2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Havnelovutvalget, Nasjonal transportplan, «havneprosjektet» mv.
2.1.1 Havnelovutvalget
Havnelovutvalget ble oppnevnt av Fiskeri- og kystdepartementet 18. desember 2000 og utvalget overleverte sin utredning til departementet 6. mars 2002. (http://www.regjeringen.no/nb/dep/fkd/dok/rapporter_planer/Rapporter/2002/Havnelovutvalgets-utredning.html?id=105688.) Havnelovutvalget har hatt som oppgave å utrede grunnlaget for en ny havne- og farvannslov, samt å komme med forslag til lovendringer som kan muliggjøre forenkling av dagens regelverk i lys av samfunnsutviklingen.
Fiskeri- og kystdepartementets vurdering er at utvalgsrapporten i stor grad er rettet inn mot farvannsforvaltningen, mens den i mindre grad har fanget opp utviklingstrekk innen havnesektoren. Departementet vil referere til utvalgsrapporten der dette er hensiktsmessig. Når det gjelder konkrete forslag fra utvalget, vil det henvises direkte til rapporten. Deler av faktabeskrivelsen i denne proposisjonen bygger på utvalgsrapporten.
2.1.2 Nasjonal transportplan, «havneprosjektet» mv.
På bakgrunn av arbeidet med St.meld. nr. 46 (1999 – 2000) «Nasjonal transportplan 2002 – 2011» og Stortingets behandling av denne, igangsatte departementet et havneprosjekt. Prosjektet hadde til hensikt å vurdere havnestruktur og krav som må stilles til havnene i et langsiktig perspektiv, jf. St.prp. nr. 1 (2001 – 2002) for Fiskeri- og kystdepartementet. I St.prp. nr. 1 (2002 – 2003) for Fiskeri- og kystdepartementet ble konklusjonene fra havneprosjektet presentert. Det ble samtidig rapportert på Stortingets ønske om å utarbeide kriterier for ulike havnekategorier.
I St.meld. nr. 24 (2003 – 2004) «Nasjonal transportplan 2006 – 2015» fremgår det at nye juridiske virkemidler rettet mot nasjonalhavnene må forankres i en ny havne- og farvannslov, og at det dermed er naturlig å se arbeidet med Nasjonal transportplan og lovrevisjonen i sammenheng. Lovrevisjonen har i tillegg betydning for mange ulike virksomhetsområder innen kystforvaltningen, og har dermed blitt et omfattende arbeid.
Revisjon av havne- og farvannsloven har senere vært varslet i flere dokumenter til Stortinget. Fiskeri- og kystdepartementet varslet senest i St.meld. nr. 14 (2004 – 2005) På den sikre siden – sjøsikkerhet og oljevernberedskapat en tok sikte på å igangsette arbeidet med en vurdering av havnene og en alminnelig revisjon av havne- og farvannsloven.
Det er de senere år utført en rekke studier og analyser som tar for seg ulike segmenter eller problemstillinger innenfor havnesektoren og transportsystemet. Det vises i denne sammenheng til rapporter fra ECON, TØI, Marintek Solutions og utredninger utført i regi av transportsektoren. I kapittel 3 gis en nærmere redegjørelse for utviklingstrekk og reguleringsmodeller.
2.2 Høring
2.2.1 Generelt om høringen
Et forslag til revidert lov om havner og farvann ble sendt på høring 21. desember 2006, med svarfrist 2. april 2007. Fiskeri- og kystdepartementet mottok 97 høringsuttalelser.
Særskilte spørsmål knyttet til havnekassen og eierskap til havnekassen som ble fremhevet og drøftet i høringsbrevet er:
Hvorvidt havnen bør ha en egen økonomi (havnekasse) adskilt fra kommunenes øvrige økonomi slik som etter gjeldende lov, eller om kommunen bør kunne organisere havnen som annen kommunal virksomhet.
