4 Merknader til lov om endring i lov av 8. juni 1984 nr 51 om havner og farvann mv

4.1 Generelt

Ved Rådsdirektiv 93/75/EØF er det gitt bestemmelser for å ivareta hensynet til sikkerhet og miljø på et nærmere definert saksområde. Direktivet stiller minimumskrav til fartøyer som har kurs for eller forlater fellesskapets sjøhavner med farlige eller forurensende laster.

I innledningen til dette direktivet fremgår det at det er et mål å unngå situasjoner som kan medføre ulykker til sjøs. Videre er det et mål å begrense skadevirkningene ved eventuelle ulykker som måtte oppstå. Tallmateriale innhentet fra Kystdirektoratet viser at det siden 1981 og frem til 1997 i gjennomsnitt har forekommet i overkant av 100 grunnstøtinger og kollisjoner pr år i norske farvann. Tallene gjelder for fartøy over 25 BT. De fleste ulykkene har vært av mindre alvorlig karakter, og hittil har store katastrofer vært unngått. Norskekysten er imidlertid et farlig farvann å navigere i. Skipstrafikken er tett i flere farvann, og andelen av store fartøyer med farlig eller forurensende last har økt de senere år.

Risikobegrepet er knyttet til både ulykkesfrekvens og konsekvenser av eventuelle ulykker. Ulykkesfrekvensen har vist en synkende tendens, etterhvert som stadig flere sikkerhetstiltak er iverksatt. Med økt innslag av store skip med farlig eller forurensende last, kan imidlertid konsekvensen av en ulykke bli stor. Fiskeridepartementet antar at lovforslaget vil være et av flere sikkerhetstiltak som er egnet til å senke ulykkesfrekvensen ytterligere.

Med hjemmel i lovforslaget vil Fiskeridepartementet kunne fastsette forskrifter som setter norske myndigheter i stand til å ivareta de ovennevnte formål i praksis.

Lovforslaget vil både bringe norsk rett i samsvar med EUs regelverk, og styrke den nasjonale lovgivning i arbeidet med å sikre trygge ferdselsforbindelser og miljø i norsk territorialfarvann og kystsonen for øvrig.

Fiskeridepartementet har, parallelt med utarbeidelsen av lovforslaget, utarbeidet et utkast til forskrift som implementerer Rådsdirektivets materielle krav. Forskriftsutkastet stiller de samme materielle krav som direktivet.

Lovforslaget er utformet slik at også andre nødvendige tiltak kan treffes for å ivareta hensynet til sikkerheten og miljøet i farvannet.

De tiltak som Fiskeridepartementet vil kunne treffe i medhold av lovforslaget vil særlig kunne få betydning for følgende forhold:

På bakgrunn av opplysningene som gis vil det kunne tas stilling til om det er nødvendig med forebyggende tiltak, ut over de sikkerhetsrutiner som ligger i at båtførerne følger de alminnelige sjøveisregler. Med dagens lov- og forskriftsregulering er skipsføreren bare pålagt å melde fra om fartøyets ankomst og avgang. En slik melding sier ikke noe om fartøyets tilstand, og gir dermed heller ikke tilstrekkelig foranledning for havnemyndighetene til å vurdere om ulike sikringstiltak er påkrevet. Kravet til utfylling av en kontrolliste, fastsatt i forskrift med hjemmel i lovforslaget, vil gi en betraktelig forbedret kvalitetssikring av tilgangen på opplysninger. Dette vil i sin tur danne bedre grunnlag for å vurdere konkrete sikringstiltak.

Havnemyndighetene vil på bakgrunn av de mottatte opplysningene kunne vurdere nærmere hvilke tiltak som eventuelt er nødvendige. Tiltakene kan da iverksettes på et så tidlig tidspunkt at risikoen for fatale ulykkessituasjoner vil kunne reduseres betydelig. Eksempler på slike forebyggende tiltak er å dirigere fartøyer til seilingsleder med trygge navigeringsforhold, muligheten for å rydde farvannet for annen trafikk, pålegg om bruk av taubåt, siktbegrensninger etc.

På bakgrunn av ovennevnte betraktninger fremmer derfor Fiskeridepartementet lovforslaget som blir nærmere kommentert nedenfor under pkt 4.2.

4.2 Nærmere om lovforslaget - § 11 ny nr 9

Fiskeridepartementet foreslår at lovforslaget utformes slik at departementet kan fastsette forskrifter eller treffe enkeltvedtak om;

«opplysninger som eier eller bruker av fartøy, eier, mottaker eller sender av last, samt eier av havn eller del av havn skal gi til statlige eller kommunale myndigheter av hensyn til trafikkavvikling, sikkerhet, miljø eller bruksforhold i farvannet for øvrig.

