2 Utvalgets arbeid

2.1 Oppnevning og sammensetning av utvalget

Konkurranselovutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 6. september 2024 for å revidere konkurranseloven. Utvalget har vært sammensatt slik:

• advokat Kristin Hjelmaas Valla (leder), Oslo

• førsteamanuensis Ingrid Margrethe Halvorsen Barlund, Bergen

• advokat Thomas Sando, Færder

• spesialrådgiver Hans Henrik Scheel, Bærum

• førsteamanuensis Linda Orvedal, Flåm

• professor Malgorzata Agnieszka Cyndecka, Bergen

• lagdommer Henrik E. Kolderup, Oslo

• sjeføkonom Hans-Petter Håvås Hanson, Bergen

• advokat Herdis Helle, Osterøy

• fagleder Halvor E. Sigurdsen, Oslo

Utvalget har vært bistått av et sekretariat, som har vært sammensatt av medlemmer fra Nærings- og fiskeridepartementet (NFD), Finansdepartementet (FIN) og Konkurransetilsynet (KT). Sekretariatet har vært ledet av Nærings- og fiskeridepartementet, først av utredningsleder Marie Wangsmo Haugland (til og med 30. juni 2025) og deretter av seniorrådgiver Helge Moen Ree (fra og med 1. juli 2025). Sekretariatets medlemmer har vært seniorrådgiver Navjot Kaur Sroay (NFD), seniorrådgiver Arvid Senhaji (NFD), seniorrådgiver Åste Haukvik Traen (NFD) (fra april 2025), fagdirektør Ståle Øverland (FIN), seniorrådgiver Linn Kristin Nyvold Roti (KT), spesialrådgiver Sven Heidar Larsen (KT), seniorrådgiver Line Djupvik Andersen (KT) (fra desember 2024) og seniorrådgiver Signe Aase Abrahamsen (KT). Marion Stamnes (tidligere KT) var medlem av sekretariatet fra september til desember 2024. Christina Erichsen Grindal (NFD) og Torbjørn Sandmo (KT) har bistått sekretariatet i deler av utvalgsperioden.

2.2 Utvalgets mandat

Utvalget fikk ved oppnevningen følgende mandat:

«Innledning

Virksom konkurranse er et kjennetegn ved velfungerende markeder, fordi det fremmer omstilling, effektiv og bærekraftig ressursbruk og økt verdiskaping. Konkurransepress fra foretak som kan komme inn på markedet (potensiell konkurranse), kan blant annet bidra til å øke innovasjon og produktivitet, og til å holde prisene nede. I tillegg kan styrket konkurranse bidra til redusert ulikhet. Konkurranselovens formål er å fremme konkurranse for derigjennom å bidra til effektiv bruk av samfunnets ressurser. Det skal ved anvendelse av loven tas særlig hensyn til forbrukernes interesser.

For å oppnå formålet er det sentralt at loven effektivt kan anvendes på konkurranseskadelig adferd og foretakssammenslutninger som kan begrense konkurransen, og at den håndheves på en måte som gir god allmennpreventiv virkning. For at loven skal være relevant og i samsvar med samfunnsutviklingen, må den også være tilstrekkelig dynamisk og fleksibel.

Det pågår for tiden en diskusjon knyttet til virkemidlene i konkurransepolitikken og -lovgivningen, og konkurransemyndighetene møter stadig nye utfordringer ved håndhevingen av regelverket. Økende digitalisering og rask teknologisk utvikling endrer store deler av norsk økonomi og næringsstrukturer. Digitaliserte forretningsmodeller utfordrer tradisjonelle markedsstrukturer, gjør markedene mer globale, og har også gitt opphav til nye utfordringer som dagens regelverk ikke nødvendigvis er rustet til å håndtere. Stordrifts-, samdrifts- og nettverksfordeler bidrar til fremvekst av store teknologiselskaper med sterk markedsmakt og stor innflytelse på samfunnsutviklingen. Økt digitalisering har også ført til at sakene som konkurransemyndighetene behandler, er mer komplekse og omfattende enn tidligere. Dette stiller strenge krav til konkurransemyndighetenes organisering, kompetanse og saksbehandling.

Innovasjon og teknologiutvikling er også sentralt for det grønne skiftet, og effektiv konkurranse er viktig for å oppnå målet om et nullutslippssamfunn. Videre kan effektiv konkurranse bidra til mindre ulikhet og bedre lønns- og arbeidsvilkår. Økte geopolitiske spenninger er også med på å farge konkurransepolitikken nasjonalt og internasjonalt. Hensynet til beredskap, sikkerhet og selvforsyning har fått økt aktualitet de siste årene.

