8 Brukermedvirkning og individuell plan
8.1 Innledning
Brukernes behov skal settes i sentrum når den nye arbeids- og velferdsforvaltningen utformes. For å styrke arbeidslinjen er det viktig at alle ytelser og tjenester som er innrettet mot personer som står i fare for å falle ut av arbeidslivet, eller som står utenfor arbeidslivet, ses i sammenheng. Rask avklaring av behov og riktig virkemiddelbruk er viktig for å sikre inkludering i arbeidslivet.
Å sette brukernes behov i sentrum betyr et offentlig apparat hvor organisering, arbeidsmåter, rutiner, ledelse, personalpolitikk og administrativ kultur preges av respekt for brukeren, og gir brukeren mulighet til medvirkning og innflytelse på sin egen sak. Å tilpasse tjenestene til brukerens behov dreier seg derfor både om hvordan man møter brukeren og hva man kan gi brukeren. Det handler om service, respekt, informasjon, tilgjengelighet, kompetanse, diskresjon og et godt tilpasset tjenestetilbud.
8.2 Gjeldende rett
Brukermedvirkning, i betydningen brukernes innflytelse på egen sak, er et grunnfestet prinsipp i dagens etater og kommuner og har en sentral plass i metodebeskrivelser, styringsdokumenter, kvalitetssikringssystemer og i opplæringen av de ansatte. Brukermedvirkning inkluderes i dag i etatenes arbeid som en metodisk tilnærming på individnivå. På overordnet nivå praktiseres brukermedvirkning blant annet gjennom sentrale og lokale brukerfora, brukerundersøkelser, og brukerpanel ved utvikling og testing av nye tjenester.
Brukermedvirkning er allerede sikret gjennom flere lovbestemmelser i dagens arbeids- og velferdsforvaltning.
Sosialtjenesteloven § 8-4 pålegger sosialtjenesten en plikt til å rådføre seg med brukeren ved utformingen av tjenestetilbudet. Det skal legges stor vekt på hva brukeren mener. Sosialtjenesteloven erstattet tre tidligere sosiallover. Ingen av disse hadde en tilsvarende bestemmelse.
I Ot.prp. nr. 29 (1990-1991) Om lov om sosiale tjenester mv. (Sosialloven) er uttalt:
«Departementet er enig i utvalgets forslag om å innta en bestemmelse som uttrykkelig slår fast at klienten tas med på råd. For å oppnå et tjenestetilbud mest mulig i samsvar med den enkeltes ønsker har departementet funnet det nødvendig å presisere i lovteksten at det skal legges stor vekt på hva klienten mener.»
Brukermedvirkning sikres videre i forhold til kommunale tjenester, herunder ved opprettelsen av egne råd for eldre, jf. lov av 6. oktober 1993 nr. 85 Om kommunale og fylkeskommunale eldreråd. Se også Ot.prp. nr. 87 (2004-2005) Om lov om råd eller anna representasjonsordning i kommunar og fylkeskommunar for menneske med nedsett funksjonsevne m.m.
Arbeidsmarkedsloven § 4 inneholder en bestemmelse som skal sikre brukermedvirkning på systemnivå ved planlegging og evaluering av etatens tjenester. Bestemmelsen er en oppfølging av Stortingets pålegg i Innst. O. nr. 77 (2001-2002) om å legge fram et forslag som sikrer brukermedvirkning i Aetat. For den nærmere bakgrunnen for bestemmelsen vises til Ot.prp. nr. 62 (2003-2004) Om lov om arbeidsmarkedstjenester (arbeidsmarkedsloven).
Sosialtjenesteloven § 4-3a gir brukeren rett til individuell plan. Nærmere regler om individuell plan er gitt i forskrift hjemlet i sosialtjenesteloven og helselovgivningen. Dette innebærer at bestemmelsene for individuell plan er felles for sosial- og helseområdet. Formålet med utarbeidelsen av en individuell plan er å bidra til at tjenestemottakeren får et helhetlig, koordinert og individuelt tilpasset tjenestetilbud, samt å sikre at det til en hver tid er en saksbehandler ved kontoret som har hovedansvaret for oppfølgingen av tjenestemottakeren. Planen skal kartlegge tjenestemottakerens mål, ressurser og behov for tjenester på ulike områder og vurdere å koordinere tiltak som kan bidra til å dekke tjenestemottakerens bistandsbehov. Planen skal videre styrke samhandlingen mellom kontoret og brukeren og innad i kontoret.
