9 Noen generelle problemstillinger ved konkurranseutsetting
9.1 Innledning
I dette kapitlet tas opp en del spørsmål som er sentrale ved konkurranseutsetting av kommunal virksomhet generelt. Det dreier seg først og fremst om en redegjørelse for viktige regler og bestemmelser som er sentrale i forbindelse med konkurranserettslige problemstillinger. Det inneholder også en kortfattet gjennomgang av spørsmålet om konsekvenser for de ansatte. Endelig er det tatt inn en kort omtale av prosessen i forbindelse med endringer i bestemmelsene om merverdiavgift.
Få av høringsinstansene har gått konkret inn på de problemstillingene som er omtalt i dette kapittelet. Konkurransetilsynet med tilslutning av Arbeids- og administrasjonsdepartementet, slutter seg til de vurderinger som er gjort knyttet til offentlig støtte og offentlige anskaffelser, men gir uttrykk for at det savnes klare anbefalinger. Konkurransetilsynet gir uttrykk for at kommunene bør gjøres oppmerksom på viktigheten av å arrangere anbudskonkurranser og at det bør innføres markedsbaserte internpriser for egne enheter - eller helst skille dem ut i egne selskaper hvis de skal konkurrere med eksterne aktører. Nærings- og handelsdepartementet har gitt en utfyllende redegjørelse for regelverket om offentlige anskaffelser og offentlig støtte, med særlig vekt på forskrift om offentlige anskaffelser.
Departementet har ikke gått nærmere inn på disse problemstillingene i denne proposisjonen, ettersom det dreier seg om spørsmål som er generelle for all konkurranseutsetting, ikke bare for kommunal revisjon, jf. også omtalen av forholdet til slike alminnelige problemstillinger i kap. 3.3. Departementet finner det likevel hensiktsmessig at det i denne proposisjonen gis en relativt kortfattet omtale av slike spørsmål. Omtalen nedenfor er i hovedsak den samme som i departementets høringsnotat.
9.2 Konkurranseeksponering av kommunale tjenester
Konkurranse som organisasjonsform i kommunesektoren kan utføres på flere måter. Å konkurranseeksponere driften av tjenesteproduksjon og virksomhet gjennom åpen anbudskonkurranse er trolig den mest brukte varianten. Dette innebærer at kommunene gir private aktører og (fylkes)kommunale enheter muligheten til å komme med anbud på driften av en offentlig tjeneste. Andre former for konkurranseeksponering kan være intern anbudskonkurranse, fritt brukervalg og ren privatisering av virksomheten.
Konkurranseeksponering kan være motivert ut fra flere hensyn. Ett av disse kan være et ønske om å redusere utgiftene til produksjonen av tjenesten ut fra en oppfatning av at private aktører er mer effektive en den offentlige forvaltningen, eller at konkurranse i seg selv stimulerer til mer effektiv drift. Et annet motiv kan være manglende kompetanse på fagområdet. I mange kommuner har konkurranseeksponering og innføring av alternative driftsformer blitt gjort i et forsøk på å oppnå bedre kvalitet. Ønsket om mer fokus på brukerne av tjenestene, som igjen vil bedre kvaliteten, er i denne sammenheng en viktig faktor for kommunene. Et ønske om bedre dokumentasjon eller informasjon om ulike aspekt ved egen virksomhet er også en drivkraft for konkurranseeksponering.
9.3 Sentrale lover og regler
Konkurranseutsetting reiser i tillegg til spørsmål om hva som kan konkurranseutsettes, også juridiske spørsmål i forbindelse med selve konkurranseutsettingen, herunder regler om offentlig anbud, støtteordninger og merverdiavgift. Også konsekvenser for de ansatte utgjør et sentralt spørsmål ved konkurranseutsetting av kommunal virksomhet. I dette kapittelet foretas en kortfattet gjennomgang av noen sentrale regler som kan ha relevans ved kommunenes valg av måte å dekke sitt behov for revisjonstjenester på.
