1 Innledning
1.1 Proposisjonens hovedinnhold og bakgrunn
Det er et overordnet prinsipp i barnevernloven at det skal legges avgjørende vekt på hva som er barnets beste. Barnets grunnleggende behov for beskyttelse og omsorg må vektlegges framfor foreldrenes rettigheter. Hvordan barnets beste skal vurderes i enkeltavgjørelser er derimot et komplisert spørsmål.
Hva som til enhver tid anses som barnets beste, er i stadig utvikling. Utviklingen av de faglige vurderingene styres blant annet av ny forskning, systematisert kunnskap, og endringer i kulturelle normer.
Å ta konsekvensene av hva som er barnets beste, vil noen ganger være annerledes enn det foreldre ønsker eller mener er best for sin egen del. Slike avveininger er noen av de mest krevende oppgavene barnevernet står overfor. Barnevernets arbeid med å gi foreldre støtte og oppfølging i en slik situasjon, er en særdeles utfordrende oppgave.
Rammene for å utøve skjønn i barnevernet, reguleres gjennom lov- og regelverket. Betydningen av barnets beste som det overordnede prinsippet ble ytterligere styrket da Norge i 2003 inkorporerte FNs barnekonvensjon i norsk lovgivning. Barnekonvensjonen bygger på hovedprinsippene om at barn har rett til liv og helse, skolegang og utvikling, deltakelse og innflytelse, og omsorg og beskyttelse.
Barnevernet skal så langt som mulig være en forebyggende hjelpetjeneste, det vil si at tiltak først og fremst skal settes i verk for barnet og familien i hjemmet. Til grunn for dette ligger det som omtales som minste inngreps prinsipp. Barnevernet skal ikke treffe mer inngripende tiltak enn det som er nødvendig.
Å vokse opp med sine biologiske foreldre anses å være det beste for barn. Dette blir omtalt som det biologiske prinsipp. Spedbarn har behov for å ha nær og jevnlig kontakt med stabile, aktivt omsorgsfulle nærpersoner, som svarer på barnets initiativ og opptrer emosjonelt forpliktet overfor barnet. Dette er en forutsetning for at barnet, gjennom de voksnes oppmerksomhet, skal lære at det betyr noe og senere bli i stand til å søke nærkontakt og bli trygg nok til å utforske omgivelsene. Barnets søking etter oppmerksomhet fra en eller flere emosjonelt forpliktede voksenpersoner, vil i neste omgang forsterke den/de voksnes oppmerksomhet mot, og aktiviteter overfor barnet. En gjensidig tilknytningsprosess har startet.
Barn i Norge har tradisjonelt vokst opp innenfor en biologisk storfamilie, senere kjernefamilie. Denne sosiale tradisjonen har fått sin idémessige refleksjon i «Det biologiske prinsipp». Dette blir også avspeilet i internasjonale konvensjoner. Biologiske foreldre vil ofte ha et fortrinn i tilknytningsprosessen gjennom forberedelsene til barnets fødsel og gjennom tanker om at barnet er en del av en selv og en videreføring av slekten. For barn som lever sammen med ikke-biologiske foreldre, vil den kulturelle vektleggingen av biologisk slektskap kunne utgjøre en utfordring for selvforståelsen. Det avgjørende for barnet er likevel graden av, og kvaliteten i foreldrenes emosjonelle forpliktelse, relasjon og tilknytning, enten de er biologiske foreldre eller ikke.
Barn som har knyttet seg til foreldrene, vil vanligvis protestere mot å bli fjernet/isolert fra samliv med disse, selv om kvaliteten i kontakten fra den voksnes side ikke er tilfredsstillende for barnets sosiale eller kognitive utvikling. Barnet vil ofte søke å reetablere den brutte kontakten med de voksne det har knyttet seg til, samtidig som andre voksne som forsøker å innta tidligere omsorgspersoners plass avvises, enten de er biologiske foreldre eller ikke. Dette er en sentral begrunnelse for å sette inn tiltak i familien så tidlig at plassering av barnet utenfor den opprinnelige familien ikke blir nødvendig.
Barn som vokser opp i familier der foreldrene ikke er emosjonelt forpliktet overfor barnet, men opptrer avvisende eller likegyldig, gir barnet en forståelse av at det ikke betyr noe. Hvis denne for barnet ubehagelige situasjonen vedvarer, er det fare for at barnet ikke lærer hvordan det skal ta og beholde en emosjonelt forpliktende kontakt med andre. Det kan også skjerme seg fra nærrelasjoner til andre for å slippe den ubehagelige opplevelsen av forventet avvisning.
