29 Jordskiftelova § 29 - «Føremålsparagrafen»
29.1 Jordskiftelova § 29 første ledd første punktum
29.1.1 Gjeldande rett
Jordskiftelova § 29 første ledd første punktum lyder:
«Kvar eigedom skal leggast ut så høveleg og samla som råd er.»
Føresegna tek utgangspunkt i at det skal takast ein normert objektiv vurdering av kvar einskild eigedom som vert omfatta av skifteplanen. Omgrepet «eigedom» femner og om dei tilfelle der fleire registereiningar (gnr/bnr) vert utnytta samla som ei økonomisk verksemd av eigaren, jf merknadene til §§ 1 og 29, s 74 og 83 i Ot. prp. nr. 56 (1978-79).
29.1.2 Framlegget i rapporten
I oppgåverapporten vert det gjort framlegg om at § 29 første ledd første punktum får slik ordlyd:
«Kvar eigedom skal leggast ut slik at den får ei rasjonell utforming med omsyn til eigedomen sin påreknelege bruk. Det skal og takast omsyn til at den enkelte driftseining vert rasjonelt utforma. I avgjerda om kva som er pårekneleg bruk, skal det leggast vekt på eigaren sin kompetanse, tilstanden på bygningsmasse og maskinpark, offentlege arealplaner m.v.»
Bakgrunnen for framlegget kan samanfatningsvis, jf rapporten s. 32 flg., inndelast i fire hovudpunkt:
eit ønskje om å gjere målsettinga for eigedomsutforminga meire subjektiv
innføring av driftseiningsomgrepet slik at leigejord vert omfatta, jf kap. 5.5.3, 5.5.5. og 5.6 på s. 30-34 i oppgåverapporten
ønskje om ein klår heimel for eit større byte mellom dyrka mark og utmark
utforming av eigedomar som ikkje er utmark
29.1.3 Høyringsfråsegner
Dei fleste av høyringsinstansane har ingen merknader til framlegget.
Den Norske Advokatforening er usamd i framlegget og uttaler mellom anna:
«Spesielt betenkelig vil det være å knytte eiendommens status til den enkelte eiers kompetanse og holdninger til framtidig drift. Slike subjektive betraktninger kan ikke være holdbare i et langsiktig perspektiv for eiendommen. Fokuseringen på påregnelighetskriteriet bringer dessuten jordskifteretten opp i en landbrukspolitisk situasjon som neppe domstolen bør ha. Slike vurderinger bør først og fremst tilligge våre politiske organer innenfor landbruksforvaltningen»
Fylkesjordskiftesjefen i Vest-Agder er representativ for dei få kritiske merknadene frå jordskiftedomstolen. Han uttaler mellom anna :
«Eiers kompetanse er et av kriteriene, og det vil være svært provoserende over for partene dersom en skifteplan blir begrunnet med at en eier er mer kompetent enn en annen. Kravet om begrunnelse er ubetinget, og har man lagt vekt på kompetansen, så skal det framgå av planvedtaket. Vi mener derfor at hele den siste setningen i forslaget til ny §29, 1 ledd bør sløyfes».
29.1.4 Departementet sine merknader
Departementet meiner at både gjeldande rett og framlegget i oppgåverapporten i for stor grad tek utgangspunkt i tradisjonell eigedomsutforming, jf § 2 bokstav a (oppløysing av realsameige) og § 2 bokstav b ( forme ut eigedomar på nytt ved ombyting av grunn). Departementet legg difor til grunn at føresegna må femne om heile jordskifteomgrepet etter § 2.
Departementet meiner vidare at ein framleis skal leggje ei normert, objektiv vurdering til grunn. Dette vil vere i samsvar med overordna landbrukspolitiske målsettingar som kjem til uttrykk i fleire føremålsparagrafar i landbrukslovgjevinga, jf mellom anna § 1 i jordlova. Departementet meiner vidare at subjektive tilhøve som er knytt opp til den aktuelle eigar i noko monn framleis skal kunne vektleggjast. Ein viser mellom annna til § 3 bokstav a som opnar for at reint subjektive tilhøve, mellom anna at den aktuelle eigar sin gjeldssituasjon og betalingsevne må inngå i vurderinga.
Den Norske Advokatforening tek opp eit viktig problem med omsyn til å lovfeste eit pårekneleg kriterium.