9.3.1 Konkurranseregler
EØS-loven av 27. november 1992 nr. 109 har i kapittel 53 og 54 regler om konkurransebegrensende adferd. Disse reglene forbyr for det første to eller flere foretak å samordne sin opptreden i markedet på en måte som kan føre til at konkurransen begrenses. For det andre er det forbud mot at et dominerende foretak misbruker sin dominerende stilling i markedet.
Dersom en kommunalt eid eller drevet virksomhet opererer som markedsaktør i konkurranse med andre aktører, vil EØS-avtalens konkurranseregler komme til anvendelse på dens atferd i markedet. Der en kommunal virksomhet blir konkurranseutsatt kan det dreie seg om en virksomhet som har hatt en sentral rolle i det marked den opererer i. Det vil kunne være i strid med EØS-avtalen å gjennomføre tiltak som er egnet til å underbygge en dominerende stilling som et konkurranseutsatt foretak eventuelt måtte ha - for eksempel ved at virksomheten før omorganisering tildeles langsiktige kontrakter som er så betydningsfulle for markedet at foretaket i realiteten gis en konkurransebeskyttelse i den aktuelle perioden.
9.3.2 Regler om offentlige anskaffelser
EØS-avtalens bestemmelser om offentlige anskaffelser er gjennomført i norsk rett ved lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 nr. 69 (offanskl.), med tilhørende forskrift om offentlige anskaffelser (FOR 2001-06-15 nr. 616 NHD).
Regler om offentlige anskaffelser omfatter offentlige oppdragsgivere, herunder kommunale og fylkeskommunale organer, jf. lov om offentlige anskaffelser § 2 bokstav a, og disses kjøp av tjenester, jf. § 3. Anskaffelsesreglene skal sikre at det offentlige velger sine leverandører ut ifra økonomiske hensyn og ikke politiske. Reglene gjelder også for egne rettssubjekter som er kontrollert av offentlige organer og som tjener allmennheten, med mindre virksomheten er av industriell eller forretningsmessig karakter, jf. § 2 bokstav b.
Spørsmålet i forhold til reglene om offentlige anskaffelser blir bl.a. om en omorganisering/konkurranseutsetting vil ha som konsekvens at kontrakter om kjøp av revisjonstjenester vil måtte legges ut på anbud. Kommunale kjøp av revisortjenester vil som utgangspunkt være omfattet av regelverket om offentlige anskaffelser. Leveranser fra én del av en organisasjon til en annen del av samme organisasjon, eller behov som dekkes ved at de produseres internt, faller imidlertid utenfor reglene om offentlige anskaffelser. De omtales vanligvis som «egenregi». Slike leveranser vil ikke bli sett på som en «anskaffelse» selv om det organisatorisk er klare skiller mellom produsent og bestiller. Grensen for hvem som kan regnes som leverandører i egenregi avhenger i stor grad av hva som kan regnes som en og samme oppdragsgiver. Ofte vil dette være sammenfallende med hva som regnes som samme juridiske person.
En kommune/fylkeskommune kan etter forslaget i dette høringsnotatet dekke behovet for revisortjenester på følgende alternative måter (eventuelt en kombinasjon mellom de ulike alternativer):
Ved egne revisorer ansatt i kommunen
Kjøp av revisortjenester fra interkommunalt revisjonsselskap hvor kommunen/fylkeskommunen selv er deltaker
Kjøp av revisortjenester fra et interkommunalt revisjonsselskap hvor kommunen/fylkeskommunen ikke er deltaker
Kjøp av revisortjenester fra privat revisor/revisjonsselskap
Kjøp av revisortjenester fra annen kommune/fylkeskommune
Når revisortjenesten utføres av egen ansatt revisor (alternativ 1) er det kommunen selv som utfører tjenesten i egenregi, slik at anskaffelsesreglene ikke kommer til anvendelse. Her vil ikke tjenesten bli utført av et annet rettssubjekt enn kommunen selv.
Når revisortjenester utføres etter alternativ 4 og 5, vil anskaffelsen etter departementets vurdering i utgangspunktet ikke kunne omfattes av unntaket for egenregi. Mer tvilsomt vil det være når revisjonen foretas av et interkommunalt revisjonsselskap hvor kommunen selv er deltaker sammen med en eller flere andre kommuner (alternativ 2). Et interkommunalt selskap er et eget rettssubjekt.
