5 Om gjennomføring av ECAA-avtalen (European Common Aviation Area) i norsk rett
5.1 Innledning
I EUs indre marked på luftfartsområdet er regelverk og standarder harmonisert når det gjelder flysikkerhet (safety), luftfartssikkerhet (security), konkurranse og passasjerenes rettigheter. Alle flyselskap som er lisensiert i samsvar med det felles regelverket har full markedsadgang. Dette har gitt aktørene i markedet nye og utvidete muligheter, og passasjerene et bredere og mer variert flytilbud. Gjennom EØS-avtalen er Norge tilsluttet EUs indre marked på luftfartens område.
Norge har deltatt i forhandlinger om å utvide EUs indre marked på luftfartsområdet til også å gjelde enkelte stater utenfor EU/EØS. Forhandlingene munnet ut i en avtale mellom Det europeiske Fellesskapet, EFs medlemsstater, Island, Norge samt Albania, Bosnia- Hercegovina, Bulgaria, Kroatia, Den tidligere jugoslaviske republikken Makedonia (FYROM), Montenegro, Romania, Serbia og FNs midlertidige administrasjon i Kosovo/ UNMIK. (I det følgende er de ni sistnevnte stater/mandatområdet fellesbenevnt som «nabostatene»). Bulgaria og Romania er EU-medlemmer fra 1. januar 2007, men valgte å delta i ECAA-forhandlingene for å lette overgangen til EU-regelverket på luftfartens område.
Avtalen som har fått betegnelsen ECAA-avtalen ( European Common Aviation Area), åpner for senere tilslutning fra andre stater. Beslutning om Norges undertegning av avtalen ble tatt ved kgl. res. av 25. april 2006. Avtalen ble undertegnet den 9. juni 2006 i forbindelse med EUs transportrådsmøte i Luxembourg. Norges undertegning skjedde med forbehold om Stortingets samtykke.
For at Norge skal kunne ratifisere ECAA-avtalen kreves det en endring i luftfartsloven. Endringen av luftfartsloven tilrettelegger for gjennomføring av ECAA-avtalen i norsk rett. Utenriksdepartementet fremmer samtidig St.prp. nr. 71 (2006 – 2007) om samtykke til ratifikasjon av multilateral avtale av 9. juni 2006 om etablering av et felles europeisk luftfartsmarked (ECAA-avtalen). Avtaleteksten er vedlagt proposisjonen som fremmes av Utenriksdepartementet.
5.2 ECAA-avtalens oppbygning og innhold
5.2.1 Generelt
Avtalen består av en hovedavtale og fem vedlegg. Det femte vedlegget inneholder ni protokoller.
Hovedavtalen regulerer de overordnede forhold mellom partene. Av hovedavtalen fremgår blant annet (artikkel 18) at det etableres en felleskomité som er ansvarlig for administrasjon og hensiktsmessig gjennomføring av avtalen. Felleskomiteen skal bestå av representanter for avtalepartene, og skal som hovedregel treffe sine avgjørelser på grunnlag av enstemmighet.
Det er etablert en særskilt protokoll for hver av de ni nabostatene med hensyn til hvilke overgangsordninger som skal gjelde for den enkelte stat. Statene står i dag på ulike nivå hva gjelder flysikkerhet (safety) og luftfartssikkerhet (security). En trinnvis økning av markedsadgangen til det indre marked er gjort avhengig av en tilfredsstillende utvikling av disse sikkerhetsnivåene.
5.2.2 Hovedavtalen
Artikkel 1 angir blant annet formålet med avtalen, som er å opprette et felles europeisk luftfartsmarked.
Artikkel 2 definerer sentrale begrep som benyttes i avtalen.
Artikkel 3 fastslår at rettsaktene angitt i vedlegg I og beslutninger fattet i Felleskomitéen skal være bindende for avtalepartene og gjøres til en del av lovverket.
