Ot.prp. nr. 107 (2008-2009)

Om lov om fornybar energiproduksjon til havs (havenergilova)

Til innhaldsliste

1 Innleiing og samandrag

1.1 Innleiing

Olje- og energidepartementet legg med dette fram eit forslag til lov om fornybar energiproduksjon til havs og ein strategi for utvikling av næringsliv og energiressursar knytt til havbasert fornybar energi.

Ved Stortingets handsaming av St.meld. nr. 34 (2006-2007) Norsk klimapolitikk, vart regjeringspartia samde med Høgre, Kristeleg Folkeparti og Venstre om at det skal lagast ein nasjonal strategi for kraftproduksjon frå havmøller og andre marine fornybare energikjelder. I avtala (klimaforliket) heiter det at ein slik strategi må:

  1. Sjå på behovet for særskild forskingsinnsats og vurdere å opprette eit eige senter for forskingsdriven innovasjon på området,

  2. utgreie nødvendige lovendringar for å kunne dele ut konsesjonar og

  3. sjå utplassering av havmøller i samanheng med elektrifisering av sokkelen og gjennomføre ei arealvurdering for utplassering av framtidige anlegg der omsynet til fiskeria, det marine miljøet og andre næringar er teke vare på.

Denne proposisjonen inneheld forslag til ei lov om fornybar energiproduksjon til havs. Lovforslaget gir det rettslege rammeverket for å gi konsesjonar og på annan måte regulere forhold knytt til planlegging, utbygging, drift og nedlegging av anlegg for produksjon av fornybar energi og anlegg for omforming og overføring av elektrisitet til havs.

Lovforslaget er basert på arealvurderingar med tilhøyrande prosedyre for konsekvensutgreiingar.

Lovforslaget med merknader, høyringsuttaler og lovforarbeid elles er samla i del II i proposisjonen.

Del I i proposisjonen handlar om dei andre elementa i ein nasjonal strategi i samsvar med klimaforliket.

I denne delen er det gjort greie for teknologiske og andre utfordringar knytt til framtidig utbygging av fornybar energi til havs og korleis departementet følgjer dette opp, jf. punkt 1 ovanfor. Dette punktet i klimaforliket er gjennomført ved at det er etablert tre forskingssenter for miljøvennleg energi (FME) som er relevante for fornybar energiproduksjon til havs.

Vidare er det drøfta kor det kan bli utbygging av vindkraft i norske havområde. Det er gjort greie for korleis departementet vil gå fram for å avklare dette nærare, jf. punkt 3 ovanfor.

I tillegg er det drøfta ulike sider knytt til infrastruktur for elektrisk energi til havs.

Del I av proposisjonen har ikkje vore på offentleg høyring.

1.2 Eit overblikk

Det internasjonale energibyrået, IEA, har rekna ut at klimagassutsleppet må halverast innan 2030 dersom ein skal hindre ein global temperaturauke på over 2 grader. Dette er svært krevjande fordi 70 prosent av klimagassutsleppa i verda stammar frå fossile brensler, og energibruken i verda aukar med folketalet og bedra levestandard. IEA anslår at fornybar energi vil måtte medverke til 23 prosent av dei nødvendige utsleppsreduksjonane. Dette krev eit massivt skifte frå fossile til fornybare energikjelder.

Noreg er verdsleiande på produksjon vasskraft. Den fornybare delen av energiforbruket i Noreg er omlag 60 prosent. Regjeringas visjon er at Noreg skal utviklast vidare som ein miljø- og klimavennleg energinasjon, og vere leiande innanfor utviklinga av miljøvennleg energi. Som del av ein global og ambisiøs klimaavtale der òg andre industriland tek på seg store pliktar, er partane i klimaforliket einige om at Noreg skal ha eit forpliktande mål om karbonnøytralitet seinast i 2030. Det betyr at Noreg skal sørgje for utslippsreduksjonar svarande til norske utslepp i 2030. Satsing på energieffektivisering, varme og elektrisitet frå fornybare energikjelder er sentrale element i regjeringas klimapolitikk. Det er mogleg å auke energiproduksjonen monaleg, og energien kan nyttast meir effektivt.