I Nærings- og handelsdepartementets veileder til forskrift om offentlige anskaffelser, fremheves det på side 16 at det i praksis stilles strenge vilkår for at leveranser mellom to forskjellige rettssubjekter skal kunne unntas fra regelverket. Det oppstilles to vilkår som må være oppfylt:
oppdragsgiver må ha en svært sterk kontroll over leverandøren
leverandørens virksomhet må hovedsakelig være rettet mot oppdragsgiveren
I Ot.prp. nr. 53 (1997-98) Om lov om interkommunale selskaper og lov om endringer i kommuneloven m.m. ble spørsmålet om et interkommunalt selskap for sine anskaffelser er omfattet av anskaffelsesreglene vurdert, og det uttales på side 86:
«Interkommunale selskaper vil etter lovforslaget være egne rettssubjekt. Som et formelt utgangspunkt vil de derfor ikke bli oppfattet som samme enhet som deltakerne. Dersom et interkommunalt selskap er opprettet med det formål å tilgodese eiernes egne behov, vil det likevel kunne bli godtatt som egenregi. Et interkommunalt selskaps mulighet til å levere til deltakerne som egenregi er knyttet til en helhetsvurdering av hvor sterkt selskapet er knyttet til deltakerne (...). I vurderingen av om det interkommunale selskapet skal anses som et samarbeid mellom deltakerne for å dekke egne behov i egenregi vil også selskapets selvstendighet og deltakernes instruksjons- og organisasjonsmyndighet være relevante momenter.»
I henhold til hovedsaklighetskravet får det for vurderingen betydning om et interkommunal revisjonsselskap utelukkende skal tilby deltakerkommunene revisjonstjenester eller om det i tillegg skal levere til andre. Dersom selskapet også leverer til andre kommuner som ikke er deltakere, vil dette trekke i retning av at det er en kommersiell enhet som kommunene ikke kan tildele egenregi-oppdrag. En viss ekstern oppdragsvirksomhet tillates imidlertid. Det uttales i veilederen på side 16:
«Egenregi kan (...) ikke kombineres med ustrakt konkurranse om oppdrag i markedet ellers. Hvor den konkrete grensen går er imidlertid uklart. Forsyningsforskriften krever at minst 80 prosent av leverandørens virksomhet skal være rettet mot oppdragsgiver for at det skal foreligge egenregi. Antakelig kan denne grensen gi veiledning i klassisk sektor.»
Det er også avgjørende for vurderingen om et interkommunalt revisjonsselskap i seg selv faller inn under området for lov om offentlige anskaffelser. Et interkommunalt selskap som har forretningsmessig karakter, jf. lov om offentlige anskaffelser § 2 bokstav b, vil ikke kunne levere til kommunale deltakere som egenregi da man vanskelig kan si at selskapet er tilstrekkelig tett knyttet til den kommunale oppdragsgiver.
Når en virksomhet omfattes av regler om offentlige anskaffelser, gis det i lov om offentlige anskaffelser § 5 første til fjerde ledd grunnleggende prinsipper for anbud:
Oppdragsgiver skal opptre i samsvar med god forretningsskikk, sikre høy forretningsmessig standard i den interne saksbehandling og sikre at det ikke finner sted forskjellsbehandling mellom leverandører
En anskaffelse skal så langt som mulig være basert på konkurranse
Oppdragsgiver skal sikre at hensynet til forutberegnlighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen
Utvelgelse av kvalifiserte anbydere og tildeling av kontrakter skal skje på grunnlag av objektive og ikke-diskriminerende kriterier
I tillegg skal oppdragsgiver ikke diskriminere mellom leverandører på grunnlag av nasjonalitet eller benytte standarder og tekniske spesifikasjoner som et virkemiddel for å hindre konkurranse. Oppdragsgiver kan heller ikke dele opp en planlagt anskaffelse i den hensikt å unngå at bestemmelser gitt i eller i medhold av reglene om offentlig anskaffelse kommer til anvendelse, jf. lovens § 5 siste ledd.
