2 Bakgrunn for lovforslaget

2.1 Bakgrunn for forslaget om å innføre inspeksjonsordning

Legionella er en bakterie som lever i ferskvann, og som smitter ved at små vanndråper (aerosoler) med bakterien pustes ned i lungene. Bakterien kan forårsake to sykdommer; legionellose og pontiacfeber. Legionærsykdom/legionellose er en alvorlig lungebetennelse med høy dødelighet og lav attakkrate (prosentandel syke av antallet personer eksponert for smitte). Pontiacfeber gir et influensaliknende og kortvarig sykdomsbilde uten lungebetennelse, tilstanden trenger ingen behandling.

Legionellautbruddet i Østfold forsommeren 2005, der 10 personer døde, avdekket mangelfull kjennskap til regelverket for innretninger som kan spre Legionella. Mange virksomheter hadde for dårlige rutiner for kontroll og vedlikehold, og liten kunnskap om smittekilder og smittefare. Kommunene har også vært usikre på hvilken aktivitetsplikt de har overfor meldepliktige virksomheter.

I etterkant av utbruddet fastsatte Sosial- og helsedirektoratet (nåværende Helsedirektoratet) en midlertidig forskrift om tiltak for å hindre overføring av Legionella via aerosol, med hjemmel i smittevernloven. Forskriften ble utarbeidet på kort tid, uten høring, for å begrense smittefaren så raskt som mulig.

Høsten 2005 ble det nedsatt en arbeidsgruppe som ble ledet fra Helse- og omsorgsdepartementet med representanter fra Sosial- og helsedirektoratet (nåværende Helsedirektoratet), Nasjonalt folkehelseinstitutt, Statens helsetilsyn og Sarpsborg kommune. I tilknytning til arbeidsgruppen ble det etablert en referansegruppe med representanter fra de ulike bransjeorganisasjonene, kommuner og kompetansemiljøer. Mandatet for arbeidet var å foreta en grundig gjennomgang av gjeldende regelverk, herunder dagens tilsynsordning, med utgangspunkt i problemstillinger som reiste seg i forbindelse med utbruddet i mai 2005.

Arbeidet resulterte i flere forslag til tiltak, og de tiltakene som forutsatte endringer i regelverket ble sendt på høring våren 2007. Høringsnotatet gjorde rede for blant annet forekomst og erfaringer med legionellasykdom (legionellose og pontiacfeber) i Norge, i tillegg til en risikovurdering for overføring av legionellasykdom som var utarbeidet av Nasjonalt folkehelseinstitutt. Risikovurderingen tok blant annet utgangspunkt i en risikokategorisering av ulike typer installasjoner, hvor kjøletårn, luftskrubbere og offentlig tilgjengelige boblebad ble trukket fram som installasjoner med særlig smittepotensial for Legionella. I høringsnotatet ble det foreslått nye bestemmelser om krav til fore­bygging av Legionella i forskrift om miljørettet ­helsevern, og forskrift om badeanlegg, bassengbad og badstu m.v. Det ble videre foreslått at det innføres en ordning med akkrediterte inspeksjonsorganer for virksomheter med slike innretninger, jf. punkt 2.2. Departementet sendte også etter ­initiativ fra referansegruppen på høring forslag om å integrere internkontroll etter miljørettet helsevernregelverket i forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (Internkontrollforskriften).