Omsynet til forsyningstryggleik og ei meir klimavennleg energiforsyning er bakgrunnen for at EU har teke ei rekkje initiativ for å fremje fornybar energi. I januar 2008 vart ein ny energi- og klimapakke, som blant anna inkluderer eit direktiv for å fremje fornybar energi, vedteken i EU. Vidare gav EU-kommisjonen i november 2008 ei fråsegn om ein handlingsplan for havbasert vindenergi. At det er naudsynt å redusere utsleppa av klimagassar frå energiproduksjon utan å svekkje forsyningstryggleiken, har auka interessa for å utnytte havenergien i stor skala.

Det teoretiske potensialet for fornybar energiproduksjon til havs er svært stort. Fleire av nabolanda våre har sett seg ambisiøse mål om å byggje ut store mengder slik energi dei næraste 10-20 åra. Slik utbygging har høge kostnader, og den krev løysningar knytt til infrastruktur, stabilitet i kraftsystemet, arealbruk og økonomiske rammevilkår. Dersom ein skal utnytte energipotensialet til havs mest mogleg, er det naudsynt med ei god internasjonal koordinering om utbygging og overføring. Utbygginga vil òg vere tent med samarbeid om finansieringa.

Samanlikna med andre land har Noreg ein spesiell energisituasjon. Elektrisitetsproduksjonen vår er basert på fornybar energi, og vi har framleis god tilgang på fornybare energiressursar på land som kan takast i bruk, og som er rimelegare enn havbasert fornybar energi. Regjeringa meiner likevel det er viktig at Noreg medverkar til å utvikle konkurranseevna for havbasert energi. Det er fire element i dette; kompetanse, fornybare energiressursar til havs, infrastruktur og regulerbar vasskraft.

Kompetanse

Norsk næringsliv og forskingsmiljø har høg kompetanse innan ulike sider av offshore teknologi, marine operasjonar og andre tema som er viktige ved utbygging og drift av fornybare energikjelder og infrastruktur til havs. Norske aktørar deltek allereie i utviklinga av prosjekt internasjonalt, både på teknologi-, leverandør- og utbyggjarsida. For Noreg vil det vere ulike krav til kompetanse i rolla som teknologileverandør og som energi­produsent.

Gjennom målretta satsing på forsking, utvikling og demonstrasjonsprosjekt vil regjeringa medverke til at denne kompetansen blir utvikla vidare slik at norsk næringsliv kan medverke vesentleg til å utvikle meir kostnadseffektive og pålitelege teknologiar, utbyggings- og driftsløysingar.

Regjeringa har i år gjennomført ei betydeleg oppgradering av verkemiddelapparatet på dette området. Løyvingane til RENERGI-programmet, som blant anna inkluderer forsking og utvikling innan havbasert fornybar energi, er auka med over 60 prosent. Vidare er det i regi av Noregs forskingsråd utpeikt to forskingssenter (FME) som skal arbeide med havbasert vindkraft, og eitt forskingssenter som særleg skal sjå på samspelet mellom vass- og vindkraft. Det er i år òg oppretta eit eige program for demonstrasjon av fornybare kraftteknologiar til havs under ENOVA. Regjeringa vil i dei årlege budsjetta vurdere satsinga på forsking, utvikling og demonstrasjon innan fornybar energi til havs.

Utbygging og drift av vindkraftanlegg på land vil også medverke til å utvikle kompetanse som er nødvendig for framtidig utbygging av vindkraft til havs i stor skala. Regjeringa sitt mål er å nå 3 TWh kontraktsfesta vindkraft innan utgangen av 2010.