Utfordringene beskrevet over er i stor grad grenseoverskridende, og det er et økende behov for effektivt samarbeid mellom konkurransemyndighetene på tvers av land.

På bakgrunn av blant annet disse utviklingstrekkene settes det ned et utvalg for å vurdere behovet for endringer i lov 5. mars 2004 nr. 12 om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslutninger (konkurranseloven). Hovedmålet er å oppnå en helhetlig modernisering og oppdatering av loven, basert på erfaringene fra anvendelsen av regelverket, og i samsvar med den konkurransepolitiske utviklingen nasjonalt og i EU/EØS.

Konkurranseloven er i stor grad harmonisert med konkurransereglene i EØS-avtalen. Utvalget skal ivareta hensynet til de rammene som EØS-avtalen setter for nasjonal konkurranselovgivning. I den forbindelse bør utvalget vurdere behovet for å se hen til pågående revisjonsarbeid i EU, for eksempel evalueringen av forordning EF nr. 1/2003. Utvalget skal også ta hensyn til grunnleggende krav i forvaltningsretten, samt Norges forpliktelser etter Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) særlig i forbindelse med saker som utgjør straff etter konvensjonsretten.

Gjennomførte og foreslåtte lovendringer siden revisjonen i 2012–2013

Konkurranseloven trådte i kraft 1. mai 2004, og det ble gjennomført en omfattende revisjon med særlig fokus på fusjonskontrollen, konkurranseprosessen og håndhevelse av atferdsreglene i 2012–2013. Loven har senere blitt endret flere ganger. For eksempel ble Konkurranseklagenemnda etablert i 2016. Samtidig ble inngrepsvilkåret og velferdsstandarden i konkurranselovens fusjonskontroll harmonisert med EU/EØS-regelverket. Det ble også innført en kartellforliksordning, samt endringer av mer teknisk karakter.

I nyere tid er det gjort endringer i forbindelse med ny avtale om samarbeid mellom de nordiske konkurransemyndighetene (2019). I 2023 ble det innført rentehjemmel for ubetalte overtredelsesgebyr, og Konkurransetilsynet fikk søksmålskompetanse i overtredelsessaker. Forslag til endringer i konkurranseloven om markedsetterforskning ble hørt våren 2023. Forslaget gir Konkurransetilsynet mulighet til å treffe vedtak om avhjelpende tiltak etter å ha gjennomført en grundig undersøkelse av konkurranseforholdene i det aktuelle markedet, uten at det foreligger overtredelse av lovens forbudsbestemmelser. Prop. 118 L (2023–2024) Endringer i konkurranseloven (innføring av markedsetterforskning) ble fremmet for Stortinget 6. september 2024.

Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) sendte 1. oktober 2021 en rekke forslag til endringer i konkurranseloven på høring.1 Forslagene gjaldt hovedsakelig klageordningen, herunder spørsmålet om Konkurranseklagenemnda burde avvikles. Forslagene reiser prinsipielle spørsmål av betydning for konkurransemyndighetenes tillit og legitimitet, og ifølge departementet burde flere av disse spørsmålene utredes nærmere. Videre har professor Jon Petter Rui, på oppdrag fra departementet, utredet spørsmål om overtredelsesgebyr og ledelseskarantene mot fysiske personer. Utredningen ble sendt på høring sammen med forslag om markedsetterforskningsverktøy 31. mars 2023.2

I forbindelse med revisjonen av konkurranseloven er det behov for å følge opp arbeidet med tidligere forslag til endringer som ikke er gjennomført ennå. Utvalget skal vurdere hvilke konsekvenser deres forslag til endringer i konkurranseloven får for forslaget til markedsetterforskning, men ikke vurdere reglene om markedsetterforskning for øvrig.

Oppdrag

Organisering

For å utrede behov for endringer i konkurranseloven settes det ned et lovutvalg. Utvalget skal utrede behovet for å oppdatere konkurranseloven slik at den er i takt med retts- og samfunnsutviklingen. Effektivisering og forenkling av både reglene og saksbehandlingen vil være en sentral del av arbeidet. Utvalget vil bestå av jurister og økonomer. I tillegg inviteres Konkurransetilsynet, LO og NHO til å delta i utvalget.

Utvalget står for utredningens innhold og anbefalinger.