Hvorvidt det skal gjelde en begrensning som innebærer at selskap som er etablert med midler fra havnekassen, kun skal være offentlig eiet.
Disse problemstillingene, og argumentasjonen for ulike reguleringsmodeller, er inntatt i sin helhet i kapittel 17. Det var ikke konkludert på disse spørsmålene før lovforslaget ble sendt på høring. Høringsinstansene kunne dermed uttale seg om ulike modeller for regulering av havnekassen.
En del høringsinstanser har tatt til orde for at loven bør sendes ut på ny høring når lovforslaget er bearbeidet, og fremstår som endelig fra departementets side. Fiskeri- og kystdepartementet mener at det ikke er behov for en ny høring. Departementet legger vekt på at høringsinstansene har hatt god mulighet til å uttale seg om alle sider av relevante problemstillinger. En nærmere vurdering av høringsinstansenes syn og departementets vurderinger fremkommer i kapittel 17.
2.2.2 Høringsinstansene
Forslaget til revidert havne- og farvannslov ble sendt til 157 høringsinstanser. I tillegg ble høringsbrev, høringsnotat og lovforslaget lagt ut på departementets nettsted. Følgende høringsinstanser fikk høringsforslaget tilsendt til uttalelse:
Departementene
Fylkeskommunene
Fylkesmannens miljøvernavdelinger
Akademikerne
Assuranseforeningen Skuld (Gjensidig)
Bergen kommune
Bergen og Omland havnevesen
Bodø Havn KF
Bodø kommune
CargoNet Group
Color Line Oslo
Dampskibsexpeditørernes forening
Den Norske Advokatforening
Den Norske Revisorforening
Det Norske Veritas
DFDS Seaways AS
Direktoratet for naturforvaltning
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
ECON
Elkem ASA
Fagforbundet
Fellesoperativt Hovedkvarter
Fiskebåtredernes Forbund
Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening (FHL)
Fiskeridirektoratet
Fjord Line (Danmarkslinjen) AS
Fraktefartøyenes Rederiforening
Gard Services AS
Greenpeace
Grenland havn IKS
Haugesund kommune
Havforskningsinstituttet
Hovedredningssentralen Nord-Norge
Hovedredningssentralen Sør-Norge
Hurtigbåtenes Rederiforbund
Hurtigruten Group
Intertanko
Jernbaneverket
Karmsund Havnevesen
KS
Kongelig Norsk Båtforbund
Konkurransetilsynet
Kristiansand Havn KF
Kristiansand kommune
Kystverket
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Logistikk- og transportindustriens landsforening
Losoldermennenes Landsforening
Marintek A/S
Maritimt forum
Meteorologisk institutt
Miljøstiftelsen Bellona
Natur og Ungdom
Nordisk Institutt for Sjørett
Nordisk Skibsrederforening
Norges Dykkerforbund
Norges Fiskarlag
Norges Miljøvernforbund
Norges Naturvernforbund
Norges Rederiforbund
Norges Seilforbund
Norsk Forening for Fartøyvern
Norsk havneforbund
Norsk Havneforening
Norsk Havneingeniørforening
Norsk Hydro ASA
Norsk Industri
Norsk Petroleumsinstitutt
Norsk Polarinstitutt
Norsk Sjømannsforbund
Norsk Sjøoffisersforbund
Norsk Skipsmeglerforbund
Norsk Tjenestemannslag (NTL)
Norske Skog
Norske Trålerrederiers Forening
Norwegian Hull Club
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Oljedirektoratet
Oljeindustriens Landsforening
Oslo Havn KF
Oslo Kommune
Petroleumstilsynet
Porsgrunn kommune
Rederienes Landsforening
Redningsselskapet
