2 EU-direktiv om posttjenester

2.1 Bakgrunn

Europakommisjonen la 11. juni 1992 fram en Grønnbok om utviklingen av Fellesskapets posttjenester, COM (91) 476. Etter en bredt anlagt høringsrunde utarbeidet Kommisjonen en meddelelse til Rådet og Europaparlamentet om retningslinjer for utvikling av EUs posttjenester, COM (93) 247. Disse dokumenter ble fulgt opp av Rådsresolusjon av 7. februar 1994 om utvikling av Fellesskapets posttjenester, Rres 94/C 48/02. Kommisjonen la 26. juli 1995 fram (publisert 2. desember 1995) et utkast til rådsdirektiv om utviklingen av Fellesskapets posttjenester og forbedring av tjenestenes kvalitet, 95/C 322/10, samt utkast til meddelelse om anvendelse av konkurransereglene på postområdet, 95/C 322/03.

Direktivutkastet baserte seg på Romatraktatens artikkel 100 A, og skulle derfor vedtas av Rådet og Europaparlamentet. Utkastet fra Kommisjonen møtte stor motstand blant flere medlemsland og ble drøftet flere ganger i både Rådet og i Europaparlamentet. Rådet vedtok 29. april 1997 en såkalt felles holdning til direktivforslaget, 97/C 188/02. Direktivet ble endelig vedtatt i Rådet og Parlamentet 15. desember 1997, etter gjennomført forliksprosedyre. Den vedtatte direktivteksten er betydelig endret i forhold til Kommisjonens første utkast. Det har særlig vært uenighet om graden av liberalisering av det indre marked for posttjenester, og resultatet ble at det vedtatte direktivet ikke medfører en omfattende liberalisering av postmarkedet.

Postdirektivet ble innlemmet i EØS-avtalen ved EØS-komiteens beslutning nr 91/98 av 25. september 1998. Stortingets samtykke til godkjenning av beslutningen vil bli innhentet gjennom en egen stortingsproposisjon. Det vil derfor være nødvendig å påse at endringer i norsk regelverk og praksis gjennomføres. Frist for gjennomføring av direktivets bestemmelser i norsk rett er fastsatt til 10. februar 1999. Direktivet i norsk versjon følger som trykt vedlegg til denne proposisjonen.

2.2 Hovedinnhold i postdirektivet

Formålet med postdirektivet er å skape felles rammebetingelser for alle postoperatører i det indre marked. Sentrale punkter i direktivet er:

• Det fastsettes krav om at landene må sikre en universell posttjeneste (kapittel 2), dvs at landene har plikt til å tilby landsdekkende formidling av postsendinger av en nærmere fastsatt kvalitet.

• Hvert enkelt land gis rett til å reservere enkelte posttjenester til den eller de postoperatører som utfører den universelle tjenesten, dvs adgang til å fastsette et enerettsområde (kapittel 3). Det er ikke fastsatt en plikt til å ha et slikt enerettsområde, kun en adgang til å gi en eller flere postoperatører enerett til formidling av postsendinger innenfor visse vekt- og prisgrenser.

• Direktivet (artikkel 7 nr 3) har fastsatt en videre tidsplan for nærmere utredninger og eventuelle beslutninger om en ytterligere gradvis liberalisering av postmarkedet, spesielt for grensekryssende postsendinger og adresserte reklamesendinger, samt en ny vurdering av de gjeldende pris og vektgrensene. Europakommisjonen skal komme med et forslag til endringer innen utgangen av 1998. Deretter skal eventuelle endringer vedtas i Europaparlamentet og Rådet senest 1. januar 2000, med virkning fra 1. januar 2003.

• Det uttrykkes prinsipper for hvordan de enkelte lands posttakster skal fastsettes, og hvilke regnskapsprinsipper som skal legges til grunn for at enerettsvirksomhetene ikke skal foreta kryssubsidiering av konkurranseutsatte tjenester (kapittel 5).

• Bestemmelser om en ordning for hvordan landene skal fastsette og harmonisere kvalitetsstandarder og tekniske standarder for posttjenester (kapittel 6 og 7).

• Det bestemmes at landene skal utpekte en nasjonal reguleringsmyndighet som er uavhengig av postvirksomhetene (kapittel 9).

