2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Innledning
2.1.1 Behov for revisjon av gjeldende angrefristlov
Angrefristloven fra 1972 har virket i snart 30 år. Nye omsetningsformer, endring i folks handlemønster og tilbudet av nye typer varer og tjenester har medført behov for en samlet gjennomgang av loven. Denne helhetlige gjennomgangen var det hensiktsmessig å ta i forbindelse med at EU-direktivet om fjernsalg som er innlemmet i EØS-avtalen, og skal gjennomføres i norsk rett.
Angrefristloven gir forbrukere angrerett i 10 dager ved inngåelse av avtaler bl.a. ved dørsalg, «homeparties», gatesalg, messesalg og postordresalg, herunder internetthandel. Angreretten er begrunnet dels i at varen ikke kan undersøkes før bestilling (for eksempel ved postordre), dels i at det brukes påtrengende salgsmetoder og at forbrukeren er uforberedt på en salgshenvendelse, f.eks. ved dørsalg og telefonsalg. Loven har vært endret to ganger, henholdsvis i 1983, ved at den ble utvidet til også å omfatte postordresalg og telefonsalg etter selgers initiativ, og i 1992, for å gjennomføre EU-direktiv om dørsalg.
2.1.2 EU-direktiv om fjernsalg og EU-direktiv om dørsalg
EU-direktivet om forbrukerbeskyttelse ved fjernsalg, dvs. salg ved bruk av fjernkommunikasjon (for eksempel telefon, telefaks, Internett, TV, aviser) ble vedtatt av Europaparlamentet og Europarådet 20. mai 1997 (direktiv 97/7/EF). Ved behandlingen av St.prp. nr. 47 (1997-98) ga Stortinget sitt samtykke til innlemmelse av direktivet i EØS-avtalen. Dette medfører en forpliktelse til å gjennomføre direktivet i norsk rett. Fristen for gjennomføring er 4. juni 2000. Direktivet er nærmere omtalt nedenfor under pkt. 2.3.
Forslaget til ny angrerettlov gjennomfører store deler av fjernsalgsdirektivet. Den øvrige gjennomføringen vil skje ved endringer i andre lover, særlig markedsføringsloven. Dette gjelder bl.a. direktivets regler om begrensninger i bruken av visse fjernkommunikasjonsmetoder og forbud mot såkalt negativt salg, dvs. at varer og tjenester leveres uten forutgående bestilling, i direktivets artikler 9 og 10. Det gjelder også kravet til at selgeren ved telefoniske henvendelser alltid skal oppgi sitt navn og opplyse om henvendelsens kommersielle formål, jf. direktivets artikkel 4 nr. 3. Bestemmelsen i artikkel 8 om forbrukerens rettigheter ved misbruk av betalingskort anses gjennomført ved de generelle reglene om misbruk av betalingskort i § 35 i den nye finansavtaleloven (lov 25. juni 1999 nr. 46), som trer i kraft 1. juli 2000.
Arbeidet med fjernsalgsdirektivet ble påbegynt i 1990 og direktivet ble vedtatt i 1997. Direktivet gjenspeiler et generelt problem med å regulere et område i rask utvikling. Ny teknologi skaper grunnlag for utvikling av nye salgsformer, som fra å være et særlig og ukjent fenomen, raskt kan bli en utbredt måte å anskaffe bestemte typer produkter på. Dersom lovgivningen utformes spesifikt med sikte på salgsformene som alt eksisterer, kan utviklingen raskt lede til urimelig og utilsiktet forskjellsbehandling av salgssituasjoner som bør likebehandles for så vidt gjelder forbrukerbeskyttelse. På den annen side oppstår risikoen for å inkludere salgsvirksomhet som egentlig ikke burde omfattes når regler og definisjoner utformes videre og mer generelt.
