvirkende årsak til at det av enkelte har blitt reist kritikk mot tilsynets dobbeltrolle, og som gjør at det kan reises spørsmål ved legitimiteten til tilsynets vedtak i gebyrsakene. Etter flertallets vurdering vil et mer treffsikkert og effektivt grep for å styrke rettssikkerheten være å foreslå konkrete endringer i tilsynets saksbehandling i saker om ileggelse av overtredelsesgebyr, som hver for seg og i sum kan bidra til økt rettssikkerhet, høynet legitimitet rundt avgjørelsene og større åpenhet rundt beslutningsprosessene. Flertallet viser her til punkt 10.5 i utredningen, der det blant annet er flertall for forslaget om innføring av frist for å treffe en skriftlig beslutning om videre utredning og innføring av muntlige høringer i fasen mellom skriftlig tilsvar og eventuelle vedtak i etterforskningssaker.

9.7.3.2 Mindretall 1: Innføre et vedtaksorgan (styre) som treffer enkelte beslutninger

Et mindretall bestående av utvalgsleder Hjelmaas Valla og medlemmene Scheel og Kolderup (sistnevnte med en særmerknad), foreslår å innføre et kollegialt vedtaksorgan (styre) som treffer enkelte beslutninger, etter forslag fra Konkurransetilsynet. Tilsynet skal under denne modellen fortsatt ledes av en konkurransedirektør. I motsetning til i dag vil et kollegialt vedtaksorgan/styre, og ikke konkurransedirektøren, treffe den endelige beslutningen om vedtak i gebyrsaker. Organet vil altså være en vedtaksmyndighet i tilsynet som er løsrevet fra etterforskningsfasen.

Dette mindretallet viser til at det er en iboende risiko for at bevis ikke blir vurdert like objektivt når samme organ etterforsker og beslutter sanksjon i samme sak. Etter dette mindretallets syn vil en slik modell i større grad enn det å beholde dagens ordning med justeringer i saksbehandlingsreglene, redusere denne iboende risikoen. Dette mindretallet peker på viktigheten av tillit og legitimitet i saker der overtredelsesgebyrene er så høye som på konkurranserettens område.

Dette mindretallet påpeker at innvendingene mot Konkurransetilsynets dobbeltrolle også kan ivaretas gjennom å overføre vedtakskompetansen i etterforskningssaker til Konkurranseklagenemnda, se punkt 9.7.3.3 under. Fordelen med å innføre et styre, sammenlignet med å overføre vedtakskompetansen i første instans til nemnda, er imidlertid at man kan beholde en forvaltningsrettslig klageordning. Dette mindretallet er enig med flertallet i at dette er viktig, særlig for mindre markedsaktører. Etter dette mindretallets oppfatning, balanserer derfor denne modellen, med et kollegialt vedtaksorgan, behovet for å sikre økt objektivitet og partenes muligheter for forvaltningsrettslig overprøving.

Dette mindretallet mener en løsning med et kollegialt vedtaksorgan ikke vil medføre økt saksbehandlingstid. Slik dette mindretallet ser det, vil et kollegialt vedtaksorgan (styre) erstatte dagens vedtaksråd, men sikre avstand mellom etterforskning og vedtak der det ilegges gebyr. Det vises i denne sammenheng også til at disse sakene normalt varer over svært mange år. Etter dette mindretallets syn er det primært etterforskningsfasen, og ikke involveringen av et kollegialt vedtaksorgan, som vil påvirke tids- og ressursbruken i sakene. Sammenlignet med en modell der vedtakskompetansen overføres til Konkurranseklagenemnda, mener dette mindretallet at en ordning med et styre vil være mindre tid- og ressurskrevende for partene i sakene.