2.3 Konsekvenser for Norge

Direktivet vil få enkelte konsekvenser for norsk regelverk så vel som for norsk praksis og rammebetingelser (f eks konsesjonen til Posten) for øvrig på postområdet. Ny postlov (lov 29. november 1996 nr 73 om formidling av landsdekkende postsendinger) og postforskrift (forskrift av 1. juli 1997 om formidling av landsdekkende postsendinger), som begge trådte i kraft 1. juli 1997, er imidlertid i det vesentlige i samsvar med postdirektivet.

• Postloven har som formål å sikre et landsdekkende formidlingstilbud av postsendinger til rimelig pris og til god kvalitet (postloven § 2). Kravene om et landsdekkende formidlingstilbud av postsendinger er nedfelt i Postens konsesjon, som ble fastsatt 1. oktober 1997. Disse samfunnspålagte oppgavene skal sikre et servicenivå for posttjenester i Norge som i det vesentlige oppfyller direktivets krav om en universell posttjeneste. Nedenfor redegjøres for behov for enkelte endringer.

• I Norge er det fastsatt et enerettsområde for postformidling (postloven § 6 og postforskriften § 3). Eneretten gjelder regelmessig formidling mot vederlag av lukket adressert brevpost med vekt inntil 350 gram og med en pris inntil 5 ganger grunntaksten for et innenriks prioritert brev innenfor første vektklasse (20 gram). Eneretten gjelder for innenlands postformidling så vel som for formidling til og fra utlandet. Postdirektivets bestemmelser tillater i hovedsak at dagens enerettsområde i Norge kan videreføres. Det vil imidlertid være nødvendig med en ytterligere presisering av eneretten. Dette gjennomgås i punkt 2.4.2 nedenfor.

• Direktivet setter krav om at prisene for den universelle posttjenesten skal stå i forhold til kostnadene, men tillater bruk av samme takst for hele landet. I Norge fastsettes portotakster av Posten, men Samferdselsdepartementet skal godkjenne portotakstene for prioriterte brev innenlands (postforskriften § 10, jf postloven § 8). Ordningen med enhetsporto i Norge kan videreføres i tråd med direktivets bestemmelser. Det synes imidlertid nødvendig å fastsette et prinsipp om at landsdekkende formidling av postsendinger skal tilbys allmennheten til priser som står i forhold til kostnadene.

• Postens konsesjon (punkt 9) krever at Posten skal opprette et produktregnskap, slik at kryssubsidiering unngås. Posten arbeider med å utarbeide et slikt system som skal gjelde fra og med 1998. Regnskapsordningen skal utarbeides slik at den er i samsvar med direktivets krav.

• I Postens konsesjon (punkt 2) er det fastsatt enkelte kvalitetsstandarder for Postens samfunnspålagte tjenester. For øvrig deltar Norge i internasjonalt samarbeid vedrørende kvalitetsstandarder og tekniske standarder for postsendinger.

• Post- og teletilsynet ble opprettet 1. juni 1997. På postområdet fungerer tilsynet som uavhengig nasjonal reguleringsmyndighet, med ansvar for å føre tilsyn med postoperatører i Norge. Tilsynsoppgavene består blant annet i å påse at servicenivået er tilfredsstillende, at konsesjoner og konsesjonsvilkår oppfylles, at andre postoperatører ikke overtrer Postens enerettsområde og at Posten ikke bruker inntekter fra enerettsområdet til å kryssubsidiere aktiviteter på områder hvor det er fri konkurranse. Post- og teletilsynets virksomhet anses å være i samsvar med postdirektivets krav om en uavhengig reguleringsmyndighet.

2.4 Forslag til endringer i postloven pga postdirektivet

På enkelte punkter er det nødvendig å foreta endringer i postloven, og dette gjennomgås nedenfor.

2.4.1 Krav om landsdekkende formidling av postsendinger - innhold, vektgrenser og priser

Artikkel 3 nr 3 i postdirektivet fastsetter minimumskrav til hyppigheten av innsamling og utlevering av de postsendinger som inngår i den universelle posttjenesten. I Norge opererer Posten etter forskjellige service- og kvalitetskrav som er fastsatt i konsesjonen til selskapet. Når det gjelder hyppigheten av innsamling og utlevering, synes de krav som settes i konsesjonen til Posten å oppfylle direktivets minimumskrav. Ettersom postdirektivet spesifiserer at det skal gis garanti for en bestemt hyppighet av innsamling og utlevering, synes det likevel hensiktsmessig at det fastsettes slike krav i lovs form.