Fjernsalgsdirektivet er et minimumsdirektiv. Dette innebærer at en ved gjennomføring i nasjonal rett i de enkelte EØS-landene kan gi forbrukerne rettigheter utover de minimumsrettigheter som direktivet fastsetter. De nordiske landene har gjennomgående et høyere forbrukerbeskyttelsesnivå sammenlignet med enkelte andre europeiske land. Generelt vil det være ønskelig å opprettholde eller innføre nasjonale bestemmelser som går utover minimumsreglene i direktivet, selv om det skulle medføre forskjeller sammenlignet med andre land. På en del punkter vil derfor løsningene som foreslås avvike fra tilsvarende bestemmelser i fjernsalgsdirektivet til gunst for forbrukeren.
For å oppnå en enhetlig fortolkning av fjernsalgsdirektivet og ensartede regler i de nordiske landene ved gjennomføring av direktivet, ble det i 1996 etablert en nordisk arbeidsgruppe med representanter fra forbrukermyndigheter og departementene som er ansvarlig for gjennomføring av direktivet i de forskjellige landene, jf. pkt. 2.4 nedenfor.
Lovforslaget dekker også det området som reguleres av EU-direktiv om forbrukervern ved avtaler som inngås annet sted enn den næringsdrivendes faste forretningssted (dørsalgsdirektivet), og som gir forbrukeren angrerett ved inngåelse av avtaler som er omfattet av direktivet. Dette direktivet (85/577/EØF) er innlemmet i EØS-avtalen, og ble gjennomført i norsk rett ved endringer i angrefristloven i 1992.
2.2 Nærmere om angrefristloven fra 1972
Lov om angrefrist ved visse avtaler om forbrukerkjøp m.m. av 24. mars 1972 nr. 11 trådte i kraft 1. juli samme år. Bakgrunnen for at det ble vedtatt en egen lov om angrerett ved kjøp utenfor fast utsalgssted, var at man hadde erfart at kjøper ofte ble overrumplet av selger i disse salgssituasjonene. Forbrukerne fikk for liten tid til å områ seg i kjøpssituasjonen, samtidig som selger i mange tilfeller var svært pågående. Konsekvensen var at det ble foretatt lite gjennomtenkte kjøp som forbrukerne ofte angret på i ettertid. Formålet med angrefristreglene var å skape balanse i avtaleforholdet.
Loven omfattet opprinnelig kun yrkesmessig salg av ting til forbruker når avtalen ble inngått utenfor selgerens faste forretningssted. Såframt kjøpesummen ikke var betalt fullt ut, kunne kjøperen i slike tilfeller gå fra avtalen eller bestillingen innen 10 dager etter at avtalen var inngått eller bestillingen inngitt.
I 1983 ble angrefristloven utvidet til å omfatte postordresalg og telefonsalg etter selgers initiativ. Gjennom senere tolkning anses bestemmelsene om postordresalg også å omfatte TV-shopping og internetthandel. Loven ble videre utvidet til å omfatte forbrukerleie dersom leieforholdet skulle vare mer enn 30 dager regnet fra overleveringen av tingen. Unntaket for kontantkjøp ble samtidig erstattet av et unntak for kjøp under kr 200 og kjøp av matvarer. Utgangspunktet for angrefristen ble endret fra avtaleinngåelsen til det tidspunktet kjøperen mottar varen og får overlevert angrefristformular med informasjon om sine rettigheter etter loven. Det ble innført unntak fra fristregelen for varer som skulle tilvirkes eller tilpasses etter kjøperens behov, ved at det kan avtales at angrefristen tar til å løpe fra den dagen forbrukeren får overlevert angrefristformular.
I 1992 ble loven igjen endret, denne gangen hovedsakelig for å gjennomføre EF-direktiv om dørsalg (85/577/EØF). Endringene medførte en utvidelse av forbrukerbeskyttelsen, ved at loven ble utvidet til også å omfatte tjenester. Enkelte typer tjenester, som for eksempel avtaler om oppførelse eller utleie av fast eiendom og forsikringsavtaler, ble imidlertid unntatt. Det samme gjaldt avtaler om tjenesteytelser i forbindelse med at tjenesteyter oppsøker forbrukeren etter dennes uttrykkelige anmodning. For tjenester ble det fastsatt særregler om at angrefristen løper fra overlevering av angrefristformular, men slik at den likevel løper ut senest etter 3 måneder. Forbrukerens adgang til å gå fra avtalen ble begrenset når utførelsen av tjenesten var påbegynt.
