9 Omgjøring av Arbeidsdirektoratets styre til råd

9.1 Gjeldende rett

Arbeidsmarkedsetaten gjennomfører arbeidsmarkedspolitikken i nært samarbeid med bl.a. partene på arbeidsmarkedet. På nasjonalt nivå er samarbeidet med partene forankret i sysselsettingslovens § 2, første ledd, hvor det bl.a. heter:

«Arbeidsdirektoratet blir ledet av et styre som består av 7 medlemmer som med personlige varamedlemmer oppnevnes av Kongen for 4 år. Arbeidstaker og arbeidsgivere skal hver ha 2 representanter i styret, men hver gruppe har bare en stemme. Kongen oppnevner leder og nestleder blant de andre medlemmene.»

Formuleringene i sysselsettingsloven indikerer at Arbeidsdirektoratets styre var ment som et besluttende organ, jf. bl.a. formuleringen at styret «leder» direktoratet. Formuleringen indikerer at styret generelt kan trekkes til ansvar for avgjørelser m.v. i forbindelse med viktige disposisjoner foretatt i arbeidsmarkedsetaten. Departementet har imidlertid fjernet en del av denne usikkerheten ved å presisere nærmere arbeidsdirektørens ansvar i instruksen for Arbeidsdirektoratet.

Praksis gjennom lang tid har vært at styret har en rådgivende rolle overfor arbeidsdirektør og i noen grad overfor departementet. I tillegg er styret et forum hvor LO og NHO blir løpende orientert om utviklingen på arbeidsmarkedet og om gjennomføringen av arbeidsmarkedspolitikken.

Styrelovutvalget (NOU 1991: 26 Om bruk av styrer i statlig virksomhet) uttalte bl.a. følgende om Arbeidsdirektoratets styre:

«Ut fra de kriterier som utvalget har trukket opp ovenfor og ordlyden i den gjeldende instruks for denne etat om hvilke oppgaver som bør tillegges styret, mener utvalget at betegnelsen styre for det kollegiale organ for Arbeidsdirektoratet ikke er dekkende. Betegnelsen råd vil være mer i samsvar med organets faktiske oppgaver og ansvar».

Arbeidsmarkedsetaten tilbyr tjenester overfor hele arbeidsmarkedet. Representasjonen fra partene i Arbeidsdirektoratets styre har hittil vært ordnet slik at LO har hatt begge representantene fra arbeidstakersiden og NHO begge representantene fra arbeidsgiversiden. Dette innebærer at sentrale deler av arbeidslivet ikke er representert. Dette gjelder bl.a. viktige deler av offentlig og privat tjenesteproduksjon. For å fremme et bredere samarbeid mellom Arbeidsmarkedsetaten og sentrale aktører i arbeidsmarkedet ser departementet et behov for å utvide antall organisasjoner i forhold til representasjonen i dagens styre. Avgrensningen vil måtte skje avhengig av organisasjonens størrelse og representativitet i forhold til arbeidsmarkedet og vil derfor kunne variere over tid.

9.2 Retningslinjer for styrer og råd

I forbindelse med oppfølgingen av Styrelovutvalgets rapport, jf. St meld. nr. 35 (1991-92) Om statens forvaltnings- og personalpolitikk og Innst. S nr. 63 (1992-93) ble det foretatt en bred gjennomgang av bruken av styrer i statlige virksomheter basert på klare retningslinjer. Det ble slått fast at bruken av styrer ikke endrer rammene for Regjeringens og Statsrådens konstitusjonelle og parlamentariske ansvar for virksomheten. Dvs. selv om en virksomhet ledes av et styre, vil Regjeringen og Statsråden fortsatt ha det nevnte ansvar. Videre ble det forutsatt at styrer i praksis burde ha stor grad av selvstendighet. Bruken av styrer burde være avhengig av at de fikk tilstrekkelige fullmakter i lederfunksjonen til å utøve kontroll med den daglige ledelse. Det burde ikke anvendes styrer der oppgavene tilsier at det er behov for mer kontinuerlig politisk styring. Dette vil bl.a. gjelde for direktorater. Virksomheter som har tyngre myndighetsutøvende funksjon, bør som hovedregel ikke ha styre.