4.2.1 Lovforslagets geografiske virkeområde

I ovennevnte lovforslag er det ikke nevnt hvilket geografisk virkeområde bestemmelsen skal ha. Lovforslaget følger her havne- og farvannslovens hovedregel i § 2 første ledd første punktum, hvor det er bestemt at loven gjelder i «norsk indre farvann og på norsk sjøterritorium ellers». Det kan således treffes enkeltvedtak eller fastsettes forskrifter som pålegger opplysningsplikt, enten fartøyets formål er å seile i territorialfarvannet, eller å anløpe en havn i indre farvann.

4.2.2 Forholdet til havne- og farvannslovens § 11 nr 1

Havne- og farvannslovens § 11 nr 1 har bestemmelser om at fartøy og last skal meldes til havnemyndighetene. Meldeplikten etter denne bestemmelsen skal sikre planlegging, kontroll og oversikt over virksomheten i havnedistriktet. Lovforslaget har imidlertid et videre saklig virkeområde, ved at det ikke begrenses til å gjelde melding spesielt, men «opplysninger» generelt. Videre har lovforslaget et videre geografisk virkeområde enn § 11 nr 1 som primært gjelder i havnedistriktet.

4.2.3 «opplysninger»

Hvilke opplysninger som kan kreves etter lovforslaget, vil hovedsakelig fremgå av presiserende forskrifter gitt med hjemmel i lovforslaget.

«Opplysninger» er et språklig vidt begrep. Fiskeridepartementet legger til grunn at uttrykket blant annet omfatter Rådsdirektivets materielle krav til ankomst- og avgangsmelding, samt kravet til fartøyets fører om å fylle ut en kontrolliste. Direktivets krav til melding innebærer at det skal opplyses om fartøyets forventede ankomst og avgang. Dette er således en «opplysning» i lovforslagets forstand. Det samme er en utfylt kontrolliste. Listen skal fungere som et arbeidsredskap for losen når han border fartøyet. Losen trenger kunnskap om fartøyets tilstand, egenskaper, sertifikater, utstyr, mannskap mv, for å kunne planlegge en sikker seilas i norsk farvann. Ved utfylling av listen gir fartøyets fører således de opplysninger som setter losen i stand til å utføre oppdraget i samsvar med dette formål.

4.2.4 «av hensyn til»

Dette uttrykket stiller krav om at det må være årsakssammenheng mellom opplysninger vedkommende myndigheter krever, og det formål som skal ivaretas. Det er således klart at det må trekkes grense mot opplysninger som faller utenfor begrunnelsen for lovforslaget. Det følger av ordlyden at opplysningene skal gis av hensyn til «trafikkavvikling, sikkerhet, miljø eller bruksforhold for øvrig i farvannet». Hva dette nærmere innebærer kommenteres nedenfor under pkt 4.2.5. Opplysninger som ikke er egnet til å fremme disse overordnede målsetningene, vil vedkommende myndigheter ikke ha hjemmel til å kreve med hjemmel i lovforslaget.

4.2.5 «trafikkavvikling, sikkerhet, miljø og bruksforhold for øvrig i farvannet»

Lovforslaget stiller krav om at opplysninger skal gis dersom disse kan få betydning for trafikkavvikling, sikkerhet, miljø og annen bruk av farvannet. Det vil således ikke være adgang til å treffe konkrete tiltak om bruk eller forbud mot bruk av farvannet med hjemmel i denne bestemmelsen. En slik hjemmel foreligger i havne- og farvannslovens § 6 første og andre ledd. Det er imidlertid nær sammenheng mellom lovforslaget og bestemmelsen i § 6. For at vedkommende myndighet skal ha forutsetninger for å treffe enkeltvedtak eller fastsette forskrifter om bruk eller forbud mot bruk av farvannet, må det foreligge kunnskap om at slik regulering er nødvendig. En opplysningsplikt som nevnt bidrar til dette. Dersom vedkommende myndigheter får opplysninger om at fartøyet ikke har ekstra manøvreringsutstyr, vil det for eksempel med hjemmel i havne- og farvannsloven § 6 andre ledd kunne stilles krav om at taubåt blir benyttet. Fører fartøyet farlig eller forurensende last, kan myndighetene begrense innseiling i visse farvann hvis sikten er under 1 nautisk mil etc.

