6 Håndheving av atferdsreglene

6.1 Innledning

Konkurranselovens håndhevingsverktøy må være utformet slik at Konkurransetilsynet effektivt kan stanse og motvirke konkurranseskadelig atferd. Samtidig må grunnleggende rettssikkerhetshensyn ivaretas. Reglene bør også ha en fleksibilitet som gjør det mulig å tilpasse håndhevingen til utviklingen i markedet og samfunnet for øvrig. Utvalget har vurdert om de håndhevingsverktøyene som følger av konkurranseloven § 12 er tilstrekkelige og fleksible nok til å sikre en effektiv håndheving og etterlevelse av konkurranseloven §§ 10 og 11, og de tilsvarende bestemmelsene i EØS-avtalen artikkel 53 og 54 samt konkurranseloven § 14. Bestemmelsen må sees i sammenheng med konkurranseloven § 29 som åpner for å ilegge gebyr ved overtredelser. Se nærmere om overtredelsesgebyr i kapittel 11 om sanksjoner og tvangsmulkt.

6.2 Gjeldende rett

Ved overtredelse av atferdsreglene har Konkurransetilsynet ulike virkemidler for å kunne stanse og sanksjonere overtredelser. Konkurranseloven § 12 gir tilsynet mulighet til å pålegge foretak å bringe en overtredelse til opphør, avslutte en sak gjennom avhjelpende tiltak, eller fatte et midlertidig vedtak om påbud.1 Pålegg om opphør anvendes ofte sammen med konkurranseloven § 29, som gir tilsynet adgang til å ilegge gebyr ved overtredelser.

Et pålegg om opphør etter konkurranseloven § 12 første ledd kan omfatte «ethvert tiltak» som er «nødvendig» for å bringe overtredelsen til opphør. Ved mindre alvorlige overtredelser, kan et rent pålegg om opphør alene være en hensiktsmessig reaksjonsform. Hvorvidt det er nødvendig med ytterligere tiltak beror på en skjønnsmessig vurdering ut fra det overordnede formålet om å stoppe den ulovlige atferden som saken gjelder. Bestemmelsen gir ikke adgang til å gi påbud av rent forebyggende karakter uten at det er konstatert en overtredelse.2

Vedtak etter konkurranseloven § 12 første ledd er ingen forvaltningssanksjon, og utgjør ikke straff etter Grunnloven eller EMK artikkel 6.3

Ordlyden i § 12 er vid («ethvert tiltak») og omfatter både atferdsmessige og strukturelle tiltak. Nødvendighetskriteriet i bestemmelsen innebærer for det første at tiltaket må være egnet til å oppnå formålet om opphør, og for det andre at det ikke finnes mindre inngripende alternativer som kan gi samme effekt. Selv om bestemmelsen åpner for pålegg om strukturelle tiltak, har denne muligheten så langt ikke vært benyttet. Vilkårene i konkurranseloven § 12 første ledd siste punktum innebærer at strukturelle tiltak kun kan brukes der foretaket ikke kan etterleve loven med sin nåværende struktur, eller at atferdsregulerende tiltak er mer byrdefullt for foretaket.4 I lovutvalgets innstilling fra 2003 uttales det at strukturelle tiltak vil kunne være nødvendig der det er betydelig risiko for en vedvarende overtredelse eller gjentakelse av overtredelsen som følge av virksomhetens struktur.5 Bestemmelsen er utformet etter mønster fra EU/EØS-retten, og bør ifølge forarbeidene tolkes og anvendes i samsvar med utviklingen der.6

Konkurranseloven § 12 tredje ledd gir Konkurransetilsynet kompetanse til å avslutte en sak gjennom et såkalt vedtak om avhjelpende tiltak uten at det konstateres overtredelse. Saken vil da kunne avsluttes raskere. I korte trekk gir § 12 tredje ledd en adgang for tilsynet til å avslutte saken mot at parten(e) forplikter seg til å etterleve spesifikke tiltak de selv har foreslått. Tiltakene skal være egnet til og nødvendige for å fjerne de konkurransemessige bekymringene i saken. Slike forslag blir gjerne gjenstand for en forhandlingslignende prosess mellom parten(e) og Konkurransetilsynet før de legges til grunn for et § 12-vedtak. En sak avsluttes ved at tilsynet fatter et vedtak som gjør tiltak foreslått av parten(e) bindende.