Postdirektivet fastsetter et minimumskrav om at innsamling og utlevering av postsendinger skal foregå på alle hverdager, dvs minst fem dager i uken. I Norge er det gjennom konsesjonsvilkår fastsatt overfor Posten at omdeling av prioritert brevpost skal utføres én gang pr virkedag, dvs mandag til og med lørdag. Etter departementets oppfatning er det ønskelig å opprettholde kravet om at post skal utleveres 6 dager i uken, selv om dette ikke er nødvendig for å oppfylle postdirektivets bestemmelse. For å sikre at direktivets bestemmelse er tilstrekkelig implementert i norsk rett, foreslår departementet at det fastsettes krav i postloven om at innsamling og utlevering skal utføres én gang pr virkedag. Begrepet virkedag er nærmere definert i Postens konsesjon som mandag til og med lørdag.

I samsvar med direktivets bestemmelser må det imidlertid tas forbehold om ekstraordinære omstendigheter eller særlige geografiske forhold. Med ekstraordinære omstendigheter menes for eksempel at spesielle værforhold, streik og lignende hindrer postgangen slik at kravet om utlevering én gang pr virkedag ikke kan oppfylles. Med særlige geografiske forhold siktes det f eks til at ikke farbare veier eller lang avstand til offentlig vei gjør at kravet om at postsendinger skal utleveres til mottakerens bosted kan fravikes.

Videre er det i artikkel 3 nr 3 fastsatt at utlevering skal skje til fysiske og juridiske personers bosted eller fysiske adresse, eller unntaksvis til egnede innretninger. I Norge er det fastsatt krav i Postens konsesjon som skal sikre et høyt servicenivå på postomdelingen. For å sikre at direktivets bestemmelse er tilstrekkelig implementert i norsk rett, foreslår departementet at det fastsettes krav i postloven om at utlevering skal skje til fysiske og juridiske personers bosted eller fysiske adresse eller i særlige tilfeller til egnede innretninger.

Artikkel 3 nr 4 i postdirektivet beskriver hvilke minimumsytelser som skal inngå i den universelle posttjenesten, og fastsetter at landene plikter å påse at denne tjenesten omfatter minst innsamling, sortering, transport og utlevering av postforsendelser på inntil 2 kg, samt for lettgods inntil 10 kg. For Norges del vil minimumskravene i utgangspunktet framgå av begrepet landsdekkende postsending i postloven § 3, som i dag omfatter brevpost, aviser og blad i abonnement eller lettgods inntil 25 kg. Postens tilbud for brevpost gjelder i dag inntil 1 kg for innenlands post. Gjennom internasjonale konvensjoner er Norge forpliktet til en vektgrense på inntil 2 kg for all internasjonal brevpost. Flere andre land har en vektgrense på 2 kg for innenlands brevpost, og det kan være hensiktsmessig at norske minimumskrav til landsdekkende postsendinger er i samsvar med nivået i andre land. Det er også et visst kundebehov for brevpostsendinger over 1 kg, og et slikt behov vil bli imøtekommet ved en vektgrense på 2 kg.

Et tilbud om formidling av brevpost inntil 2 kg vil, avhengig av prisfastsettelsen, kunne medføre en viss overføring av volumet fra lettgods til brevpost for forsendelser mellom 1 og 2 kg. Internt i Posten kan det medføre en viss inntektsforskyvning mellom forskjellige forretningsområder, samt enkelte produksjonsmessige følger, blant annet at flere og tyngre sendinger må omdeles helt ut til postmottaker med bud. Disse virkningene synes imidlertid ikke å være av vesentlig betydning. Eventuelle merkostnader bør kunne kompenseres ved prisfastsettingen på postsendinger mellom 1 og 2 kg. Et minimumskrav på inntil 2 kg vil uansett innebære en styrking av tilbudet for framsending av brevpost innenlands, og representerer således en forbedring av servicenivået for posttjenester.

Departementet foreslår at det i samsvar med postdirektivet fastsettes et krav om formidling av brevpost inntil 2 kg, og at dette kravet fastsettes ved en endring i postloven. Minimumskravet på inntil 2 kg må gjelde også for aviser og blad i abonnement.

I denne forbindelse vil departementet orientere om at omfanget av departementets godkjenning av Postens portotakster vil bli endret. I dag er det i utfyllende forskrift til postloven fastsatt at departementet skal godkjenne Postens portotakster for prioritert brevpost innenlands, noe som innebærer at departementet godkjenner takster for all prioritert brevpost innenlands (inntil 1 kg). Det synes hensiktsmessig å endre dette slik at departementet kun skal godkjenne takster for prioritert brevpost innenlands innenfor Postens enerettsområde (inntil 350 gram). En slik endring vil gjøres gjeldende for takster fra 1. januar 2000. Takster for prioritert brevpost utenfor enerettsområde (fra 350 gram til 2 kg) fastsettes av Posten. Posten har i dag en vektklasse mellom 250 gram og 500 gram, og portotakster for denne vektklassen vil derfor av praktiske grunner måtte omfattes av departementets godkjennelsesmyndighet etter forskriften.