Disse avveiningene må sees på bakgrunn av behovet for å ha klare og entydige ansvarsforhold og en ryddig beslutningsprosess. Der den aktuelle virksomheten først og fremst styres etter overordnede mål og evt. også har en betydelig egeninntjening, kan det være tjenlig at myndighet delegeres til et styre. Når det er behov for løpende politisk styring gjennom året og hvor mange av spørsmålene som reises krever politiske avveininger, vil et styre som fungerer i tråd med omtalen bidra til uklare ansvarsforhold.

På bakgrunn av styrelovutvalgets rapport og behandlingen av denne, laget Administrasjonsdepartementet i 1993 retningslinjer for bruk av styrer i statlige virksomheter. Her heter det:

«Et styre er et kollegialt organ på nivå over den administrative ledelsen med fullmakter fra departement og Regjering om å kunne utøve styring overfor den administrative ledelsen og ansvar for å utøve kontroll. Styrebetegnelsen bør bare brukes når styret får relativt generelle og vidtgående fullmakter sett i forhold til virksomheten. Styret er ansvarlig i forhold til departementet.

Styrebegrepet bør bare brukes når disse kravene oppfylles. Er for eksempel styrets rolle avgrenset til å behandle og uttale seg om et begrenset saksfelt, eller dets funksjon bare er av rådgivende art, bør det betegnes som råd.

Bruk av styrer opphever ikke statsrådens ansvar. Det konstitusjonelle og parlamentariske ansvaret vil fortsatt ligge hos statsråden».

De siste år er styrene i en rekke viktige statsetater avskaffet. Dette gjelder eksempelvis Rikstrygdeverket, Likningsetaten og Toll- og avgiftsetaten. For disse etater er styrene ikke erstattet med råd. For å ivareta arbeidsmarkedspartenes, spesielt arbeidstakerorganisasjonenes, behov for informasjon, er det for Rikstrygdeverket etablert faste møter mellom partene og ledelsen for Rikstrygdeverket.

9.3 Høringsuttalelser

Spørsmålet om å omgjøre Arbeidsdirektoratets styre til et rådgivende organ, samt utvidelse av antall organisasjoner som er representert i det rådgivende organet i forhold til representasjonen i dagens styre, har vært forelagt hovedorganisasjonene i arbeidslivet, jf. avsnitt 2.4.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) sier i brev av 17. november 1998 at etatens rolle i arbeidsmarkedet er i støpeskjeen. Etaten kan bli mer fristilt i forhold til politiske myndigheter ved at den i konkurranse med private virksomheter får inntekter fra egen tjenesteproduksjon. NHO peker dessuten på behovet for relativ tett kontakt mellom arbeidsmarkedets parter og etaten, og at styret har spilt en viktig rolle i dette samarbeidet. En omgjøring av styret til råd medfører en statusnedgang, og vil bety at dets betydning som talerør overfor myndighetene i arbeidsmarkedspolitikken svekkes betydelig.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) går i brev av 8. desember 1998 mot forslaget om å omgjøre Arbeidsdirektoratets styre til et rådgivende organ. Den mener det vil svekke samarbeidet med fagbevegelsen og svekke innsatsen i arbeidsmarkedspolitikken. Landsorganisasjonen er enig i at dagens styre har mindre innflytelse enn styrer vanligvis har, og er innstilt på å styrke samarbeidet om arbeidsmarkedspolitikken gjennom dagens styre. Det foreslås derfor at dagens ordning beholdes samtidig som det startes en prosess for å forbedre styrets virkemåte.

Hverken LO eller NHO har kommentert spørsmålet om utvidelsen av styret til å omfatte flere av organisasjonene i arbeidslivet.

I brev av henholdsvis 25. november 1998, 27. november 1998 og 10. desember 1998 støtter Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon og Akademikernes Fellesorganisasjon departementets forslag. Kommunenes Sentralforbund gir i brev av 9. desember 1998 uttrykk for at det ikke har merknader til departementets forslag.

Arbeidssøkerforbundet uttrykker i brev til departementet av 13. november 1998 skuffelse over at forbundet ikke er foreslått som medlem i det rådgivende organet som representant for brukergruppene.

9.4 Departementets vurdering

Departementet er ikke enig med NHO i at arbeidsmarkedsetatens preg av forvaltningsorgan etterhvert vil svekkes. Selv om etaten skulle få inntekter fra egen tjenesteproduksjon, baserer departementet seg på at arbeidsmarkedsetaten skal være en offentlig etat som i hovedsak får sine budsjettmidler gjennom statsbudsjettet og som gratis skal følge opp arbeidssøkere med behov for offentlig assistanse. Mange av disse mottar rettighetsbaserte ytelser som dagpenger, attføringsstønader mv. Behandlingen av søknader om disse ytelsene innebærer at etaten har et betydelig forvaltningsansvar.