Som nevnt ovenfor i pkt 3 pekte Norsk Havneforbund på at lovforslaget skulle ivareta en opplysningsplikt om farlige eller forurensende laster, og at dette burde komme til uttrykk i lovteksten. Fiskeridepartementet er enig i at lovforslaget vil utløse opplysningsplikt i de tilfeller hvor et fartøy frakter slik last. Departementet mener derimot at det ikke er hensiktsmessig å innsnevre ordlyden til å gjelde bare slik last. Lovforslaget vil og bør ha et videre saklig virkeområde. Det er nødvendig for at en skal kunne forholde seg til de ulike risikofaktorer som kan oppstå i norske farvann, og treffe egnede tiltak som reduserer risikoen for at disse realiserer seg i en farlig situasjon. Departementet mener derfor at Havneforbundets anførsel ikke bør tas til følge.

Havneforbundet mente også at lovforslaget burde plasseres i havne- og farvannslovens § 11 ny nr 4. Dette henger åpenbart sammen med at lovforslaget etter Havneforbundets oppfatning gir departementet myndighet til å fastsette forskrifter og treffe enkeltvedtak om opplysninger vedrørende farlige eller forurensende laster. Havne- og farvannslovens § 11 nr 3 regulerer i dag departementets forskriftsadgang i forhold til lasting og lossing av farlig gods. Det ville derfor være naturlig at nye bestemmelser om farlige eller forurensende laster plasseres sammen med de øvrige bestemmelser om dette. Som påpekt ovenfor i forrige avsnitt regulerer lovforslaget også andre forhold enn opplysninger om farlig eller forurensende last. Departementet mener derfor at lovforslaget bør plasseres i havne- og farvannslovens § 11 ny nr 9.

4.2.6 «eier eller bruker av fartøy, eier, mottaker eller sender av last, samt eier av havn eller del av havn»

I hovedsak er det fartøyet som sådan og lasten det fører som representer risikofaktorer av betydning for trafikkavvikling, sikkerhet, miljø og øvrige bruksforhold i farvannet. Etter Fiskeridepartementets skjønn er det derfor naturlig at personer som har tilknytning til fartøyet eller lasten skal gi opplysningene.

Fiskeridepartementet har i lovforslaget også foreslått at eiere av havn eller del av havn skal forpliktes til å gi de nødvendige opplysningene. Begrunnelsen for dette er at havneeierne må forholde seg til fartøy og last ved å treffe risikoreduserende tiltak i havnen.

Som nevnt ovenfor i pkt 3 hadde Kystdirektoratet og Norsk havneforbund kommentarer til denne delen av forslaget.

I sin høringsuttalelse foreslår Kystdirektoratet at også en «havneoperatør» skal forpliktes til å gi nødvendige opplysninger. Fiskeridepartementet støtter dette forslaget. Det er gjerne slik at havnens eiere gjennomgående forestår administrasjonen av havnen, men da uten å ha detaljkunnskap om hvilke varer som til enhver tid losses og lastes over havnen. Slike kunnskaper besitter som regel de operatører - for eksempel Linjegods - som skal forestå lossingen og lastingen i havnen. Det er derfor naturlig at også denne gruppen aktører pålegges opplysningsplikt.

Fiskeridepartementet er enig med Havneforbundet i at uttrykket «havn» ikke er særlig oppklarende, og viser til at Ot prp nr 3 (1983-84) Om lov om havner og farvann mv side 72 og 73 gir en vid og upresis angivelse av hva en havn kan tenkes å være. Det antydes blant annet at en småbåtbrygge vil kunne falle inn under uttrykket. Fiskeridepartementet foreslår heller at uttrykket «kaianlegg» tas inn i lovforslaget. Dette uttrykket vil foruten selve kaifronten, også omfatte slikt som ro-ro ramper, og annet utstyr til lossing og lasting.

Uttrykket «eier av havn eller del av havn» vil etter dette bli erstattet med uttrykket «eier eller operatør av kaianlegg»

4.2.7 «statlige eller kommunale myndigheter»

I følge forskriftsutkastet som implementerer Rådsdirektivet, er det trafikksentralen i Horten som skal motta opplysningene fra brukerne. Trafikksentralen sorterer administrativt under Kystdirektoratet og er således en statlig myndighet. De offentlige havnene i Norge er imidlertid kommunale innretninger. Også disse kan ha behov for slike opplysninger som lovforslaget legger opp til. På sikt vil trafikksentralen i Horten bli utstyrt med et koordinert meldings- og informasjonssystem basert på IT, som innebærer videreformidling av innkommet informasjon til berørte grupper, herunder berørte kommuner. Trafikksentralen vil imidlertid ha definerte arbeidsoppgaver, og derav begrenset tilgang til informasjon. Kommunen utøver myndighet i henhold til havne- og farvannsloven innenfor havnedistriktets grenser, og kan ha behov for opplysninger som trafikksentralen ikke har tilgang til. Fiskeridepartementet bør derfor ha myndighet til å treffe enkeltvedtak eller fastsette forskrifter om at opplysningene ikke bare skal gis til statlige, men også til kommunale myndigheter.