Mindretallet vil også peke på at et styre kan gis et mandat hvor det kan bidra til god fremdrift i sakene. Samlet saksbehandlingstid bør derfor ikke øke ved å innføre et kollegialt beslutningsorgan til erstatning for en ordning der én person, konkurransedirektøren, treffer de samme beslutningene. Dette mindretallet vil derfor foreslå at styret også skal evaluere Konkurransetilsynets tidsbruk i etterforskningssakene. Etter mindretallets syn vil derfor innføringen av et kollegialt vedtaksorgan, over tid, trolig medvirke til kortere saksbehandlingstid i overtredelsessakene.

Etter dette mindretallets syn vil de generelle betenkelighetene, som fremheves i veilederen om Bruk av styrer i staten (nevnt over i punkt 9.7.1.1), ikke gjøre seg gjeldende for beslutninger om å treffe vedtak i overtredelsessaker. I slike saker er Konkurransetilsynet helt uavhengig av departementet, og kan ikke instrueres. Samtidig gjør flere av de hensynene som trekkes frem i veilederen, som typisk kan begrunne innføring av et styre, seg særlig gjeldende i konkurransesaker.

Utvalgsleder Valla og medlemmet Scheel er av det syn at vedtaksorganet bør utformes som et styre, der konkurransedirektøren ikke sitter. Medlemmet Kolderup mener vedtaksorganet kan bestå av konkurransedirektøren sammen med to eksterne medlemmer, og at beslutningene i vedtaksorganet kan treffes ved flertallsvedtak der direktøren må være del av flertallet. Ved begge modellene innebærer de eksterne medlemmene av vedtaksorganet at hensynet til uavhengighet og kontroll ivaretas. Den modellen som foreslås av medlemmet Kolderup innebærer imidlertid at modellen ligger noe nærmere direktørmodellen enn modellen med et eksternt styre, og tilsvarer i noen grad den modellen som ble vurdert i Sverige.

Selv om dette mindretallet foreslår to alternative varianter av en ordning med et eksternt vedtaksorgan, bemerker mindretallet at de samme prinsipielle vurderingene som nylig er gjort i forbindelse med de organisatoriske endringene i Finanstilsynet, kan gjøre seg tilsvarende gjeldende for Konkurransetilsynet. Etter dette mindretallets syn, kan det ved utformingen av en slik modell ses hen til reguleringen som er inntatt i lov om Finanstilsynet kapittel 2.

Et av argumentene for å beholde dagens ordning, som er nevnt av flertallet, nemlig at vedtak treffes av et organ med spesifikk fagkompetanse, vil ivaretas på en tilsvarende måte gjennom en modell med vedtakskompetanse i et styre, gjennom krav til kompetanse for de eksterne styremedlemmene. Her vil det kunne sees hen til sammensetningen og kompetansen som stilles til Konkurrencerådets medlemmer i Danmark, der et flertall har konkurranserettslig eller -økonomisk bakgrunn.

De eksterne medlemmene kan eksempelvis velges for perioder på fire år av gangen, noe som vil sikre tilstrekkelig faglig kompetanse og kontinuitet til å bidra til økt legitimitet rundt vedtakene om overtredelsesgebyr.

Når ordningen er foreslått begrenset til de sakstypene der Konkurransetilsynet ilegger overtredelsesgebyr, medfører modellen etter dette mindretallets syn liten risiko for negative konsekvenser for tilsynets stilling og for fremtidig rekruttering.

Dette mindretallet peker imidlertid på at det vil kunne reise visse utfordringer med sammensetningen av et eventuelt styre, herunder rekrutteringen til et slikt styre. Det vises til at Konkurransetilsynet i gjennomsnitt treffer i underkant av to vedtak per år om overtredelse av konkurranseloven §§ 10 eller 11. Dette kan avhjelpes ved at styret også gis andre oppgaver. Dette mindretallet vil blant annet peke på at et styre kan gis et ansvar for å bidra til effektive prosesser og fremdrift i sakene, blant annet ved å evaluere tidsbruk i saker som er avsluttet. Det kan også vurderes om andre typer vedtak kan legges til styret. Som redegjort for i punkt 9.1.1 har utvalget fokusert på de sakene der tilsynet treffer vedtak om ileggelse av overtredelsesgebyr for brudd på konkurranseloven §§ 10 og 11 og EØS-avtalen artikkel 53 og 54. Dette utelukker ikke at også andre vedtakstyper kan legges til et styre.