Vedtak om avhjelpende tiltak kan fattes før Konkurransetilsynet har gjort en fullstendig vurdering av om vilkårene for å konstatere brudd på forbudsreglene er oppfylt og om det foreligger en overtredelse. Avhjelpende tiltak vil være mest aktuelt i saker som omfatter mindre alvorlige overtredelser, og der det finnes tiltak som på en effektiv måte kan løse konkurranseproblemene i markedet. I forarbeidene er det vist til at vedtak om avhjelpende tiltak er en måte å effektivt avslutte en sak på, og ikke er ment som en mulighet for parten(e) til å forhandle bort en overhengende sanksjon.7

Konkurransetilsynet har fattet vedtak om avhjelpende tiltak i flere saker.8 EU-kommisjonen har tilsvarende kompetanse og har benyttet den relativt hyppig.

Konkurranseloven § 12 femte ledd gir Konkurransetilsynet kompetanse til å treffe midlertidig vedtak om pålegg om opphør. Denne kompetansen begrenses til tilfeller der det er «rimelig grunn til å anta»at det foreligger en overtredelse av § 10 eller § 11 eller forskrift etter § 14, og det er «fare for at konkurransen utsettes for varig og uopprettelig skade». Det fremgår av forarbeidene at formålet var å gi Konkurransetilsynet tilsvarende kompetanse som EU-kommisjonen under forordning (EF) 1/2003 av 16. desember 2002 artikkel 8.9

Vurderingen av om det er rimelig grunn til å anta at det foreligger en overtredelse av lovens forbudsbestemmelser må foretas på bakgrunn av de opplysninger som foreligger for Konkurransetilsynet. Det kreves ikke sannsynlighetsovervekt. Selv om beviskravet er lavere enn sannsynlighetsovervekt, innebærer vilkårene om varig og uopprettelig skade for konkurransen at terskelen for å treffe midlertidige vedtak er svært høy.10

Det følger også av bestemmelsen at selv om vilkårene ellers er oppfylt, kan det ikke treffes midlertidig vedtak dersom den vedtaket retter seg mot påføres skade eller ulempe som står i åpenbart misforhold til de hensyn som vedtaket skal ivareta.

Midlertidig vedtak etter femte ledd skal treffes for et begrenset tidsrom, med mulighet til forlengelse dersom faren for konkurransen består. Konkurransetilsynet har kun benyttet bestemmelsen én gang.11

6.3 EU/EØS og andre jurisdiksjoner

Etter artikkel 7 i forordning (EF) 1/2003 kan EU-kommisjonen på tilsvarende måte som i Norge vedta at en overtredelse av TEUV artikkel 101 eller 102 skal bringes til opphør. EU-kommisjonen har kompetanse til å pålegge nødvendige tiltak for å stanse overtredelsen, herunder både atferdsregulerende og strukturelle tiltak. Strukturelle tiltak kan kun benyttes dersom atferdsregulerende ikke er tilstrekkelige eller vil være mer byrdefulle, og tiltakene må være forholdsmessige.

Videre kan EU-kommisjonen fatte vedtak om avhjelpende tiltak etter artikkel 9 i forordningen. Bruken av avhjelpende tiltak har blitt et viktig håndhevingsverktøy for EU-kommisjonen for å hindre konkurransebegrensende atferd i det indre markedet. Flere saker avsluttes på andre og alternative måter, enn gjennom tradisjonelle former for offentlig håndheving med gebyrileggelse og etterfølgende rettsprosesser.12

EU-kommisjonen har også mulighet til å fatte vedtak om midlertidig påbud overfor foretak der det er nødvendig av hensyn til risikoen for alvorlig og uopprettelig skade på konkurransen. Kompetansen følger av artikkel 8 i forordningen.