Short Sea Shipping Norway
Sjøassurandørenes Centralforening
Sjøfartsdirektoratet
Statens Forurensningstilsyn
Statens Havarikommisjon for transport
Statens Kartverk Sjø
Statens vegvesen Vegdirektoratet
Statoil Norge ASA
Stavanger interkommunale havn IKS
Stavanger kommune
Sysselmannen på Svalbard
Telenor Maritime Radio
Transportbrukernes Fellesorganisasjon
Tromsø Havn KF
Tromsø kommune
Trondheim havn
Trondheim kommune
Transportøkonomisk institutt (TØI)
WWF-Norge
YS Stat v/Norsk Losforbund
Ålesund kommune
Ålesundregionens Havnevesen
Følgende 97 høringsinstanser har avgitt realitetsuttalelse:
Advokatforeningen
Akershus fylkeskommune
Arbeids- og inkluderingsdepartementet
Askvoll kommune
Bergen og Omland havnevesen
Bodø havn KF
Borg havn
Brønnøy havn
Colorline v/ advokatfirma Gram, Hambro og Garmann
Dampskibsexpeditørernes forening
DFDS
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Drammen havn
Fagforbundet
Finnmark Fylkeskommune
FHL
Fiskeridirektoratet
FKD RUHA
Flora hamn
Forsvarsdepartementet
Grenland havn IKS
Halden kommune
Harstad havn KF
Haugesund kommune
Helse- og omsorgsdepartementet
Hordaland fylkeskommune
Hurtigbåtenes rederiforbund
Huseiernes Landsforbund
Hydro
Justis- og politidepartementet
Karmsund havnevesen
KS
Konkurransetilsynet
Kristiansand Havn KF
Kristiansand kommune
Kristiansund og Nordmøre Havn IKS, Molde og Romsdal Havn IKS og Ålesundregionen havnevesen
Kystverket
Landsdelsutvalget for Nord-Norge og Nord-Trøndelag
Lenvik havn
LO
Lofotrådet
Logistikk- og transportindustriens landsforening
Mandal kommune
Maritimt forum
Meteorologisk institutt
Miljørettet helsevern i Grenland
Miljøverndepartementet
Mo i Rana Havn KF
Moss havn
Møre og Romsdal fylke
NHO
Nordland fylkeskommune
Norges Fiskarlag
Norges kommunerevisorforbund
Norges miljøvernforbund
Norges Rederiforbund
Norges Seilforbund
Norlines AS
Norsk forening for fartøyvern
Norsk havneforbund og Norsk Havneforening
Norsk Sjøoffisersforbund
Northern Maritime Corridor
NTL- Kystverket
Nærings- og handelsdepartementet
Ole Jakob Steen
Oljedirektoratet
Oslo havn
Oslo havnevesens personalforening – avd. 003 av fagforbundet
Oslo kommune; Byrådet
Oslo kommune; Byrådsavdeling for miljø og samferdsel
Rederienes landsforening
Risavika havn
Rogaland fylkeskommune
Samferdselsdepartementet
Sandnes kommune
Sarpsborg kommune
Sjøfartsdirektoratet
Sjømannsforeningens landsforbund
Sogn og Fjordane fylkeskommune
Statens forurensingstilsyn
Statens vegvesen
Stavanger kommune
Stavangerregionen Havn IKS
Sysselmannen på Svalbard
Sør-Trøndelag fylkeskommune
Telemark fylkeskommune
Troms fylkeskommune
Tromsø havn
Trondheim kommune
Utenriksdepartementet
Vardø havnevesen
Vestvågøy kommune
Vikna havnevesen – Rørvik havn KF
Østfold fylkeskommune
Ålesund kommune
Fornyings- og administrasjonsdepartementet slutter seg til uttalelsen fra Konkurransetilsynet. Helse- og omsorgsdepartementet fremlegger synspunkt på vegne av Statens strålevern. Justis- og politidepartementet har vedlagt høringsuttalelse fra Riksadvokaten. Kristiansund og Nordmøre Havn, Molde og Romsdal Havn og Ålesundregionens Havnevesen har avgitt felles høringsuttalelse.