Dette mindretallet anser uansett at fordelene vil oppveie usikre ulemper, og vektlegger da særlig at dagens dobbeltrolle oppheves samtidig som man beholder en forvaltningsrettslig klageordning.

Dette mindretallet viser også til at et flertall i utvalget foreslår å innføre enkelte frister i saksbehandlingen og andre tiltak som kan effektivisere dagens prosess innenfor denne kategorien saker. Dette mindretallet mener det er viktig at disse endringene gjennomføres i tillegg til innføring av et styre. Muntlig høring, som omtales i punkt 10.5.3, bør imidlertid skje for vedtaksorganet, det vil si styret.

9.7.3.3 Mindretall 2: Overføre vedtakskompetanse til Konkurranseklagenemnda

Et annet mindretall bestående av medlemmet Sando mener at vedtakskompetansen i saker om overtredelsesgebyr bør overføres fra Konkurransetilsynet til Konkurranseklagenemnda som første instans. Dette mindretallets forslag må sees i sammenheng med utvalgets øvrige forslag til tiltak som er ment å styrke rettssikkerheten, øke legitimiteten til prosessen og avgjørelsene som treffes, forsterke kontradiksjonen og generelt skape større åpenhet i overtredelsessaker. Slike tiltak inkluderer blant annet innføring av frister i saksbehandlingen i tilsynet, eksempelvis den foreslåtte fristen for å treffe beslutning om videre utredning, samt innføring av muntlige høringer før vedtak, jf. forslagene omtalt i punkt 10.5 under. I henhold til dette mindretallets forslag bør den muntlige høringen skje for vedtaksorganet, altså nemnda, og ikke i tilsynet.

Forslaget innebærer at den allerede etablerte Konkurranseklagenemnda fortsatt skal behandle klager på vedtak i fusjonssaker og i overtredelsessaker uten gebyr, men samtidig være første instans i forvaltningssporet i overtredelsessaker som skal sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Konkurransetilsynet skal etter denne modellen lage en innstilling til vedtak. Dersom partene aksepterer innstillingen, stanser saken. Hvis ikke, går saken til nemnda. Ettersom denne modellen i realiteten innfører en ny kjerneoppgave for Konkurranseklagenemnda, kan det vurderes å endre nemndas navn til «Konkurransenemnda».

Modellen har likhetstrekk med mindretallets forslag i Teigumutvalget, som redegjort for ovenfor.

En forskjell fra mindretallets forslag i Teigumutvalget er at dette mindretallet ikke foreslår å flytte vedtakskompetansen i fusjonssaker. Saker om fusjonskontroll skiller seg fra overtredelsessaker på flere viktige parametere, der særlig tidsaspektet tilsier at Konkurransetilsynet bør beholde vedtakskompetansen.