Folketrygdloven § 8-7 har bestemmelser om at trygdekontoret skal innhente oppfølgingsplan dersom vedkommende etter 12 ukers sykmelding ikke er i arbeidsrelatert aktivitet. Unntak gjelder i de tilfellene slik plan antas å være åpenbart unødvendig. Arbeidsgiver har etter arbeidsmiljøloven § 4-6 plikt til å utarbeide planen senest innen 8 uker, og arbeidstakeren har plikt til å medvirke. Hvis arbeidstakeren uten rimelig grunn nekter å ta i mot tilbud om behandling, rehabilitering eller yrkesrettet attføring, kan retten til sykepenger falle bort, jf. folketrygdloven § 8-8. Det samme gjelder når arbeidstakeren nekter å medvirke ved tilrettelegging av arbeidet og i arbeidsutprøving.
Det skal videre utarbeides en individuell oppfølgingsplan for mottakere av rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad, jf. folketrygdloven § 10-8 annet ledd og § 12-9 annet ledd. Planen skal utarbeides av trygdeetaten i samarbeid med stønadsmottakeren. Personens muligheter og ressurser og hvilke tiltak som kan settes i verk for å bedre funksjonsevnen, skal komme fram i planen.
Etter arbeidsmarkedsloven § 10 har enhver som omfattes av loven, rett til å bli registrert som arbeidssøker og som registrert arbeidssøker rett til å få vurdert sitt behov for bistand og tjenester fra Aetat, jf. arbeidsmarkedsloven § 11. Det er en forutsetning at det skjer en samhandling mellom søkeren og etaten før behovsvurdering utarbeides.
Introduksjonloven § 6 har også bestemmelser om individuell plan. Denne lovbestemmelsen inneholder flere detaljer enn sosialtjenesteloven med hensyn til innhold og utarbeidelse av planen. Til gjengjeld er det ingen forskrifter knyttet til bestemmelsen om individuell plan i introduksjonsloven.
8.3 Høringsnotatet
Brukerbegrepet anvendes i vesentlig grad om enkeltindivider som er i kontakt med forvaltningen fordi de skal ha, eller kan være interessert i å motta, ytelser eller tjenester. Velferdstjenestene har imidlertid også andre brukere som for eksempel arbeidsgivere. Andre grupper man samhandler med, for eksempel ulike behandlere eller kursarrangører, vil klassifiseres som leverandører eller samarbeidspartnere. Departementet la i høringsnotatet til grunn at brukerne er de som nyter godt av ytelser og tjenester, både enkeltpersoner og bedrifter, mens leverandører og samhandlingsparter faller utenfor.
Brukermedvirkning, både på system- og individnivå skal være en sentral del av den nye arbeids- og velferdsforvaltningen. Brukermedvirkning betyr både mulighet til å ha innflytelse på egen sak og krav til aktiv medvirkning. En arbeids- og velferdsforvaltning som setter brukerens behov i sentrum må ha fokus på brukerorientering både på system- og individnivå. Departementet uttalte i høringsnotatet at man ikke fant det hensiktsmessig å lovfeste i detalj hvordan brukermedvirkningen skal sikres i den nye arbeids- og velferdsforvaltningen. Det er i den forbindelsen vist til drøftingen i Innst. O. nr. 12 (2004–2005), jf. Ot.prp. nr. 62 (2003–2004) Om lov om arbeidsmarkedstjenester (arbeidsmarkedsloven). I høringsnotatet ble det vurdert slik at den nye arbeids- og velferdsforvaltningen i tråd med argumentasjonen i nevnte dokumenter, bør ha mulighet til å kunne videreutvikle en hensiktsmessig strategi for styrking av brukermedvirkning på de ulike områdene. Regelverket bør også åpne for at det i tiden framover kan tas i bruk nye modeller for brukermedvirkning. Likevel ble det lagt til grunn at det lovmessige grunnlaget for brukermedvirkning som finnes i dag, bør videreføres og også styrkes i den nye arbeids- og velferdsforvaltningen.