Energiressursar til havs

Det kartlagde tekniske potensialet for fornybar energiproduksjon i norske havareal er svært stort. Regjeringa vil leggje til rette for at delar av dette potensialet kan takast i bruk på ein effektiv og forsvarleg måte for å levere fornybar energi til den europeiske energimarknaden, når utviklinga i teknologi og kostnader og etterspørselen etter slik energi i Europa gir grunnlag for det.

Lovforslaget gir eit rettsleg rammeverk, tufta på Noregs lange erfaring med forvaltning av vasskraft- og petroleumsressursane og infrastruktur for elektrisitet og gass.

Omfanget og innretninga på framtidig utbygging av fornybar energiproduksjon til havs vil avhenge av ei rekkje forhold som vi ikkje kjenner svaret på i dag. Det er derfor på mange område for tidleg å komme med detaljerte forslag til reguleringar av verksemda. Lovforslaget slår derfor fast sentrale prinsipp, og meir detaljerte reguleringar vil bli utarbeidd når det er aktuelt. Denne tilnærminga har fått brei tilslutning i høyringsrunden.

Departementet vil prioritere arbeidet med å utfylle regelverket slik at alle vesentlege forhold er avklart når det er aktuelt å opne havareal for konsesjonssøknader. Det er for tidleg å seie når slik opning kan bli aktuelt, det vil blant anna avhenge av utviklinga i teknologi og kostnader, og etterspørselen i Europa. Departementet vil i første omgang særleg prioritere arbeid knytt til arealvurderingar, tryggleiksspørsmål og kvalifikasjonskrav til konsesjonærar.

Det vil straks bli sett i gang eit arbeid med å vurdere havareal som kan vere eigna for utbygging av vindkraft til havs, og dermed for eventuell avgjerd om opning for konsesjonssøknader. Dette vil gi betre kunnskap om det realistiske potensialet for utbygging og kor det er lokalisert. Arealvurderinga må ta omsyn til vindressursar, havdjup, infrastruktur og avsetjingsforhold – både med omsyn til mogleg ilandføring til Noreg og andre land så vel som mogleg forsyning til petroleumsinstallasjonar, og vurdere forholdet til miljø, fiskeri, sjøtransport og andre arealbruksinteresser. Arbeidet vil vere ope og basere seg på medverknad, og skal òg medverke til at relevante problemstillingar blir identifiserte og vurderte i ein tidleg fase. Det vil igjen leggje til rette for ei effektiv konsesjonshandsaming når utbygging blir aktuelt.

Lovforslaget gir heimel til å gi forskrifter og fastsetje krav for tekniske konstruksjonar, arbeids- og miljøforhold, kvalifikasjonar mv., og om tryggingssoner og merking av anlegga. Det skal leggjast vekt på høg tryggleik tilpassa den risikoen som verksemda medfører. Departementet går ut frå at det kan ta noko tid å utvikle eit føremålstenleg regelverk, og vil derfor prioritere å få på plass ei føremålstenleg gjennomføring og oppfølging av tilhøve som gjeld tryggleik.

Lovforslaget gir heimel til å gi forskrifter om rett til å søkje om, få og ha konsesjon. Departementet ser det som føremålstenleg å starte eit arbeid med å konkretisere dette, slik at aktørane kan innrette seg i god tid før areal blir opna.

Infrastruktur

Ein god infrastruktur for overføring av elektrisitet er avgjerande for utviklinga av fornybar energiproduksjon til havs, forsyningstryggleik og ein fornuftig bruk av ressursane. Det er frå mange hald lagt fram skisser til eit mogleg kraftnett i Nordsjøen. Utviklinga av fornybar energiproduksjon og infrastruktur til havs må sjåast i samanheng med utviklinga av overføringsnettet på land. Utviklinga av ein infrastruktur som er tilpassa ei ambisiøs utbygging av fornybar energi til havs, krev internasjonal koordinering om ei rekkje spørsmål knytt til planlegging, val av teknologi, finansiering av infrastruktur og produksjon, prinsipp for kraftutveksling, systemkontroll mv. Det blir no planlagt vindkraftutbygging i Austersjøen i svensk, dansk og tysk sektor (Kriegers flak) som vil vere ein prøvestein for korleis slik koordinering kan skje.

