6 Høringsforslaget

Kommunal- og regionaldepartementet sendte 30. juni 1999 forslaget om samordning av HMS-lovene på høring. I høringsbrevet presiserte departementet at hovedmålsettingen bak endringsforslagene var ønsket om et mer samordnet og konsist regelverk. På denne bakgrunn ble det i høringsbrevet videre presisert at det stort sett ble foreslått tekniske endringer og ikke realitetsendringer av betydning.

6.1 Høringsinstansenes merknader

6.1.1 Generelt

Departementet har merket seg at tilnærmet alle høringsinstansene støtter intensjonen med høringsforslaget og behovet for et mer samordnet regelverk. Dette gjelder både de departementer, arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner, fylkesmenn og fylkeskommuner som har valgt å komme med kommentarer. En del av høringsinstansene har ikke kommentarer til forslaget. Departementet tar de innkomne uttalelsene som et klart signal om at en gjennomgang med sikte på samordning både har vært nødvendig og at det jevnt over er et ønske om at de ulike tilsynslovene gjøres mer ensartede enn det de er i dag.

Landsorganisasjonen i Norge (LO)støtter samordningen av kontroll- og håndhevingsbestemmelsene i HMS-lovgivningen. LO ønsker imidlertid å gå lenger enn det som er foreslått. LO er av den oppfatning at verneombud, tillitsvalgte og arbeidsmiljølovutvalg må få status som rettsubjekt også i de andre lovene, som de i dag er det i arbeidsmiljøloven. Videre peker LO på nødvendigheten av at myndighetene sikrer beskyttelsen av kilder, og ber om at en bestemmelse tilsvarende arbeidsmiljøloven § 81 innføres i de øvrige HMS-lovene. LO anfører videre at verneombudet etter arbeidsmiljøloven har en stansingsrett ved fare for liv og helse, som også burde vært innført de øvrige HMS-lovene.

Norsk Kommuneforbund fremmer krav som går på verneombudets rettigheter. Norsk Kommuneforbund mener at verneombudene bør få hjemlet en stansingsrett i forhold til ytre miljø i forurensningsloven, tilsvarende den stansingsrett verneombudene har for indre miljø i arbeidsmiljøloven.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)anførerer at endringsforslagene i brannvernloven, eksplosivloven og brannfarlighetsloven ikke bør gjennomføres slik de er foreslått, men vurderes opp mot forslaget til Webster-utvalget i NOU 1999:4 Utkast til ny lov om brann- og eksplosjonsvern.

6.1.2 Konkrete kommentarer

6.1.2.1 Tilsynsetatenes plikt til å avgi rapport til kontrollobjektet etter kontroll

NHO finner at forslaget om å lovfeste tilsynsetatenes plikt til å avgi rapport til virksomhetene etter kontroll som viktig, selv om tilbakerapportering stort sett praktiseres også i dag. NHO mener imidlertid at det ikke skal være anledning til unntak fra denne regelen slik departementet har foreslått.

6.1.2.2 Tilsynsetatenes rett til å treffe enkeltvedtak om korrigerende tiltak

NHO finner det uheldig at forslaget også innbefatter å fjerne reglene i arbeidsmiljøloven om klageadgang og at pålegg skal gis skriftlig. Standpunktet begrunnes ut fra at dette ikke er tilstrekkelig kjent i de små bedriftene til at det bør fjernes / utelates i HMS-lovene.

6.1.2.3 Tilsynsmyndighetenes rett til å treffe enkeltvedtak om tilbakekalling av en tillatelse

NHO anfører at det i tilknytning til denne bestemmelsen bør tas inn at tilvirker/markedsfører bør gis en frist for tilbakekall, før myndighetene setter i verk tiltak for dette.

6.1.2.4 Tilsynsmyndighetenes rett til å kreve opplysninger fra kontrollobjektet

Justisdepartementet mener at det er unødvendig å ta inn en egen passus om taushetsplikt i HMS-lovene, fordi det for privat virksomhet ikke gjelder generelle lovregler om taushetsplikt utover markedsføringsloven og bestemmelser om yrkesmessig taushetsplikt. I mange virksomheter gjelder det internt fastsatt taushetsplikt for de ansatte som for eksempel for å beskytte forretningshemmeligheter og lignende. Justisdepartementet anfører at slik privat taushetsplikt uansett ikke kan påberopes av virksomheten i forhold til det offentliges rett til informasjon etter loven.

6.1.2.5 Endringer i brannvernloven § 25 annet ledd

Med henvisning til det pågående arbeidet i forhold til brannsikring av vegtunneler, foreslo Samferdselsdepartementet i høringsrunden at forslaget skulle utgå i denne omgang.

6.2 Departementets vurderinger og forslag

Endringene som foreslås i brannloven, eksplosivloven og brannfarlighetsloven, er endringer som foreslås fulgt opp i utkast til ny lov om brann- og eksplosjonsvern (NOU 1999:4). På bakgrunn av det økte samarbeid mellom de ulike tilsynsmyndighetene, har Kommunal- og regionaldepartementet imidlertid funnet det mest hensiktsmessig at de endringer som har sin bakgrunn i nettopp dette samordningsarbeidet, fremmes sammen med de øvrige tilsynslovene.