Direktiv (EU) 2019/1 av 11. desember 2018 (ECN+-direktivet) stiller krav til medlemsstatene om at de nasjonale konkurransemyndighetene kan pålegge foretak og sammenslutninger av foretak å bringe en overtredelse av atferdsreglene til opphør (artikkel 10), fatte midlertidig vedtak om slike pålegg på eget initiativ overfor foretak og sammenslutninger av foretak (artikkel 11) og fatte vedtak om avhjelpende tiltak som er nødvendige og forholdsmessige for å bringe en overtredelse til opphør (artikkel 12).

Når det gjelder midlertidig vedtak om pålegg, stiller ECN+-direktivet artikkel 11 krav om at konkurransemyndighetene i det minste må ha kompetanse til å fatte slike vedtak i tilfeller av hastverk på grunn av risiko for alvorlig og uopprettelig skade på konkurransen. Beslutningen skal være proporsjonal, og den skal gjelde for en bestemt tidsperiode som kan fornyes i den grad det er nødvendig og hensiktsmessig, eller inntil endelig beslutning er tatt. Medlemsstatene skal videre sørge for at lovligheten, inkludert proporsjonaliteten, av de midlertidige tiltakene skal kunne overprøves i hurtige klage- eller ankeprosedyrer.

Danske konkurransemyndigheter har på samme måte som i Norge, mulighet til å fatte midlertidig vedtak. I Konkurrenceloven §16 b fremgår det at myndighetene «kan i hastetilfælde, hvor der skønnes at være risiko for alvorlig skade på konkurrencen, og hvor det umiddelbart skønnes, at § 6 eller § 11 eller EUF-traktatens artikel 101 eller 102 er overtrådt, træffe afgørelse om at pålægge en virksomhed eller en virksomhedssammenslutning et foreløbigt påbud».

Et midlertidig vedtak fattet av konkurransemyndighetene i Danmark kan påklages til den danske konkurranseankenemnda, jf. konkurrenceloven § 19 stk. 6. Klagefristen er fire uker, og nemnda kan overprøve påbudets lovlighet og proporsjonalitet. Klagen behandles etter en fremskyndet prosedyre.

6.4 Utvalgets vurderinger

Mandatet ber utvalget vurdere om dagens virkemidler er tilstrekkelig dynamiske og fleksible til å sikre en effektiv håndheving. Konkurranseskadelig atferd påfører samfunnet store kostnader. Effektive virkemidler og riktig bruk av disse vil begrense denne kostnaden. Utvalget har på denne bakgrunn vurdert om det bør gjøres endringer i Konkurransetilsynets håndhevingskompetanse etter § 12.

6.4.1 Pålegg om opphør

Utvalget anser pålegg om opphør som en viktig og effektiv håndhevingsmetode, både der det anvendes i kombinasjon med et vedtak om overtredelsesgebyr, og der det anvendes uten et samtidig gebyrvedtak. Et rent pålegg om opphør vil kunne være noe mindre ressurskrevende enn gebyrvedtak, ettersom et skjerpet beviskrav da ikke vil gjelde. Samtidig vil et pålegg om opphør fremstå som et alternativ til vedtak om avhjelpende tiltak, der det for eksempel er hensiktsmessig å konstatere overtredelse av loven.