Artikkel 4 fastslår avtalepartenes forpliktelse til å oppfylle avtalens bestemmelser.
Artikkel 5 slår fast at denne avtalen ikke skal ha noen innvirkning på forholdet mellom EØS-avtalens avtaleparter.
Artikkel 6fastslår at enhver diskriminering på bakgrunn av nasjonalitet innen rammen av avtalen skal være forbudt.
Artikkel 7 – 10 omhandler den frie etableringsretten, fastlegger hvem som er omfattet av den frie etableringsretten og gir bestemmelser vedrørende eventuell import av utstyr i forbindelse med en etablering på en annen avtaleparts territorium.
Artikkel 11 omhandler bestemmelser vedrørende flysikkerhet (safety).
Artikkel 12 omhandler bestemmelser vedrørende luftfartssikkerhet (security).
Artikkel 13 omhandler bestemmelser i forbindelse med innføringen av EU-rettsaktene vedrørende det felles europeiske luftrom (Single European Sky).
Artikkel 14 gir bestemmelser om hvilket sett av regelverk på konkurranseområdet som skal gjelde mellom ulike avtaleparter.
Artikkel 15 gir bestemmelser vedrørende håndhevelsen av avtalen.
Artikkel 16 gir bestemmelser vedrørende fortolkningen av avtalen og Felleskomitéens mandat i denne sammenheng, og om eventuell bruk av EU-domstolen til fortolkning av avtalen.
Artikkel 17 omhandler bestemmelser om tilføyelse av nye rettsakter i vedlegg I.
Artikkel 18 – 19 omhandler bestemmelser i forbindelse med opprettelsen av Felleskomitéen, dens mandat, virkemåte og vedtak som fattes.
Artikkel 20 omhandler bestemmelser om hvordan Felleskomitéen skal behandle tvister som måtte oppstå mellom avtaleparter.
Artikkel 21 – 22 viser til artikkel 11(3) og andre bestemmelser vedrørende fly- og luftfartssikkerhet, og slår fast at ethvert beskyttelsestiltak som en avtalepart har sett seg nødsaget til å sette i verk, skal være begrenset i omfang og tid. Det gis også andre bestemmelser vedrørende bruk av eventuelle beskyttelsestiltak.
Artikkel 23 gir bestemmelser vedrørende konfidensialitet.
Artikkel 24 – 26 fastslår at luftfartsspørsmål som behandles i internasjonale organisasjoner og luftfartsrelasjoner til tredjestat, skal drøftes i Felleskomitéen, dersom en av avtalepartene krever det. Det gis i artiklene nærmere bestemmelser om formål og form for slike konsultasjoner.
Artikkel 27 omhandler generelle bestemmelser vedrørende de ni protokollene med overgangsordninger for hver og en av nabostatene.
Artikkel 28 omhandler bestemmelser vedrørende avgrensning mellom denne avtalen og eksisterende bilaterale luftfartsavtaler mellom avtalepartene.
Artikkel 29 slår fast at avtalen er gjenstand for ratifikasjon eller godkjenning. Rådet for Den Europeiske Union v/sekretariatet er depositar for avtalen. Avtalen skal tre i kraft den første dagen i den andre måneden som følger datoen for deponeringen av ratifikasjons- eller godkjenningsinstrumentene til EU og minst én av avtalepartene fra en nabostat.
Artikkel 30 slår fast at avtalen skal gjennomgås på nytt på anmodning fra enhver av avtalepartene, og uansett hvert femte år etter ikrafttredelsen.
Artikkel 31 omhandler avtalepartenes rett til å si opp avtalen og bestemmelser for hvordan dette skal skje.
Artikkel 32 gir Det europeiske fellesskap adgang til å invitere andre stater til å slutte seg til ECAA-avtalen. En slik invitasjon fordrer at den aktuelle stat er rede til å tilpasse sin luftfartslovgivning til gjeldende og fremtidig lovgivning i Det europeiske felleskap, og at staten har et nært økonomisk samarbeid med Fellesskapet.