Forslaget om endring av brannvernloven § 25 annet ledd, tar sikte på å avklare hvem som skal ha det økonomiske ansvaret for den merrisiko som vegtunneler innebærer for trafikkanter og innsatsmannskaper, når det er skjedd en ulykke med brann eller risiko for brannutvikling. Forslaget har sin bakgrunn i at Justisdepartementets lovavdeling har pekt på at dagens lov ikke gir tilstrekkelig hjemmel for å stille krav om at objektseier skal bekoste en nødvendig oppgradering av den kommunale beredskap.

Kommunal- og regionaldepartementet mener at etablering av en slik hjemmel er nødvendig for å sikre at beredskapshensynene i forhold til vegtunneler, blir ivaretatt. Disse hensyn knytter seg både til redning av personer og materielle verdier, og til innsatsmannskapenes egen sikkerhet. Den senere tids store tunnelulykker i Mellom-Europa, viser klart at det i forhold til sterkt trafikkerte tunneler er nødvendig med en slik beredskap, i tillegg til de sikringstiltak som ellers gjennomføres. Gjennom etablering av en hjemmel som foreslått, vil man for vegtunnelene få etablert en tilsvarende påleggsadgang som den man i dag har i forhold til større industribedrifter som utgjør en ekstraordinær risiko i lokalsamfunnet. Dette vil også være i samsvar med prinsippet om at det er den som skaper en risiko som bør bære kostnadene forbundet med forebyggende og beredskapsmessige tiltak. Slike tiltak vil kunne knytte seg både til nødvendige investeringer og til driftsmessige forhold. Kostnadsmessig vil naturligvis investeringene utgjøre det viktigste element. Det vises for øvrig til kommentarene til bestemmelsen når det gjelder nærmere begrunnelse av behovet.

Kommunal- og regionaldepartementet viser til at Webster-utvalget, som i NOU 1999:4 har fremmet forslag til ny lov om brann- og eksplosjonsvern, også har foreslått en bestemmelse som blant annet er ment å ivareta de samme hensyn som departementets forslag. Lovutvalgets forslag går imidlertid noe lenger, idet dette favner alle objekter som anses å utgjøre en ekstraordinær risiko innen kommunen. På grunn av nødvendige avklaringer av en del forhold som er reist av høringsinstansene i tilknytning til Webster-utvalgets innstilling, vil en slik mer generell hjemmel tidligst kunne fremmes for Stortinget i 2001/2002. Ut fra de viktige hensyn som denne bestemmelsen er ment å ivareta, og ut fra en oppfatning om at det er vegtunnelene som utgjør det største problemområdet, mener departementet at det er nødvendig å etablere en spesifikk hjemmel for pålegg i tilknytning til disse, før en mer generell hjemmel etableres i den nye loven.

Departementet legger stor vekt på å unngå varierende krav fra kommune til kommune, og at eventuelle pålegg etter bestemmelsen derfor må baseres på risikoanalyser som viser at kravene faktisk fører til en høyning av sikkerhetsnivået. Departementet forutsetter derfor at denne type vedtak ikke skal fattes av kommunale myndigheter selv, men av Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern. Dette slås fast direkte i bestemmelsen. Direktoratets vedtak forutsettes å basere seg på en risikoanalyse hvor blant annet vegmyndighetenes opplysninger om trafikktetthet, planløsning og de sikringstiltak som planlegges gjennomført i den enkelte tunnel, vil være viktige parametere i denne. Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern har i forhold til sin tilsynsvirksomhet med risikofylt industri, lang erfaring med bruken av risikoanalyser som grunnlag for sikkerhetsmessig beslutningstaking. Kommunal- og regionaldepartementet vil også peke på at mange større brannvesen allerede har nødvendig utstyr og trening for å håndtere ulykker i vegtunneler, og departementet forutsetter at hjemmelen ikke benyttes der hvor utstyr og kompetanse allerede finnes.

Departementet viser ellers til at Vegdirektoratet og Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern i fellesskap arbeider med retningslinjer for hvordan hensynet til brannsikring og beredskap i vegtunneler skal ivaretas på et tidligst mulig tidspunkt i planprosessen. Departementet forutsetter at retningslinjene senere også tilpasses situasjonen etter lovendringen til å omfatte også de her omtalte forhold, slik at man kan få etablert en systematisk og betryggende behandling av sikkerhets- og beredskapsaspektene i forbindelse med vegtunneler.

