4 Hovudtrekk frå høyringa
4.1 Generelt
Dei to rapportane og departementet sitt høyringsnotat vart sendt ut på høyring til følgjande høyringsinstansar:
Departementa
Fylkesmennene
Fylkeskommunane
Jordskifterettane
Jordskifteoverrettane
Fylkesjordskiftesjefane
Statens Landbruksbank
Lagmannsrettane
Vegdirektoratet
Norges Statsbaner
Statsskog SF
Norges Bondelag
Norsk Bonde- og Småbrukarlag
Norges Landbrukshøgskole
Norges Skogeierforbund
Fellesforbundet
Kommunenes Sentralforbund
Norsk forening for landbruksrett
Den Norske Advokatforening
Den norske dommerforening
NIF, etatsforeningen i Jordskifteverket
Norges kart- og landmålerforening
Etatsansattes landsforbund
Norges Ingeniørorganisasjon (NITO)
Norsk institutt for jord- og skogkartlegging (NIJOS)
Direktoratet for naturforvaltning
Reindriftsadministrasjonen
Regjeringsadvokaten
Rapportane og departementet sitt høyringsnotat vart sendt ut til 145 høyringsinstansar.
Vidare vart oppgåverapporten sendt til 10 primærkommunar som Kommunenes Sentralforbund valde ut.
4.2 Høyringa av rapportane
Oppgåverapporten og rutinerapporten vart sendt på høyring den 25. oktober 1995. Høyringsfristen vart sett til 15. januar 1996. Departementet har i alt motteke 62 høyringsfråsegner. Desse departementa har avgjeve høyringsfråsegn:
Justisdepartementet
Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Miljøverndepartementet
Nærings- og energidepartementet
Samferdselsdepartementet
Frå kommuneforvaltninga har ein teke imot høyringsfråsegner frå 2 fylkeskommunar og 6 kommunar. Vidare har ein mellom anna motteke fråsegner frå 17 fylkesmannsembeter, Norges Bondelag, Norges Skogeierforbund, Den Norske Advokatforening og Borgarting lagmannsrett.
4.2.1 Høyringa av oppgåverapporten
4.2.1.1 Sentrale fråsegner til oppgåverapporten
Dei prinsipielle sidene ved framlegga i oppgåverapporten er i liten grad problematisert av arbeidsgruppa. Dei fleste høyringsfråsegnene ber preg av dette, ved at prinsipielle problemstillingar i liten utstrekning er drøfta. Det inntrykket departementet sit igjen med, er likevel at eit fleirtal av høyringsinstansane seier seg samd i hovudlinene i oppgåverapporten. Av dei sentrale høyringsinstansane gjeld dette Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, Miljøverndepartementet, Nærings- og energidepartementet og Samferdselsdepartementet. Dei to fylkeskommunane som har uttala seg (Finnmark og Oppland) sluttar seg og til hovudlinene i framlegga. Dei seks kommunane som uttalte seg var positive til framlegga. Fylkesmannsembeta sluttar opp om framlegga, og Norges Bondelag sluttar opp om hovudlinene. Norges Bonde- og Småbrukarlag har ikkje hatt tid til å gå igjennom rapporten på ein tilfredstillande måte, dei viser derfor til si fråsegn til St. prp. nr. 8 (1992-93) Landbruk i utvikling. Norges Skogeierforbund går imot framlegga i oppgåverapporten, og grunngjev dette i hovudsak med at framlegga vil innebere at jordskifteretten sitt arbeid vert retta mot løysing og gjennomføring av generelle samfunnsoppgåver.
Justisdepartementet, Borgarting lagmannsrett og Den Norske Advokatforening kjem i sine høyringsfråsegner med ein del prinsipielle merknader til framlegga i oppgåverapporten. Høyringsfråsegna til Justisdepartementet, dagsett 6. februar 1996 er i hovudsak representativ for desse merknadene. I brevet vert det mellom anna uttalt:
«1. Etter Justisdepartementets syn reiser arbeidsgruppens rapport spørsmål om jordskifteverkets fremtid som det er grunn til å vurdere nærmere og i et bredere perspektiv. Justisdepartementet har merket seg at rapporten er utført av en arbeidsgruppe uten deltakelse fra domstolene eller av juridisk sakkyndighet utenom jordskifteverket. Det er derfor Justisdepartementets foreløpige oppfatning at en mer omfattende oppfølging av rapporten forutsetter en ny og bredere sammensatt utredning.