Artikkel 33 slår fast at denne avtalen ikke gjelder for Gibraltar lufthavn før Spania og Storbritannia ønsker det.
Artikkel 34 slår fast at avtalen er utferdiget i én original i hvert av de offisielle språkene innen EU og de andre avtalepartene, og at disse tekstene er likeverdige.
5.2.3 Vedleggene
Vedlegg I angir de EU-direktiv og -forordninger som er en del av avtalen. Senere tilføyelser vil skje i samsvar med avtalens artikkel 3 og Felleskomitéens beslutning.
Vedlegg II omhandler generelle horisontale bestemmelser om tilpasning av teksten i EUs rettsakter til ECAA-avtalen.
Vedlegg III omhandler konkurranseregler og bestemmelser om statsstøtte som omtalt i avtalens artikkel 14.
Vedlegg IV omhandler bestemmelser om henvisning av tvister til EF -domstolen, dersom avtalepartene beslutter å be om domstolens hjelp.
Vedlegg V omfatter de ni protokollene.
5.2.4 Protokollene
Overgangsordningene er fastsatt etter forhandlinger med hver av nabostatene, og er for de fleste delt inn i to faser. Protokollene fastsetter hvilke rettsakter som må være gjennomført i nasjonal lovgivning, og hvilke betingelser som må være oppfylt før overgangen til fase to kan skje. Det gjelder rettsakter vedrørende flysikkerhet ( safety) og luftfartssikkerhet ( security), og betingelser vedrørende organiseringen av den nasjonale luftfartsmyndigheten. Blant annet må Montrealkonvensjonen av 1999 om innføring av visse ensartede regler for internasjonal luftbefordring ratifiseres.
Full tilgang til det indre marked oppnås ikke før overgangen til fase to er skjedd og alle betingelser vedrørende flysikkerhet (safety) og luftfartssikkerhet (security) er oppfylt.
Protokoll I gjelder overgangsordningene for Republikken Albania.
Protokoll II gjelder overgangsordningene for Bosnia-Hercegovina.
Protokoll III gjelder overgangsordningene for Republikken Bulgaria.
Protokoll IV gjelder overgangsordningene for Republikken Kroatia.
Protokoll V gjelder overgangsordningene for Den tidligere jugoslaviske republikken Makedonia.
Protokoll VI gjelder overgangsordningene for Republikken Serbia.
Protokoll VII gjelder overgangsordningene for Republikken Montenegro.
Protokoll VIII gjelder overgangsordningene for Romania.
Protokoll IX gjelder overgangsordningene for FNs midlertidige administrasjon i Kosovo/UNMIK.
5.3 EU/EØS-rett
Avtalen utvider som nevnt det indre marked på luftfartens område til også å gjelde Bulgaria, Romania og statene på Vest-Balkan. Avtalepartene har vedtatt å innarbeide i nasjonal lovgivning alle direktiv og forordninger på luftfartens område, slik som angitt i vedlegg I. Nye rettsakter vil i samsvar med avtalens artikkel 3 og Felleskomitéens beslutning, bli føyet til i vedlegget.
Norge er gjennom EØS-avtalen allerede en del av det indre marked på luftfartens område, og nye rettsakter blir føyet til EØS-avtalen i henhold til avtalens prosedyrer. I tillegg deltar Norge i Felleskomitéen opprettet i henhold til ECAA-avtalen, og kan der føre tilsyn med at ECAA-avtalen og den luftfartsrelaterte delen av EØS-avtalen utvikler seg parallelt. Island har ennå ikke ratifisert avtalen, da slik ratifisering forutsetter visse endringer i islandsk luftfartslovgivning.