Et viktig spørsmål er hvor langt Konkurransetilsynet kan gå i å kreve at foretakene gjennomfører bestemte atferdsmessige tiltak. Dette kan særlig komme på spissen i misbrukssaker. Der eksempelvis misbruket knytter seg til en leveringsnekt vil konkurransemyndighetene kunne pålegge foretaket å levere et produkt eller en tjeneste og fastsette nærmere vilkår for dette. I EU/EØS har det også vært praksis for å pålegge foretaket å gi informasjon til berørte handelspartnere etter pålegg om opphør. Det samme vil kunne være tilfellet under § 12. Fremveksten av nye misbrukstyper, kan aktualisere nye typer pålegg med andre former for forpliktelser. Et særlig spørsmål er om pålegg etter § 12 også kan inkludere tiltak for å begrense skadevirkningene av tidligere overtredelser, for eksempel ved å pålegge foretak å gi kunder rett til å reforhandle avtaler. Praksis i EU/EØS indikerer at det er en viss adgang til å gi slike pålegg.13

Utvalget har vurdert om bestemmelsene i lovens § 12 bør klargjøres med tanke på hvilke typer tiltak tilsynet kan pålegge, blant annet for å skape større forutberegnelighet. For eksempel fremgår det direkte av den danske konkurranseloven tydelig hvilke typer tiltak – både atferdsmessige og strukturelle – som konkurransemyndighetene kan pålegge parter i en overtredelsessak.14 En endring etter mønster fra det danske regelverket vil kunne øke forutberegneligheten for foretakene som kan være adressat for slike pålegg.

På den annen side vil dette gjøre håndhevingen mindre fleksibel. Utvalget ønsker å ivareta de fordeler som ligger i å ha en dynamisk regel som også er effektiv i lys av samfunnsutviklingen. I den pågående evalueringen av forordning (EF) 1/2003 fremheves behovet for å tilpasse regelverket til den digitale økonomien. Dette inkluderer utfordringer ved digitale plattformer og nye forretningsmodeller. Design og utforming av tiltak nevnes som sentralt for en effektiv håndheving.15 Dette tilsier at det ikke bør fastsettes et konkret sett med tiltak i lovteksten, og at dette i stedet bør utformes konkret i hver sak.

Den praksisen som utvikles i EU/EØS vil etter utvalgets oppfatning skape den nødvendige forutberegnelighet. Utvalget mener videre at formålet med et pålegg slik dette er angitt i ordlyden i den norske bestemmelsen – «å bringe overtredelsen til opphør» – må forstås vidt, og omfatter ethvert tiltak for å kunne gjenopprette en tilfredsstillende konkurransesituasjon,16 samt å kunne kontrollere at dette faktisk skjer. Etter utvalgets syn bør det likevel gjøres visse presiseringer i bestemmelsen, slik at det ikke er tvil om at den gir hjemmel til å treffe vedtak om for eksempel rapporteringsforpliktelser og tiltak overfor tidligere forretningsforbindelser som har vært utsatt for lovbruddet med videre. Utvalget foreslår derfor noen språklige endringer i § 12 første ledd. De er ikke ment å endre rettstilstanden, men skal gi klarere uttrykk for hvordan bestemmelsen må forstås.

6.4.2 Avhjelpende tiltak

Konkurransetilsynet har truffet flere vedtak om avhjelpende tiltak etter § 12 tredje ledd. Utvalget vurderer at bestemmelsen som utgangspunkt har fungert på en god måte. Vedtakskompetansen som bestemmelsen gir er etter utvalgets vurdering et effektivt og fleksibelt verktøy for å bringe mulige overtredelser raskt til opphør. Som nevnt foran er vedtak om avhjelpende tiltak relativt vanlig i EU/EØS, og de representerer en effektiv og målrettet form for håndheving som åpner for løsninger som kan ha en direkte positiv effekt på konkurransen i et marked. Vedtak med avhjelpende tiltak egner seg imidlertid ikke til å avklare de rettslige grensene for hva som utgjør en overtredelse.

Utvalget ser ikke behov for å endre bestemmelsen i tredje ledd for å styrke bestemmelsens effektivitet eller for å legge til rette for økt sakstilfang. Samtidig vil utvalget understreke betydningen av at Konkurransetilsynet også prioriterer ressurser mot mindre saker. En mer aktiv anvendelse av § 12 tredje ledd fremstår i denne sammenheng som et virkemiddel som kan bidra til en balansert og målrettet håndheving.