Artikkel 3 nr 4 fastsetter som nevnt minimumskrav til hva som skal inngå i den universelle posttjenesten. Sammenholdt med artikkel 2 nr 6) framgår det at direktivet kun setter krav om landsdekning for adresserte postsendinger. Siden direktivets bestemmelse i denne sammenheng er formulert som et minimumskrav, er det imidlertid ikke noe i veien for at det enkelte land kan omfatte også uadresserte postsendinger i sitt krav om landsdekning. I Norge er kravet om landsdekning gjort gjeldende også for uadresserte postsendinger (i lovens § 3 bokstav a er det ikke sondret mellom adressert og uadressert postsending). Selv om en betydelig del av formidlingen av uadressert post er bedriftsøkonomisk lønnsom, vil det være fare for at tilbudet av slik postformidling bortfaller i enkelte områder av landet dersom vi ikke opprettholder kravet om landsdekning også for uadresserte postsendinger. Departementet anser det som ønskelig å sikre at brukere av posttjenester har et landsdekkende tilbud også for denne kategorien postsendinger, og foreslår derfor ingen endringer på dette punktet.

Artikkel 3 nr 4 fastsetter også at det skal foreligge et universelt tilbud av rekommandert postsending og verdipostsending. I Norge har Posten i mange år hatt et tilbud om framsending av slike spesielle sendingskategorier. Det er imidlertid ikke fastsatt noe krav om dette i postregelverket. For at det ikke skal være noen tvil om at vi i Norge til enhver tid skal ha rett til å benyttes oss av rekommandert postsending og verdipostsending, foreslår departementet å fastsette særskilt krav om dette i postloven.

Artikkel 3 nr 5 første ledd fastsetter en maksimumsgrense på 20 kg for den universelle posttjenesten. I postloven § 3 er begrepet landsdekkende postsending definert som brevpost, aviser og blad i abonnement eller lettgods inntil 25 kg. Det synes klart at lovens krav om slike landsdekkende postsendinger må senkes fra inntil 25 kg til inntil 20 kg.

Departementet antar at senking av vektgrensen fra 25 til 20 kg vil ha relativt små konsekvenser. Hoveddelen av Postens lettgodssendinger veier under 5 kg. Kun et lite antall sendinger veier opp mot 25 kg. Posten har opplyst at det i 1997 ble formidlet omkring 27 000 lettgodssendinger i vektklassen 20-25 kg, noe som utgjør omkring 0,2 % av det totale lettgodsvolumet på 13,5 millioner sendinger (tall for Bedriftspakker er ikke tatt med). At kravet om et landsdekkende tilbud blir innsnevret vektmessig til 20 kg, vil bety at Posten ikke lenger vil være pliktig til en formidling ut over denne vekten. Posten må da på forretningsmessig grunnlag avgjøre om man skal ha et tilbud for forsendelse av pakker over 20 kg. Det er ikke usannsynlig at Posten i en slik situasjon vil velge å opprettholde et lettgodstilbud opp til 25 kg.

Dersom Posten likevel skulle velge å senke sitt tilbud til 20 kg, vil kunder med behov for å sende pakker opp til 25 kg måtte få dekket sitt behov gjennom andre tilbydere. I enkelte områder av landet vil det ikke være andre tilbydere enn Posten, og for disse vil endringen bety at muligheten til å sende lettgods innsnevres fra 25 kg til 20 kg. Det er usikkert hvor mange som vil rammes ved en slik innsnevring av tjenestetilbudet, men det vil trolig være et meget lite antall kunder som er avhengig av et forsendelsestilbud fra Posten innenfor denne vektklassen. Departementet antar derfor at endringen av vektgrensen til 20 kg bør kunne gjennomføres uten store problemer.