Det blir redegjort for høringsinstansenes syn til høringsforslaget i de enkelte kapitler i denne proposisjonen. I punktene 2.2.3 og 2.2.4 kommenteres også et par generelle synspunkter fra høringen.
2.2.3 Særlig om Econ-rapporten
Noen høringsinstanser har pekt på at det kan synes som om ECONs rapport 74/01 «Havner i bakevja» har vært gitt en for stor betydning i departementets arbeid.
Norsk havneforbund og Norsk Havneforeninguttaler:
«Det synes ellers som om departementet har lagt stor vekt på ECONs Forskningsrapport 74/01 « Havner i bakevja». Denne rapporten bygger på omdiskuterte metoder og meget diskutable forutsetninger og vi vil på det sterkeste frarå at man legger rapporten til grunn for bestemte oppfatninger av havnenes effektivitet. Vi mener også at det i denne sammenheng er relevant å trekke fram andre rapporter som for eksempel Hva koster et skipsanløp(TØI 716/2004 ), der det klart fremgår at betalingen til havnevesenet bare utgjør en liten del av kostnadene ved et skipsanløp.»
Departementetvil bemerke at nevnte rapport fra ECON er en av flere rapporter og utredninger som er vurdert i forbindelse med utarbeidelse av lovforslaget. Departementet har for øvrig langt på vei konkludert og anbefalt andre løsninger enn det som anbefales i rapporten. Forslag til endringer av reglene om havnekapitalen er moderate, og må ses på som en oppmyking og tilpasning ift. gjeldende praksis.
Departementet vil også bemerke at forslaget om å avvikle havneavgiftene til fordel for alminnelig prising av havnenes tjenester ikke er noe markert brudd med gjeldende rett. Havneavgiftene er etter dagens forskrifter fordelt på så mange kostnadsbærere at de i stor grad er å anse som betaling for spesifikke tjenester, men uten at prisingen nødvendigvis er rettferdig eller riktig. Videre er det reelt sett utbredt konkurranse mellom havner også under et avgiftsregime. Avvikling av havneavgifter er slik sett en tillemping som gir større fleksibilitet for tjenestetilbyderne, og kan resultere i en riktigere pris for brukerne. Det vises generelt til drøftelsen i kapittel 17 om avvikling av havneavgifter.
2.2.4 Behov for ytterligere utredning
Enkelte høringsinstanser har bedt departementet foreta ytterligere utredninger. NHO mener bl.a. at havnespørsmålene bør utredes nærmere:
«(…) De to problemstillingene som høringsinstansene særlig bes om å kommentere – behovet for egen havnekasse og eventuelt samarbeid med private – er etter vår oppfatning for snevre. NHO mener at hele eierstrukturen i havnesystemet må settes under grundig debatt, slik ECON også etterlyser. Det er store forskjeller havner imellom når det gjelder størrelse, trafikkgrunnlag, oppspart kapital, med mer. Disse forholdene er så uensartet at det kan være aktuelt å se på flere forskjellige organisasjonsmodeller. Spesielt vil det være aktuelt å se særskilt på organisasjonsmodell for nasjonale havner, og også hvor mange havner som skal gis en slik særskilt status.»
Departementet mener de utredninger og bakgrunnsdokumenter som foreligger gir et godt grunnlag for å foreslå en ny lov om havner og farvann. Det vises også til Havnelovutvalgets utredning. Denne har til dels vært benyttet som utgangspunkt for forslaget til farvannsreglene og til dels gitt grunnlag for en rekke av lovforslagene knyttet til havnevirksomheten, herunder regler om avvikling av havn, adgang til å foreta utdeling etter selskapslovgivningen og større organisatorisk frihet. Departementet legger stor vekt på at det har vært gjennomført en grundig høringsprosess hvor svært mange berørte parter har fått anledning til å uttale seg om forslagene.