Vedvarende avvisende/ignorerende atferd fra foreldre vil vanligvis være vanskelig å snu gjennom familiebaserte tiltak, selv om det er metoder for å øke foreldrenes omsorgskompetanse. I slike situasjoner vil det ofte være nødvendig å flytte barnet til en familieramme der sosiale foreldre er innstilt på, kjenner metodene for, og praktisk kan gjennomføre det møysommelige tilknytningsarbeidet slike forsømte barn trenger, for i neste omgang å klare å inngå forpliktende forhold til andre. Det er alltid barnets beste som skal styre valg av tiltak i slike situasjoner.
Når foreldre ikke innehar ressurser til å skape forutsigbarhet og stabilitet for barnet må det biologiske prinsipp vike for barnets beste. Der det er motsetninger mellom barnets behov for trygghet og omsorg, og foreldres behov og ønsker, må barnets behov settes foran foreldrenes . Det er viktig at barnevernet griper inn tidlig før barnet har fått skader.
Det finnes mange klare indikasjoner på at dagens praksis på enkelte områder ikke i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til barnets beste. Ulike publikasjoner basert på forskning, rapporter fra praksisfeltet og ikke minst fra tidligere barnevernsbarn, har bidradd til å gi viktig kunnskap i denne forbindelse. På bakgrunn av hvordan de aktuelle paragrafene har fungert i praksis, foreslås derfor enkelte presiseringer. Den viktigste målsettingen med de forslag til lovendringer som ligger i denne proposisjonen er å presisere og tydeliggjøre hensynet til barns rettigheter i loven.
Retten for et barn til fritt å gi uttrykk for sine synspunkter i alle forhold som gjelder barnet, og plikten til å legge vekt på barnets synspunkter i samsvar med alder og modenhet, er nedfelt i barnekonvensjonen artikkel 12. Dette prinsippet er også nedfelt i barnevernloven § 6-3 om barns rettigheter under saksbehandlingen. Senkingen av aldersgrensen for barns rett til å uttale seg fra 12 til 7 år gjennom en lovendring i 2003, var direkte knyttet til inkorporeringen av FNs barnekonvensjon i norsk lovverk. Samtidig er prinsippet om at barn og unge får gi uttrykk for sin mening en vesentlig forutsetning for å få klarlagt hva som er til det beste for det enkelte barnet. Departementet har derfor sett det som viktig å framheve barnets rett til medvirkning i forslagene.
For å unngå at barn blir skadelidende av å leve lenge i utilfredsstillende forhold i hjemmet og dermed være mer skadet når det først blir tatt under omsorg, foreslås det å innføre en lovfestet plikt til å regelmessig evaluere igangsatte hjelpetiltak. Om hjelpetiltakene ikke fungerer etter sitt formål, må omsorgstiltak vurderes. På den måten tydeliggjøres oppfølgingsansvaret til barnevernet i sterkere grad enn i dag. Det vises til kapittel 2 i proposisjonen.
I tillegg foreslås det i kapittel 3 å innføre strengere kriterier for tilbakeføring etter en omsorgsovertakelse. Bare dersom det er overveiende sannsynlig at omsorgen hos biologiske foreldre vil være forsvarlig skal en omsorgsovertakelse kunne oppheves.
Forskning viser at for enkelte barn kan adopsjon gi tryggere og mer forutsigbare oppvekstrammer enn langvarige fosterhjemsplasseringer. Dersom det regnes som sannsynlig at de biologiske foreldrene varig ikke vil kunne gi barnet forsvarlig omsorg, eller at barnet har fått slik tilknytning til mennesker og miljø der det er at det etter en samlet vurdering kan føre til alvorlige problemer for barnet om det blir flyttet, skal kommunen vurdere adopsjon som barneverntiltak. Det foreslås i kapittel 4 å legge til rette for økt bruk av adopsjon gjennom justering av praksis.
I tillegg foreslår departementet å innføre et utvidet krav om begrunnelse i saker om ettervern, jf. kapittel 5, og å lovfeste plikt for barneverntjenesten til å utarbeide en individuell plan for de barn som har behov for langvarige og koordinerte tiltak, jf. kapittel 6. Departementet foreslår videre å lovfeste en plikt for barneverntjenesten til å gi tilbakemelding til melder, jf. kapittel 7, og å utvide barnevernets adgang til å gi opplysninger til yrkesutøvere etter lov om helsepersonell m.v., jf. kapittel 8. Departementet foreslår også å lovregulere sentre for foreldre og barn i barnevernloven, jf. kapittel 9. I kapittel 10 foreslår departementet å overføre det overordnede faglige tilsynet på barnevernområdet til Statens helsetilsyn.