Advokatforeningen har kommet med innspill til utvalget, der det også anbefales en endring i organiseringen av Konkurransetilsynet etter en «dansk modell». Det går ut på at tilsynet kun innstiller på overtredelsesgebyr, mens domstolene eller Konkurranseklagenemnda ilegger gebyret. Ifølge dette mindretallet vil denne løsningen, på lik linje med å innføre et styre, bidra til å løse tilsynets dobbeltrolle ved å skille ut beslutningsmyndigheten. Dette vil ikke bare styrke objektiviteten, men også øke legitimiteten rundt gebyrvedtakene og styrke tilliten til saksbehandlingen i overtredelsessaker generelt. Dette mindretallet peker særlig på viktigheten av økt legitimitet, da overtredelsesgebyrene har blitt betydelig høyere de siste årene, noe som setter strengere krav til uavhengighet og rettssikkerhet i beslutningsprosessen. Modellen sikrer at saker om overtredelsesgebyr kan behandles av et uavhengig organ med full kontradiksjon allerede i første instans. Sammenlignet med å opprette et eget styre, krever denne modellen mindre ressurser i oppstartsfasen, ettersom nemnda allerede har en etablert organisasjon, struktur, oppnevnt leder og øvrige medlemmer. Modellen innebærer følgelig at man unngår å opprette et nytt byråkratisk organ, noe som gir en mer effektiv og oversiktlig organisasjonsstruktur og gjør det enklere å sikre nødvendig kompetanse og kapasitet i sakene som skal behandles. Dette mindretallet viser til at nemndas medlemmer har særskilt kompetanse innen konkurranserett og konkurranseøkonomi, og at nemnda allerede har betydelig erfaring med å vurdere kvaliteten på tilsynets vedtak, herunder bevisvurderinger, i komplekse og omfattende saker. Denne kompetansen vil være direkte overførbar når nemnda skal vurdere en innstilling fra tilsynet i en overtredelsessak.

En mulig innvending til dette forslaget er at det kan være en risiko for at en flytting av vedtakskompetansen fra Konkurransetilsynet til Konkurranseklagenemnda kan ha negativ effekt på tilsynets stilling, og gjøre rekrutteringen til tilsynet mer krevende. Denne utfordringen synes, etter dette mindretallets syn, begrenset til rekruttering av en konkurransedirektør. Saksbehandlingen og utredningen av sakene i tilsynet vil etter dette forslaget i all hovedsak skje på samme måte som i dag. Utvalget viser også til at modellen som var til diskusjon i Teigumutvalget var mer omfattende enn modellen som her foreslås, idet den også omfattet fusjonssakene og saker om påbud om opphør.

En annen innvending som har vært trukket frem mot lignende modeller, er at de kan føre til en mer forhandlingspreget dialog mellom Konkurransetilsynet og partene om gebyrets størrelse, spesielt dersom begge parter har interesse av å unngå at saken bringes inn for nemnda. Dette mindretallet understreker imidlertid at tilsynet, også med denne ordningen, fortsatt har et ansvar for å fatte materielt korrekte avgjørelser. Modellen legger opp til at tilsynet utarbeider en innstilling, som enten godtas av partene eller oversendes nemnda for avgjørelse. Når dette ses i sammenheng med de øvrige forslagene om styrking av kontradiksjon, større åpenhet i saksbehandlingen og innføring av tidsfrister, mener dette mindretallet at rammene i loven i større grad vil legge til rette for at flere saker kan finne sin løsning på et tidligere tidspunkt. Etter mindretallets vurdering er dette i så fall en ønsket utvikling, fordi det både ivaretar rettssikkerheten bedre enn under dagens ordning og vil bidra til mer effektive prosesser.

En bekymring som har blitt løftet, er at denne modellen kan føre til mer ressurs- og tidkrevende saksbehandling og dermed redusert effektivitet. Dette mindretallet deler imidlertid ikke denne oppfatningen. Modellen innebærer at forvaltningsløpet for disse sakstypene forenkles fra to trinn til ett, noe som etter mindretallets vurdering, vil kunne effektivisere prosessen og redusere både ressursbruk og tidsbruk totalt sett. Ulempen er at partene mister muligheten til å klage innenfor forvaltningen, og i stedet må gå til domstolene for å få en sak overprøvd – noe som kan være både kostbart og tidkrevende før saken får sin endelige avgjørelse. Dette mindretallet mener likevel at fordelene med en mer effektiv behandling og en objektiv og betryggende første instans veier opp for ulempene knyttet til fraværet av klagemuligheter innenfor forvaltningen.