Moglege løysningar for infrastruktur vil inngå i vurderinga av havareal som kan vere eigna for utbygging av vindkraft til havs. Eit framtidig kraftnett i Nordsjøen kan bli utvikla stegvis, for eksempel ved at kablar frå vindkraftanlegg i havet til lands over tid blir knytt saman i eit meir omfattande nett. Det er slik overføringsnettet på land er utvikla. I samband med dette vil det vere ein vesentleg fordel om val av teknologiske løysingar blir harmoniserte slik at det er lagt til rette for ei seinare samankopling. Statnett deltek i dag i eit internasjonalt samarbeid om dette temaet, og departementet legg til grunn at Statnett held fram med dette arbeidet. Lovforslaget som her er lagt fram legg til rette for ei stegvis utvikling av kraftnett til havs.

I arbeidet med lovforslaget har departementet vurdert føresegner om den økonomiske reguleringa av produksjon og overføring, mellom anna regelverk knytt til nettregulering. Departementet har komme til at desse spørsmåla krev nærare utgreiingar for å sikre at ei slik regulering blir føremålstenleg utforma. Departementet vil prioritere høgt å utarbeide slikt regelverk, slik at lovføresegner og forskrifter ligg føre i god tid før det er aktuelt med store investeringar innan lova sitt verkeområde. Departementet meiner likevel at ein no bør kunne slå fast at kundane på land ikkje skal dekkje kostnadene for eit overføringsnett til havs. Departementet meiner det er viktig at kostnadene ved slik nettutbygging blir gjort synlege for produsentar og andre som tek avgjerder.

Regulerbar vasskraft

Vindkraft er produksjon som ikkje kan regulerast. Dei omfattande planane for utbygging av vindkraft i Nord-Europa, både på land og i havet, representerer derfor ei betydeleg utfordring for kraftsystemet. Behovet for å ha ressursar tilgjengeleg som kan sikre den løypande balansen vil auke. Utbygging av vindkraft og småkraft i Noreg trekkjer i same retning. Norsk vasskraft med reguleringsmagasin er teknisk sett godt eigna til å lagre vatn frå periodar med mykje vind til periodar med lite vind. Noreg har ein betydeleg del av magasinkapasiteten i Europa. Ei vidareutvikling av norsk regulerbar vasskraft kan medverke til å leggje til rette for utbygging av vindkraft og annan uregulerbar fornybar energiproduksjon. Det er derfor viktig at ein nasjonal strategi for havbasert fornybar energi blir sett i samanheng med ein politikk for betre utnytting av vasskrafta.

Auka utnytting av vasskrafta sine reguleringseigenskapar kan, avhengig av lokale forhold, ha negative miljøkonsekvensar. Ei vidareutvikling av norsk regulerbar vasskraft må skje innan miljømessig forsvarlege rammer. Miljøkonsekvensane må vurderast opp mot nytten av tiltaka. NVE gjennomfører no arbeid med å vurdere korleis vasskrafta sine reguleringseigenskapar kan utviklast vidare på ein miljømessig forsvarleg måte. Forskingsinnsatsen blir òg styrkt ved at det i år blir etablert eit forskingssenter der samspelet mellom vass- og vindkraft og miljøverknader av vasskraftreguleringar vil vere sentrale forskingstema. I kor stor grad desse moglegheitene kan realiserast vil avhenge av resultatet av desse aktivitetane, og kor vidt etterspørselstilhøva i Nord-Europa gir grunnlag for å auke utvekslingskapasiteten med utlandet og investere i auka effektinstallasjonar mv.

1.3 Vidareutvikling av strategien

Departementet meiner at strategien som er lagt fram bør utviklast vidare over tid. Departementet tek derfor sikte på å leggje fram ein vidareutvikla strategi for Stortinget i 2012. Innan den tid vil ein ha betre informasjon om ei rekkje forhold som er viktige for politikken vidare. Ein vil her kort vise til enkelte forhold.