Ved lovendringen i 1992 ble også skillet mellom korttidsleie og langtidsleie opphevet, slik at alle former for forbrukerleie av løsøre omfattes av loven. Verdigrensen for småkjøp som er unntatt fra loven ble hevet fra 200 til 300 kroner. Det ble også innført et unntak for avtaler om levering av matvarer og drikkevarer eller andre varer til løpende husholdningsbruk, dersom varene leveres av selgere med fast og regelmessig salgsrute. Det ble dessuten gjort visse endringer for å få en mer hensiktsmessig gjennomføring av angreretten ved postordresalg.
Angrefristloven gjelder i dag for avtaler hvor kjøperen har bundet seg overfor selgeren
under partenes samtidige nærvær utenfor selgerens faste forretningssted (salg i forbrukerens hjem, på gaten, på messer og utstillinger o.l.)
ved telefonsamtale etter selgers initiativ
ved bestilling på postordre, herunder internettsalg og TV-salg
Dersom lovens krav er oppfylt, kan kjøperen som hovedregel gå fra avtalen eller ordren når han eller hun melder fra til selgeren eller tjenesteyteren innen 10 dager.
Et hovedelement i loven er å sikre at kjøperen gjøres kjent med sine rettigheter. Etter loven skal kjøperen få overlevert et angrefristformular samtidig med at avtalen inngås eller ordren inngis. Ved telefonsalg og postordresalg er det tilstrekkelig at formularet sendes sammen med tingen. Ved kjøp av ting som skal tilvirkes eller tilpasses særskilt for kjøperen, kan det avtales at angrefristen skal løpe fra den dagen kjøperen får overlevert formularet. Ved kjøp av tjenester løper fristen fra den dagen angrefristformularet er mottatt. Dersom kjøperen ikke mottar angrefristformular, løper fristen uansett ut etter 3 måneder.
Slik loven er i dag, gjelder den ikke når den samlede kontraktssum, innbefattet frakt og tilleggskostnader er under 300 kroner. Andre sentrale unntak er unntakene for avtaler om verdipapirer, forsikringsavtaler, avtaler om oppførelse eller utleie av fast eiendom og unntaket for matvarer og andre husholdningsvarer som leveres av selgere med fast og regelmessig salgsrute.
2.3 Nærmere om EU-direktivet om fjernsalg
Fjernsalgsdirektivet regulerer enkelte sider ved markedsføring og inngåelse av avtaler om kjøp av varer og tjenester, der avtalen inngås mellom en forbruker og en selger ved fjernsalg, dvs. at partene i forbindelse med avtaleinngåelsen bare har kontakt ved fjernkommunikasjon. Typiske former for fjernsalg er postordresalg, telefonsalg, salg via Internett og TV-shopping. Det foregår en rask vekst i fjernsalgsformer knyttet til den teknologiske utviklingen på området, og særlig salg via Internett er en fjernsalgsform som forventes å få en sterk vekst i de kommende år.