Kapittel 11 angir de økonomiske og administrative konsekvensene av forslaget.
Kapittel 12 inneholder departementets merknader til de enkelte bestemmelser i forslaget. Departementet foreslår i tillegg en teknisk endring i §§ 2-1 og 2-3. Endringen foreslås for å rette opp feil i lovteksten. Forslaget til lovendringer har av denne grunn ikke vært på høring. Dette forslaget omhandles kun i merknadene til lovforslaget under kapittel 12.
1.2 Høringen
Barne- og likestillingsdepartementet sendte 23. oktober 2008 et høringsnotat med forslag til lovendringer til følgende høringsinstanser:
Arbeids- og inkluderingsdepartementet
Finansdepartementet
Fornyings- og administrasjonsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Justis- og politidepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Kultur- og kirkedepartementet
Kunnskapsdepartementet
Utenriksdepartementet
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir)
Barne-, ungdoms- og familieetaten, region Midt-Norge
Barne-, ungdoms- og familieetaten, region nord
Barne-, ungdoms- og familieetaten, region sør
Barne-, ungdoms- og familieetaten, region vest
Barne-, ungdoms- og familieetaten, region øst
Barneombudet
Barnevernets utviklingssenter i Midt-Norge
Barnevernets utviklingssenter på Vestlandet
Barnevernets uviklingssenter i Nord-Norge
Datatilsynet
Domstolsadministrasjonen
Fylkesmennene
Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker
Helsedirektoratet
Helseregionene
Helsetilsynet i fylkene
Høgskolen i Bergen
Høgskolen i Bodø
Høgskolen i Finnmark
Høgskolen i Harstad
Høgskolen i Lillehammer
Høgskolen i Oslo
Høgskolen i Sogn og Fjordane
Høgskolen i Sør-Trøndelag
Høgskolen i Telemark
Høgskolen i Østfold
Høgskulen i Volda
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet
Landets distriktspsykiatriske sentra
Landets kontrollkommisjoner
Landets pasientombud
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Nasjonalt folkehelseinstitutt
Nasjonalt kunnskapssenter for folkehelsen
Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS)
Norges Forskningsråd (NFR)
Norges Teknisk Naturvitenskapelige Universitet (NTNU)
Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA)
Norsk senter for barneforskning (NOSEB)
Norsk senter for menneskerettigheter
Politidirektoratet
Regionsenter for barne- og ungdomspsykiatri
Regjeringsadvokaten
Regionale ressurssenter om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging
Riksrevisjonen
Sametinget
Senter for medisinsk etikk (SME)
Sivilombudsmannen
Statens helsetilsyn
Statens råd for funksjonshemmede
Statistisk sentralbyrå
Sysselmannen på Svalbard
Universitetet i Agder
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Stavanger
Universitetet i Tromsø
Utlendingsdirektoratet
Utlendingsnemnda
Fylkeskommunene
Kommunene
Longyearbyen lokalstyre
Akademikerne
Aksjonsgruppa for barns rett til samvær med foreldre og besteforeldre
Aleneforeldreforeningen
Antirasistisk senter
Arbeidsgiverforeningen NAVO
Barnejuridisk Forum
Barneverninstitusjonenes Samarbeidsforum
Childwatch International - UiO
Den norske Legeforening
Den Norske Advokatforening
Den Norske Dommerforening
Den norske tannlegeforening
Fagforbundet
Fellesorganisasjonen (FO)
Flerfaglig fellesorganisasjon
Foreldre- og barntiltak i Norge v/Nora Brataas «Vilde»
Foreningen 2 foreldre
Forum for Barnekonvensjonen
Funksjonshemmedes fellesorganisasjon
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH)
Helseansattes yrkesforbund
Helsetjenestens lederforbund
Juridisk Rådgivning for kvinner (JURK)
Juss-Buss
Jussformidlingen
Jusshjelpa i Tromsø
Kirkens bymisjon
Kirkens Familievern
KS
Kontaktutvalget for innvandrere og norske myndigheter
Koordineringsutvalget for psykiatriske ungdomsteam
Landsforeningen for barnevernsbarn
Landsorganisasjonen (LO)
Landsrådet for norske barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)
Nasjonalforeningen for folkehelsen