I den nye arbeids- og velferdsforvaltningen vil de to statsetatene bli slått sammen. For å sikre videreføring av brukermedvirkning på systemnivå i den nye statsetaten, ble det foreslått at arbeidsmarkedsloven § 4 videreføres i den nye loven. Den vil derfor gjelde hele den nye, statlige Arbeids- og velferdsetaten, jf. § 6 i høringsutkastet.
Brukermedvirkning på systemnivå i det felles lokale kontoret skjer best i et samvirke mellom partene lokalt. I høringsnotatet er derfor foreslått at loven bør angi at den lokale avtalen om felles lokale kontorer skal inneholde bestemmelser som sikrer og angir hvordan kontoret skal samhandle med representanter for kontorets brukere, jf. § 9 første ledd i høringsutkastet.
På individnivå ble det vist til at det bør lovfestes en plikt for det felles lokale kontoret til å utforme tjenestetilbudet så langt som mulig i samarbeid med brukeren, jf. § 10 første ledd i høringsutkastet.
Høringsnotatet viste til at reformen innebærer en samordnet tilnærming til brukerne. Alle brukergrupper med sammensatte behov skal få en helhetlig ivaretaking. For å oppnå dette må bruk av individuelle planer stå sentralt. Individuell plan er også et virkemiddel både for å styrke brukermedvirkningen og for å synliggjøre rettigheter og plikter for den enkelte og tjenesteapparatet.
Noen brukere vil ha behov som går på tvers av arbeids- og velferdsforvaltningen, kommunens øvrige sosialtjeneste og helseforvaltningen. Gjennom kobling til reglene om individuell plan innen sosialtjenesteloven og helsetjenestelovene vil brukeren være sikret et samordnet dokument som er resultatet av en planprosess der utgangspunktet er tjenestemottakers mål og behov for tjenester. Den instansen som brukeren henvender seg til, har plikt til å sørge for at en slik plan blir utarbeidet.
8.4 Høringsinstansenes merknader
8.4.1 Brukermedvirkning på systemnivå
Høringen viser at det alt overveiende gis støtte til forslaget om regelverk for brukermedvirkning. Merknadene gjelder først og fremst forslag til klargjøring og at enkelte formuleringer ikke går langt nok. Det er også uttalt at det er blitt ubalanse mellom brukernes rettigheter og plikter etter lovverket.
Rikstrygdeverket uttaler at det bør være et hovedmål å få til en aktiv og reell brukermedvirkning på så vel system- som individnivå, og mener sammenhengen mellom brukermedvirkning på system- og individnivå bør tydeliggjøres ved å plassere bestemmelsene i samme paragraf.
Sosial- og helsedirektoratet og Statens Råd for funksjonshemmede uttaler at lovhjemmelen for brukermedvirkning på systemnivå må omfatte hele arbeids- og velferdskontoret og ikke bare den statlige delen.
Utlendingsdirektoratet uttaler at lovforslaget om brukermedvirkning vil være av vesentlig betydning for å ivareta brukerservice overfor personer med innvandrerbakgrunn.
Norges Blindeforbund har foreslått en tilføyelse til § 6:
«... at tjenestetilbudet så langt som mulig skal utformes i samarbeid med brukeren. Det skal legges stor vekt på hva brukerrepresentanter og bruker mener.»
Norges Handikapforbund går lenger og foreslår ny § 6 med slik ordlyd:
«Arbeids- og velferdsforvaltningen skal sørge for at brukerrepresentanter får stor innflytelse i forbindelse med planlegging, gjennomføring og evaluering av etatens tjenester. I enkeltsaker har forvaltningen plikt til å rådføre seg med brukeren, og brukerens synspunkter skal tillegges stor vekt.»
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) uttaler at brukermedvirkning på systemnivå må lovfestes sterkere enn det høringsutkastet legger opp til, og forslår følgende formulering:
«Arbeids- og velferdsetaten skal ha et samarbeid med brukerne og deres organisasjoner i forbindelse med planlegging, iverksettelse og evaluering av Arbeids- og velferdsetatens virksomhet.»