Jordskiftelovgjevinga har mellom anna alltid hatt som mål å redusere kostnadene i landbruksnæringa. Den har vidare hatt til mål å leggje til rette for utvikling av eksisterande og nye ressursbaserte næringar i distrikta. Privatøkonomiske omsyn ligg og til grunn for desse måla. Politiske vedtak, og særleg dei landbrukspolitiske, utgjer sentrale rammevilkår for utvikling og lønsemd i næringa. Departementet viser til at eit jordskifte kan takast opp til ny jordskiftehandsaming 10 år etter at førre skiftet vart avslutta. Det påreknelege har såleis ein relativ kort tidshorisont. Departementet ser ikkje noko aktuelt alternativ som kunne gjere det forsvarleg å sjå heilt bort frå den aktuelle og påreknelege landbrukspolitikk. Dette gjeld i høve til prisar, kostnader, tilskott, produksjonsformer med vidare.
Departementet meiner at dette ikkje er eit problem som gjeld eksklusivt for jordskifteretten. Dei ordinære domstolane må forhalde seg til den same problemstillinga. Det kan anførast at skilnaden er at dei ordinære domstolane ikkje har ein føremålsparagraf med omsyn til materielle løysingar i domstolslova eller tvistemålslova. Skilnaden vert likevel berre av formell karakter. Realiteten ville vere den same om dei prosessuelle føresegnene i jordskiftelova fullt ut vart lagt til tvistemålslova og jordskiftelova berre var ei materiellrettsleg lov. Dette gjeld om føremålsparagrafen bygde på det påreknelege, eller ikkje.
Departementet er samd med arbeidsgruppa i at den aktuelle eigar må kunne få utlagt utmark mot dyrka mark så framt det ikkje er vesentlege grunnar som talar i mot ei slik løysing. Særleg gjeld dette når eigaren krev det. Departementet ser heller ikkje det føreligg skrankar mot dette etter gjeldande rett.
Departementet finn ikkje å ta opp framlegget i oppgåverapporten om ei endring av § 32 i jordskiftelova. Spørsmålet vedrørande leigejord er samansatt og vanskeleg. Problema omkring leigejord bør difor vurderast i ein større samanhang, der jordskifte kan vere eit av fleire verkemiddel.
Departementet er, med den avgrensing som er gjort mot leigejord, samd i at driftseininga skal vere objektet for vurderinga. Når ein eigar av fleire registereiningar driv desse saman som ei økonomisk verksemd, utgjer dette ei driftseining.
Dersom jordeigar og leigar er samde, og leigekontrakta er ti år eller meir når jordskifte vert fremma, gjer departementet framlegg om at leigejorda kan inngå som del av driftseininga til jordleigar under eit jordskifte. Omsyn som taler for dette er mellom anna avtalefridom og rasjonell drift. Ein ser ingen avgjerande omsyn som taler i mot dette. Dersom leigekontrakta ikkje vert lengd etter dei ti åra, vil fristen for å kunne kreve nytt jordskifte vere oppfylt.
Departementet har merka seg at eigar kan ha ønskje om å få eigedomen sin utforma som tilleggsjord under eit jordskifte, men og som grunnlag for eit sjølvstendig krav om jordskifte etter § 2 bokstav b. Desse eigarane kan vere busett på andre stader i landet enn der eigedomane ligg. Det vil såleis både vere praktisk og økonomisk å få leigd eigedomen bort. Det kan og vere eldre eigarar eller eigarar som er sysselsette i annan næring som ønskjer dette. Departementet ser at ei slik ordning kan ha såvel privatøkonomisk- som samfunnsøkonomisk nytteeffekt. Departementet ser på den andre sida problema som ei slik ordning kan føre med seg. Dette gjeld mellom anna omsynet til «forutsigbarhet» og «innrettelse». Departementet finn difor å avgrense kravskompetansen til dei tilfelle der jordskifte er krevd på anna grunnlag. Departementet vil gjere framlegg i samsvar med dette.
29.2 Jordskiftelova - ny § 29 A første ledd andre punktum
29.2.1 Gjeldande rett
§ 29 første ledd andre punktum lyder:
«Det skal takast omsyn til naturmiljøet, landskapsbiletet og livsmiljøet til planter og dyr».
I førearbeida, jf Ot. prp. nr. 56 (1987-88) s. 4. kap 2.5 uttaler departementet mellom anna:
«Forslaget krev at jordskifteretten vurderer natur- og miljøomsyn ved skifteplanlegginga. Såleis må jordskifteretten t.d. skaffe seg oversyn over gjeldande planar på dette området. Eit slikt omsyn blir eit element i skifteplanarbeidet på line med andre element».
29.2.2 Framlegget i oppgåverapporten
Det vert ikkje gjort framlegg til ny føresegn.