Norges Juristforbund
Norges Kvinne- og Familieforbund
Norges Røde Kors
Norsk Barnevernsamband
Norsk Folkehjelp
Norsk Fosterhjemsforening
Norsk Fysioterapeutforbund
Norsk helse- og sosiallederlag
Norsk Kommuneforbund
Norsk Lærerlag
Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)
Norsk Pasientforening
Norsk Psykologforening
Norsk sykepleierforbund
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Organisasjonen for foreldre/ barn tiltak
Organisasjonen for Private Barneverntiltak (OPB)
PRESS - Redd Barna Ungdom
Redd Barna
Redd Barnas Rettighetssenter
Ressurssenter for Pakistanske Barn
Rettspolitisk forening
Rådet for psykisk helse
Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)
SOS rasisme
Stiftelsen Landsforeningen Rettferd for taperne
Unge funksjonshemmede
UNICEF-komiteen i Norge
Utdanningsforbundet
Utdanningsgruppens Hovedorganisasjon (UHO)
Voksne for Barn
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)
Den 19. desember 2008 sendte departementet ut et eget høringsnotat hva gjelder forslaget om å overføre det overordnede faglige ansvaret for tilsynet på barnevernområdet til Statens helsetilsyn til følgende høringsinstanser:
Arbeids- og inkluderingsdepartementet
Finansdepartementet
Fornyings- og administrasjonsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Justis- og politidepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Kultur- og kirkedepartementet
Kunnskapsdepartementet
Utenriksdepartementet
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir)
Barne-, ungdoms- og familieetaten, region Midt-Norge
Barne-, ungdoms- og familieetaten, region nord
Barne-, ungdoms- og familieetaten, region sør
Barne-, ungdoms- og familieetaten, region vest
Barne-, ungdoms- og familieetaten, region øst
Barneombudet
Barnevernets utviklingssenter i Midt-Norge
Barnevernets utviklingssenter på Vestlandet
Barnevernets uviklingssenter i Nord-Norge
Datatilsynet
Fylkesmennene
Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker
Helsedirektoratet
Helseregionene ( 5)
Helsetilsynet i fylkene
Høgskolen i Bergen
Høgskolen i Bodø
Høgskolen i Finnmark
Høgskolen i Harstad
Høgskolen i Lillehammer
Høgskolen i Oslo
Høgskolen i Sogn og Fjordane
Høgskolen i Sør-Trøndelag
Høgskolen i Telemark
Høgskolen i Østfold
Høgskulen i Volda
Landets distriktspsykiatriske sentra
Landets kontrollkommisjoner
Landets pasientombud
Nasjonalt folkehelseinstitutt
Nasjonalt kunnskapssenter for folkehelsen
Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS)
Norges Forskningsråd (NFR)
Norges Teknisk Naturvitenskapelige Universitet (NTNU)
Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA)
Regionsenter for barne- og ungdomspsykiatri
Regjeringsadvokaten
Riksrevisjonen
Sametinget
Senter for medisinsk etikk (SME)
Sivilombudsmannen
Statens helsetilsyn
Statens råd for funksjonshemmede
Statistisk sentralbyrå
Sysselmannen på Svalbard
Universitetet i Agder
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Stavanger
Universitetet i Tromsø
Kommunene
Longyearbyen lokalstyre
Akademikerne
Arbeidsgiverforeningen NAVO
Barnejuridisk Forum
Barneverninstitusjonenes Samarbeidsforum
Den norske Legeforening
Den Norske Advokatforening
Den Norske Dommerforening
Den norske tannlegeforening
Diakonhjemmet Høgskole, Avdeling for sosial arbeid
Fagforbundet
Fellesorganisasjonen (FO)
Flerfaglig fellesorganisasjon
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH)
Helseansattes yrkesforbund
Helsetjenestens lederforbund
Koordineringsutvalget for psykiatriske ungdomsteam
KS
Landsforeningen for barnevernsbarn
Landsorganisasjonen (LO)
Nasjonalforeningen for folkehelsen
Norges Juristforbund
Norsk Barnevernsamband
Norsk Fosterhjemsforening
Norsk Fysioterapeutforbund
Norsk helse- og sosiallederlag
Norsk Kommuneforbund
Norsk Pasientforening
Norsk Psykologforening
Norsk sykepleierforbund
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Organisasjonen for Private Barneverntiltak (OPB)