Velferdsalliansen uttaler til § 6 i høringsutkastet:
«Det må lovfestes brukermedvirkning på systemnivå der brukerorganisasjoner deltar på nasjonalt -, fylkes- og kommunalt/bydelsnivå. Brukermedvirkning på individnivå må lovfestes. For noen skjer dette gjennom individuell plan (§ 10) for andre vil dette skje gjennom retten til samfunnskontrakt og for de som ikke har slike rettigheter, gjennom enkel handlingsplan. Disse planene må utformes som enkeltvedtak som kan påklages.»
Også en del kommuner har kommentert brukermedvirkning.
Bærum kommune uttaler for eksempel:
«Etaten skal sørge for at brukerrepresentanter blir hørt i forbindelse med planlegging, gjennomføring og evaluering av etatens tjenester. Bærum kommune mener det er viktig for innbyggere å ha muligheten for å bli hørt i saker som vedrører dem og at deres innspill brukes aktivt til å forbedre tjenestetilbudet.»
8.4.2 Brukermedvirkning på individnivå – individuell plan
Flere høringsinstanser har kommentert § 10 i høringsutkastet om samarbeid med klienten, rett til individuell plan og behovsvurdering for arbeidssøkere. Høringen viser også her at forslaget får bred støtte, mens kommentarene går mer på utformingen av bestemmelsen.
Rikstrygdeverket uttaler at loven i for liten grad har balanse mellom brukerens rettigheter og plikter og mener at det i stor grad er lagt vekt på brukernes rettigheter og Arbeids- og velferdsetatens plikt til å hjelpe og støtte brukeren.
Rikstrygdeverket foreslår at
«... brukerens plikter til medvirkning og aktivitet bør presiseres i lovtekst og forarbeider...».
Rikstrygdeverket uttaler videre:
«Når det gjelder helserefusjonsområdet kan departementets forslag tolkes som om brukermedvirkningsreglene skal komme til anvendelse både overfor enkeltindivider og behandlere på helserefusjonsområdet, men at sistnevnte bare vil være omfattet ved direkte oppgjør for pasientbehandling mv. I tilfelle der behandlere utfører tjeneste eller arbeid for forvaltningen, skal vedkommende imidlertid ikke anses som bruker. Etter Rikstrygdeverkets oppfatning vil reglene om brukermedvirkning ikke være like anvendelige i forhold til behandlergruppen på helserefusjonsområdet. Dette betyr selvfølgelig ikke at vi ikke skal ha samhandling med denne gruppens organisasjoner som for eksempel Den norske lægeforening etc., men forarbeidene kan med fordel presisere bedre at det er forskjell på brukermedvirkning på individnivå overfor medlemmer på den ene siden og behandlere og andre samhandlingspartnere på den andre siden.»
Rikstrygdeverket foreslår at § 6 i høringsutkastet får et nytt annet ledd:
«Arbeids- og velferdsetaten skal sørge for å legge til rette for den enkelte brukers medvirkning.»
Aetat og NAV interim uttaler tilsvarende.
Aetat sier for eksempel:
«Regelverket knyttet til velferdsytelsene bør gi tydelige signaler om hva som kreves av den enkelte og reglene bør eksplisitt stimulere til arbeid og aktivitet. Aetat foreslår at den nye loven bør fastsette konkrete krav til egenaktivitet: Bistand fra arbeids- og velferdskontoret gis under forutsetning av at brukeren selv aktivt medvirker til å oppnå formålet med bistanden, herunder gir nødvendige opplysninger ved utredning av egen sak, samt oppfyller eventuelle aktivitetskrav som stilles til bestemte brukergrupper.»
Den norske lægeforening uttaler at individuell plan er et viktig verktøy for sammenheng og helhetlig tjenestetilbud på tvers av sektorer. Foreningen uttaler at for å lykkes er det viktig at ansvar for drift og koordinering entydig plasseres ved en eventuell samordning av regelverk på tvers av sektorer.
Akademikerne uttaler at kriteriene for rett til individuell plan er strenge og foreslår å fjerne «langvarige» tjenestebehov, og at «koordinerte tjenester» bør erstattes med «sammensatte behov» for i større grad å gjenspeile situasjonen.