9.3.3 Regler om offentlig støtte
Reglene om statsstøtte henger nøye sammen med konkurransereglene i EØS-avtalen. Statsstøtte vil bedre konkurranseevnen til mottakeren, og kan medføre en konkurransevridning i markedet. Adgangen til å benytte statsstøtte er regulert i EØS-avtalen artikkel 61. Det følger av EØS-avtalen artikkel 61 at enhver form for offentlig støtte som kan være konkurransevridende og påvirke samhandelen mellom EØS-landene er forbudt. Dette forbudet er fulgt opp i lov om offentlig støtte av 27. november 1992 nr. 117 med tilhørende forskrift av 4. desember 1992 nr. 907, gitt av Nærings- og handelsdepartementet. Støtte som truer med å vri konkurransen ved å begunstige enkelte foretak eller produksjon av enkelte varer, er uforenlig med EØS-avtalen i den utstrekning støtten er egnet til å påvirke samhandelen mellom traktatstatene.
Offentlige støtteordninger må meldes til ESA. Det er fire grunnvilkår som må være oppfylt for at støtten skal være omfattet av reglene:
Det må dreie seg om støtte gitt av offentlige midler
Støtten må vri eller true med å vri konkurransen
Den må begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer
Den må være egnet til å påvirke samhandelen mellom EØS-landene
Begrepet statsstøtte skal forstås vidt. Det omfatter både at virksomheter tilføres økonomiske verdier, for eksempel direkte støtte, rentefordeler, overdragelser av verdier til under markedspris, og at det blir fritatt for økonomiske byrder, for eksempel særskilte skatte- og avgiftslettelser eller manglende krav fra offentlige eiere om utbytte av kapitalen. Som statsstøtte regnes støtte fra alle offentlige kilder, også støtte gitt av kommuner og fylkeskommuner.
Uttrykket «virksomhet» er i denne sammenheng brukt som betegnelse på en aktivitet, og er ikke synonymt med bedrift, selskap eller lignende. Dersom en kommune utnytter ledig kapasitet i en etat ved å tilby tjenester eller varer i markedet, vil denne delen av aktiviteten etter statsstøttereglene være å anse som en offentlig virksomhet.
Ved avgjørelsen av om det foreligger statsstøtte eller ikke, er det i praksis lagt avgjørende vekt på det såkalte markedsinvestorprinsippet. I dette ligger det at dersom det offentlige yter støtte til sin egen virksomhet i større utstrekning enn en privat investor ville gjøre, foreligger det statsstøtte.
9.3.4 Konsekvenser for de ansatte - regler om virksomhetsoverdragelse
For kommuner som eventuelt velger å konkurranseutsette revisjonen vil det kunne reise seg arbeidsrettslige spørsmål for revisjonens ansatte. Disse konsekvensene er imidlertid ikke av en prinsipielt annen karakter enn de spørsmål som reiser seg ved konkurranseutsetting på andre områder av kommunens virksomhet, hvor det allerede i dag er anledning til konkurranseutsetting. Departementet ser derfor ikke grunn til å gå inn for noen nærmere regulering av dette. Dersom en kommune velger å konkurranseutsette revisjonen helt eller delvis, vil konsekvensen for de ansatte stå i samme stilling som andre virksomheter som blir konkurranseutsatt.
Særlig om virksomhetsoverdragelse
Der konkurranseutsetting av en kommunal virksomhet fører til at virksomheten blir overført til en annen enhet enn kommunen, reiser det seg spørsmål om hvilke effekter dette har for de ansatte som arbeidet i virksomheten når den var en del av kommunen.
Arbeidstakernes rettigheter ved eventuell virksomhetsoverdragelse er regulert i arbeidsmiljøloven (aml.) av 4. februar 1977 nr. 4 kapittel XII A og er en gjennomføring av EFs rådsdirektiv 77/187/EØF av 14. februar 1977 om tilnærming av medlemsstatenes lovgivning om ivaretakelse av arbeidstakernes rettigheter ved overdragelse av foretak, bedrifter eller deler av bedrifter. Reglene i aml. kapittel XII A kommer til anvendelse «ved overføring av virksomhet eller del av virksomhet til en annen innehaver som følge av overdragelse», jf. § 73 A. Hensynet bak bestemmelsen er å ivareta arbeidstakers rettigheter når en virksomhet går over til nye innehavere eller til en ny arbeidsgiver dersom virksomheten overføres.