Oppgaver

Utvalget skal foreta en helhetlig gjennomgang og modernisering av konkurranseloven i lys av utviklingen i rettspraksis, regelverksendringer i EU/EØS og samfunnsutviklingen generelt. Det er en forutsetning at utvalgets forslag skal bidra til mer effektiv bruk av samfunnets ressurser. Utvalget skal særlig vurdere:

Lovens formål

Utvalget bes vurdere konkurranselovens formål i lys av den konkurransepolitiske utviklingen nasjonalt og i EU/EØS.

Organisering av klageordningen

Utvalget skal evaluere Konkurranseklagenemnda og dens arbeid siden opprettelsen, samt vurdere om det er behov for endringer i klageordningen. Det vises i den forbindelse til endringsforslagene i Nærings- og fiskeridepartementets høringsnotat av 1. oktober 2021.

Overtredelsessaker

Utvalget skal ta stilling til om det bør gjøres endringer i reglene for Konkurransetilsynets saksbehandling i overtredelsessaker, herunder om det bør innføres rett til muntlige høringer, og tidsfrister. Det vises også til departementets høringsnotat av 1. oktober 2021.

Utvalget bes vurdere om det bør gjøres endringer i konkurranseloven kapittel 7 om sanksjoner, herunder:

Om det bør være mulig å inngå forlik også i andre saker enn kartellsaker, samt om det bør være mulig å få mer enn 10 prosent reduksjon av et overtredelsesgebyr ved forlik.

Om medlemsforetak i en sammenslutning av foretak skal kunne holdes solidarisk ansvarlig ved overtredelse av § 10.

Utvalget skal vurdere om det er behov for nye regler om overtredelsesgebyr og ledelseskarantene mot fysiske personer ved brudd på konkurransereglene. I den forbindelse skal utvalget se hen til anbefalingene i Professor Ruis utredning. Utvalget skal også vurdere hvilken betydning dette vil ha for lempningsinstituttet, og hvorvidt det eventuelt bør gjøres endringer i reglene om lempning.

Forskriftshjemmelen i konkurranseloven § 14

Utvalget bes vurdere behovet for endringer i forskriftshjemmelen i konkurranseloven § 14. Herunder er det behov for å klargjøre hvilke rammer EØS-avtalen setter for anvendelsen av nasjonal konkurranselovgivning. Utvalget skal videre vurdere om vilkårene for inngrep etter § 14 bør endres eller klargjøres. Utvalget skal herunder vurdere om det bør være adgang til å forskriftsfeste konkurransefremmende tiltak der konkurranseutfordringene ikke skyldes «vilkår, avtaler og handlinger», men objektive forhold og/eller strukturer i et marked.

Foretakssammenslutninger

Utvalget skal vurdere om det er behov for endringer i Konkurransetilsynets kontroll med foretakssammenslutninger, særlig på følgende punkter:

Om det bør gjøres endringer eller tilpasninger i saksbehandlingsreglene i fusjonssaker, herunder om fristreglene og meldingskrav.

Om det bør være utvidet begrunnelsesplikt når Konkurransetilsynet avslutter en sak i fase II uten inngrep.

Om det bør gjøres lovendringer for å ivareta særlige samfunnsmessige hensyn (hensyn til nasjonal sikkerhet, andre geopolitiske hensyn, grønn omstilling mv.) i behandlingen av foretakssammenslutninger.

Lov- og forskriftsbestemmelser

Utvalget skal fremme et samlet forslag til lov- og eventuelle forskriftsbestemmelser som gjennomfører utvalgets forslag til endringer i konkurranseloven og eventuelle andre lover.

Arbeidsform

Utvalget vil ha et sekretariat, som ledes av NFD.

Utvalget bør konferere med berørte aktører i markedet, herunder nærings- og arbeidstakerorganisasjoner. På områder der det er relevant, kan utvalget se nærmere på konkurranselovgivningen i andre land og hvilke erfaringer som er gjort der.

Utredningen skal ha en god struktur. Det skal være skrevet i et godt og klart språk. Utvalgets forslag til endringer i konkurranseloven med forskrifter skal i sin form være klare til å sendes på høring.

Offentlighet

Utvalgets rapport skal offentliggjøres i skriftserien for Norges offentlige utredninger (NOU).

Tidsramme

Utvalget skal levere sin rapport til Nærings- og fiskeridepartementet innen 1.desember 2025.

Endring av mandatet

Utvalgets mandat og sammensetning kan endres av Nærings- og fiskeridepartementet. Utvalget kan selv ta opp ønske om konkretiseringer eller utdypinger av mandatet med departementet.