De sentrale bestemmelsene i direktivet gjelder:
definisjoner, som angir et bredt virkeområde for direktivet, ved at det omfatter de fleste organiserte former for salg hvor forbrukeren og selgeren ikke er i direkte kontakt med hverandre i forbindelse med avtalen (artikkel 2)
unntak fra hele direktivet for enkelte varer og tjenester, herunder finansielle tjenester og avtaler om oppføring eller salg av fast eiendom, eller om andre rettigheter i forbindelse med fast eiendom. Utleie er imidlertid omfattet. (artikkel 3 nr. 1)
krav til informasjon før avtaleinngåelse, bl.a. om varens eller tjenestenes egenskaper og pris (artikkel 4)
krav til at forbrukeren gis opplysninger, skriftlig på papir eller på annen varig måte, f.eks. e-post, før eller i forbindelse med levering (artikkel 5)
ubetinget angrerett i minimum 7 virkedager, men med flere unntak for spesielle vare- og tjenestegrupper (artikkel 6)
at bruk av angreretten medfører oppheving av kredittavtaler som er inngått for å finansiere kjøpet, dersom kreditten ytes eller formidles av selgeren eller tjenesteyteren (artikkel 6 nr. 4)
unntak fra bestemmelsene om opplysningsplikt og angrerett for reservasjonstjenester, og for levering av matvarer og andre dagligvarer fra selgere med fast og regelmessig rute (artikkel 3 nr. 2)
krav om at avtalen skal oppfylles innen 30 dager, med mindre annet er avtalt (artikkel 7 nr. 1)
krav om varsling ved manglende mulighet til oppfyllelse og tilbakebetaling av eventuelt forskuddsinnbetalte beløp innen 30 dager (artikkel 7 nr. 2)
krav om annullering av transaksjoner foretatt ved uvedkommendes misbruk av betalingskort, og refusjon til kortinnehaver (artikkel 8)
forbud mot levering av varer og tjenester til forbrukeren uten forutgående bestilling, såkalt negativt salg (artikkel 9)
begrensninger i adgangen til bruk av visse fjernkommunikasjonsmetoder i markedsføringssammenheng (etablering av en effektiv reservasjonsrett for forbrukeren og krav om uttrykkelig forhåndssamtykke ved bruk av telefaks og automatisert oppringning (artikkel 10))
krav om tiltak for å sikre etterlevelse av direktivets bestemmelser (artikkel 11)
Reglene i nasjonal lovgivning skal være ufravikelige, slik at forbrukeren ikke kan avstå fra de rettigheter som direktivet foreskriver, jf. artikkel 12 nr. 1. Det skal også fastsettes regler som medfører at det ikke gyldig kan avtales at et annet lands rett skal anvendes (lovvalgsklausuler), dersom dette medfører at forbrukeren får en dårligere beskyttelse enn etter direktivet, jf. artikkel 12 nr. 2.
Direktivet er et minimumsdirektiv, hvilket medfører at det enkelte land kan vedta bestemmelser som går lenger i retning av å beskytte forbrukerne, men ikke fastsette regler som gir forbrukerne dårligere rettigheter enn det som følger av direktivet, jf. artikkel 14. Direktivet slår også fast at medlemsstatene skal kunne vedta forbud mot markedsføring av bestemte varer og tjenester gjennom fjernsalg når allmenne hensyn tilsier det, jf. artikkel. 14.
2.4 Utredning og høring
Departementet har i arbeidet med lovforslaget fått bistand fra en referansegruppe med representanter fra Nærings- og handelsdepartementet, Finansdepartementet, Justisdepartementet, Forbrukerombudet og Forbrukerrådet.
Det har vært avholdt en rekke nordiske samrådsmøter, der representanter for departementene som er ansvarlig for gjennomføring av fjernsalgsdirektivet og fra forbrukerorganisasjoner i Danmark, Finland, Island, Sverige og Norge har deltatt. En har søkt å enes om hvordan fjernsalgsdirektivet skal fortolkes, og hvordan det kan gjennomføres på best mulig måte. På sentrale punkter er det oppnådd enighet om å gå lenger i forbrukerbeskyttelse, særlig gjelder dette innføring av en 14 dagers angrefrist. På andre punkter tilsier bl.a. ulike tradisjoner og ulikheter i gjeldende lovgivning forskjellige løsninger. Det kan for eksempel nevnes at i Danmark er telefonsalg som hovedregel forbudt. Nordisk Ministerråds rapport «Nordisk implementering av distansavtalsdirektivet» (TemaNord 1998:532) har også vært brukt som underlag.
Forslag til lov om opplysningsplikt og angrerett mv. ved visse forbrukeravtaler (angrerettloven) ble sendt på høring av Barne- og familiedepartementet 21. april 1999, med høringsfrist 1. august samme år.