Justisdepartementet sammenholder omtalen av rett til individuell plan i høringsnotatet som noe svakere enn det som framgår av forskriften til gjeldende bestemmelser om individuell plan. Justisdepartementet uttaler at det er viktig med entydige signaler overfor dem som får i oppgave å utarbeide slike planer.
Alvdal kommune kommenterer formuleringen om samarbeidet med brukeren og foreslår at det tilføyes i bestemmelsen at «det skal legges stor vekt på det klienten mener». Blant annet Norges Blindeforbund, Statens seniorråd, Velferdsalliansen, Vestlandske Blindeforbund, Norges Handikapforbund og Kirkens Bymisjon uttaler tilsvarende.
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) uttaler at retten til å få vurdert sine behov for bistand og tjenester må gjelde alle som oppsøker kontoret, ikke bare registrerte arbeidssøkere.
8.5 Departementets vurdering og forslag
8.5.1 Brukermedvirkning på systemnivå
Brukermedvirkning på systemnivå er regulert i § 6 i lovforslaget. Forslaget i § 6 pålegger etaten å legge til rette for kontakt med representanter for brukergrupper. På systemnivå vil etatens brukere omfatte trygde- og arbeidssøkere. Ved gjennomføring av arbeidsmarkedspolitikken vil også arbeidsgivere og bedrifter inngå i begrepet. Bestemmelsen tar ikke sikte på å regulere den enkelte brukerens medvirkning eller rettigheter. Dette er regulert i § 15 i lovforslaget og for øvrig i den lovgivningen som regulerer de enkelte tjenestene/virkemidlene.
Etter departementets syn er det viktig å opprettholde et slikt skille. Departementet finner det derfor ikke hensiktsmessig å ta inn enkeltbrukeres rettigheter i § 6 i lovforslaget slik flere høringsinstanser foreslår. Av samme grunn er det heller ikke hensiktsmessig å samle rettigheter på systemnivå og individnivå i samme bestemmelse.
Til merknaden om at § 6 i lovforslaget om brukermedvirkning på systemnivå må omfatte hele arbeids- og velferdsforvaltningen vil departementet bemerke:
§ 6 i lovforslaget regulerer statsetatens ansvar og er en videreføring av tilsvarende bestemmelse i arbeidsmarkedsloven § 4. I § 14 første ledd i lovforslaget foreslås at kommunen får et tilsvarende ansvar som skal tydeliggjøres i den lokale avtalen mellom den enkelte kommunen og statsetaten. Departementet ser dette som en tilstrekkelig klargjøring av at både stat og kommune har et klart lovforankret ansvar for å legge til rette for brukermedvirkning på systemnivå.
På systemnivå skal det være kontakt med ulike brukerorganisasjoner for å få drøftet og få innspill til ulike virkemidler, skape legitimitet og forståelse for beslutninger som tas og få tilbakemeldinger om forhold som ikke fungerer tilfredsstillende. Det vil være forvaltningens ansvar å legge til rette for at brukernes medvirkning blir tilpasset den aktuelle situasjonen.
Det vises til § 6 og § 14 første ledd i lovforslaget og merknadene i punkt 12.
8.5.2 Brukermedvirkning på individnivå – individuell plan
Brukermedvirkning på individnivå er regulert i § 15 i lovforslaget. Prinsippene om helhetlig behovsavklaring, brukermedvirkning og rett til individuell plan er slått fast i bestemmelsen. Siktemålet er et offentlig tjenesteapparat som kan yte rask og individuelt tilpasset bistand til den enkelte.
Flere høringsinstanser pekte på at det ikke gikk klart fram av høringsutkastet hvilke grupper som skal ha krav på individuell plan, og hva planen skal inneholde.