Arealvurderingar

Vi kjenner i dag ikkje det realistiske potensialet for utbygging av vindkraft til havs der det er teke omsyn til infrastruktur, miljø, andre arealinteresser mv. Arbeidet med arealvurderingar som skal setjast i gang, vil medverke til å kaste lys over dette.

Forsking og utvikling

Styrkinga av verkemiddelapparatet innan forsking og demonstrasjon som no er gjort vil over tid medverke til å gi ny kunnskap, både om tekniske og marknadsmessige forhold, miljø og arealbruk. Det er verdt å nemne at verdas første fullskala flytande vindturbin i haust blir satt i drift utanfor Karmøy for ein testperiode på to år. Kor vidt ein lykkast med å utvikle flytande vindturbinkonsept til ein konkurransedyktig kostnad, vil ha stor betyding for dei framtidige høva til utbygging av vindkraft i norske havområde.

I tillegg til resultat frå FoU og demonstrasjonsaktivitetar vil ein òg få meir erfaring med organisering og innretning av verkemiddelapparatet. Det nyleg etablerte programmet i Enova for demonstrasjon av fornybare kraftteknologiar til havs vil bli evaluert i 2011.

Høva til avsetjing

EU sitt fornybardirektiv opnar for fleksible mekanismar mellom land. Det er i dag ikkje avklart korleis desse mekanismane vil bli utvikla, og det er usikkert kva interesse det eventuelt vil vere for å finansiere utbygging av fornybar energi i andre land. Desse spørsmåla vil bli avklarte over tid. Vidare vil arealvurderingsprosessen medverke til å framskaffe kunnskap om kor vidt petroleumsverksemd på sokkelen kan vere ein mogleg avtakar for elektrisitet frå vindkraftverk til havs.

I tillegg kjem ei rekkje andre forhold som departementet vil arbeide vidare med, i dialog med energibransjen og andre interesser, andre sektorstyresmakter, og i internasjonal samanheng.

1.4 Om forslag til lov om fornybar energiproduksjon til havs

Departementet sitt forslag til havenergilov er omtalt i del II i proposisjonen. Lovforslaget regulerer planlegging, utbygging, drift og nedlegging av anlegg for fornybar energiproduksjon og anlegg for omforming og overføring av elektrisk energi til havs.

Lovforslaget slår fast at retten til å utnytte fornybare energiressursar til havs tilhøyrer staten.

Forslaget inneheld ei føresegn om opning av areal med sikte på tildeling av konsesjon til fornybar energiproduksjon. Føresegna sikrar at planlegging og utbygging av fornybar energiproduksjon og overføringsanlegg skjer i eit heilskapleg perspektiv der alle relevante interesser og tilhøve blir vurderte.

Lovforslaget fastset konsesjonsplikt for å byggje, eige og drive anlegg for fornybar energiproduksjon og anlegg for omforming og overføring av elektrisk energi til havs. I konsesjonen kan det stillast vilkår som tek vare på omsynet til mellom anna energiforsyning, miljø, tryggleik, næringsverksemd og andre interesser ved utbygging, drift og nedlegging av slike anlegg. Lovforslaget inneheld òg andre føresegner som tek vare på desse omsyna.

Forslaget gir departementet heimel til å bestemme at delar av lova i enkelte tilfelle kan gjelde for ikkje-fornybar elektrisitetsproduksjon til havs. Dette kan for eksempel vere aktuelt ved eventuell planlegging av storskala gasskraftverk til havs for leveransar til kraftsystemet på land.

Lovforslaget inneheld føresegner om systemansvar som skal handtere den fortløpande drifta av eit framtidig kraftsystem til havs.

Lovforslaget slår fast sentrale prinsipp, men er samtidig fleksibelt slik at det er mogleg raskt å kunne regulere ulike problemstillingar som oppstår.

Til forsida av dokumentet