6.4.3 Vedtak om midlertidige pålegg om opphør

Konkurransetilsynet kan som nevnt treffe midlertidig vedtak om pålegg etter § 12 femte ledd selv om det ikke er konstatert overtredelser av loven. Vilkåret i dag er at det er rimelig grunn til å anta at det foreligger en overtredelse av atferdsreglene og det er fare for «varig og uopprettelig skade» for konkurransen. Bestemmelsen stiller høyere krav enn for eksempel den tilsvarende bestemmelse i den danske lovgivningen, som kun krever at skaden er «alvorlig» jf. konkurrenceloven § 16 b.

Utvalget konstaterer at Konkurransetilsynet har fattet midlertidig vedtak kun i ett tilfelle. Selv om det kan være ulike årsaker til at bestemmelsen er lite brukt, mener utvalget at vilkårene for bruk av midlertidig vedtak fremstår for strenge. I tillegg vil slike vedtak kreve både tid og ressurser, noe som kan føre til forsinkelser i behandlingen av hovedsaken. Også i EU er midlertidig vedtak lite benyttet. Ifølge en evalueringsrapport utarbeidet av EU-kommisjonen, kan dette både skyldes de materielle kravene og det prosessuelle rammeverket.17

Stordrifts-, samdrifts- og nettverksfordeler ved digitaliserte forretningsmodeller kan medføre at markedet plutselig tipper i hendene til én aktør. Det innebærer at én aktør raskt får dominerende markedsposisjon, som kan føre til utilbørlig utnyttelse av kunder og konkurrenter i markedet. Ofte vet man ikke før i ettertid om konkurransen vil bli utsatt for varig og uopprettelig skade. Det kan bero på en serie begivenheter. Dersom terskelen stilles for høyt, kan resultatet bli underhåndheving.

Videre viser praksis i EU at et rent økonomisk tap, eksempelvis som rammer et konkurrerende foretak der det har forekommet misbruk av dominerende stilling, normalt ikke omfattes av skadevilkåret. Dersom terskelen for midlertidig stans av en overtredelse senkes, kan dette gjøre det lettere i praksis å forhindre økonomisk tap før det oppstår. Dette kan redusere behovet for privat håndheving, som ofte er ressurskrevende. Dersom skadevilkåret endres slik at det ikke lenger stilles krav til arten av skaden, men kun alvorlighetsgraden, vil også økonomisk tap kunne begrunne pålegget. Den offentlige håndhevingen vil da på enkelte områder kunne kompensere for svakheter ved den private håndhevingen.

Utvalget foreslår derfor en endring av bestemmelsen der terskelen for Konkurransetilsynet til å fatte midlertidig vedtak om pålegg senkes. Utvalget foreslår at vilkåret «varig og uopprettelig» skade endres til «alvorlig» skade i § 12 femte ledd bokstav b. Dette vilkåret tilsvarer vilkåret for midlertidige vedtak i Danmark, der terskelen fremstår som noe lavere enn i Norge. Endringen innebærer at terskelen for midlertidig vedtak senkes både med hensyn til alvorlighetsgrad og omfang, samtidig som den åpner for at midlertidig vedtak også kan fattes ved kortvarige og forbigående konkurransebegrensninger som likevel er alvorlige.

Kravet om at konkurransen i markedet står i fare for å bli alvorlig skadet, innebærer et krav om at skaden som kan inntre må fremstå som betydelig. At skaden må være kvalifisert innebærer ikke nødvendigvis et krav om at skaden er stor eller omfattende i absolutte termer. Hvorvidt vilkåret er oppfylt må vurderes konkret ut fra de faktiske forhold, og kan omfatte en rekke ulike tilfeller. En svekkelse av konkurransen i et marked (eller i et bestemt segment av et marked) kan anses som betydelig, selv om dette segmentet er lite i total størrelse.