Bestemmelsen sier at kontoret tidligst mulig skal avklare brukerens helhetlige behov. Dette gjelder alle brukere som henvender seg til kontoret med krav om stønader og tjenester. Mange brukere har behov for visse ytelser og tjenester, og mange har behov på tvers av de forskjellige tjenesteområdene. Derfor vil innholdet av bestemmelsen variere sterkt i forhold til den individuelle brukeren. Retten til individuell plan er knyttet til personer med behov for langvarige og koordinerte tjenester. Dette svarer til avgrensingen av retten til individuell plan i gjeldende bestemmelser i sosial- og helselovgivningen. Departementet har valgt å knytte § 15 opp til disse bestemmelsene ut fra det hensynet at reformen tar sikte på samordning nettopp med kommunale tjenester etter sosial- og helselovgivningen. Departementet mener at det er behov for å presisere ytterligere hvem som har krav på individuell plan og hva planen skal inneholde, og har i lovforslaget forutsatt at slike spørsmål kan reguleres i forskrift. Ved å regulere i forskrift spørsmål om hvem som har rett til plan og innholdet i planen, følger man sosial- og helselovgivningens system. En slik tilpasning av lovverket vil etter departementets syn legge til rette for en bedre samordning mellom tjenestene.
Loven slår fast at avklaringen av brukerens behov og utarbeidelse av plan skal skje i samarbeid med brukeren.
Kontorets tjenester må samordnes med øvrige kommunale tjenester, og planarbeidet etter ulike lover må koordineres. I høringsnotatet er uttalt at det mest hensiktsmessige må være at hver tjenestemottaker får en samlet plan. Med en slik løsning av spørsmålene i lov og forskrift som nå foreslås, er det lagt til rette for et felles regelverk som igjen gir mulighet for en felles plan for den enkelte brukeren.
Lovforslaget § 15 gir rett til å få utarbeidet en plan, men regulerer ikke nærmere de enkelte tjenestene i planen. En beslutning om at en person skal få utarbeidet en individuell plan gir med andre ord ingen selvstendig eller utvidet rett til tjenestene. Planen skaper oversikt og bidrar på den måten til en bedre koordinering og samhandling med brukeren og på den måten bedre forutberegnelighet for alle involverte.
For individuell plan etter sosial- og helselovgivningen er spørsmål om enkeltvedtak og klage nærmere presisert i en felles forskrift til bestemmelsene. Departementet mener det er hensiktsmessig om tilsvarende presiseringer tas inn i forskriften til § 15 i lovforslaget. En slik felles regulering vil sikre samordning av tjenestetilbudet til hver enkelt søker.
Arbeidsmarkedsloven § 11 har en egen bestemmelse om behovsvurdering som gjelder for registrerte arbeidssøkere. Etter forslag fra høringsinstansene mener departementet nå at bestemmelsen mest naturlig beholdes i arbeidsmarkedsloven siden den gjelder registrerte arbeidssøkere. Forslaget i høringsutkastet (§ 10 annet til fjerde ledd) blir derfor ikke videreført i lovforslaget her.
Departementet vil for øvrig peke på at retten til behovsavklaring og individuell plan i lovforslaget § 15 også gjelder de som er registrerte arbeidssøkere etter arbeidsmarkedsloven §§ 10 og 11. For de fleste registrerte arbeidssøkere vil en behovsvurdering etter arbeidsmarkedsloven tilfredsstille forvaltningens forpliktelser til å avklare behov og utarbeide individuell plan etter § 15 i lovforslaget. For de som trenger mer enn en behovsvurdering etter arbeidsmarkedsloven § 11 første ledd, vil retten til behovsavklaring og eventuelt individuell plan etter § 15 i lovforslaget få selvstendig betydning.
Departementet vil for øvrig bemerke følgende til den mangelen på balanse som Aetat og Rikstrygdeverket påpeker mellom brukerens rettigheter og plikter: Bestemmelsene i lovforslaget må ses i sammenheng med den lovgivningen som regulerer de enkelte tjenestene/virkemidlene, det vil si særlovene og forvaltningsloven. Dette regelverket pålegger brukeren plikter blant annet til å medvirke til opplysning av saken, utvise aktivitet og følge opp tiltak, og gir forvaltningen adgang til å stille vilkår i forbindelse med tiltak. Det er derfor ikke grunn til å ta inn i den nye loven bestemmelser om brukerens plikter som allerede er regulert i annen lovgivning.
Det vises til § 15 annet til fjerde ledd i lovforslaget og merknadene i punkt 12.