Utrede virkningene

Utvalget må utrede og vurdere virkningene av sine forslag i henhold til utredningsinstruksen. Det omfatter kravet om å besvare minimumskravene til utredning, jf. punkt 2-1 i instruksen, herunder vurdere ulike alternativer og at økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene må utredes.»

2.3 Utvalgets forståelse av mandatet

Utvalget vil redegjøre for sin forståelse av enkelte punkter i mandatet.

Utvalget har tolket mandatet bredt, og har som ledd i en helhetlig revisjon av konkurranseloven også tatt opp til vurdering enkelte tema som ikke var særskilt nevnt i mandatet. Dette omfatter blant annet en nærmere vurdering av Konkurransetilsynets vedtakskompetanse, og om det bør gjøres endringer i organiseringen av beslutningsmyndigheten. Videre har utvalget sett det som en naturlig del av mandatet å vurdere hvorvidt det bør innføres regler om privat håndheving av konkurranseloven, som et supplement til den håndhevingen konkurransemyndighetene foretar. Utvalget har imidlertid ikke vurdert hvorvidt eller hvordan erstatningsdirektivet3 og ECN+-direktivet4 formelt bør innlemmes i norsk rett.

Utvalget viser til at flere av reglene, blant annet i ECN+-direktivet, forutsetter virkning på tvers av pilarene som EØS-avtalen bygger på. EFTA-statene og Kommisjonen er i dialog om hvordan en slik virkning skal oppnås. Utvalget viser også til at EFTA-statene for tiden vurderer direktivenes EØS-relevans og mulig innlemmelse av begge direktivene. Etter utvalgets vurdering er det derfor ikke naturlig innenfor rammene av en revisjon av konkurranseloven at utvalget tar direkte stilling til innlemmelse. Utvalget har imidlertid sett hen til direktivenes regler som mulige grunnlag for selvstendige endringer i loven.

Videre har utvalget oppfattet mandatet slik at et sentralt siktemål med revisjonen vil være nye eller endrede regler knyttet til saksbehandling og prosess i alle sakstyper, for på den måten å legge til rette for en enda mer effektiv håndheving. Tilsvarende har behovet for eventuelle forbedringer i sanksjonsreglene og de ulike håndhevingssporene stått sentralt. Utvalget har også vurdert behovet for endringer i de materielle bestemmelsene i konkurranseloven, men de prosessuelle reglene har stått mer sentralt i utredningsarbeidet.

Det er i mandatet uttrykkelig vist til den pågående revisjonen av forordning (EU) 1/2003 av 16. desember 2002, og til at utvalget skal se hen til dette i sitt arbeid. Utvalget har i noen grad kunnet dra veksler på dette revisjonsarbeidet gjennom foreløpige funn og evalueringsrapporter. Arbeidet til EU-kommisjonen er imidlertid ikke kommet så langt at det har munnet ut i konkrete forslag. Det er forventet at dette kan foreligge tredje kvartal 2026. Trolig vil arbeidet være kommet betydelig lenger når departementet skal vurdere utredningen og høringsinnspillene, slik at revisjonen av forordning (EU) 1/2003 likevel kan bli hensyntatt før en eventuell proposisjon fremmes.

Ny forvaltningslov ble vedtatt i juni 2025, men har ennå ikke trådt i kraft.5 Dette har medført at utvalget, der en beskrivelse av de generelle forvaltningsrettslige reglene har vært nødvendig, både viser til gjeldende forvaltningslov (1967)6 og forvaltningsloven (2025). Under behandlingen av lovforslaget i Stortinget kom justiskomiteen med en del forslag til regjeringen knyttet til administrative sanksjoner, som ikke var en del av Forvaltningslovutvalgets mandat. Utvalget har sett hen til komiteens innstilling under de delene av utredningen der det har blitt ansett relevant.

Utvalget er bedt om å foreta en helhetlig gjennomgang og modernisering av konkurranseloven. Utvalget forstår dette slik at også språklige forbedringer i loven bør vurderes. Med tidsrammen som er gitt for arbeidet, har utvalget kun gjort slike vurderinger for bestemmelsene som foreslås endret. Av tidsmessige hensyn har utvalget heller ikke foretatt en gjennomgang av EØS-konkurranseloven. På generelt grunnlag mener utvalget at det kan være hensiktsmessig å slå sammen konkurranseloven og EØS-konkurranseloven, og foreslår at dette vurderes i det videre arbeidet.