Forskrift om miljørettet helsevern ble endret 1. januar 2008 ved at det ble fastsatt et nytt kapittel 3a Krav om å hindre spredning av Legionella via aerosol. Samtidig ble det foretatt endringer i forskrift for badeanlegg, bassengbad og badstu m.v. som retter seg særlig mot boblebad og dusjanlegg i tilknytning til bassengbad. Forskriftsendringene opphevet og erstattet den midlertidige forskriften fra 2005. Bestemmelsene stiller blant annet krav om at innretninger skal drives slik at det gir tilfredsstillende beskyttelse mot spredning av Legionella via aerosol, krav om månedlig mikrobiologisk prøvetaking for enkelte innretninger, og bestemmelser om prøvetaking i en utbruddssituasjon. Meldeplikt til kommunen for kjøletårn og offentlig tilgjengelige boblebad ble utvidet til også å omfatte luftskrubbere. Forslaget om å integrere bestemmelser om internkontroll etter miljørettet helsevernregelverket med HMS-regelverket fikk bred støtte i høringen. Da dette er et generelt miljørettet helsevern-tiltak, vil det bli vurdert nærmere i forbindelse med en helhetlig gjennomgang av miljørettet helsevern, som varslet i St.meld. nr. 16 (2002-2003), og som er planlagt gjennomført i 2009.

Arbeidsgruppen foreslo også en rekke tiltak som ikke forutsetter endringer i regelverket. Nasjonalt folkehelseinstitutt vil høsten 2008 ferdigstille en revisjon av sin veileder for forebygging og kontroll av legionellasmitte fra VVS-anlegg, gjennom den nye veilederen Forebygging av legionellasmitte – en veiledning. Smitte fra private dusjer er sannsynligvis en vanlig årsak til legionellasykdom i Norge, og Nasjonalt folkehelseinstitutt har derfor utarbeidet informasjon til private husstander og boligsammenslutninger om hvordan smittefaren kan reduseres ved hjelp av enkle tiltak. Brosjyren ligger på Folkehelseinstituttets hjemmesider. Videre har Helsedirektoratet etablert et samarbeidsforum som skal sikre dialogen mellom sentrale helsemyndigheter, kommuner og sentrale aktører innenfor fagfeltet. Nasjonalt folkehelse­institutt og Helsedirektoratet deltar videre jevnlig på kurs og konferanser der tiltak for forebygging av Legionella er tema. I tillegg har regelverket for miljørettet helsevern, herunder bestemmelser om forebygging av Legionella fra 1. juli 2008 blitt inkludert i nettstedet Regelhjelp.no, som retter seg mot virksomheter og bransjer.

Sommeren 2008 var det et nytt utbrudd i Østfold der 5 personer ble syke, hvorav 2 personer døde. Det er ikke påvist noen sikker felles smittekilde for alle de fem pasientene, men Folkehelseinstituttet og Sarpsborg og Fredrikstad kommuner mener det er rimelig å anta at smitten til minst tre av pasientene har sammenheng med legionellafunn i biodammene til et renseanlegg for avløpsvann fra et anlegg for treforedlingsindustri. Disse biodammene er tatt ut av drift for å unngå videre fare for legionellaspredning, og det er gitt midler­tidig endring i utslippstillatelsen for bedriften ut 2009 for å finne fram til en renseteknologi som kombinerer best mulig rensing med minst mulig fare for legionellaspredning. Man arbeider fortsatt med å oppsummere erfaringene fra juni-juli 2008, og erfaringene derfra vil tas med i det videre arbeidet med forebygging av Legionella. Blant annet kan erfaringene ha betydning for hvilke innretninger som skal underlegges ordningen, og for fastsettelse av tidsintervaller for innhenting av vurdering fra akkreditert inspeksjonsorgan.

2.2 Forslaget i høringsnotatet

Forslagene fra arbeidsgruppen som forutsatte endringer i regelverket, ble sendt på høring 21. februar 2007. Blant forslagene var å innføre en ordning med akkrediterte inspeksjonsorganer innen miljørettet helsevern som supplement til det kommunale tilsynet. Høringsfristen var 11. mai 2007.

Det ble lagt til grunn i høringsnotatet at tilsyn med innretninger og virksomheter som har stort spredningspotensial for Legionella fortsatt må ses i sammenheng med det øvrige arbeidet med forebygging av legionellasmitte som en del av miljørettet helsevern. Departementet la til grunn at kommunen fortsatt skal føre tilsyn med alle virksomheter som kan spre Legionella.