Rapporten gir grunnlag for å reise to spørsmål av prinsipiell karakter:
Hvor langt bør man gå i å legge forvaltningsoppgaver til jordskifteverket, som i alt vesentlig fremstår som en særdomstol?
Hvor langt bør man gå i å legge judisielle oppgaver til jordskifteretten (som særdomstol) som i dag ligger til de alminnelige domstoler?
Disse spørsmålene er knapt drøftet i rapporten.
En vurdering av om jordskifteverket bør tilføres nye oppgaver, tilsier en sammenligning mellom jordskifteverket og andre instanser - herunder domstolene - som i dag har oppgavene, eller som kunne tenkes å få dem i stedet for jordskifteverket. Rapporten synes mangelfull i dette perspektivet, særlig når det gjelder forholdet til domstolene. En bred utredning av jordskifteverkets fremtid bør også drøfte om jordskifteretten bør opprettholdes som dømmende organ og redegjøre for det alternativ å fordele jordskifteverkets oppgaver på de alminnelige domstoler og ulike forvaltningsorganer.
Rapporten inneholder forslag som vil styrke jordskifterettene som særdomstoler og i noen grad frita de alminnelige domstoler for visse oppgaver. Vurderingen av arbeidsgruppens forslag må derfor gjøres i lys av at domstolene skal være det fremste tvisteløsningsorgan i landet.
2. Hovedformålet med jordskifteinstituttet er omforming av eiendoms- og rettighetsforhold slik at de eiendommer som inngår i et jordskifte, skal kunne utnyttes på en bedre måte. Vi har i utgangspunktet ikke innvendinger mot at jordskifterettens oppgaver og kompetanse utvides så lenge det er tale om utvidelser som bedrer jordskifterettens muligheter til å ivareta dette hovedformålet, eller om oppgaver som det er rasjonelt å utføre i forbindelse med et jordskifte. Vi ser heller ikke bort fra at enkelte gjøremål innen rettspleien som krever særlig landbruksfaglig innsikt, godt kan legges til jordskifterettene, eventuelt som et alternativ til behandling ved de ordinære organer innen rettspleien. Vi forutsetter at Landbruksdepartementet i tilfelle vil ta slike spørsmål opp særskilt med Justisdepartementet.
Vi er imidlertid betenkt over enkelte av forslagene om å legge nye oppgaver til jordskifterettene uavhengig av om oppgavene har tilknytning til et tradisjonelt jordskifte, og uavhengig av om oppgavene har tilknytning til landbrukseiendommer. Vi sikter særlig til forslagene om å åpne for at jordskifteretten skal kunne holde gjerdeskjønn, veiskjønn og skjønn etter servituttloven rent generelt.
3. Vi er åpne for å vurdere nærmere spørsmål om arealbytte og jordskifterettens rolle i den forbindelse. Hvis forslag om arealbytte skal medføre at en ekspropriat påtvinges erstatning i form av annen eiendom, må også forholdet til grunnloven § 105 vurderes. For ordens skyld minner vi om at vedtak om naturreservat etter gjeldende naturvernlov er en form for rådighetsinnskrenkning og ikke noen ekspropriasjon. Som kjent har spørsmålet om en alminnelig ekspropriasjonshjemmel til naturvernformål vært reist flere ganger, uten at det har ført frem.
4. Når en vurderer om gjøremål bør legges til jordskifterettene i stedet for til de alminnelige domstolene, må en bl.a. ta hensyn til forskjeller i saksbehandlingstid. Saksbehandlingstiden ved de ordinære domstolene er gått vesentlig ned i de senere år. Når en vurderer om skjønn bør holdes som lensmannsskjønn eller av jordskifteretten, må en huske på at lensmannsskjønn nok kan være en vesentlig enklere prosess for partene. Dessuten kan det ikke utelukkes at Justisdepartementet i sitt prosjekt om organiseringen av rettspleien på grunnplanet vil finne rom for noe tilsvarende lensmannsskjønn utenfor lensmannsdistriktene.