2.4 Møter og arbeidsform

Konkurranselovutvalget hadde sitt første møte mandag 23. september 2024, og leverte utredningen 1. desember 2025. Utvalget har hatt totalt elleve fysiske møter, hvorav fem har vært holdt over to dager. Møtene er avholdt i Oslo og Bergen. Utvalget har også hatt flere digitale møter av kortere varighet, hvor utvalget blant annet har fått informasjon om ordninger i andre jurisdiksjoner.

Utvalget har åpnet for å motta innspill på sin nettside.7 Utvalget har fått fem skriftlige innspill via nettsiden, herunder fra Hovedorganisasjonen Virke, Den Norske Advokatforening, Framtiden i våre hender og Wikborg Rein Advokatfirma AS.

Følgende har holdt muntlige innlegg (fysisk eller digitalt) for utvalget:8

• Lars Sørgard, professor Norges handelshøyskole (NHH)

• Erling Hjelmeng, professor Universitetet i Oslo

• Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen (det danske konkurransetilsynet) v/ visedirektør Tine Rønde Poulsen

• Autoriteit Consument en Markt (det nederlandske konkurransetilsynet) v/ styreleder Martijn Snoep

• Landsorganisasjonen i Norge (LO) v/ sjeføkonom Roger Bjørnstad

• Den Norske Advokatforeningen v/ generalsekretær Merethe Smith, leder for lovutvalget for konkurranserett Helge Stemshaug og advokatfullmektig Silje Berge

• EU-Kommisjonen v/Case handler Sophia Stephanou, Case handler Peter Schedereit og Policy officer Johannes Persch

• Advokatfirmaet Kvale DA v/ advokat Gjermund Mathisen

• Konkurransetilsynet v/ fungerende konkurransedirektør Gjermund Nese

• Konkurranseklagenemnda v/ leder Karin Fløistad

• Klagenemndssekretariatet v/ assisterende direktør Elisabeth Sætre og seniorrådgiver Kari Sælen

• Advokatfirmaet Wikborg Rein AS v/ advokat Preben Milde Thorbjørnsen

• Konkurransetilsynet v/ juridisk direktør Karin Stakkestad Laastad

• Konkurransetilsynet v/ nestleder på markedsavdeling for mat, handel og helse Magnus Reitan

• Advokatfirmaet Wiersholm AS v/ advokat Håkon Cosma Størdal

• Advokatfirmaet Haavind AS v/ advokater Kari Sigurdsen og Simen Klevstrand

• Regjeringsadvokaten v/ advokater Kristin Hallsjø Aarvik og Lisa-Mari Moen Jünge

• Marius Emberland, professor Handelshøyskolen BI

Utvalget har underveis i utredningsarbeidet bedt professor Marius Emberland ved Handelshøyskolen BI utarbeide en rettslig utredning om nærmere angitte konkurranserettslige problemstillinger opp mot Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK). Utredningen ble overlevert utvalget 1. september 2025, og følger som vedlegg til rapporten.

Sekretariatet har søkt bistand hos Språkrådet i en tidlig fase av utredningsarbeidet, og gjennomførte et digitalt møte med representanter derfra. I tillegg har sekretariatet mottatt enkelte skriftlige innspill, men ikke til det konkrete lovforslaget.

Sekretariatet har også hatt korrespondanse med konkurransemyndighetene i de nordiske landene og EU-kommisjonen med sikte på å kartlegge rettstilstanden i andre jurisdiksjoner.

2.5 Oppbygging av utredningen

Utredningen er delt i 17 kapitler.

Kapittel 1 og 2 er innledende kapitler til utredningen. Kapittel 3 gir oversikt over utviklingstrekk og sentrale hensyn, samtidig som det vurderes endringer i formålsbestemmelsen.

Kapitlene 4 til 14 inneholder utvalgets vurderinger av behovet for endringer i store deler av konkurranseloven. Utvalget drøfter blant annet konkurransemyndighetenes uavhengighet, forbudte konkurransebegrensninger, håndheving av atferdsreglene, forskriftshjemmelen om konkurransefremmende tiltak, Konkurransetilsynets vedtakskompetanse, kontroll med foretakssammenslutninger, saksbehandling ved undersøkelse og kontroll, sanksjoner og klageordningen. I tillegg foreslår utvalget et nytt kapittel i konkurranseloven om privat håndheving.

Kapittel 15 omhandler de økonomiske og administrative konsekvensene av forslagene. Kapittel 16 inneholder merknader til de enkelte forslagene til endringer. Fler- og mindretallets konkrete forslag til endringer i lover og forskrifter er samlet i kapittel 17.