Det vert likevel gjort framlegg om at omsynet til miljø og kulturlandskap må styrkast ved å ta slike omsyn i sterkare grad inn ved praktiseringa av § 29 første ledd andre punktum.
29.2.3 Høyringsfråsegner
Miljøverndepartementet, fylkesmennene, kommuneforvaltninga og Jordskifteverket er positive til framlegga i oppgåverapporten.
Miljøverndepartementet uttaler mellom anna:
«Etter gjeldende §9 i jordskifteloven skal jordskifteretten legge miljøfaglige vurderinger til grunn ved eiendomsutforming. Vi er enig i arbeidsgruppens vurdering av at miljø- og kulturlandskapshensyn bør være et viktig element i alt jordskiftearbeid, og ikke bare ved eiendomsutforming. Vi støtter derfor forslaget om at jordskifteloven får en formålsparagraf som innebærer at all jordskifteaktivitet må ta hensyn til miljøinteressene. Vi vil her minne om at begrepet «miljø» også har en kulturminnedimensjon og at miljøbegrepet inkluderer både natur-, friluftsliv- og kulturminneverdier.»
Den Norske Advokatforening er skeptisk til framlegget og uttaler mellom anna:
«Dersom de forslag og ideer som er nedfelt i dette kapitlet gjennomføres, vil jordskifteretten påta seg oppgaver som i dag tilligger plan-og vernemyndigheter. Dette ligger for så vidt også til en viss grad i lovens system i dag, jf regelen om samråding m.v. Etter Advokatforeningens syn er denne rolle i liten grad forenlig med jordskifteretten som domstol og illustrerer spenningsfeltet mellom Jordskifteverket som arealplanlegger og dømmende myndighet.»
29.2.4 Departementet sine merknader
Departementet viser til at den gjeldande føresegna er i frå 1987. I 1992 vart det innført ei eiga miljøføresegn i Grunnlova (§ 110b) som reint konstitusjonelt set miljøomsyna i ei særstilling.
Departementet er samd i at det skal leggjast vekt på miljøomsyna i eit jordskifte, og gjer framlegg om at føresegna vert til ei pliktføresegn. Departementet ser ikkje at dette kjem i konflikt med funksjonen som domstol. Departementet meiner at det må skiljast mellom det alminnelege og det særlege miljøvern. Det siste, som gjeld vern av områder og objekter, sikring av friluftsområder, fredning av kulturminner m.v. ligg til forvaltninga. Det alminnelege miljøvern gjeld både vår daglege bruk og forbruk av natur og miljø og det meir langsiktige perspektiv. Tabell 1 i vedlegget gjev ein oversikt over Jordskifteverket sine oppgåver og omfanget av dei. Det er ein grunnleggjande føresetnad at jordskiftedomstolen legg vekt på det alminnelege miljøvern gjennom heilskapsløysinger som mellom anna er grunna i berekraftig utvikling, biologisk viten m.v.
I Ot. prp. nr. 56 (1987-88) om lov om endringer i lov om jordskifte, s. 4 kap. 2.5, første heile avsnitt uttaler Landbruksdepartementet mellom anna:
«Såleis må jordskifteretten t.d. skaffe seg oversyn over gjeldand planar på dette området»
Departementet viser til § 20 tredje ledd og vil understreke at det er særs viktig å få klårlagt faktum i saka også med omsyn til miljøinteressene. Departementet ser ikkje dette som eit problem i høve til domstolfunksjonen. Jordskifteretten er ikkje arealplanleggar. Arealplanlegginga i Noreg er lagt til politiske folkevalgte organ. Jordskifteretten er derimot ein utformings- og omformingsdomstol som skal leggje til grunn arealbruken som er fastsatt av slike organ gjennom plan- og bygningslova, naturvernlova m.v. Spørsmålet blir snarare; skal jordskifteretten sjå bort frå vedtekne eller planlagte vernetiltak ( t.d. reservater eller freda eller uregistrerte kulturminner) når retten. skal omskipe ein vegrett. Dei ordinære domstolane har omlag den same kompetansen til omskiping etter servituttlova. Heller ikkje dei kan sjå bort frå faktum i det området som omskipinga gjeld.
Departementet legg til grunn at føremålsføresegna i jordskiftelova må harmoniserast med aktuelle føremålsføresegner i landbrukslovgjevinga elles. Ein viser i samband med dette til føresegna i § 1 siste ledd i jordlova, jf Ot. prp nr.72 (1993 - 94 ), s. 30 og 78 og til innst.O. nr 36 (1994-95), s. 3, siste spalte, tredje heile avsnitt flg.