Innen rettspleien må det være rom for å løse de tvister som partene har behov for å få løst. De alminnelige domstoler m.m. behandler de saker som partene bringer inn for dem uten å ta initiativ til hvilke saker det skal være. Dette står i motsetning til jordskifterettens behov for å prioritere saker etter deres nytteverdi, jf. også rapporten side 19 om en sterkere prioritering av saker med stor samfunnsnytte på bekostning av saker med privatøkonomisk nytte. Dette er et viktig moment som tilsier forsiktighet med å gi jordskifterettene rettspleieoppgaver som ikke har direkte tilknytning til hovedformålet med jordskifteinstituttet. Også for spørsmålet om «dobbeltkompetanse» er dette momentet av betydning. Det vil være uheldig om en part bringer en sak som f.eks. gjerdehold inn for jordskifteretten, og så opplever at den i lang tid må vike for saker som i et større jordskifteperspektiv er viktigere.»
4.2.1.2 Departementet sine merknader
Departementet viser til at eit fleirtal av høyringsinstansane, sentrale og lokale, sluttar opp om hovudlinene i framlegga i oppgåverapporten. Departementet legg særleg vekt på at Norges Bondelag, Statens vegvesen, Norges Statsbaner (NSB), kommuneforvaltninga og fylkesmannsembeta seier seg nøgd med erfaringane dei har med samferdselsjordskifte, og sluttar seg til framlegga om ei utviding av heimelen. Det er desse som er hovudaktørane i eit samferdselsjordskifte - og som har mest erfaring med slike saker. Det er vidare samsvar mellom desse aktørane sine utsegner og det generelle inntrykket departementet sit med ut frå ulike rapportar som departementet mottek, og etter møter med konkrete berørte partar.
Justisdepartementet reiser to prinsipielle hovudspørsmål i høyringsfråsegna til oppgåverapporten. For det første vert det, på bakgrunn av dei konkrete framlegga i rapporten, reist spørsmål om kor langt ein kan gå med omsyn til å legge forvaltningsoppgåver til ein domstol. For det andre vert det reist spørsmål om kor langt ein bør gå når det gjeld å flytte rettspleieoppgåver frå dei ordinære domstolane over til ein særdomstol.
Når det gjeld det første spørsmålet, legg Landbruksdepartementet til grunn at det må vere eit klårt skille mellom statsmaktene. I dette ligg mellom anna at oppgåver som etter sin art er forvaltningsoppgåver, ikkje i for stor grad bør leggjast til domstolane. Dette gjeld og i høve til jordskiftedomstolen. Dei framlegga i oppgåverapporten som bryt med dette prinsippet, vert difor ikkje tekne opp av departementet.
Framlegga i proposisjonen gjeld i hovudsak ei utviding av jordskiftedomstolen sin skjønnskompetanse. Vidare vert det gjort framlegg om endringar og justeringar når det gjeld oppgåver som ligg til jordskiftedomstolen etter gjeldande lovgjeving. Justisdepartementet har akseptert framlegga i proposisjonen.
Det andre prinsipielle spørsmålet som Justisdepartementet tek opp, gjeld som nemnt kor langt ein bør gå i å legge judisielle oppgåver som i dag ligg til dei ordinære domstolane, til ein særdomstol. I denne samanhengen vert det og reist spørsmål om jordskiftedomstolen sin stadlege og saklege kompetanse.
Framlegga i oppgåverapporten om overføring av skjønnskompetanse gjekk ut på at jordskifteretten skulle halde oreigningsjordskifte ikkje berre på landsbygda, men og i byar. Dette går departementet imot, og legg i denne proposisjonen til grunn at jordskiftedomstolen sin stadlege kompetanse til å halde oreigningsjordskifte vert avgrensa til å gjelde område som er lagt ut som landbruks-, natur- og friluftsområder (LNF-område) i arealdelen av kommuneplan, jf. plan- og bygningslova § 20-4 nr.2. Grunngjevinga for dette er at jordskiftedomstolen sine oppgåver tradisjonelt er knytta til jord- og skogbruksområde, ikkje til dei meir urbane områda.
Når det gjeld oreigningsjordskifte, viser departementet til resultata, erfaringane og vurderingane som det er gjort greie for i kap. 6 og kap. 8.4. Dette dreier seg ikkje om overføring av kompetanse frå dei ordinære domstolane. Dei ordinære domstolane har ikkje kompetanse til å halde oreigningsjordskifte. Eit oreigningsjordskifte er såleis noko kvalitativt anna enn tradisjonell gjennomføring av oreigning. Etter framlegget vil oreigning med jordskifte framstå som eit alternativ til oreigning utan jordskifte. Departementet finn elles grunn til å streke under at fleire sentrale føresetnader, mellom anna at det ligg føre tilstrekkeleg med tilleggsjord, må vere oppfylte før oreigningsjordskifte kan vere eit reelt alternativ til vanleg oreigning.