Midlertidige vedtak etter § 12 kan være påkrevd både ved overtredelser av §§ 10 og 11. Risiko for alvorlig skade kan for eksempel være aktuelt i saker om misbruk av dominerende stilling, der konkurransen som følge av et foretaks dominerende stilling, allerede er svekket, for eksempel der et dominerende foretak vanskeliggjør eller begrenser en aktørs evne til å konkurrere effektivt i markedet. I markeder med en dominerende aktør, skal det relativt lite til for at en misbrukshandling anses å skade konkurransen i betydelig grad. Jo mer dominerende en aktør er, desto mindre skal til for at skaden på konkurransen anses alvorlig.

For eksempel kan det foreligge risiko for alvorlig skade dersom et foretak som antas å ha en dominerende stilling, nekter å levere en vesentlig innsatsfaktor til et foretak som tidligere var kunde. Tilsvarende risiko kan oppstå dersom et dominerende foretak benytter urimelig lave priser, lojalitetsskapende rabatter eller eksklusive kjøpsavtaler med formål eller risiko for å eliminere en konkurrent. Risiko for alvorlig skade på konkurransen kan også være til stede der et dominerende foretak forsøker å hindre mindre aktører eller nye virksomheter i å etablere seg og operere i markedet.18

Utvalget foreslår ingen endring i det andre vilkåret – «fare for». I dette ligger det at Konkurransetilsynet må vise til konkrete holdepunkter som tilsier at vilkåret om alvorlig skade på konkurransen er oppfylt, men det kreves ikke at det sannsynliggjøres at en slik skade vil inntre. Det er tilstrekkelig at tilsynet sannsynliggjør at en avtale eller atferd er tilbøyelig eller egnet til å kunne medføre alvorlig skade.19

Utvalget foreslår ingen endringer når det gjelder varigheten av midlertidige vedtak etter § 12 femte ledd. Midlertidig vedtak etter bestemmelsen skal treffes for et begrenset tidsrom, men kan forlenges ved nytt vedtak dersom faren for konkurransen fortsatt består ved utløpet av perioden.

Videre foreslår utvalget at partene gis mulighet til å klage til Konkurranseklagenemnda gjennom en hurtigere prosess, se forslag til § 12 nytt sjette ledd. Klagefristen bør følge hovedregelen i forvaltningsloven (1967) § 29, jf. forvaltningsloven (2025) § 63, som er tre uker fra partene mottok underretning om vedtaket. Konkurranseklagenemnda skal behandle saken etter en forsert prosess. I dette ligger det at behandlingen i nemnda bør skje uten ugrunnet opphold, og avsluttes senest innen tre måneder etter at klagen ble mottatt. Dette ivaretar partenes rettssikkerhet, og sikrer samtidig at prosesser om midlertidige vedtak ikke i unødvendig grad går utover etterforskningen av hovedsaken. Nemnda settes som utgangspunkt med tre medlemmer, jf. konkurranseloven § 36 tredje ledd. Saksbehandlingen skal skje skriftlig, og det er ikke anledning til å kreve muntlig høring. Av hensyn til en effektiv og rask saksbehandling, bør nemnda foreta en aktiv saksstyring, og det bør gis anledning for nemnda til å begrense antall innlegg fra de ulike partene, samt å kunne fastsette en maksgrense på sideantall for skriftlige innlegg.

Konkurranseklagenemnda kan oppheve eller stadfeste Konkurransetilsynets vedtak. Utvalget har ikke vurdert om det bør tas inn en henvisning til § 12 sjette ledd i § 39 som tydeliggjør at søksmål om Konkurransetilsynets vedtak i denne sammenheng ikke kan reises med mindre adgangen til å klage til Konkurranseklagenemnda er benyttet. Hovedregelen i § 39 vil uansett komme til anvendelse dersom ikke annet fremgår.

Utvalget påpeker for øvrig at forslaget vurderes å tilfredsstille minimumskravene som følger av ECN+-direktivet.