Artikkel 12 i postdirektivet setter krav om at prisene for den universelle posttjenesten skal stå i forhold til kostnadene, men tillater bruk av samme takst for hele landet. Formålet med et slikt krav er å sikre reell konkurranse på de tjenesteområder som faller utenfor enerettsområdet. Kostnader som knytter seg til konkurranseutsatte tjenester skal dekkes av inntektene fra disse tjenestene, ikke av inntekter fra tjenester innenfor enerettsområdet. I Norge framgår det i dag ikke konkret av lov eller forskrift at prisene for tjenester om inngår i det landsdekkende formidlingstilbudet skal stå i forhold til kostnadene, men det er i Postens konsesjon bestemt at Posten skal utarbeide et såkalt produktregnskap. Gjennom produktregnskap skal Posten framlegge dokumentasjon for at inntektene fra enerettsområdet ikke brukes til å kryssubsidiere konkurranseutsatte tjenester, verken innenfor eller utenfor Postens basistjeneste. For uttrykkelig å sikre at direktivets bestemmelser om kostnadsorienterte priser er implementert, er det imidlertid nødvendig å ta inn en bestemmelse om dette prinsippet i postloven, og departementet fremmer derfor forslag om dette.

I St meld nr 41 (1995-96) Om postvirksomheten i Norge slås det fast at det skal være geografisk enhetsporto for tjenester som kommer inn under enerettsområdet. En geografisk enhetlig prising kan ikke være strengt kostnadsorientert i hvert enkelt tilfelle. En enhetsporto som baseres på gjennomsnittskostnadene for alle forsendelsene av en produkttype må imidlertid kunne sies å oppfylle kravet om å stå i forhold til kostnadene. Det vil si at det fortsatt vil være anledning til geografisk kryssubsidiering innen de ulike produktgruppene.

For konkurranseutsatte posttjenester gjelder i dag ikke noe krav om geografisk enhetsporto. Takstene for disse tjenestene kan fastsettes ut fra en markedsmessig vurdering fra alle postoperatører. Det er imidlertid få av Postens konkurranseutsatte tjenester innenfor det samfunnspålagte området som har en geografisk variasjon i portotakstene. Departementet vil følge utviklingen i markedet for konkurranseutsatte posttjenester for å sikre lovens formål om et landsdekkende formidlingstilbud til rimelig pris og til god kvalitet.

2.4.2 Omfanget av eneretten

Artikkel 7 nr 1 i postdirektivet fastsetter grensene for omfanget av eneretten. Postlovens bestemmelse om enerett ligger i hovedsak innenfor de grensene som direktivet fastsetter. I direktivets artikkel 2 7) defineres imidlertid brevpost slik at formidling av bøker, kataloger, aviser og tidsskrifter ikke anses å være brevpost. Direktivet tillater derfor ikke at disse kategoriene av postsendinger omfattes av eneretten. Det vil således være nødvendig å endre de norske reglene slik at eneretten ikke omfatter formidling av bøker, kataloger, aviser og tidsskrifter.

Hittil har Postens enerett vært definert ut fra at postsendingen skal være lukket, samt vekt- og prisgrenser på forsendelsen, dvs ytre kriterier. Ved å ta ut brevkategoriene bøker, kataloger, aviser og tidsskrifter fra eneretten, vil dette medføre at innholdet i sendingen vil kunne være avgjørende for om en postsending omfattes av eneretten eller ikke. Et slikt innholdsmessig skille kan medføre enkelte problemer, ikke minst i kontrolløyemed. Dersom andre postoperatører enn Posten starter formidling av bøker eller kataloger i adressert form, vil det være vanskelig å kontrollere at disse ikke bryter Postens enerett til å formidle øvrige lukkede, adresserte sendinger. Videre vil det kunne by på problemer å beregne Postens inntekter og utgifter på enerettsområdet dersom man skal forholde seg til et slikt innholdsmessig skille.

Konsekvensene av at bøker, kataloger, aviser og tidsskrifter tas ut av enerettsområdet antas å være relativt små. De fleste postsendte bøker i dag antas å veie over 350 gram, og er derfor ikke omfattet av eneretten. Distribusjon av kataloger, aviser og blad utføres allerede av flere aktører, og det er ikke en stor del av denne distribusjonen som omfattes av eneretten (kun lukkede, adresserte sendinger). En mer langsiktig konsekvens kan imidlertid være at grunnlaget for etablering av private distribusjonsalternativer for adressert post vil bli større i og med at bøker og kataloger i lukket omslag også unntas fra eneretten (i tillegg til åpne, adresserte sendinger som ikke lenger omfattes av enerettsområdet). Dette kan dermed stimulere til økt konkurranse på området for adresserte postsendinger.

Departementet foreslår at det i postlovens bestemmelse om enerett foretas endring slik at formidling av bøker, kataloger, aviser og tidsskrifter ikke omfattes av eneretten.