Helse- og omsorgsdepartementet foreslo i høringsnotatet at oppfølgingen av de innretningene som har størst smitte- og spredningspotensial, skal styrkes. Det ble foreslått å innføre en ordning med tredjepartsvurdering som supplement til meldeplikten til kommunen. Forslaget innebærer at akkrediterte inspeksjonsorganer (tredjepart) skal gjennomgå aktuelle innretninger, både deres konstruksjon og utforming, og virksomhetens rutiner for rengjøring m.v. Inspeksjonsorganene vil være kompetente virksomheter som er akkreditert av Norsk Akkreditering i henhold til et normativt dokument. Virksomhetene vil i henhold til forslaget få en plikt til å innhente en vurdering (rapport eller sertifikat) fra et akkreditert inspeksjonsorgan. Høringsnotatet drøftet hvorvidt denne vurderingen skulle være et inspeksjonssertifikat (ferdigrapport) eller inspeksjonsrapport (redegjørelse for status ved innretningen). Departementet oppfordret særlig høringsinstansene til å uttale seg om dette punktet, som også har betydning for hvilken oppfølging og rolle kommunen vil ha overfor virksomheten. Departementet foreslo at inspeksjonsorganets vurdering (rapport/sertifikat) skulle vedlegges den melding som skal sendes kommunen i henhold til forskrift om miljørettet helsevern. Kommunen vil fortsatt ha myndigheten til å gi eventuelle pålegg som granskning, retting, stansing og tvangsmulkt. Kostnader knyttet til inspeksjonsordningen skal dekkes av virksomheten.

Forslaget til endring i kommunehelsetjenesteloven §§ 4a-4 og 4a-7 var utformet nøytralt i forhold til hvilke innretninger eller virksomheter ordningen kan innføres for. I høringsnotatet fulgte imidlertid også et konkret forslag om endringer i forskrift om miljørettet helsevern for å innføre inspeksjonsordning for de virksomheter som har størst potensial for smittespredning. Dette var virksomheter med kjøletårn, luftskrubbere og boblebad som er tilgjengelige for allmennheten.

For en nærmere omtale av forslaget i høringsnotatet vises det også til punkt 5.2 og 5.3.

2.3 Høringsinstanser

Høringsnotat av 21. februar 2007 ble sendt ut til følgende instanser:

• Departementene

• Fylkeskommunene

• Kommunene

• Landets fylkesmenn

• Landets helseforetak

• Landets pasientombud

• Landets regionale helseforetak

• Landets universiteter

• Landets sosial- og helsefaghøgskoler

• Akademikerne

• AL Badelandene BA

• Arbeiderbevegelsens Arbeidsgiverforening

• Arbeidsmiljøsenteret

• Bedriftsforbundet

• BKI Automasjon

• Borregaard Industries Ltd

• Byggherreforeningen

• Coop Norge

• Den norske advokatforening

• Den norske lægeforening

• Det Norske Veritas

• Direktoratet for arbeidstilsynet

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

• Due miljø AS

• Factor Insurance Brokers AS

• Fiber ProTector Norge AS

• Forum for kommunale planleggere

• Forum for miljø og helse

• Forum Invento

• Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon

• Høgskolen i Telemark, institutt for natur-, helse- og miljøvernfag

• Industrikjemikalier AS Mitco

• Ingeniørfirma Øksengård

• Institutt for samfunnsforskning

• Kommunalteknisk forening

• Kommunenes Sentralforbund

• Landbrukets Arbeidsgiverforening

• Landbrukssamvirkets felleskontor

• LO

• Maskinentreprenørenes Forbund

• Mattilsynet

• Nasjonalforeningen for folkehelsen

• Nasjonalt folkehelseinstitutt

• Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten

• Nemko AS

• NITO

• Norges Astma- og Allergiforbund

• Norges Bondelag

• Norges Rederiforbund

• Norges Skogeierforbund

• Norges vassdrags- og energidirektorat

• Norsk Akkreditering

• Norske arkitekters landsforbund

• Norsk bonde- og småbrukarlag

• Norsk brannvern forening

• Norsk elektroteknisk komité

• Norsk Forum for Bedre Innemiljø for Barn

• Norsk Heiskontroll

• Norsk Renholdsverks Forening

• Norsk Skogbruksforening

• Norske Boligbyggelags Landsforbund

• Norvar

• Næringslivets hovedorganisasjon

• Næringslivets sikkerhetsorganisasjon

• Offentlige legers landsforening

• Oslo kommune, Helse- og velferdsetaten

• Prosessindustriens Landsforening

• Regjeringsadvokaten

• Reiselivsbedriftenes Landsforening

• Rådgivende ingeniørers forening (RIF)

• SAMFO – Arbeidsgiverorganisasjon for samvirkeforetak

• Shelby Teknikk AS

• SINTEF

• Sosial- og helsedirektoratet

• Statens arbeidsmiljøinstitutt

• Statens byggtekniske etat (BE)

• Statens forurensningstilsyn

• Statens helsetilsyn

• Statens strålevern

• Statsbygg

• Statsskog

• SWECO Grøner AS

• Säröhus Konferenshotell

• Tekniske Foreninger Servicekontor

• Teknologibedriftenes Landsforening

• Unio

• VEFA AS

• Ventilasjons og Rørentreprenørenes Forening

• YS

Departementet har mottatt høringsuttalelser fra:

• Fiskeri- og kystdepartementet

• Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten

• Samferdselsdepartementet

• Olje- og energidepartementet

• Barne- og likestillingsdepartementet

• Namsos kommune

• Fylkesmannen i Sør-Trøndelag 

• Porsgrunn kommune

• Helse- og miljøtilsyn Salten IKS

• Miljørettet helsevern i Grenland

• Akershus universitetssykehus HF

• Kunnskapsdepartementet

• Fylkesmannen i Oslo og Akershus

• Norsk Akkreditering

• Norsk Petroleumsinstitutt

• Park og Idrett

• Kultur- og kirkedepartementet

• Sysselmannen på Svalbard

• Coop NKL BA Hovedkontor

• Horten kommune

• Norsk heiskontroll

• Universitetet i Bergen

• Landsorganisasjonen i Norge

• Moss kommune

• Høgskolen i Bergen

• Holmestrand kommune

• Direktoratet for Arbeidstilsynet

• Miljørettet helsevern i Indre Østfold

• Fornyings- og administrasjonsdepartementet

• Forum Invento

• Re kommune

• Larvik kommune

• Statens helsetilsyn

• NorKjemi

• Sosial- og helsedirektoratet

• Fredrikstad kommune

• Bærum kommune

• Kommunal- og regionaldepartementet

• Samferdselsdepartementet

• SINTEF Helse

• Miljørettet helsevern i Vestfold

• Drammen kommune

• Hamar kommune

• Norsk Vann og Avløpsverkforening

• Justis- og politidepartementet

• Halden kommune

• Kontor for miljørettet helsevern Frogn Nesodden Ås og Enebakk

• Trondheim kommune

• Leksvik kommune

• Norsk VVS Energi- og Miljøteknisk Forening

• Statens arbeidmiljøinstitutt

• Time kommune

• Helse Vest RHF

• Nasjonalt folkehelseinstitutt

• Avfall Norge

• NHO Reiseliv

• Byggenæringens Landsforening

• Norske boligbyggelag

• Finnmark fylkeskommune

• Arbeids- og inkluderingsdepartementet

• Kristiansand kommune

• Utenriksdepartementet

• Aqua Unique Norge

• Norsk Industri

• Oslo kommune

• Den norske lægeforening

• Vennesla kommune