Følgende fikk høringsnotatet til uttalelse:
Departementene
Akademikerne
Akademikernes Fellesorganisasjon
De norske Bokklubbene A/S
Den Norske Advokatforening
Den norske Bankforening
Den Norske Bokhandlerforening
Den Norske Dommerforening
Den Norske Forleggerforening
Den norske Reisebransjeforening
eforum.no
Forbrukernes Forsikringskontor
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Forbrukertvistutvalget
Statens institutt for forbruksforskning
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
Kontor- og Datateknisk Landsforening (IKT-Norge)
Kredittilsynet
Landsorganisasjonen i Norge
Selgerforbundet Norges Handelsreisendes Landsforbund
Norges Eiendomsmeglerforbund
Norges Forsikringsforbund
Norges Kvinne- og Familieforbund
Norges Markedsføringsforbund
Norsk Direkte Markedsføringsforening
Norsk Hotell- og Restaurantforbund
Norsk Postordreforening
Næringslivets Hovedorganisasjon
Sparebankforeningen i Norge
Teknologibedriftenes Landsforening
Følgende instanser har kommet med merknader til forslaget:
Finans- og tolldepartementet
Justisdepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Kulturdepartementet
De norske Bokklubbene A/S
Den Norske Advokatforening
Den norske Bankforening
Den Norske Reisebransjeforening
eforum.no
Forbrukernes forsikringskontor
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Forbrukertvistutvalget
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
Kontor- og Datateknisk Landsforening (IKT-Norge)
Kredittilsynet
Norges Eiendomsmeglerforbund
Norges Forsikringsforbund
Norges Kvinne- og Familieforbund
Norsk Postordreforening
Næringslivets Hovedorganisasjon
Sparebankforeningen i Norge
Direktesalgsforbundet
I tillegg har Finansieringsselskapenes Forening, Verdipapirfondenes Forening, Direktesalgsforbundet og Energiforsyningens fellesorganisasjon avgitt uttalelse.
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon viser til at de fleste av medlemsbedriftene som driver virksomhet som berøres av angrerettloven er organisert i Norsk Postordreforening, og gir sin tilslutning til de synspunkter som fremmes av postordreforeningen.
Følgende har svart og har ingen merknader:
Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Fiskeridepartementet
Forsvarsdepartementet
Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet
Landbruksdepartementet
Miljøverndepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Sosial- og helsedepartementet
Utenriksdepartementet
Akademikerne
NRK A/S
Generelle synspunkter på lovforslaget
Den Norske Reisebransjeforening uttaler at de ikke har noen innvendinger til forslaget. Justisdepartementet uttaler:
«Justisdepartementet slutter seg til forslaget om å lage en helt ny angrefristlov. Det er vanskelig å innarbeide reglene i fjernsalgsdirektivet i dagens lov. Vi slutter oss også til den strukturen som er valgt i lovforslaget. Særlig forslaget om å ha egne kapitler om angrerett ved kjøp av varer og tjenester letter oversikten i en lov som på bakgrunn av sitt vide anvendelsesområde nødvendigvis må ha mange unntak og presiseringer.»
Både Forbrukerrådet og Forbrukerombudet er positive til at det foreslås og opprettholdes regler som går lenger enn direktivet. Forbrukerombudet uttaler:
«Både dørsalgsdirektivet og fjernsalgsdirektivet har som formål å etablere sikkerhetsmekanismer og høyne forbrukerbeskyttelsen ved særskilte salgsformer. Forbrukerombudet er naturligvis positiv til at departementet i lovutkastet på flere områder har foreslått regler som går lenger enn direktivet og som opprettholder og til dels forbedrer og klargjør forbrukers rettigheter i forhold til gjeldende rett.»
Norges Kvinne- og Familieforbund uttaler:
«Vi ønsker en lov som er kort og klar i formen, slik at folk flest kan lese den og huske de viktigste trekkene når de handler. Dette er etter vår mening ivaretatt i utkastet.»
Forbrukertvistutvalgets leder, Trygve Bergsåker,gir uttrykk for generell støtte til lovforslaget, som må antas å ville være et godt redskap til forbrukerbeskyttelse på dette viktige området.
Forbrukerombudet uttaler:
«Jeg er enig i de generelle begrunnelser som gis i høringsnotatet når det gjelder unntak fra angreretten. Det kan imidlertid diskuteres hvorvidt enkelte av de foreslåtte unntak bør unntas fra hele loven eller eksempelvis omfattes av selgers opplysningsplikt. Jeg er etter en helhetsvurdering kommet til at gode grunner taler for at tilfeller som nevnt i forslagets § 6 unntas i sin helhet.»