Rettspolitisk forening
Rådet for psykisk helse
Stiftelsen Landsforeningen Rettferd for taperne
Unge funksjonshemmede
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)
Høringsfristen ble satt til henholdsvis 12. desember 2008 og 13. februar 2009. Følgende høringsinstanser har avgitt realitetsuttalelse:
Fornyings- og administrasjonsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Justis- og politidepartementet
Fylkesmannen i Aust-Agder
Fylkesmannen i Buskerud
Fylkesmannen i Finnmark
Fylkesmannen i Hedmark
Fylkesmannen i Hordaland
Fylkesmannen i Møre og Romsdal
Fylkesmannen i Nordland
Fylkesmannen i Nord-Trøndelag
Fylkesmannen i Oppland
Fylkesmannen i Oslo og Akershus
Fylkesmannen i Rogaland
Fylkesmannen i Sogn og Fjordane
Fylkesmannen i Sør-Trøndelag
Fylkesmannen i Troms
Fylkesmannen i Vest-Agder
Fylkesmannen i Vestfold
Fylkesmannen i Østfold
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Barneombudet
Barne- ungdoms- og familiedirektoratet
Barnevernets Utviklingssenter i Midt-Norge
Barnevernets Utviklingssenter på Vestlandet
Barnevernets Utviklingssenter i Nord-Norge
Datatilsynet
Fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker i Oslo og Akershus
Helse Sør-Øst RHF
Helsedirektoratet
Helsetilsynet
Høgskolen i Lillehammer
Høgskolen i Oslo
Høgskolen i Sør-Trøndelag
Høgskolen i Østfold
Høgskulen i Volda
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS)
Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA)
Politidirektoratet
Regionalt ressurssenter om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging - Region Sør
Regionalt ressurssenter om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging - Region Vest
Regionalt ressurssenter om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging - Region Øst, Aker UHF
Ressurssenter om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS) i Midt-Norge
Statens råd for likestilling av funksjonshemmede
Statistisk sentralbyrå
Sykehuset Innlandet HF - BUP Hamar og Østerdalen
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo - Det medisinske fakultet
Universitet i Tromsø
Utlendingsdirektoratet
Asker kommune
Askim kommune
Balsfjord kommune
Bergen kommune
Bodø kommune
Bærum kommune
Dovre kommune
Drammen kommune
Enebakk kommune
Fredrikstad kommune, omsorgs- og oppvekstseksjonen
Frogn kommune
Gloppen kommune
HAFS-kommunane - HAFS interkommunale barneverntjeneste
Haugesund kommune
Horten kommune
Hurdal kommune
Lier kommune
Longyearbyen lokalstyre
Malvik kommune
Meråker kommune
Oslo kommune
Radøy kommune
Ringerike kommune
Risør kommune
Sandnes kommune
Skien kommune
Sola kommune
Songdalen kommune
Surnadal kommune
Trondheim kommune
Tønsberg kommune
Vestvågøy kommune
Barnejuridisk forum
Den norske advokatforening
Den norske Legeforening
Dommerforeningen - lovutvalget for familierett, arverett, skifte- og personrett
Fagforbundet
Fagrådet innen rusfeltet i Norge
Fellesorganisasjonen
Forum for Menn og Omsorg
Frelsesarmeen
KS
Landsforeningen for barnevernsbarn
Landsorganisasjonen (LO)
Norsk Helse og Sosiallederlag NHSL - Hordaland
Norsk Psykologforening
Norsk Sykepleierforbund
Norges Kvinne- og Familieforbund
Norsk Barnevernsamband
Norsk Fosterhjemsforening
Organisasjonen for private barneverntiltak
Oslo barnevernsamband
Redd Barna
Samarbeidsforum for norske kollektiv
Stiftelsen Kirkens Bymisjon
Voksne for barn
Departementet har også mottatt høringsuttalelse fra:
Familiestiftelsen 15. mai
Gruppen til Familiens Selvstendige Rett, Redd Våre Barn og BarnasRett.no
Human Rights Alert
Sebbelows stiftelse
Sivilorganet for kontroll og overvåkning av rettssikkerhet - SIVORG
Stiftelsen Vilde
Stine Sofies Stiftelse
Departementet vil bemerke at det i enkelte høringsuttalelser pekes på forhold som ikke er diskutert i høringsnotatene. En del av disse forholdene er ikke behandlet i proposisjonen, men må eventuelt følges opp på annen måte.