Departementet er heller ikke enig i synspunktene fra såvel LO som NHO at en omgjøring til råd svekker organisasjonenes innflytelse i arbeidsmarkedspolitikken. Omgjøringen er kun en formalisering av den faktiske situasjonen slik den har vært i de senere årene.

Arbeidsdirektoratet styres i dag etter et bredt sett av mål med grunnlag i stortingsbehandlingen av St.prp. nr. 1. Styringssignalene er nedfelt i departementets årlige tildelingsbrev og følges opp i den løpende styringsdialogen mellom departementet og direktoratet. I tillegg meddeles nye og endrede styringssignaler gjennom året i egne brev. Bakgrunnen for denne omfattende instruksjonen må sees i sammenheng med at arbeidsdirektøren er ansvarlig for den praktiske gjennomføringen av et politikkområde med stor velferdspolitisk og samfunnsøkonomisk betydning. Departementets oppfølging overfor direktoratet vil i praksis variere fra sak til sak. I saker med stor politisk viktighet vil departementet normalt ha en tett oppfølging overfor direktoratet. Dette gjelder bl.a. oppfølging av vedtak og pålegg fra Stortinget. Innføring av nytt økonomiregelverk for staten stiller også store krav til departementets styring og resultatoppfølging overfor direktoratet. Arbeidsdirektoratets styre møtes bare et fåtall ganger i året for å drøfte og gi råd om de mer overordnede linjer for arbeidsmarkedsetatens virksomhet. Det er således lite aktuelt å la et styre i praksis styre Arbeidsdirektoratets virksomhet, slik lovens ordlyd innebærer.

Departementet opprettholder derfor forslaget om å omgjøre Arbeidsdirektoratets styre til et rådgivende organ i forbindelse med gjennomføringen av arbeidsmarkedspolitikken. En har lagt stor vekt på den faktiske funksjon Arbeidsdirektoratets styre har, Stortingets behandling av Innst. S. nr. 63 (1992-93) vedrørende statens forvaltnings- og personalpolitikk og de retningslinjer som foreligger på dette området. Formålet med å etablere et råd vil være å sikre en formalisering av arbeidsmarkedsetatens løpende dialog med partene i arbeidslivet. En slik dialog er nødvendig for at etaten skal kunne utføre sine oppgaver på en god måte. Det er også i tråd med våre ILO-forpliktelser om samarbeid med partene i arbeidslivet, jf vedtatte ILO-konvensjoner på arbeidsmarkedspolitikkens område. Departementet ønsker at flere av organisasjonene i arbeidslivet skal kunne få mulighet til en løpende dialog med Arbeidsdirektoratet herunder å gi sitt syn på aktuelle arbeidsmarkedsfaglige spørsmål. Departementet ønsker derfor å gjøre representasjonen fra partene i arbeidslivet noe bredere enn i dag ved å tilby flere av arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene å sitte i rådet. Disse organisasjonene er sentrale aktører på arbeidsmarkedet. Samtidig ivaretar de viktige sider av brukergruppenes interesser. En slik utvidelse av representasjonen gjør det etter departementets vurdering uaktuelt å opprettholde et styre for Arbeidsmarkedsetaten. Sammensetningen av et eventuelt styre med beslutningsfullmakt måtte vært basert på andre prinsipper.

Departementet mener det rådgivende organet bør ha representanter fra de sentrale arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene. Når det gjelder sammensetningen av det rådgivende organet, tar departementet utgangspunkt i at det bør gjenspeile de deler av arbeidsmarkedet som arbeidsmarkedsetaten yter tjenester overfor.

De fleste arbeidssøkergruppene vil være registrert i arbeidsmarkedsetatens registre i relativt kort tid. Det må sees i sammenheng med at målet er å få brukerne av etatens tjenester i arbeid. Disse brukergruppene har anledning til å uttrykke sin mening gjennom regelmessige brukerundersøkelser, gjennom hyppige evalueringer av de enkelte tiltak eller på ad hoc-basis skriftlig eller muntlig til det aktuelle arbeidskontoret. Departementet har ellers ikke informasjon som tyder på at gruppene som særskilt organiserer arbeidssøkere er representative for arbeidssøkerne. Det vil således ikke være aktuelt å la dem være representert i det foreslåtte rådet.