Næringslivets Hovedorganisasjon uttaler:
«Fjernsalgsdirektivet er et minimumsdirektiv, og landene som omfattes av direktivet, står således fritt til å lovfeste ytterligere beskyttelse av forbruker. NHO vil understreke den betydning det har for norsk næringslivs konkurranseevne at næringslivet ikke blir underlagt regulering som avviker fra de regler som gjelder for EU.»
Landsorganisasjonen i Norge (LO) støtter forslaget og uttaler:
«LO støtter departementets forslag til endringer i loven. Det opprettholder og viderefører forbrukervernregler som er strengere enn direktivet for fjernsalg.»
Den Norske Advokatforening har ikke prinsipielle innvendinger mot den foreslåtte lov, og uttaler at lovforslaget synes balansert og velbegrunnet, og opprettholder og forsterker de nordiske tradisjoner med å beskytte forbrukeren. De viser også til at selv om lovforslaget går relativt langt i å gi forbrukeren angrerett, må det også tas i betraktning de unntak som er foreslått fra angreretten.
Forbrukerombudet kommenterer forslaget til navn på loven, og uttaler:
«Lovens navn bør være mest mulig representativt for det innhold som foreslås, noe som vil bidra til større tilgjengelighet. Lovforslaget rommer langt mer enn bare angrerett, og bør derfor formuleres mest mulig i tråd med dette.
Et forslag til lovnavn kan eksempelvis være lov om fjernsalg m.m. med forkortelse fjernsalgsloven.»
Departementet mener at navnet på loven bør gjenspeile både hvilke rettigheter den gir, og i hvilke salgssituasjoner den gjelder. I høringsnotatet ble det foreslått «lov om opplysningsplikt og angrerett m.v. ved visse forbrukeravtaler (angrerettloven). Departementet foreslår at «ved visse forbrukeravtaler» erstattes med «ved fjernsalg og salg utenfor fast utsalgssted», som er mer opplysende. Når det gjelder lovens kortform vil den uansett måtte være noe ufullstendig. Departementet foreslår derfor «angrerettloven», som er litt ulikt fra «angrefristloven». Selgers og tjenesteyters opplysningsplikt blir dermed ikke gjenspeilet i kortformen, men angreretten er det sentrale i loven. Opplysningsplikten blir i forhold til angreretten et virkemiddel for å bidra til at forbrukeren treffer informerte valg, og dermed redusere behovet for angreretten. Opplysningene gir dessuten grunnlag for å vurdere om forbrukeren ønsker å benytte angreretten, og om hvordan han eller hun eventuelt skal gå fram.
Både Forbrukerombudet og Forbrukerrådet er positive til at opplysningsplikten går lenger enn det som følger av direktivene. Forbrukerombudet har følgende kommentar:
«Det er positivt at lovens krav til opplysningsplikt i kap. 2 og til avtalen i kap. 3 ved visse ytelser/salgsformer er strengere enn etter direktivet idet forbrukerens behov for tilstrekkelig informasjon og krav til avtaleinngåelse ikke nødvendigvis faller sammen med behov for angrerett. Dette gjelder blant annet for de såkalte «reservasjonstjenester», jf. fjernsalgsdirektivets artikkel 3 nr. 2 annet strekpunkt.»
Forbrukerrådet uttaler:
«Videre er vi fornøyd med at lovforslagets krav til opplysningsplikt i kapittel 2, og til avtalen i kapittel 3 er strengere enn direktivet. Dette fordi forbrukerens behov for tilstrekkelig informasjon og krav til avtaleinngåelse ikke nødvendigvis faller sammen med behovet for angrerett. Disse momenter tatt i betraktning, samt at forbrukeren på grunn av teknisk utvikling lettere kan nås i sitt eget hjem gjennom Internett, faksmaskiner og tekstmeldinger, taler for tvingende lovregler på dette området.»
Departementet gjør for øvrig nærmere rede for høringsinstansenes syn under de generelle merknadene i kapittel 3.