Når det gjeld skjønnskompetanse etter særlovgjevinga (servituttskjønn og gjerdeskjønn), vert det gjort ei vesentleg avgrensing i høve til framlegga i oppgåverapporten. I oppgåverapporten vart det gjort framlegg om at jordskifteretten skal ha skjønnskompetanse i heile landet. Etter framlegget til departementet vert kompetansen avgrensa til å gjelde i LNF-område, område som er regulert til slike føremål og i uregulerte område. Når det gjeld gjerdeskjønn og servituttskjønn i slike område, ligg denne kompetansen i dag i all hovudsak til forvaltninga (lensmannen). Etter departementet si vurdering bør slike oppgåver og kunne løysast av domstolar, særleg i tilfelle det er tvist mellom partane. Departementet sitt framlegg inneber at partane har valfridom mellom lensmannsskjønn og jordskifteretten når det gjeld gjerdeskjønn og servituttskjønn.
Departementet gjer og framlegg om at jordskifteretten skal få kompetanse til å halde skjønn etter § 60 i veglova (private vegar). Kompetansen etter denne lova ligg til dei ordinære domstolane i dag. Etter gjeldande rett har jordskifteretten kompetanse til å halde vegskjønn for private vegar som del av ei jordskiftesak , jf. § 43 andre ledd i jordskiftelova. Framlegget inneber ei utviding av kompetansen slik at jordskifteretten kan halde skjønn for private vegar og som eiga sak. Kompetansen vert avgrensa til «grøne område» jf. ovanfor. Dette er ei vesentleg avgrensing i høve til framlegget i oppgåverapporten. Det er vidare meir i tråd med Justisdepartementet sitt generelle standpunkt når det gjeld avgrensinga av jordskifteretten sin stadlege kompetanse. Justisdepartementet har akseptert framlegga.
Landbruksdepartementet understrekar at dei alminnelege domstolane fortsatt skal utgjere det sentrale tvisteløysingsapparatet. Dei utvidingane av jordskifteretten sine oppgåver som foreslås i proposisjonen her, må sjåast på bakgrunn av dei gode erfaringane tiltakshavarar og grunneigarar har med grunnerverv gjennom jordskifte i samferdselssaker, jordskiftedomstolanes etablerte plass i rettsapparatet og dei sterke praktiske omsyn som gjer seg gjeldande. Sjølv om Landbruksdepartementet korkje er representert i Domstolskommisjonen eller Domstolstrukturutvalet, ser departementet at det er gode grunnar for å vise varsemd med å foreslå ytterlegare overføring av oppgåver frå dei alminnelege domstolane til jordskiftedomstolane i tida fram til dei har avslutta oppdraga. Landbruksdepartementet har for eigen del ikkje planar om slike forslag.
4.2.2 Høyringa av rutinerapporten
Dei fleste høyringsinstansane uttalte seg til oppgåverapporten og rutinerapporten i samme fråsegn. Ettersom rutinerapporten først og fremst tok opp interne arbeidsrutiner i Jordskiftverket, uttalte eksterne høyringsinstansar seg i liten grad om denne. Høyringsinstansane internt i Jordskifteverket uttalte seg i hovudsak positivt til framlegga i rutinerapporten. Det er gått nærare inn på høyringsfråsegnene under handsaminga av det einskilde framlegg nedanfor.
4.3 Høyringa av departementet sitt notat om prosessendringar
Departementet sitt notat med framlegg om ein del prosessendringar i jordskiftelova vart sendt ut på høyring 29. januar 1997 med frist til 21. februar 1997 for å komme med fråsegn. Departementet fekk forespørsel frå Den Norske Advokatforening, lagmannsrettane og Justisdepartementet om forlenging av fristen, noko som vart innvilga. Innanfor dei fristar som vart sett, kom det inn svar frå 53 høyringsinstansar som uttalte seg om realiteten. 34 av fråsegnene kom frå høyringsinstansar innanfor Jordskifteverket, resten kom frå eksterne høyringsinstansar. 12 instansar ga melding om at dei ikkje hadde noko å innvende til framlegget. Lagmannsrettane leverte ei felles høyringsfråsegn som ikkje omhandla framlegga i notatet, men som tok opp spørsmålet om nye oppgåver for og organiseringa av Jordskifteverket. Lagmannsrettane har såleis ikkje uttalt seg om departementet sine framlegg til prosessendringar.