Luftfartsloven kapittel XVI (Særlige regler om gjennomføring av EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen) inneholder regler for innarbeidelse i norsk rett av EUs rettsakter på luftfartens område. I § 16 – 1 gis Kongen fullmakt til å gi forskrifter om gjennomføring av EØS-avtalen på luftfartens område. Denne myndigheten er delegert Samferdselsdepartementet ved vedtak av 6. april 2001 nr. 321.
Videre har departementet hjemmel i § 16 – 2 til å gi forskrifter om gjennomføring av EFTA-konvensjonen av 21. juni 2001 med senere endringer. For å gjennomføre EFTA-konvensjonen, ble luftfartsloven endret ved lov 13. desember 2002 nr. 83.
Ratifikasjon av ECAA-avtalen fordrer at den delen av luftfartsloven som gjelder EØS-avtalen også kan gjøres gjeldende for stater som har sluttet seg til ECAA-avtalen, men som ikke er part i EØS-avtalen.
5.4 Endringsforslaget
Norge fører en liberal luftfartspolitikk tilpasset utviklingen i Europa. Dette bidrar til at norske luftfartsoperatører får de samme rammebetingelsene som deres konkurrenter i EU/EØS-området, og til et høyt sikkerhetsnivå for sivil luftfart i Europa. Det er ønskelig at Norge er med i Europas indre marked på luftfartens område, også etter at dette markedet utvides geografisk gjennom ECAA-avtalen.
En utvidelse av det indre luftfartsmarkedet til også å gjelde de aktuelle landene utenfor EU/EØS vil bidra til et øket tjenestetilbud innenfor rammen av et felles regelverk som fremmer like konkurransevilkår og et høyt sikkerhetsnivå. Et vesentlig siktemål med avtalen er at de aktuelle statene utenfor EU/EØS gjennom avtalen får hjelp til å utvikle sin luftfartsindustri og tilsynsvirksomhet. Derved kan sikkerhetsstandarden i disse landene raskere komme opp på et vesteuropeisk nivå. Det har stor betydning for flysikkerhet (safety) og luftfartssikkerhet (security) i hele Europa at vi har en felles standard, og at denne standarden gjennom et felles regelverk forbedres og utvikles på parallell basis.
For å kunne ratifisere ECAA-avtalen og gjennomføre ECAA-avtalen i norsk rett, foreslår departementet tilføyelse av en ny § 16 – 3 i luftfartsloven. Den foreslåtte § 16 – 3 er i sin utforming sammenlignbar med § 16 – 1 om forskriftsfullmakt vedrørende EØS-avtalen, og § 16 – 2 om forskriftsfullmakt vedrørende EFTA-konvensjonen.
Den nye bestemmelsen vil tilrettelegge for at de av luftfartslovens bestemmelser som følger av EØS-avtalen gjøres gjeldende også for stater som ikke er part i EØS-avtalen, men som har oppfylt de relevante forpliktelsene og som er fullverdige medlemmer av Europas indre marked på luftfartens område.
Departementet foreslår også at innføringen av en ny § 16 – 3 om ECAA-avtalen, gjenspeiles i en endret overskrift til luftfartslovens kapittel XVI.
5.5 Høringsinstansenes syn
Nærings- og handelsdepartementet mener at det er positivt at Norge deltar i European Common Aviation Area, da det er viktig at norske luftfartsoperatører får de samme betingelser som deres konkurrenter i EU/EØS-området. Et høyt felles sikkerhetsnivå vil også styrke luftfartsselskapenes tillit blant EU/EØS’ innbyggere.
Luftfartstilsynet ser positivt på ratifiseringen og gjennomføringen av ECAA-avtalen i norsk rett og utvidelsen av det indre marked på luftfartens område til å gjelde statene på Vest-Balkan.
Norske Flyspeditørers Forening ønsker at den norske luftfarten skal være mest mulig tilpasset EU, slik at de får like konkurransevilkår som konkurrentene i EU.
5.6 Departementets vurdering
De høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget til lovendring har vært positive. Departementet foreslår at ny bestemmelse blir vedtatt i tråd med høringsforslaget.