Dersom overdragelse av virksomheten til en ny eier kommer inn under disse reglene vil ikke overføringen i seg selv kunne gi grunnlag for oppsigelse. De ansatte vil også være sikret at deres rettigheter etter ansettelsesavtalen overføres til den nye arbeidsgiver. De ansatte er også sikret at visse rettigheter etter tariffavtale overføres. Rettigheter etter pensjonsavtaler blir som utgangspunkt ikke overført.
Spørsmålet om arbeidstaker kan velge å holde seg til sin gamle arbeidsgiver ved overdragelse av virksomheten til ny enhet, har vært opp for Høyesterett en rekke ganger. Svaret beror på en konkret vurdering. Tolkningen av direktivet artikkel 1 nr. 1, herunder EF-domstolens avgjørelser omkring denne, er relevante i denne sammenheng. Tolkningen knytter seg først og fremst til hva som er gjenstand for overdragelse (virksomhet eller del av virksomhet), hvordan overføringen må skje (overføring som følge av overdragelse) og fra og til hvem («en annen innehaver»). Kort oppsummert kan det sies at arbeidstakerne bare har en slik valgrett i noen unntakssituasjoner.
Det behøver ikke nødvendigvis dreie seg om et eierskifte for at overføringen av virksomhet skal komme inn under lovens regler om virksomhetsoverdragelse. Kapittel XII A omfatter overdragelser i videre forstand. Det må imidlertid avgrenses mot rene omorganiseringer.
9.3.5 Revisjonstjenester og merverdiavgift
Merverdiavgiftsystemet gir konkurransevridninger mellom kommunene og private. Siden kommunene som hovedsak ikke har avgiftsplikt, kan de produsere egne tjenester uten å betale merverdiavgift. Hvis slike tjenester kjøpes fra private, må kommunen betale merverdiavgift. Dette systemet har gitt fordeler til kommunal egenproduksjon på bekostning av private løsninger.
Det har siden 1995 vært en begrenset kompensasjonsordning for merverdiavgiften i kommunesektoren. Denne begrensede kompensasjonsordningen har søkt å motvirke konkurransevridningen på enkelte tjenesteområder; vaskeri og renseri, bygg og anlegg. Fra 2002 ble også renhold inkludert i ordningen.
Ved kgl. res. av 11. januar 2002 ble det oppnevnt et utvalg som skulle vurdere løsninger som nøytraliserer merverdiavgiften mellom kommunal egenproduksjon og kjøp av tjenester fra private næringsdrivende. Utvalget skulle også foreslå endringer som gjør merverdiavgiften nøytral for interkommunalt samarbeid.
Utvalget leverte sin endelige innstilling i desember 2002 (NOU 2003:3 Merverdiavgiften og kommunene) og anbefaler i sin rapport en overgang til en generell kompensasjonsordning for alle varer og tjenester i kommunene. Siktemålet med en slik reform er å legge til rette for at private kan konkurrere på like vilkår med kommunal egenproduksjon om støttetjenester. Siden kommunene etter dette forslaget vil få kompensert all merverdiavgift vil avgiften dermed virke nøytral uansett om kommunen produserer tjenester med egne ansatte eller kjøper dem fra andre. Ordningen foreslås etablert utenfor merverdiavgiftssystemet ved at kommunene betaler avgift, men får refundert avgiften fra staten. Kompensasjonen baseres på innsending av oppgaver over betalt merverdiavgift hver annen måned med påfølgende utbetaling. Det tas sikte på at ordningen skal finansieres gjennom reduksjon i kommunesektorens frie inntekter, slik at det i minst mulig grad skapes omfordeling mellom kommuner.
En generell kompensasjonsordning som foreslått vil motvirke eventuelle konkurransevridninger mellom ulike kommunale samarbeidsformer. Regjeringen tar sikte på å følge opp utvalgets arbeid ved å fremme konkrete forslag overfor Stortinget i forbindelse med statsbudsjettet for 2004 med virkning fra 1. januar 2004.