Når det gjelder arbeidsmiljølovens bestemmelser om verneombud, tillitsvalgte og arbeidsmiljøutvalg, har Kommunal- og regionaldepartementet merket seg at LO ønsker å overføre disse bestemmelsene til de øvrige tilsynslovene. Departementet vil bemerke, som også LO påpeker, at arbeidsmiljøloven har anvendelse ved siden av de øvrige tilsynslovene på en arbeidsplass. Arbeidsmiljøloven tar sikte på å regulere forholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. De andre lovene på helse-, miljø- og sikkerhetsområdet retter seg mot andre såkalte pliktsubjekter. Forurensningsloven retter seg mot allmennhetens plikt til ikke å forurense. Brannvernregelverket retter seg mot eier eller bruker av bygninger og lignende. En direkte overføring av reglene om utpeking av verneombud, tillitsvalgte og arbeidsmiljøutvalg inn i de andre HMS-lovene, vil således ikke være hensiktsmessig fordi disse primært ikke tar sikte på å regulere arbeidsmiljøforhold. En inkorporering av verneombudsordningen i forurensningsloven ville også utvidet verneombudets kompetanse til også å gjelde det ytre miljø. Miljøverndepartementet har tidligere vurdert de miljømessige sidene og kommet til at miljømessige hensyn ikke taler for en stansingsrett i forhold til det ytre miljø. Dette blant annet fordi det erfaringsmessig er større fare for utslipp ved driftsstopp og i oppstartsperioder, samt at tiltak og rettigheter som har til formål å beskytte arbeidstakerne også vil beskytte miljøet i de aller fleste praktiske tilfelle der fare for storulykke truer. Miljøvernmyndighetene er videre av den oppfatning at det ikke er behov for stansningsrett i tillegg til de omfattende systemene som er nedfelt i foreliggende nasjonalt og internasjonalt regelverk. Den prinsipielle holdning er at det vil kunne lede til usikkerhet omkring etablerte ansvarsforhold, blant annet vil det være i strid med formålet med et systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid. Dette vil kunne medføre større usikkerhet i en akuttsituasjon. En regel om stansingsrett vil også bryte med forurensningslovens system.

Departementet har ikke funnet grunnlag for å foreslå bestemmelse tilsvarende arbeidsmiljøloven § 81 om kildevern i de øvrige HMS-lovene på bakgrunn av at det ikke har vært pekt på noe reelt behov for tilsvarende bestemmelse ut over det som følger av forvaltningslovens generelle regler om taushetsplikt. Kommunal- og regionaldepartementet vil bemerke at det blant annet er hensynet til arbeidstaker og dennes forhold til arbeidsgiver som har begrunnet en særskilt bestemmelse om kildevern i arbeidsmiljøloven. Det vises for øvrig til ot.prp. (1985-86) side 43.

Når det gjelder forslaget om å lovfeste tilsynsmyndighetens plikt til å avgi rapport til virksomhetene etter kontroll, er Kommunal- og regionaldepartementet av den oppfatning at det vil være behov for unntak fra dette utgangspunkt. Det gjelder for eksempel der det vil være helt upraktisk med rapport. Slikt behov vil man for eksempel kunne ha ved kontrollaksjoner der svært mange kjøretøyer kontrolleres i forbindelse med avfallstransport, eller der svært mange virksomheter kontrolleres i forhold til enkeltstående plikter. Det fremgår imidlertid klart av lovforslaget at hovedregelen er at det skal utferdiges rapport.

I samsvar med de øvrige lovene foreslås det i arbeidsmiljøloven å fjerne reglene om klageadgang, og at pålegg skal gis skriftlig. Dette gjøres for å harmonisere reglene slik at de blir mest mulig like. Under enhver omstendighet er gjeldende tredje ledd i arbeidsmiljøloven kun en gjentagelse av tilsvarende bestemmelse i forvaltningsloven, og således en overflødig dobbeltregulering. Departementet har imidlertid merket seg NHOs uttalelse om at klageadgang mv. ikke er tilstrekkelig kjent i de små bedriftene. På bakgrunn av at det alltid skal opplyses om klageadgangen i henhold til forvaltningsloven når det gis pålegg i henhold til bestemmelsen, har ikke departementet funnet grunn til å endre på forslaget. Også skriftlighetskravet følger direkte av forvaltningsloven.

Når det gjelder tilsynsetatenes rett til å kalle en tillatelse tilbake, kan ikke departementet se at det er behov for å ta inn en uttrykkelig bestemmelse om at tilvirker/markedsfører gis en frist før tilbakekall iverksettes. I praksis vil alltid slik frist gis, og det følger av alminnelig forvaltningsrett og prinsippet om forholdsmessighet at rettighetshaveren gis slik frist.

Departementet har merket seg Justisdepartementets uttalelse når det gjelder tilsynsmyndighetenes rett til å kreve opplysninger fra kontrollobjektet, og herunder retten til å kreve opplysninger uten hinder av annen taushetsplikt. Departementet har ikke ment å foreslå endringer utover gjeldende rett, og er således enig med Justisdepartementet i at bestemmelsen om taushetsplikt er unødvendig fordi man har den samme hjemmel til å kreve opplysninger også i dag. Forslaget er imidlertid et uttrykk for ønsket om å synliggjøre ovennevnte plikt i loven av hensyn til brukerne, samtidig som tilsynsregelverket samordnes med forurensningsloven og produktkontrolloven på dette punkt. Kommunal- og regionaldepartementet vil for øvrig bemerke at tilsynsobjektene i henhold til forvaltningsloven naturligvis har den samme taushetsplikt som avgiverorganet, slik at taushetsplikten blir ivaretatt utad.